Closure of public road and donation to municipalityCierre de camino público y donación al municipio

III.- On the merits [...]

In this case, from a thorough study of the administrative file, as well as the appeal brief compared with the act challenged here, it is possible to conclude that the dispute arises from the appellant's attempts to close off the public road that provides access to Barrio Los Rodríguez, technically located (see first proven fact) in Alto de las Palomas within the Canton of Santa Ana, a situation that has escalated before the Municipal Council, and consequently the act challenged here was issued, whose purpose is the declaration of public interest of the road and a call for the strip of land serving as the road to be donated to the Municipality. In view of this, this Chamber considers that it is necessary to specify that in the current legal "order," there is a prohibition against closing, narrowing, building upon, or fencing a road or street delivered by law or in fact to the service of the community—see Art. 32 of the General Public Roads Law No. 5060—such that, if the above occurs, the legal framework must be respected for the reopening of the public thoroughfare. In this regard, in the case of public domain assets (bienes demaniales), the administrative action replaces the possessory action, as a means for the Administration to protect its assets—principle of administrative self-protection (principio de autotutela administrativa). However, there is an important difference between two modalities of administrative action, namely, the first referring to direct coercion against the individual to guarantee the public service for which the property is destined, in which the Administration, on behalf of the community, defends the real right that corresponds to it, by its own hand, given that the asset, its use, and its destination, particularly as a public domain asset, admits no discussion regarding the ownership of the titleholder, that is, the State or its public entities. For example, a public park registered or not in the name of a Municipality, delivered to public use without margin for error, since the possession held by the private individual is openly illegitimate, or contrary to the service they provide—Arts. 261 to 263 of the Civil Code. The same criterion could be applied in the case of a route that forms part of the road network, provided that this ownership is indisputable; therefore, a private individual cannot impede passage or free transit; in this regard, consult the provisions of numerals 131 and 231 of the Transit and Road Safety Law No. 9078. On the other hand, there is a declaratory modality, which refers to cases in which the circumstances prevent the easy identification, without any margin of error, of that ownership, that destination, or that public characteristic that supposedly distinguishes public domain assets. In such scenarios, the law provides that to remove the closure, narrowing, building, or fence constructed on the road, a special administrative procedure must be followed, whose purpose is to verify that the closed road is not privately owned. Consequently, the statement of three witnesses must be gathered, to record the pertinent facts, that is, since when the road was in collective or private service and since when it was narrowed or closed, and a technical report must be included. For this purpose, the offender must also be heard, which undoubtedly requires prior proper notification, regarding the purposes of the proceeding, the rights that assist them, and the specific consequence through a correct imputation of the facts, such that if it is proven that the road was affected without authorization, or that it was in collective service for more than one year, its opening will be ordered within a period of no more than three days, and in the event of the obligor's default, the order will be executed at their expense, all in accordance with Art. 33 of the General Roads Law and Art. 308 of the General Law of Public Administration. Note that this is an administrative act that requires a prior procedure to support its validity and effectiveness—Arts. 129 to 189 of the General Law of Public Administration [...]

[...] this Court's criterion on the source of the public domain character (demanialidad) of public roads and its scope, in the following sense: "In matters of public roads, our legislation provides several mechanisms to concretize their public domain character and destination to public use. In our country, the establishment of public roads can arise through various means, which may well be through expropriation processes that affect strips of land as public domain, or as a consequence of urban developments where new roads are opened in light of the Urban Planning Law, and even, by the simple delivery to public use by their owners. In those scenarios, public roads have a special Public Law regime, as they are destined for the enjoyment of the community and are protected by a principle of initial registration exemption (principio de inmatriculación) derived from Article 44 of the Urban Planning Law, which means that no deed of transfer of ownership or its registration is required for the asset to leave private ownership." (Administrative Litigation Court, Third Section, resolution number 309-2017 of 3:20 p.m. on August 10, 2017). This is aligned with what was resolved by the Constitutional Chamber, which in this regard has indicated: "…the indicated presumption of public domain character operates when the Administration has just title to demonstrate the nature and ownership of the asset, or when there are express acts of tolerance by the former owner that lead to establishing the delivery of the asset to such use, whether through the passage of time, or through the existence of reliable proof in that sense. And this is so because, furthermore, the long-standing use that has been given to the property as a public thoroughfare means that the burden of proof falls on whoever claims to be a better possessor or exclusive owner, whose jurisdictional action will aim to destroy the presumption of public domain character, precisely because this is based on another presumption of the same rank, which means that the appearance of the land on official—public—maps, in national or municipal cadastres, or in archives, museums, or libraries, together with reliable proof of effective public use, makes the public easement (afectación) the main characteristic, which cannot disappear except by virtue of a final judgment (sentencia firme) issued by the courts of the Republic." (Constitutional Chamber, judgments number 1996-003145-1996 of 9:26 a.m. on June 28, 1996, and 2007-00593 of 8:51 a.m. on January 29, 2007). In short, the public domain character of the public road can originate from the owner's tolerance of the public use and destination given to it by the community, as is the case here, since the road providing access to Barrio Los Rodríguez has been open to public use for several years (30 years according to the municipal authorities), not questioned by the appealing party, to the extent that the Municipal Corporation was allowed to invest public funds in the maintenance and upkeep of the road. Also, it is important to remember that these public roads enjoy a presumption of public domain character contained in Article 7 of the Construction Law, which states: "Article 7.- Property. Any land that, in existing maps of the Municipality, or in the Archive of the General Directorate of Public Works, or that of the General Directorate of Roads, or in the Cadastre, or in any other public archive, museum, or library, appears as a public thoroughfare shall be presumed to have that status, except upon full proof to the contrary, which must be provided by whoever affirms that the land in question is private property or claims to have any exclusive right to its use. As long as no final judgment declaring this is issued, no one may prevent or hinder the public use of the land in question." This presumption, as indicated by the Constitutional Chamber, arises from the comprehensive analysis of official documents located in the different offices of the Public Administration that keep a record accrediting it; this analysis was developed by the Geomatics and Legal Affairs Process of the Municipality of Santa Ana, which, considering the following documents: the cartographic sheets, the adjoining landowner maps, and historical photographs, in light of the use and characteristics of the road, reached the conclusion that it is a public road in section A [...]

