Price adjustment in administrative contractingReajuste de precios en la contratación administrativa

IX.- Regarding the price adjustment procedure. General notions on the right to economic equilibrium. In another order of charges, the plaintiff challenges the rejection of its price adjustment requests, considering that the respondent local entity has improperly required information that has not been published in accordance with Article 4 of Ley No. 8220, while also postulating the application of positive silence since it did not obtain a response to its requests. Regarding the foregoing, it is necessary to make a brief reference to the topic of price adjustment as a right that arises in the administrative contract. The legal system of administrative contracting confers upon the awardee or contractor a right to the economic equilibrium of the contract. This is a right that derives from the constitutional maxim of patrimonial intangibility (ordinals 33, 45 and 50 of the Carta Magna) and whose aim is to maintain equity in the distribution of contractual burdens, specifically in the area of the economic and financial aspect of the contract, seeking that the operator maintains the level of profitability that was initially agreed upon or at least, that normal economic conditions persist. This equilibrium allows granting the contractor a fair profit for the provision of a service, the development of a work, or in general, the fulfillment of the object that has been contracted for. This level of financial health and economic equity is decisive for the proper execution of the agreed-upon activity, whether the execution is instantaneous or successive. In the first case, the originally agreed-upon economic conditions must be equitable at the time of contractual execution, considering the variations that may have occurred since the date of the proposal and the start or execution order, provided that these are aspects that cannot be considered part of the risks that the contractor must assume, under the theory of contractual risk. For its part, in contracts of successive execution, the maintenance of financial equilibrium makes it possible to face the associated costs and maintain the agreed-upon profitability. The imbalance in the price structure of a public contract implies a detriment to the contractor's patrimonial sphere with the correlative benefit without legitimate cause to the granting or tendering Administration, when facing activities whose remuneration is below the due financial equilibrium. On the contrary, a price adjustment to a quantitative level higher than the fair one would lead to unjust enrichment in the contractor's sphere and to the detriment of the public interest, by paying a price higher than what allows the agreed-upon profit. Hence, a fair equilibrium allows the development of the activity for the benefit of the recipient and the harmonious fulfillment of the duties assumed in the contracting. Ultimately, the price adjustment, when applicable, is a manifestation of the duty to comply with what was agreed (canon 15 of the Ley de Contratación Administrativa), ergo, it is a duty of the Administration, not a power, that is, as long as the conditions that justify the adjustment are present, the Administration is obliged to order the increase to maintain the originally agreed-upon conditions and thus satisfy a right that the law itself grants to the contractor. As a derivative of this, it is a right that must be understood as part of the right to obtain the agreed-upon compensation. That right is regulated in precept 18 of the aforementioned Ley de Contratación Administrativa, which states in its relevant part: "Article 18.- Maintenance of the economic equilibrium of the contract. Unless expressly stipulated otherwise in the terms of the respective tender documents, in works, services, and supply contracts with individuals or companies in the construction industry, the Administration shall adjust prices, increasing or decreasing them, when direct or indirect costs strictly related to the work, the service, or the supply vary, through the application of mathematical equations based on the official price and cost indices prepared by the Ministerio de Economía, Industria y Comercio. (...)” In the current context, it is further developed in numeral 31 of the Regulation of said law. As observed, the legislator started from the primary right of price adjustment as a way to maintain financial equilibrium in the contract. For such purposes, different forms of economic adaptation may well be established in the respective tender documents or in the contract itself, that is, economic updating of the contract, through mechanisms agreed between the parties, always remaining subject to the rules already