Positive silence and finality of administrative acts in municipal liquor licensesSilencio positivo e intangibilidad en licencias municipales de licores

II. [...] In the present case, when comparing the grievances of the appellants with the challenged act, it becomes clear that the object of this challenge proceeding revolves around the denial of the positive silence (silencio positivo) filed to operate the business known as Bar Torres, located in Oreamuno de Cartago; the Mayor's Office considering that the positive silence (silencio positivo) doctrine cannot be applied to liquor licenses and, additionally, that they lack a conforming land use (uso de suelo conforme), given that it is located in a high-density residential zone. It adds that the Director of Urban Control, in her official communication MUOR-DCU-0075-2018, noted that regarding the land use (uso de suelo) presented with the license application, said use "is still valid as of the date it was granted, when the current Regulatory Plan (Plan Regulador) is in effect. However, in December 2016, the Tax Unit eliminated the existing patent for the establishment, due to several disturbances and even a murder that occurred at the site. Therefore, the new interested party is obliged to process a new patent for said business, which implies requesting a new land use (uso de suelo) under the current regulation... Making it evident that the land use (uso de suelo) granted in November 2015 is incorrect in its resolution. Based on the legal principle 'error does not generate rights,' said use is null..." (See folio 39). In this sense, the first grievance developed in the appeal brief consists of having complied with all the requirements set forth by the Municipality since the submission of the commercial and liquor license applications; they argue that land use (uso de suelo) certificate No. DI-EXT-1115-15 was presented as required, which indicates the commercial activity of "Patent for Bar for On-Site Consumption." They claim that said act has not been annulled and is in effect, given that there is no municipal agreement emanating from the Council, nor a final resolution in administrative or judicial venue that renders it ineffective, an argument based on Article 173 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública). By reason of the grievance raised by the appealing party, it is necessary to determine whether in the specific case there was a violation of the principle of intangibility of one's own acts (intangibilidad de los actos propios), a doctrine that finds application only in the case of final acts (actos firmes), since otherwise (non-final favorable acts), their challenge is possible through the ordinary remedies established in administrative venue, ensuring, of course, the participation of the beneficiary of the challenged act in the substantiation of the appeal. Regarding the Principle under study, it must indeed be considered a guarantee for the administered party, dealing with the annulment of acquired rights or consolidated legal situations. In cases where it is necessary to annul final favorable acts (actos firmes favorables) to extinguish acquired rights or consolidated situations (first assumption) or when the adoption of other administrative conducts that tacitly disregard the pre-existing final favorable act (acto firme favorable) is required, the Administration is required to follow the procedural channel established in the legal "ordenamiento," whether in the administrative venue itself, through an ordinary procedure—in accordance with the provisions of numerals 173 and 308 et seq. of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública)—hereinafter LGAP—when facing an evident and manifest absolute nullity (nulidad absoluta evidente y manifiesta), or through a lesivity proceeding (proceso de lesividad) in the contentious-administrative venue, when dealing with a non-evident and/or non-manifest absolute nullity (nulidad absoluta no evidente y/o no manifiesta), or a relative nullity (nulidad relativa). Here it is not superfluous to emphasize that the constitutional root of the Principle of Intangibility of One's Own Acts (Principio de la intangibilidad de los actos propios) has been widely developed by the jurisprudence of both the First Chamber and the Constitutional Chamber—by way of example, rulings number 2753-93, 4596-93, 585-94, 2186-94, 2187-94, and 899-95 of the Constitutional Court can be consulted. Said Chambers are in agreement that this Principle derives from Articles 34 and 45 of the constitutional text, by grounding it in the Principles of non-retroactivity (irretroactividad) and intangibility of patrimony (intangibilidad del patrimonio). More simply, when there is a final act (acto firme) declaratory of subjective rights, it becomes unmodifiable for the Administration, unless it uses the avenues provided by the Legality Block (Bloque de Legalidad) for its revocation or annulment, regulated in Articles 154 and 155 (regarding revocation), or the avenues of Article 173 of the LGAP or the lesivity proceeding (procedimiento de lesividad) in the terms indicated above (for the assumption of annulment), the foregoing regardless of whether the annulment is imposed by the Administration's own determination or is required