Validity of construction permit in maritime zone through circumstantial evidenceValidez de licencia constructiva en zona marítimo terrestre por prueba indiciaria

II.- On the Merits [...]

In this case, the municipal actions were undertaken in the exercise of its police power, for the purpose of verifying the legal regularity of the construction works erected on the parcel under concession in the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) in favor of Piramys S.A. To that end, it bases its actions primarily on provisions 12 and 13 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre), which establish the prohibition of erecting works without a municipal permit and the Municipality's duty to compile an investigation for the purpose of ordering the eviction of violators of said prohibition and the destruction or demolition of the works. The central issue on which the appeal is based rests on the thesis that the construction works whose legitimacy is questioned by the local authorities were indeed permitted since 1999, for which it provides documents to maintain that the indicated sanctions are not applicable because the works are lawful. The municipal corporation (ayuntamiento) held the contrary view, given that it does not find the duly issued building permit (licencia constructiva), despite the documents provided by the appellant. The study must therefore focus on determining whether the evidence brought to the case file is sufficient to safeguard the existing constructions in the area under concession in favor of Piramys S.A., consisting of tourist cabins. The thesis raised by the company requires an analysis and assessment of the evidence contained in the case file, to which the municipal corporation denied evidentiary merit. Upon reviewing the list of proven facts, it is observed that the facts date back to 1999, more than twenty years ago, when Piramys S.A. began the concession award procedure simultaneously with the construction project approval process. Given that the parcel is in a tourist zone, it was necessary to propose a tourism development in order to obtain approval from the ICT and subsequently the concession, thereby proceeding to materialize the buildings with the consequent start of operations, under the terms regulated by Articles 31, 33, and 38 of the LZMT. The historical background provided by the appellant is conclusive in showing that its intention was always to obtain the concession for the purpose of operating a small hotel business with eleven cabins plus the accessory areas typical of that class of premises. Under such conditions, it hired an engineer who assumed responsibility for the work and processed its plans before the ICT and obtained the respective approval. Once the concession was approved by the Municipal Council, through an agreement adopted at Ordinary Session No. 17, held on April 28, 1999, the company continued with the traditional procedures to carry out the construction, processing and paying before the CFIA the respective fees, including the construction stamp and logbooks (bitácoras), as well as approval from the Ministry of Health, among others. Although the existence of the building permit is not recorded in the case file, the truth is that the payment of the tax derived from said legal authorization is recorded, made on September 8, 2019, the date on which the company's representative paid the sum of ¢150,000.00 to the Municipality of Osa at the Banco Nacional de Costa Rica, pursuant to receipt No. 010-00236712, which corresponds to 1% of the estimated value of the work that, according to the contract signed with the Engineer, amounted to ¢15,000,000.00. In the opinion of this Chamber, said receipt cannot be analyzed autonomously, but rather in light of all the supporting evidence. It should be noted that the entire concession approval process revolved around the construction of the cabins on the parcel, to ensure use in accordance with the predetermined use in the Regulatory Plan (Plan Regulador), of which the municipal corporation's authorities were aware. During the course of 1999, the company maintained evident actions aimed at complying with the legal requirements for the erection of the works, presenting plans for approval to the ICT, the Municipality, the CFIA, and the Ministry of Health, even assuming employer responsibilities before the INS during the execution phases. The existence of the cited receipt is a necessary consequence of a prior valuation made by the municipal corporation based on the estimated value of the works, for the purpose of providing the taxpayer with the tax quantum. Article 74 of the Construction Law (Ley de Construcciones) provides that all construction works must obtain a municipal