Prescription of Disciplinary Power and Expansion of Charges in Dismissal Proceedings at MOPTPrescripción de la potestad disciplinaria y ampliación de cargos en gestión de despido en el MOPT

V.Regarding the statute of limitations with respect to the expansion of charges in the dismissal proceeding. In her complaint, the plaintiff alleges the nullity of the dismissal, considering that the State's disciplinary power had prescribed, in the first instance, when the Minister submitted the expansion of the accusation in February 2014, despite having known the facts since November 2013. In that sense, she states that two and a half months had elapsed from when that superior officer became aware of the facts until he presented the expansion of new facts. She considers that this expansion was improper, which was alleged at the time of submitting conclusions and was not taken into account in the final resolutions. Regarding those allegations, the State states that the dismissal proceeding was filed by the Minister on December 20, 2013, based on official communication DR3-13-227 of October 21, 2013. It notes that the investigation and proceedings carried out by the Ministry of Public Works and Transport prior to the processing of the administrative sanctioning procedure by the Dirección General del Servicio Civil and the Tribunal del Servicio Civil against the plaintiff constitute a preliminary investigation of the faults attributed to her, and therefore there is no statute of limitations on the sanctioning power for expanding the facts for which she was being investigated at the Dirección General del Servicio Civil. It points out that the statute of limitations on the power cannot occur within the preliminary investigation, since this phase is not part of the procedure. It cites some precedents of the Second Chamber of the Supreme Court of Justice. Regarding this particular charge, it is worth noting what is set forth below.

VI.Regarding the temporal element in the exercise of administrative corrective powers of a disciplinary nature. The analysis of the validity of the conduct subject to this process has as a fundamental point determining whether the proceeding to expand charges filed by the Minister in January 2014 before the Dirección General de Servicio Civil was timely. In this regard, what is set forth below must be indicated. In employment relationships, the exercise of the corrective power of the superior officer against officials who have committed sanctionable faults is subject to a temporality factor, after which such exercise may not be undertaken. This temporal limit, as will be seen, varies depending on the regulated matter and the existence of a special legal regime that configures particular rules for specific types of public employment relationships. Consequently, this disciplinary power (which is based on the doctrine of section 102 of the LGAP) is not unrestricted in time. Unlike other public powers that, due to finalistic aspects, are considered imprescriptible – e.g., protection of public domain assets (bienes demaniales) – those referring to the internal sanctioning exercise – such as the one examined in this case – are subject to temporality rules by virtue of which it can expire due to the passage of the time established by the legal system without concretizing them. Therefore, in this type of relationship, the holder of the corrective power is the administrative superior officer and the passive subject is the public official, who, to that extent, is subject to the internal corrective power only for the period expressly established by the applicable regulations, after which his/her power to demand recognition of the loss of the hierarchical power arises. However, in matters of public employment, the statute of limitations (prescripción negativa) may well be alleged as a cause for nullity of the final sanctioning act, even if that defense had not been exercised prior to the issuance of the public will. Thus, the corrective power cannot be considered imprescriptible, trying to justify that deduction based on the rule of section 66.1 of the LGAP, but rather it is subject to rules of preclusion due to temporal factors, as visualized in subsection 3) of that same section 66 of Law No. 6227/78. Now then, it is necessary to discriminate between various scenarios that occur in this type of disciplinary procedures, in all of which rules of temporal exercise of powers or faculties apply, but with diverse nuances. This involves the necessary establishment, for purposes of clarity, of demarcation criteria that allow addressing the issues discussed, depending on the scenario in question. In that context, it has been proven that the plaintiff held an appointment as a janitorial worker (miscelánea) at the MOPT, so such a legal relationship is regulated by the rules of the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil), Law No. 1581 and its regulations (Decreto Ejecutivo No. 21 of December 14, 1954). From this standpoint, the Regulations of the Statute, in Article 99, state: "The following shall prescribe in one month: a) ... b) ... c) The actions of the Ministers to initiate the dismissal proceeding against regular servants for justified cause and to impose the disciplinary corrections authorized by law and internal work regulations, starting from the day on which cause for the sanction arose, or, as the case may be, from when the corresponding facts or faults became known." Therefore, in this case, given the date of the facts, the faults charged were governed by the generic statute of limitations established by the then-current section 603 of the Labor Code, which corresponds to precept 414 of the current and in-force Labor Code (according to the reform made by Law No. 9343), given the referral provided by section 51 of the Civil Service Statute. That regulation establishes (and established) a term of one month for the exercise of that repressive power, understood as the communication of the actions directed