by a third party as mere notice or through an administrative appeal. In light of the above, this Court is clear that the land use (uso de suelo) certificate used by the appellants may have been the consequence of an error by the Administration for having been issued contrary to the urban planning regulation; however, it is no less true that the administered party had in their favor a final administrative act (acto administrativo firme), so the appellant is correct that the Municipality was prevented from ignoring the existence of said act, which undoubtedly confers a right upon the citizen. It is not possible for said formal administrative conduct to be simply ignored by the same body that issued it, alleging a simple error, all without a formal declaration of nullity (nulidad) in the terms indicated, since the contrary would imply a clear breach through indirect violation of the oft-mentioned Principle of Intangibility of One's Own Acts (Principio de Intangibilidad de los actos propios). (See Ruling No. 117-2015 of March 19, 2015, from this same Third Section). This being the case, this grievance must be upheld and the challenged denial annulled. Secondly, the appellants claim that ordinal 7 of Law 8220 (Ley 8220) and 330 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública) regarding the positive silence (silencio positivo) that occurred in both commercial license and alcoholic beverage sales license applications should be applied to them. What the Mayor also rejects by mentioning that said doctrine—positive silence (silencio positivo)—cannot operate in the approvals of licenses for the commercialization of alcoholic beverages, because the Municipality has the power to decide on the convenience or not of said activity for the canton and nearby residents, regardless of whether or not other required requirements are met. This reasoning is not shared by this Chamber, given that from a systematic interpretation of Law No. 9047 (Ley Nº9047), it is understood that the act of granting a license for the sale of alcoholic beverages is a regulated act (acto reglado) and not discretionary; see that ordinal 2 of said legal body deals with determining the scope of significance of the license as a "...administrative act whose granting, prior fulfillment of requirements and payment of that right, authorizes the commercialization of alcoholic beverages..."; and numeral 4 provides that the "...municipality shall grant licenses for the commercialization of alcoholic beverages in its canton, in accordance with the following parameters: (...) Class E license: the respective municipality may grant class E licenses to activities and companies declared of tourist interest by the Costa Rican Tourism Institute (ICT), in accordance with the requirements established by this law, which shall only enable the commercialization of alcoholic beverages at retail, served or in open containers, previously known and approved by the respective municipality: (...) In cantons with a concentration of tourist activity, the municipality, with prior agreement of the municipal council, may demarcate commercial zones in which it will grant class E licenses to restaurants and bars declared of tourist interest by the ICT. The definition of the parameters for the qualification of cantons of tourist concentration shall be defined based on the provisions of the National Tourism Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo Turístico) issued by the ICT and the regulatory plan (plan regulador) of the respective municipality that has one authorized or, failing that, the regulation by which it is governed..." In an orderly and coherent interpretation, it must be understood that if the legal requirements are met, even the granting of a type E license—with much more reason type B—is undeniable by the Municipal Corporation, which is ratified in the last factual assumption contained in the partially transcribed regulation. Additionally, it is important to remember that numeral 80 of the Municipal Code, without making a distinction, establishes that the "municipality must resolve license applications within a maximum period of thirty calendar days, counted from their submission. Once the term has expired and the requirements are met without any response from the municipality, the applicant may establish their activity." This regulation agrees with the content of Article 331 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), so the positive silence (silencio positivo) provided for here can be executed in application of the rules that Law 8220 (Ley 8220) contains in that respect, since the contrary would foster an unfounded situation of legal uncertainty, because from the moment the applicant has the conforming land use (uso de suelo conforme) certificate, they are complying with the requirement imposed by the legal "ordenamiento" in their charge to obtain the respective license. In sum, it is evident that the actions of the appealed Municipality, insofar as it departs from the Principle of Intangibility of One's Own Acts (Principio de Intangibilidad de los actos propios) and denies the application of the doctrine of positive silence (silencio positivo) to liquor licenses, renders the challenged resolution null, and it must be so declared.