set. However, that economic equilibrium must be guaranteed in the face of the concurrence of various causes that produce an alteration in the order of the contract. Therefore, the contracting Administration must ensure this harmony when the destabilizing effect originates as a derivation of modifications it has ordered in the contract's regime or decisions that affect it directly or indirectly, as would be the case of unilateral modifications, which constitutes what is called ius variandi. But, furthermore, it must be safeguarded against acts of other Administrations that affect contractual execution (theory of the fact of the prince) or, when unforeseeable causes arise that make the contract financially unsustainable (theory of unforeseeability). Of course, those situations that are inherent to the risk or venture typical of the contracted activity would not be subject to being considered as sources of price adjustment, which in normal terms must be tolerated by the contractor as they form part of the alea inherent to any activity susceptible to economic exploitation. In that regard, the contractor accepts, as part of the business, a set of risks (reasonable and proportionate) that are related and inherent to the dynamics of the contractual object. These are conditions that must have been agreed upon by the parties and be sufficiently clear, so that it is understood by the parties that the object of the agreement implies and supposes the financial transfer of those risks for contingencies. It is reiterated, the foregoing to the extent that these are reasonable risks that do not substantially affect the obligations of the parties, in such a way that tolerating them radically affects the financial sufficiency so that the fulfillment of the commitments assumed becomes unfeasible or extremely burdensome, impacting equity and bilaterality and the corresponding risk of dissatisfaction with the contractual object and its breach. Likewise, variations originating from circumstances foreseeable at the time of submitting the economic proposal are, in principle, not covered within the need for adjustment, given that, in addition to the contractor being in an objective position to anticipate them, it assumes them directly upon acceptance of the contractual conditions. From that point of view, being conditions that can be foreseen, the economic offer must consider within its content the proper financial projections that take such circumstances into account, in order to be covered. The foregoing differs from those contracts in which the cost or input variations that make up the economic structure are adjusted periodically, as is the case of services remunerated through rate systems. However, in the case of contracts whose cost is fixed from the beginning of the contract, the theory of predictability requires the insertion of such contingencies into the economic offer, given the normality of the occurrence of those circumstances, as part of the normal course of the contractual object. Regarding the content of the theory of price adjustment, the Sala Constitucional has had the opportunity to issue relevant rulings that make an exhaustive development on the subject. Among many, in ruling 6432-1998 of 10:30 a.m. on September 4, 1998, it stated: "The adjustment of the contract price is identified with the principle of its revision, to temper it to the economic reality of the moment, which is done by three distinct means recognized by both the doctrine of Public Law and that which informs our legal system: the rebus sic stántibus clause, the theory of unforeseeability, and the theory of unjust enrichment. The three means aim to introduce a note of equity into the contractual relationship, which can preserve the harmony of the opposing interests of the contracting parties, while maintaining the equivalence of the committed obligations and equality against risks." The most highly qualified doctrine on administrative contracting is unanimous in affirming that the recognition of price variations is not a power of the State but rather an obligation, since the impact of higher costs is a matter of public order, as is everything related to the recognition of the consequences derived from the theory of changed circumstances (teoría de la imprevisión). (...) In summary, price adjustments do not constitute an indemnity that the State voluntarily recognizes and pays to the contractor, but rather, a legal mechanism for the restitution of the real value of the obligation, for the restitution of the financial balance of the contract, so that what was previously agreed upon is paid, that is, it is the integral payment of the price, so that there is neither harm to the contractor, nor unjust enrichment on the part of the State.""