at the exercise of the internal corrective power. Now then, the starting point for computing that prescriptive term is decisive. In this regard, section 603 of the Labor Code indicated that the term runs from when the cause for separation arose or, failing that, from when the facts that gave rise to the disciplinary correction became known. In this sense, the monthly term is computed from the moment when the holder of the corrective power is in an objective possibility of knowing the fault and, therefore, undertaking the exercise of his/her power. Therefore, when the particularities of the case require conducting a prior phase of preliminary investigation, the aforementioned monthly term runs from the moment when the results of that exercise are brought to the attention of the superior officer. This is also the case for faults that are evidenced in Internal Audit reports, but whose prosecution for sanctioning purposes must be submitted to the respective superior officer. In such a scenario, the indicated term is computed from the moment of receipt or effective communication of said report to the superior officer, since it is only at that moment that this holder can validly adopt decisions regarding the opening or not of disciplinary provisions. However, the necessity or not of that phase (preliminary investigation) must be determined in each case, because otherwise, it could be used as a strategy to evade the statute of limitations, given that such investigation would not be necessary in all scenarios, but only in those where, due to the particularities of the case, that phase is essential to determine the relevance or not of opening the sanctioning procedure, or to gather evidence tending to clarify its necessity or not. It should be noted that the aforementioned term widens and expands when any of the scenarios regulated by special rules are configured. This is the case of faults regulated by the special rules specified by the internal control regime, probity in public service, and management of the Public Treasury (Hacienda Pública), in which, according to what is regulated by the Ley General de Control Interno, No. 8292 (art. 43), Ley contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito en la función pública, No. 8422 (art. 44), and article 71 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, respectively, a special five-year term operates (according to the scenarios and from the moments those rules provide), and not the monthly term established by the Labor Code, it is insisted, given that it is a special and later regulation that prevails over the general labor regime.

VII. Specific analysis

Thus, in the specific case, in act 2014-0381 of January 27, 2014, the Minister of Public Works and Transport, when presenting the expansion of the imputation of charges against the plaintiff before the Dirección General de Servicio Civil, indicated that although the factual basis of the complaint was dated October 18, 2013, the date of the unjustified absence, he specified, in what is relevant to the point under examination, that according to Official Communication No. ASAN-MRC-LC005-2014 of January 20, 2014, Dr. Ricardo José García Jiménez, Director of the Clinical Laboratory of the Clínica Marcial Rodríguez Conejo, it was determined that the receipt provided by Ms. [Name 001] to not attend work on October 18, 2013, which contains a legend stating "Companion: [Name 001] Daughter," was altered, since that is not the procedure established in said Clinical Laboratory to issue attendance receipts, in addition to the fact that Ms. María Cristina Esquivel, ID 1-254-592, was only treated at the Clinical Laboratory on October 4, 2013. It was precisely based on that finding, from which a presumed alteration of that provided document was derived, that the expansion of the facts in the dismissal without employer liability proceedings was requested. In that context, it must be noted that the initial request for the opening of the dismissal proceeding directed by the ministerial superior officer to the Dirección General de Servicio Civil, resolution 2013-6785, was issued on December 18, 2013, and its purpose was to discipline the absences recorded from October 14 to 18, 2013, without presenting valid justification (folios 01-09 of the administrative file). However, the expansion regarding which a statute of limitations is argued, i.e., act No. 2014-0381, although dated January 27, 2014, as noted, its purpose is not related to the unjustified absences indicated supra, but rather to the provision of an altered receipt. According to the factual account that has been detailed, such discovery was possible, from an objective standpoint, only at the moment when official communication No. ASAN-MRC-LC005-2014 of January 20, 2014, was rendered. That is, the expansion incorporates into the dismissal proceeding a cause distinct from the unjustified absence, which in itself, the superior officer considered reprehensible with a degree of gravity, for violating the rules regulating probity in the exercise of public service. For this, it suffices to refer to the content of that notification of charges, in which, after the formulation of the facts, it makes a statement of the position on which it deems the duty of probity injured and thereby, Law No. 8422, resulting in the loss of trust. Thus clarified, from the moment when the superior officer could objectively know of the alteration of that non-attendance receipt, i.e., on January 20, 2014, to the moment when the expansion of charges is requested on January 27, 2014, it is more than unquestionable that the monthly term claimed by the petitioner has not expired. Moreover, as it is a matter of probity, according to what is regulated by precept 44 of Law No. 8422, which refers to the statute of limitations of section 71 of Law No. 7428, the applicable term to sanction that alleged infraction would be five years. Consequently, the rejection of the charge under examination must be ordered.