"II.- [...] En el presente caso, al confrontar los agravios de los apelantes y el acto impugnado, surge que el objeto del presente procedimiento impugnaticio gravita en la denegatoria del silencio positivo presentado para operar el negocio denominado el Bar Torres, ubicado en Oreamuno de Cartago; al considerar la Alcaldía que a las licencias de licores no se les puede aplicar dicho instituto -silencio positivo- y además les falta el uso de suelo conforme, dado que esta ubicado en una zona residencial de alta densidad. Agrega que la Directora de Control Urbano, en su oficio MUOR- DCU-0075-2018 señaló que en relación al uso de suelo presentado con la solicitud de licencias, dicho uso "aún esta vigente por la fecha en que fue otorgado, donde el Plan Regulador actual esta en vigor. Sin embargo, en diciembre del 2016, la Unidad Tributaria eliminó la patente existente para el establecimiento, esto debido a varios disturbios e incluso un asesinato ocurrido en el sitio. Por lo que obliga al nuevo interesado, tramitar una nueva patente para dicho comercio, lo que implica solicitar un nuevo uso de suelo bajo la norma vigente...Dejando en evidencia que el uso de suelo otorgado en noviembre del 2015 es incorrecto en su resolución. Basándose en el principio legal "el error no genera derechos", dicho uso es nulo...".(Ver folio 39). En este sentido, el primer agravio desarrollado en el libelo recursivo, consiste en haber cumplido con todos los requisitos dispuestos por la Municipalidad desde la presentación de las solicitudes de licencias comercial y de licores, aduce que se presentó como corresponde el certificado de uso de suelo N°DI-EXT-1115-15 que señala a la actividad comercial de "Patente para Bar Consumo en el Sitio". Alega que dicho acto no ha sido anulado y que se encuentra vigente, dado que no existe acuerdo municipal emanado del Concejo, como resolución firme en sede administrativa o judicial que le deje sin efecto, alegato que fundamenta en el 173 de la Ley General de la Administración Pública. En razón del agravio planteado por la parte recurrente, es menester determinar si en el caso concreto hubo una violación del principio de intangibilidad de los actos propios, instituto que encuentra aplicación únicamente en el supuesto de actos firmes, pues en caso contrario (actos favorables no firmes) su cuestionamiento es posible a través de los recursos ordinarios establecidos en sede administrativa, garantizándose claro está la participación del beneficiario del acto impugnado en la sustanciación del recurso. En lo que hace al Principio bajo estudio, en efecto este debe considerarse como una garantía para el administrado, tratándose de la anulación de derechos adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas. En casos donde es necesario anular actos firmes favorables para extinguir derechos adquiridos o situaciones consolidadas (primer supuesto) o cuando es requerida la adopción de otras conductas administrativas que desconozcan tácitamente el acto firme favorable preexistente, se exige a la Administración seguir el cauce procedimental establecido en el "ordenamiento" jurídico, ya sea, en la propia sede administrativa, mediante un procedimiento ordinario -conforme a las previsiones de los numerales 173 y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública -en adelante LGAP-, cuando se esté frente a una nulidad absoluta evidente y manifiesta, o de un proceso de lesividad en sede contencioso administrativo, cuando se trate de una nulidad absoluta no evidente y/o no manifiesta, o de una nulidad relativa. Aquí no está demás destacar que el raigambre constitucional del Principio de la intangibilidad de los actos propios ha sido desarrollado de manera amplia por la jurisprudencia tanto de la Sala Primera como de la Sala Constitucional -a modo de ejemplo se pueden consultar las sentencias número 2753-93, 4596-93, 585-94, 2186-94, 2187-94 y 899-95 del Tribunal Constitucional. Dichas Salas son contestes en cuanto a que este Principio deriva de los artículos 34 y 45 del texto constitucional, al sustentarlo en los Principios de irretroactividad e intangibilidad del patrimonio. Más simple, cuando existe un acto firme declaratorio de derechos subjetivos, éste deviene inmodificable para la Administración, salvo que utilice las vías previstas por el Bloque de Legalidad para su revocación o anulación, reguladas en los artículos 154 y 155 (en lo que hace a la revocación), o a las vías del 173 de la LGAP o al procedimiento de lesividad en los términos indicados supra (para el supuesto de la anulación), lo anterior con independencia de si la anulación se impone por determinación oficiosa de la administración o esta es requerida por un tercero como simple noticia o mediante un recurso administrativo. Visto lo anterior, este Tribunal tiene claro que el certificado de uso de suelo utilizado por los apelantes, pudo haber sido