license. Provision 79 of that same regulatory body states that "For a license to take effect, it is essential that the amount of the corresponding fees has been paid." Likewise, numeral 70 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) provides that municipalities are authorized to establish taxes up to 1% of the value of the constructions. From reading such norms, it is clear that the payment of that 1% of the work's value to the municipal corporation was a consequence of the tax requirement generated upon the issuance of the building permit, its effectiveness being conditioned on said payment. It is difficult to believe that a taxpayer would pay tax amounts without an apparent cause, and, furthermore, given the dimensions of the building, the Municipality must have carried out some type of supervisory activity during its construction phases at that time. The evidence, although of a circumstantial nature, analyzed as a whole allows concluding with a degree of certainty that the building permit did exist, because otherwise it would not have been possible to pay 1% of the work's value to the Municipality. The appellant claims that the municipal offices lack these documents for reasons beyond its control, making efforts to justify the municipal corporation by alleging that perhaps this occurred due to the destruction of documents caused by natural tragedies that have affected the local government's facilities in the past. It is clear that none of these documents provided by the appellant are in the municipal corporation's archives, and demanding that the taxpayer be the custodian over so many years may border on the unreasonable, but the party has had to be forced to search for very old documents in order to safeguard its business. Under such conditions, this Chamber considers that the appealed administrative acts did not conduct an adequate and comprehensive weighing of the evidence, demanding the presentation of the commercial license as the only useful evidentiary element, overlooking that one of the ways to achieve degrees of certainty is through the reception and complete weighing of circumstantial evidence. Furthermore, the Mayor incorrectly denied good faith to the taxpayer, who was accused of erecting works in the absence of both a responsible professional and the respective logbook, despite the fact that the company did prove that it fulfilled such requirements, even paying the fees to both the Municipality and the CFIA [...]

"II.- Sobre el fondo [...]

En esta causa, las actuaciones municipales se produjeron en ejercicio de su poder de policía, en aras de verificar la regularidad jurídica de las obras constructivas levantadas en la parcela concesionada en zona marítimo terrestre a favor de Piramys S.A. Para ello, sustenta principalmente su actuar en los ordinales 12 y 13 de la Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre, que disponen la prohibición de levantar obras sin permiso municipal y el deber de la Municipalidad de levantar una información a efecto de determinar el desalojo de los infractores a dicha prohibición y la destrucción o demolición de las obras. El eje sobre el cual se basa el recurso de apelación, versa en la tesis que las obras constructivas cuya legitimidad es cuestionada por las autoridades locales, sí fueron permisadas desde el año 1999, para lo cual aporta documentos a efecto de sostener que no proceden las sanciones indicadas pues las obras se encuentran a derecho. El ayuntamiento fue de pensamiento contrario, dado que no encuentra la licencia constructiva debidamente expedida, a pesar de los documentos aportados por la recurrente. El estudio se ha de centrar, entonces, en determinar si la prueba allegada a los autos, es suficiente para salvaguardar las construcciones existentes en el área concesionada a favor de Piramys S.A., consistentes en cabinas turísticas. La tesis planteada por la sociedad, exige realizar un análisis y valoración de la prueba que rola en autos, respecto de la cual el ayuntamiento restó mérito probatorio. Al revisar el elenco de hechos probados, se aprecia que los hechos se remontan al año 1999, más de veinte años atrás, cuando Piramys S.A. inició el procedimiento de adjudicación de la concesión de manera simultánea al trámite de aprobación del proyecto constructivo. Dado que la parcela se encuentra en zona turística, era menester plantear un desarrollo turístico a efecto de obtener la aprobación del ICT y luego la concesión, para con ello proceder a materializar las edificaciones con el consecuente inicio de operaciones, en los términos regulados por los artículos 31, 33 y 38 de la LZMT. Los antecedentes históricos que aporta la parte recurrente son concluyentes en que su intención siempre fue obtener la concesión en