VIII.Regarding the lack of accreditation of the motive. The other error presented as the basis of this claim refers to the absence of accreditation of the facts that have served as the basis for the motive. In that order, the plaintiff points out that the facts serving as the basis for her dismissal could not be corroborated, while there is an improper basis for the acts by virtue of which her dismissal was ordered. For its part, the State argues that the plaintiff fails to demonstrate the existence of elements of nullity of the administrative act regarding the motive and basis for her dismissal as she claims. On the contrary, the sanction imposed on the plaintiff is the reasonable and proportional legal consequence of the serious conduct that was proven, which is duly classified and constitutes serious faults and therefore is sanctioned with dismissal. Every administrative act must comply with a series of formal and substantial requirements that determine its validity. Such elements may be of a formal nature, within which the administrative procedure, reasoning, and form of manifestation are included. From the material standpoint, those elements are grouped into subjective (which include competence, investiture, and will) and objective (which comprise the motive, content, and purpose). The motive constitutes the factual or legal antecedent that enables, legitimizes, or demands the adoption of the administrative conduct. According to what is regulated by section 133 of the LGAP, the motive must be legitimate and exist really or legally at the time of issuing the act, and throughout its validity. Precisely the very purpose of the administrative procedure is to establish the material truth of the facts that serve as the basis for the motive, as derived from precepts 214, 221, and 297 of the LGAP. Section 133.2 of the cited law orders that when it is not regulated (that element), it must be proportionate to the content. Its incidence on the content of the act is undeniable, since the latter must encompass all issues of fact and law arising from the motive, even if they were not debated by the parties (article 132.1 ejusdem). Even the content must be correspondent to the motive, which highlights the structural transcendence of that relationship as a prerequisite for the legitimacy of the act.

"V.- Sobre la prescripción en cuanto a la ampliación de cargos en la gestión de despido. En su demanda la accionante aduce la nulidad del despido al estimar que la potestad disciplinaria del Estado prescribió, en primera instancia, cuando el señor Ministro remitió la ampliación de la acusación en febrero del 2014, pese a haber conocido los hechos desde noviembre del 2013. En ese sentido expone que había transcurrido dos meses y medio desde que ese jerarca conoció de los hechos, hasta que presentó la ampliación de hechos nuevos. Estima que esa ampliación era improcedente, lo cual se alegó en su momento al presenta conclusiones y no fue tomado en cuenta en las resoluciones finales. Sobre esas alegaciones el Estado expresa, la gestión de despido fue planteada por el Ministro el 20 de diciembre del 2013, con fundamento en el oficio DR3-13-227 del 21 de octubre del 2013. Acota, la investigación y diligencias que realizó el Ministerio de Obras Públicas y Transportes previo a la tramitación del procedimiento administrativo sancionatorio por parte de la Dirección General del Servicio Civil y el Tribunal del Servicio Civil contra la actora constituyen una investigación preliminar de las faltas que se le endilgaron y por lo tanto no hay prescripción de la potestad sancionatoria por ampliar los hechos por los cuales se le investigaba en la Dirección General del Servicio Civil. Señala que la prescripción de la potestad no puede ocurrir dentro de la investigación preliminar, pues esta fase no forma parte del procedimiento. Cita algunos precedentes de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Sobre ese cargo en particular cabe señalar lo que de seguido se expone.