It seems the Municipality has erroneously treated it in the same way as public streets that are the result of a subdivision for urban development purposes (fraccionamiento con fines urbanísticos), where the situation is completely different, in which, once the developer has satisfied all the parameters established by the body of law in the construction of the development, they have the obligation and the right for the donations to be processed under the terms of Article 40 of the Urban Planning Law. However, that article is not applicable in the present case, which concerns a public road originating from the simple, repeated tolerance of the property owner over the years toward public use, which is now described in official documents and has even been the object of public fund investment for its maintenance, as well as for the provision of public services [...]

"III.- Sobre el fondo [...]

En la especie, de un estudio minucioso del expediente administrativo, así como del libelo recursivo confrontado con el acto aquí impugnado, es posible concluir que la controversia se origina ante los intentos del apelante en el cerramiento del camino público que da acceso al Barrio Los Rodríguez, ubicado técnicamente (ver primer hecho probado) en el Alto de las Palomas dentro del Cantón de Santa Ana, situación que ha escalado ante el Concejo Municipal, y en consecuencia se ha dictado el acto aquí impugnado, que tiene por objetivo la declaratoria de interés público de camino y una excitativa para que sea donada a favor del Ayuntamiento, la franja de terreno que sirve de camino. Ante ello, considera esta Cámara que es menester precisar que en el “ordenamiento” jurídico vigente, existe una prohibición para cerrar, estrechar, edificar o cercar un camino o calle entregado por ley o de hecho al servicio de la colectividad, -ver art. 32 Ley General de Caminos Públicos N°5060-, de manera que, ocurrido lo anterior, para la reapertura de la vía pública debe respetarse el marco legal. En este sentido tratándose de bienes demaniales, la acción administrativa sustituye a la interdictal, como medio para que la Administración proteja sus bienes -principio de autotutela administrativa-. No obstante existe una diferencia importante entre dos modalidades de la acción administrativa, a saber, la primera referida a una coacción directa sobre el individuo para garantizar el servicio público al que está destinado el inmueble, en el cual la Administración, a nombre de la colectividad, defiende el derecho real que le corresponde, por mano propia, dado que el bien, su uso y su destino, particularmente demanial, no admite discusión en cuanto a la titularidad del propietario, entiéndase el Estado o sus entes públicos. Por ejemplo, un parque público inscrito o no, a nombre de una Municipalidad, entregado al uso público sin margen de error, pues la posesión que detenta el administrado es abiertamente ilegítima, o contraria al servicio que prestan -arts. 261 al 263 del Código Civil-. El mismo criterio podría aplicarse tratándose de una ruta que integra la red vial, siempre y cuando sea indiscutible esa titularidad, por ende, un particular no puede impedir el paso o el libre tránsito, al respecto se puede consultar lo ordenado en los numerales 131 y 231 de la Ley de Transito y Seguridad Vial N°9078. Por otra parte, existe una modalidad declarativa, que se refiere a casos en los que la circunstancias impiden identificar con facilidad, sin margen alguno de error, esa titularidad, ese destino, o esa característica pública que supone distingue a los bienes de dominio público. En tales supuestos la ley dispone que para remover el cierre, el estrechamiento, la edificación o la cerca construida sobre la vía, deba seguirse un procedimiento administrativo especial, que tiene por objeto comprobar que la vía cerrada, no es de dominio privado. Por consiguiente, debe recopilarse la declaración de tres testigos, para hacer constar lo pertinente, entiéndase, desde cuando estaba el camino al servicio colectivo o de particulares y desde cuando fue estrechado o cerrado, debiendo incluir un informe técnico. Para ese efecto además debe oírse al infractor, lo que sin duda requiere de la debida notificación previa, acerca de los fines del trámite, los derechos que le asisten y de la consecuencia específica mediante una correcta imputación de los hechos, de manera que si se comprueba que el camino fue afectado sin autorización, o que estuvo al servicio colectivo por más de un año, se reordenará la apertura en un plazo no mayor de tres días, y en rebeldía del obligado, se ejecutará por su cuenta la orden, todo ello de conformidad con el 33 de la Ley General de Caminos y 308 de la Ley General de la Administración Pública. Véase, que se trata de un acto administrativo que requiere del procedimiento previo, para sustentar su validez y eficacia -arts. 129 al 189 Ley General de la Administración Pública [...]