" IX.- Sobre el trámite de reajuste de precios. Nociones generales sobre el derecho al equilibrio económico. En otro orden de cargos, la accionante reprocha el rechazo de sus solicitudes de ajuste de precios, al estimar que el ente local accionado le ha requerido de manera indebida información que no ha sido publicada acorde al artículo 4 de la Ley No. 8220, a la vez que postula la aplicación de silencio positivo al no haber obtenido respuesta sobre sus solicitudes. Sobre lo anterior, es menester realizar una breve referencia al tema del reajuste de precios como derecho que se erige en el contrato administrativo. El ordenamiento jurídico de la contratación administrativa confiere al adjudicatario o contratista un derecho al equilibrio económico del contrato. Se trata de un derecho que deriva de la máxima constitucional de la intangibilidad patrimonial (ordinales 33, 45 y 50 de la Carta Magna) y que tiene por norte mantener la equidad en la distribución de las cargas contractuales, específicamente en el tema del área económica y financiera del contrato, procurando que el operador mantenga el nivel de rentabilidad que inicialmente fue pactado o al menos, persistan las condiciones económicas normales. Este equilibrio permite otorgar al contratista la utilidad justa por la prestación de un servicio, el desarrollo de una obra o en general, el cumplimiento del objeto que le ha sido contratado. Este nivel de sanidad financiera y equidad económica es determinante para la ejecución debida de la actividad pactada, tanto si la ejecución es instantánea, como si es sucesiva. En el primer caso, las condiciones económicas originariamente pactadas deben ser equitativas al momento de la ejecución contractual, considerando las variaciones que se haya podido producir desde la fecha de la propuesta y la orden de inicio o ejecución, siempre que se tratare de aspectos que no puedan considerarse parte de los riesgos que ha de asumir el contratista, bajo la teoría del riesgo contractual. Por su parte, en los de ejecución sucesiva, el mantenimiento del equilibrio financiero posibilita afrontar los costos asociados y mantener la rentabilidad pactada. El desequilibrio en la estructura de precios de un contrato público supone un detrimento en la esfera patrimonial del contratista con el correlativo beneficio sin causa legítima de la Administración concedente o licitante, al estar frente a actividades cuya remuneración se encuentra por debajo del equilibrio financiero debido. Por el contrario, el reajuste de precios a un nivel cuantitativo superior al justo, llevaría a un enriquecimiento injustificado en la esfera del contratista y en mengua del interés público, al cancelarse un precio superior al que permite la utilidad acordada. De ahí que un justo equilibrio permite el desarrollo de la actividad para beneficio del destinatario y el cumplimiento armónico de los deberes asumidos en la contratación. A fin de cuentas, el ajuste de precios, cuando corresponda, es una manifestación del deber de cumplir con lo pactado (canon 15 de la Ley de Contratación Administrativa), ergo, se trata de un deber de la Administración, que no de una facultad, sea, en tanto se presenten las condiciones que justifiquen el reajuste, la Administración está obligada a disponer el aumento para mantener las condiciones convenidas originalmente y así satisfacer un derecho que la misma legislación otorga al contratista. Como derivado de ello, trata de un derecho que se debe entender como parte del derecho de obtener la retribución pactada. Ese derecho se encuentra regulado en el precepto 18 de la citada Ley de Contratación Administrativa que en lo relevante señala: "Artículo 18.- Mantenimiento del equilibrio económico del contrato. Salvo cuando se estipulen, expresamente, parámetros distintos en los términos del cartel respectivo, en los contratos de obra, servicios y suministros, con personas o empresas de la industria de la construcción, la Administración reajustará los precios, aumentándolos o disminuyéndolos, cuando varíen los costos, directos o indirectos, estrictamente relacionados con la obra, el servicio o el suministro, mediante la aplicación de ecuaciones matemáticas basadas en los índices oficiales de precios y costos, elaborados por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio. (...)” En el contexto actual, se ve desarrollado además en el numeral 31 del Reglamento de dicha ley. Como se observa, el legislador partió del derecho primario del reajuste de precios como forma de mantener un equilibrio financiero en el contrato. Para tales efectos, bien pueden establecerse en el cartel respectivo o en el mismo contrato, formas de adecuación económica distintas, sea actualización económica del contrato, mediante mecanismos convenidos entre las partes, siempre guardando sujeción a las reglas ya fijadas. Empero, ese equilibrio económico ha de ser