VI.- Sobre el elemento temporal en el ejercicio de las potestades correctivas administrativas de corte disciplinario. El análisis de validez de las conductas objeto de este proceso tiene como punto fundamental determinar si la gestión de ampliación de cargos que fuese planteada por el Ministro, en enero del 2014 ante la Dirección General de Servicio Civil. Sobre el particular debe indicarse lo que de seguido se expone. En las relaciones funcionariales, el ejercicio de la potestad correctiva del jerarca frente a los funcionarios que han cometido faltas sancionables, se encuentra sujeto a un factor de temporalidad, luego del cual, tal ejercicio no podrá ser emprendido. Este límite temporal, según se verá, varía según se trate de la materia regulada y de la existencia de un régimen jurídico especial que configure reglas particulares para tipos específicos de relaciones de empleo público. En consecuencia, esa potestad disciplinaria (que se basa en la doctrina del ordinal 102 de la LGAP) no es irrestricta en el tiempo. A diferencia de otras potestades públicas que, por aspectos finalistas, se consideran imprescriptibles -v.gr., tutela de bienes demaniales-, las que se refieren al ejercicio sancionatorio interno -como el que se examina en este caso- están sujetas a reglas de temporalidad en virtud de lo cual, puede fenecer por el decurso del tiempo establecido por el ordenamiento jurídico sin concretarlas. Por ende, en este tipo de relaciones, el titular del poder correctivo es el jerarca administrativo y el sujeto pasivo el funcionario público, quien, en esa medida, se encuentra sujeto a la potestad correctiva interna solo por el plazo que expresamente fije la normativa aplicable, vencido el cual, emerge su facultad de requerir el reconocimiento de la pérdida de la potestad jerárquica. Con todo, en materia de empleo público, la prescripción negativa bien puede ser alegada como causal de nulidad del acto final sancionatorio, aún y cuando esa defensa no hubiere sido ejercitada de previo a la emisión de la voluntad pública. Así, la potestad correctiva no puede considerarse como una imprescriptible, tratando de justificar esa deducción en la regla del numeral 66.1 de la LGAP, sino que se trata de una sujeta a reglas de preclusión por factores temporales, según se visualiza en el inciso 3) de ese mismo numeral 66 de la Ley No. 6227/78. Ahora bien, es necesario discriminar entre diversos supuestos que se producen en este tipo de procedimientos disciplinarios, todos en los cuales, aplican reglas de ejercicio temporal de facultades o potestades, pero con matices diversos. Se trata del establecimiento necesario, para fines de claridad, de criterios de demarcación que permitan el abordaje de los temas discutidos, según el supuesto de que se trate. En ese contexto, se ha tenido por acreditado que la promovente contaba con un nombramiento como miscelánea en el MOPT, por lo que, tal vínculo jurídico se regula por las reglas del Estatuto de Servicio Civil, Ley No. 1581 y su reglamento (Decreto Ejecutivo No. 21 del 14 de diciembre de 1954). Desde este plano, el Reglamento del Estatuto, en el artículo 99 se indica: "Prescribirán en un mes: a) ... b) ... c) Las acciones de los Ministros para iniciar la gestión de despido de los servidores regulares por causa justificada y para imponer las correcciones disciplinarias que autoricen la ley y los reglamentos interiores de trabajo, a partir del día en que se dio causa para la sanción, o en su caso, desde que fueren conocidos los hechos o faltas correspondientes." Por ende, en este caso, dada la fecha de los hechos, las faltas endilgadas se regían por la prescripción genérica fijada por el entonces vigente ordinal 603 del Código de Trabajo, que se corresponde con el precepto 414 del actual y vigente Código de Trabajo (según reforma realizada por la Ley No. 9343), dada la remisión dispuesta por el numeral 51 del Estatuto de Servicio Civil. Esa normativa fija (y fijaba) un plazo de un mes para el ejercicio de esa potestad represiva, entendido como la comunicación de las acciones dirigidas al ejercicio del poder correctivo interno. Ahora bien, resulta determinante el punto de