[...] el criterio de este Tribunal sobre la fuente de la demanialidad de los caminos públicos y su alcance, en el siguiente sentido: “En materia de caminos públicos, nuestra legislación prevé varios mecanismos para concretar su demanialidad y destino al uso público. En nuestro país, la constitución de vías públicas se puede generar por diversas vías, que bien pueden ser a través de procesos desarrollos urbanísticos en donde se abren nuevos caminos a la luz de la Ley de Planificación Urbana, e inclusive, por la simple entrega al uso público por parte de sus propietarios. En esos supuestos, los caminos públicos tienen un régimen especial de Derecho Público, pues están destinados al disfrute de la colectividad y están protegido por un principio de inmatriculación que deriva del artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, lo que significa que no se requiere de una escritura de traslado de dominio ni su inscripción registral para que el bien salga del dominio privado”. (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución número 309-2017 de las 15 horas 20 minutos del 10 de agosto del 2017). Lo cual se encuentra alineado con lo resuelto por la Sala Constitucional que al respecto ha indicado: “…la señalada presunción de demanialidad opera cuando la Administración cuenta con justo título para demostrar la naturaleza y propiedad del bien, o que existan actos expresos de tolerancia del antiguo propietario que conduzcan a tener por establecida la entrega del bien a tal uso, sea por el transcurso del tiempo, sea por la existencia de prueba fehaciente en ese sentido. Y ello es así, porque, además, el uso inveterado que se le haya dado al inmueble como vía pública, hace que la carga de la prueba recaiga en quien se diga mejor poseedor o propietario excluyente, cuya acción jurisdiccional tendrá como propósito destruir la presunción de demanialidad, precisamente porque ésta se fundamenta en otra presunción del mismo rango, que significa que la aparición de los terrenos en planos oficiales -públicos-, en catastros nacionales o municipales, o en archivos, museos o bibliotecas, junto con la prueba fehaciente del uso público efectivo, hace que la afectación sea la principal característica, que no podrá desaparecer sino en virtud de una sentencia firme dictada por los tribunales de la República”. (Sala Constitucional, sentencias número 1996-003145-1996 de las 09 horas 26 minutos del 28 de junio de 1996 y 2007-00593 de las 08 horas con 51 minutos del 29 de enero de 2007). En suma, la demanialidad del camino público puede tener su origen en la tolerancia del propietario, sobre el uso y destino público que le otorgue la comunidad, tal y como acontece en el presente caso, toda vez que el camino que da acceso al Barrio Los Rodríguez está abierto al uso público desde hace varios años (30 años según indican las autoridades municipales),no cuestionado por la parte apelante, al extremo que se permitió que la Corporación Municipal invertiera fondos públicos en el mantenimiento y atención del camino. También, es importante recordar que estos caminos públicos gozan de una presunción de demanialidad contenida en el ordinal 7 de la Ley de Construcciones que dice: “Artículo 7º.- Propiedad. Todo terreno que en los planos existentes de la Municipalidad, o en el Archivo de la Dirección General de Obras Públicas, o el de la Dirección General de Caminos, o en el Catastro, o en cualquier otro archivo, museo o biblioteca pública, aparezca como vía pública se presumirá que tiene la calidad de tal, salvo prueba plena en contrario, que deberá rendir aquél que afirme que el terreno en cuestión es de propiedad particular o pretenda tener algún derecho exclusivo a su uso. Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie podrá impedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate”. Esta presunción, tal y como lo indica la Sala Constitucional, surge a partir del análisis integral de los documentos oficiales ubicados en las distintas oficinas de la Administración Pública, que lleven un registro que así lo acredite; este análisis fue desarrollado por el Proceso de Geomática y Asuntos Jurídicos de la Municipalidad de Santa Ana, que considerando los siguientes documentos; las hojas cartograficas, los planos de los colindantes y fotografías historicas, a la luz del uso y características del camino, llegaron a la conclusión que es calle pública en el tramo A [...]

Según parece la Municipalidad erróneamente le ha tratado de igual manera, como las calles públicas que son resultado de un fraccionamiento con fines urbanísticos, donde la situación es completamente distinta, en los que una vez que el desarrollador ha satisfecho todos los parámetros establecidos por el bloque de legalidad en la construcción de la urbanización, le asiste la obligación y el derecho a que las donaciones sean tramitadas en los términos del artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana. No obstante, ese ordinal no es aplicable en el presente caso, que se trata de un camino público con origen en la simple tolerancia del titular del inmueble en forma reiterada durante años, para con el uso público, que ahora se encuentra descrito en documentos oficiales y hasta ha sido objeto de inversión de fondos públicos para su mantenimiento, así como en la prestación de los servicios públicos [...]".