consecuencia de un error de la Administración por haberse girado contrario a la norma urbanística, no obstante lo anterior, no menos cierto es que el administrado contaba a su favor con un acto administrativo firme, por lo que lleva razón el apelante que el Municipio tenía impedido desconocer la existencia de dicho acto que sin duda confiere un derecho al municipe. No es posible que dicha conducta administrativa formal sea simplemente ignorada por el mismo órgano que la dictó, alegando un simple error, todo esto sin que medie una declaración formal de nulidad en los términos apuntados, pues lo contrario implicaría un claro quebranto por violación indirecta del tantas veces mencionado Principio de Intangibilidad de los actos propios. (Ver Voto N°117-2015 del 19 de marzo del 2015 de esta misma Sección Tercera). Así las cosas, se debe acoger dicho agravio y anular la denegatoria impugnada. En segundo lugar, los recurrentes alegan que se les debe aplicar el ordinal 7 de la Ley 8220 y 330 de la Ley General de la Administración Público sobre el silencio positivo acaecido en ambas solicitudes de licencia comercia y de venta de bebidas con contenido alcohólico. Lo que el señor Alcalde, también rechaza al mencionar que no puede operar dicho instituto -silencio positivo- en las aprobaciones de las licencias de comercialización de bebidas con contenido alcohólico, debido a que la Municipalidad tiene la facultad de decidir la conveniencia o no de dicha actividad para el cantón y los pobladores cercanos, independientemente que se cumplan o no con otros requisitos solicitados. Dicho razonamiento no es compartido por esta Cámara, dado que de una interpretación sistemática de la Ley Nº9047, se comprende que el acto de otorgamiento de licencia para expendio de bebidas alcohólicas es un acto reglado y no discrecional, véase que el ordinal 2 de dicho cuerpo legal se ocupa de determinar el ámbito de significación de la licencia como un "...acto administrativo cuyo otorgamiento, previo cumplimiento de requisitos y pago de ese derecho, autoriza la comercialización de bebidas con contenido alcohólico..."; y el numeral 4 dispone que la "...municipalidad otorgará las licencias de comercialización de bebidas con contenido alcohólico en su cantón, de acuerdo con los siguientes parámetros: (...) Licencia clase E: la municipalidad respectiva podrá otorgar licencias clase E a las actividades y empresas declaradas de interés turístico por el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), conforme a los requisitos establecidos por esta ley, la cual habilitará únicamente para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico al detalle, servidas o en envase abierto, previamente conocido y aprobado por la municipalidad respectiva: (...) En cantones con concentración de actividad turística, la municipalidad, previo acuerdo del concejo municipal, podrá demarcar zonas comerciales en las que otorgará licencia de clase E a restaurantes y bares declarados de interés turístico por el ICT. La definición de los parámetros para la calificación de cantones de concentración turística será definida con fundamento en lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo Turístico emitido por el ICT y el plan regulador del municipio respectivo que cuente con uno autorizado o, en su defecto, con la norma por la que se rige....". En una interpretación ordenada y coherente se debe comprender que cumplidos los requisitos legales, aún el otorgamiento de la licencia tipo E -con mucho más razón la tipo B- resulta innegable por parte de la Corporación Municipal, lo cual se ratifica en el último supuesto de hecho contenido en la norma recién transcrita parcialmente. Adicionalmente, es importante recordar que el numeral 80 del Código Municipal, sin hacer distinción establece que la "municipalidad deberá resolver las solicitudes de licencia en un plazo máximo de treinta días naturales, contados a partir de su presentación. Vencido el término y cumplidos los requisitos sin respuesta alguna de la municipalidad, el solicitante podrá establecer su actividad". Esta norma concuerda con el contenido del artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, de modo que el silencio positivo aquí previsto, se puede ejecutar en aplicación de las normas que al respecto contiene la Ley 8220, toda vez que lo contrario sería fomentar una situación infundada de incerteza jurídica, pues desde el momento que el solicitante cuenta con el certificado de uso de suelo conforme, está cumpliendo con el requisito dispuesto por el "ordenamiento" jurídico a su cargo para obtener la licencia respectiva. En suma, es evidente que lo actuado por la Municipalidad recurrida en el tanto se aparta del Principio de Intangibilidad de los actos propios y niega la aplicación del instituto del silencio positivo a las licencias de licores, torna nula la resolución impugnada, y así debe declararse."