partida del cómputo de ese plazo prescriptivo. Sobre el particular, el numeral 603 del Código de Trabajo señalaba que el plazo corre desde que se dio la causa para la separación o en su defecto, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria. En este sentido, el plazo mensual se computa desde el momento en que el titular de la potestad correctiva se encuentra en posibilidad objetiva de conocer la falta y, por ende, emprender el ejercicio de su potestad. Por ende, cuando las particularidades del caso exijan la realización de una etapa previa de investigación preliminar, el plazo mensual aludido corre desde el momento en que se ponga en conocimiento del jerarca los resultados de ese ejercicio. Es el caso además de faltas que sean evidenciadas en informes de Auditoria Interna, pero cuya prosecución para efectos de sancionar, deban ser sometidas al jerarca respectivo. En tal escenario, el plazo señalado se computa desde el momento de la recepción o comunicación efectiva al jerarca de dicho informe, pues es hasta ese momento que ese titular puede válidamente adoptar las decisiones respecto de la apertura o no de disposiciones disciplinarias. Con todo, debe discriminarse en cada caso la necesidad o no de esa fase (investigación preliminar), pues de otro modo, podría utilizarse como estrategia para evadir la prescripción, siendo que no en todos los escenarios, esa investigación sería necesaria, sino solo aquellos en que por las particularidades del caso, esa fase sea indispensable para determinar la pertinencia o no de la apertura del procedimiento sancionatorio, o bien, para recabar indicios que propendan a clarificar su necesidad o no. Cabe señalar que el plazo aludido se ensancha y amplía cuando se configure alguno de los supuestos que se encuentran regulados por normas especiales. Es el caso de las faltas que se encuentren reguladas por las normas especiales precisadas por el régimen de control interno, probidad en la función pública y gestión de la Hacienda Pública, en los cuales, acorde a lo regulado por la Ley General de Control Interno, No. 8292 (art. 43), Ley contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito en la función pública, No. 8422 (art. 44) y el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, respectivamente, opera un plazo especial de cinco años (según los supuestos y desde los momentos en que esas normas disponen), y no el plazo mensual estatuido por el Código de Trabajo, se insiste, al ser una normativa especial y posterior que prevalece sobre el régimen general laboral.

VII.- Análisis específico.

Pues bien, en el caso concreto, en el acto 2014-0381 del 27 de enero del 2014, el Ministro de Obras Públicas y Transportes al presentar la ampliación de imputación de cargos en contra de la accionante, ante la Dirección General de Servicio Civil, señaló que si bien los hechos base de la denuncia eran de fecha 18 de octubre del 2013, fecha de la ausencia injustificada, precisó en lo relevante al punto bajo examen, que de acuerdo con el Oficio No. ASAN-MRC-LC005-2014 del 20 de enero de 2014, el Dr. Ricardo José García Jiménez, Director del Laboratorio Clínico de la Clínica Marcial Rodríguez Conejo, se logró determinar que el comprobante aportado por la señora [Nombre 001], para no presentarse a laborar el día 18 de octubre de 2013, el cual contiene una leyenda que indica "Acompañante: [Nombre 001] Hija" fue alterado, ya que ese no es el procedimiento establecido en dicho Laboratorio Clínico para expedir comprobantes de asistencia, aunado a que la señora María Cristina Esquivel, cédula 1-254-592, únicamente fue atendida en el Laboratorio Clínico el día 04 de octubre de 2013. Fue precisamente en orden a ese hallazgo en el que se derivaba una presunta alteración de ese documento aportado, que se requiere la ampliación a los hechos en las diligencias de despido sin responsabilidad patronal. En ese contexto, debe señalarse, la solicitud inicial de apertura de la gestión de despido dirigida por el jerarca ministerial a la Dirección General de Servicio Civil, resolución 2013-6785 fue emitida en data 18 de diciembre del 2013, y su objeto era disciplinar las ausencias