garantizado ante la concurrencia de diversas causas que produzcan una alteración en el orden del contrato. Por ello, la Administración contratante debe asegurar esta armonía cuando el efecto de inestabilidad se origine como derivación de modificaciones que haya dispuesto en el régimen del contrato o decisiones que le incidan de manera directa o indirecta, como sería el caso de las modificaciones unilaterales, lo que constituye el denominado ius variandi. Pero, además, debe resguardarse frente a actos de otras Administraciones que incidan en la ejecución contractual (teoría del hecho del príncipe) o bien, cuando surjan causas imprevisibles que tornen insostenible desde el plano financiero el contrato (teoría de la imprevisibilidad). Desde luego que no estarían sujetas a ser consideradas como fuentes del reajuste de precios aquellas situaciones que sean inherentes al riesgo o ventura propias de la actividad contratada, las que en términos normales deben ser toleradas por el contratista al formar parte del alea consustancial a toda actividad susceptible explotación económica. En ese particular, el contratista acepta como parte del negocio, un conjunto de riesgos (razonables y proporcionados) que son afines e inherentes a la dinámica del objeto contractual. Se trata de condiciones que deben haber sido pactadas por las partes y contar con la debida claridad, a fin de que sea entendido por las partes que el objeto del pacto implica y supone el traslado financiero de esos riesgos por contingencias. Se insiste, lo anterior en la medida en que se trate de riesgos razonables que no incidan de forma sustancial las obligaciones de las partes, de manera que tolerarlas, afecte de manera radical la suficiencia financiera de manera que el cumplimiento de los compromisos asumidos se torne inviable o en extremo gravoso, impactando la equidad y bilateralidad y el correspondiente riesgo a la insatisfacción del objeto contractual y su incumplimiento. De igual manera, las variaciones originadas en circunstancias previsibles al momento de plantear la propuesta económica, en principio, no están cubiertas dentro de la necesidad de reajuste, dado que, además de que el contratista se encuentra en posibilidad objetiva de anticiparlas, las asume de manera directa ante la aceptación de las condiciones contractuales. Desde ese plano, siendo condiciones que pueden ser previstas, la oferta económica debe considerar dentro de su contenido las debidas proyecciones financieras que consideren tales circunstancias, a efectos de ser cubiertas. Lo anterior a diferencia de aquellas contrataciones en las que, las variaciones de costos o insumos que componen la estructura económica, se ajustan de manera periódica, como es el caso de los servicios remunerados mediante sistemas tarifados. Empero, tratándose de contrataciones cuyo costo se fija desde el inicio del contrato, la teoría de la previsibilidad exige la inserción de tales contingencias dentro de la oferta económica, dada la normalidad de ocurrencia de esas circunstancias, como parte del giro normal del objeto contractual. Sobre el contenido de la teoría del reajuste de precios, la Sala Constitucional ha tenido la oportunidad de emitir fallos relevantes que hacen un exhaustivo desarrollo sobre el tema. Entre muchos, en el voto 6432-1998 de las 10 horas 30 minutos del 4 de septiembre de 1998 indicó: "El reajuste del precio del contrato se identifica con el principio de la revisión del mismo, para atemperarlo a la realidad económica del momento, lo que se hace por tres medios distintos que reconocen tanto la doctrina del Derecho Público como la que informa nuestro sistema jurídico: la cláusula rebus sic stántibus, la teoría de la imprevisión y la teoría del enriquecimiento injusto. Los tres medios tienen como fin introducir en la relación contractual una nota de equidad, que pueda conservar la armonía de los intereses contrapuestos de las partes contratantes, a la vez que mantiene la equivalencia de las prestaciones comprometidas y la igualdad ante los riesgos. La más calificada doctrina sobre contratación administrativa, es conteste en afirmar que el reconocimiento de las variaciones de precios no es una potestad del Estado sino una obligación, puesto que la incidencia de los mayores costos es de orden público, como lo es todo lo atinente al reconocimiento de las consecuencias derivadas de la teoría de la imprevisión.(...) En síntesis, los reajustes de precios no constituyen una indemnización que reconoce el Estado voluntariamente y paga al contratista, sino, más bien, un mecanismo jurídico de restitución del valor real de la obligación, de la restitución del equilibrio financiero del contrato, de manera que se pague lo que previamente se convino, es decir, es el pago integral del precio, para que no exista, ni perjuicio para el contratista, ni un enriquecimiento indebido de parte del Estado.""