aras de explotar un pequeño negocio hotelero de once cabinas más las áreas accesorias de esa clase de recintos, en tales condiciones contrató un ingeniero que asumió la responsabilidad de la obra y tramitó sus planos ante el ICT y obtuvo el visado respectivo. Una vez aprobada la concesión por el Concejo Municipal, en acuerdo adoptado en la Sesión Ordinaria No. 17, celebrada el 28 de abril de 1999, la sociedad continuó con los trámites tradicionales para concretar la edificación, tramitando y pagando ante el CFIA los derechos respectivos que incluyen el timbre constructivo y bitácoras, así como visado el Ministerio de Salud, entre otros. Si bien en autos no consta la existencia de la licencia constructiva, lo cierto es que sí consta el pago del impuesto derivado de dicha habilitación legal, realizado el 8 de setiembre del 2019, fecha en que el representante de la sociedad canceló en el Banco Nacional de Costa Rica, a favor de la Municipalidad de Osa, la suma de ¢150.000,oo según recibo No. 010-00236712, que corresponde al 1% del valor estimado de la obra que, según el contrato suscrito con el Ingeniero, ascendía a ¢15.000.000,oo. A criterio de esta Cámara, dicho recibo no puede ser analizado de forma autónoma, sino a la luz de todas las probanzas que le acompañan. Nótese que todo el trámite de aprobación de la concesión giró en torno a la construcción de las cabinas en la parcela, para asegurar el aprovechamiento conforme al uso predeterminado en el Plan Regulador, de lo cual las autoridades del ayuntamiento eran conocedoras. La sociedad mantuvo durante el transcurso del año 1999, evidentes actuaciones tendientes al cumplimiento de las exigencias legales para el levantamiento de las obras, presentando planos para su aprobación en el ICT, la Municipalidad, en el CFIA y en el Ministerio de Salud, asumiendo inclusive las responsabilidades patronales ante el INS durante las fases de ejecución. La existencia del recibo de cita, es consecuencia necesaria de una tasación previa que hizo el ayuntamiento sobre la base del valor estimado de las obras, a efecto de suministrar al administrado el quántum del tributo. El artículo 74 de la Ley de Construcciones, dispone que toda obra constructiva debe obtener licencia municipal. El ordinal 79 de ese mismo cuerpo normativo, señala que “Para que una licencia surta sus efectos, es indispensable que haya sido pagado el importe de los derechos correspondientes”. Asimismo, el numeral 70 de la Ley de Planificación Urbana dispone que se autoriza a las municipalidades a establecer impuestos, hasta el 1% sobre el valor de las construcciones. De la lectura de tales normas, se desprende que el pago de ese 1% del valor de la obra a favor del ayuntamiento era consecuencia de la exigencia tributaria generada ante la expedición de la licencia constructiva, condicionada su eficacia a dicho pago. Es difícil creer que un administrado pague importes tributarios sin causa aparente e, inclusive, por las dimensiones de la edificación, para aquel entonces la Municipalidad debió haber ejercido algún tipo de actividad fiscalizadora durante las fases de su construcción. La prueba, si bien de carácter indiciario, analizada en su conjunto permite concluir con grado de certeza, que la licencia constructiva sí existió, pues de otro modo no hubiera sido posible pagar a favor de la Municipalidad, el 1% del valor de la obra. La parte recurrente reclama que las oficinales municipales carecen de estos documentos por razones ajenas a ella, haciendo esfuerzos por justificar a la corporación municipal alegando que quizá ello ocurrió por la destrucción de documentos generadas por tragedias naturales que en el pasado afectaron las instalaciones del gobierno local. Es claro que ninguno de estos documentos aportados por la apelante está en los archivos del ayuntamiento y exigir al administrado que sea el custodio a lo largo de tantos años, puede rozar con lo razonable, mas la parte ha tenido que verse forzada a buscar documentos de vieja data, en aras de salvaguardar su negocio. En tales condiciones, estima esta Cámara que los actos administrativos que han sido apelados no hicieron una ponderación de la prueba de manera adecuada e integral, exigiendo la presentación de la licencia comercial como único elemento probatorio útil, obviando que una de las formas para alcanzar grados de certeza, es mediante la recepción y completa ponderación de la prueba indiciaria. Inclusive, de manera incorrecta el Alcalde restó buena fe al administrado al que se le acusó de levantar obras en ausencia tanto de profesional responsable como de la respectiva bitácora, a pesar que la sociedad sí logró acreditar que cumplió tales exigencias, cancelando inclusive los importes tanto municipales como del CFIA [...]".