registradas en fechas 14 al 18 de octubre del 2013, sin presentar justificación válida (folios 01-09 de la carpeta administrativa). Sin embargo, la ampliación respecto de la cual, se arguye prescripción, sea, acto No. 2014-0381, si bien es de fecha 27 de enero del 2014, como se ha señalado, su objeto no se relaciona con las ausencias injustificadas señaladas ut supra, sino con el aporte de un comprobante alterado. En orden al recuento fáctico que se ha detallado, tal descubrimiento fue posible, desde el plano objetivo, hasta el momento en que se rinde el oficio No. ASAN-MRC-LC005-2014 del 20 de enero de 2014. Es decir, la ampliación incorpora a la gestión de despido una causa diversa a la ausencia injustificada, que por sí misma, el jerarca consideró reprochable con grado de gravedad, por infringir las normas que regulan la probidad en el ejercicio de la función pública. Para ello basta remitir al contenido de ese traslado de cargos, en el cual, luego de la formulación de los hechos, realiza una exposición de la postura sobre la cual estima lesionado el deber de probidad y con ello, la Ley No. 8422, dando como resultado, la pérdida de confianza. Así aclarado, desde el momento en que el jerarca puede conocer objetivamente de la alteración de ese comprobante de inasistencia, sea, en fecha 20 de enero del 2014, al momento en que se peticiona la ampliación de cargos en data 27 de enero del 2014, es más que indudable que no ha fenecido el plazo mensual que alega la petente. Con todo, por tratarse de un tema de probidad, en orden a lo regulado por el precepto 44 de la Ley No. 8422, que remite a la prescripción del ordinal 71 de la Ley No. 7428, el plazo aplicable para sancionar esa supuesta infracción, sería de cinco años. En consecuencia, debe disponerse el rechazo del cargo bajo examen.

VIII.- Sobre la falta de acreditación del motivo. La otra incorrección que se presenta como base de esta demanda se refiere a la ausencia de acreditación de los hechos que han dado base al motivo. En ese orden la accionante señala que no se pudo corroborar los hechos base de su despido, a la vez que existe una indebida fundamentación de los actos en virtud de los cuales se dispuso su destitución. Por su parte el Estado aduce que l a parte actora no logra evidenciar que existan los elementos de nulidad del acto administrativo en cuanto al motivo y fundamentación de su despido como esgrime. Por el contrario, la sanción impuesta a la accionante es la consecuencia jurídica razonable y proporcional de la conducta grave que se tuvo por acreditada, los cuales se encuentran debidamente tipificados y constituyen faltas graves y por lo tanto se sancionan con el despido. Todo acto administrativo ha de cumplir con una serie de exigencias formales y sustanciales que determinan su validez. Tales elementos pueden ser de orden formal, dentro de los cuales se incluyen el procedimiento administrativo, motivación y forma de manifestación. Desde el plano material, esos elementos se agrupan en subjetivos (que incluyen la competencia, investidura y la voluntad) y objetivos (en los que se comprende el motivo, contenido y fin). El motivo se constituye en el antecedente de hecho o de derecho que habilita, legitima o exige la adopción de la conducta administrativa. En orden a lo regulado por el ordinal 133 de la LGAP, el motivo ha de ser legítimo y existir real o jurídicamente al momento de dictar el acto, y en todo el curso de su vigencia. Precisamente el objeto mismo del procedimiento administrativo es establecer la verdad real de los hechos que sirven de base al motivo, según se desprende de los preceptos 214, 221 y 297 de la LGAP. Ordena el mandato 133.2 de la citada ley, que cuando no se encuentre regulado (ese elemento) deberá ser proporcionado al contenido. Su incidencia en el contenido del acto es innegable, ya que este último debe abarcar todas las cuestiones de hecho y de derecho surgidas del motivo, aunque no hayan sido debatidas por las partes (artículo 132.1 ejusdem). Incluso, el contenido debe ser correspondiente al motivo, lo que pone en evidencia la trascendencia estructural de esa relación como presupuesto de legitimidad del acto.