Statute of limitations for disciplinary authority under the teaching career regimePlazo de prescripción de la potestad disciplinaria en el régimen docente

VI.THE TEMPORAL ELEMENT IN THE EXERCISE OF ADMINISTRATIVE CORRECTIVE POWERS OF A DISCIPLINARY NATURE.—In employment relationships (relaciones funcionariales), the exercise of the disciplinary or corrective power of the hierarchical superior (jerarca) against officials who have committed sanctionable offenses is subject to a temporality factor, after which such exercise may not be undertaken. This temporal limit, as will be seen, varies depending on the regulated subject matter and the existence of a special legal regime that establishes particular rules for specific types of public employment relationships. Consequently, we can affirm that this disciplinary power (which is based on the doctrine of ordinal 102 LGAP) is not unrestricted over time. Unlike other public powers that, for finalistic reasons, are considered imprescriptible—e.g., protection of public domain assets (bienes demaniales)—those relating to internal sanctioning exercise—such as the one examined in this case—are subject to temporality rules by virtue of which they may expire due to the passage of time established by the legal system without being carried out. Therefore, in this type of relationship, the holder of the disciplinary or corrective power is the administrative hierarchical superior and the passive subject is the public official, who to that extent is subject to the internal corrective power only for the period expressly set by the applicable regulations, after which his or her power to request recognition of the loss of hierarchical authority emerges. It is a matter left to the discretion of the legislator, who determines in each case whether it is a statute of limitations (prescripción) or a lapse (caducidad) of the eventual exercise of those powers. From this perspective, in the liberatory statute of limitations (prescripción liberatoria), the concurrence of three fundamental factors is required, namely: a) inertia of the holder of a right in its exercise, b) passage of the time established by the legal system in that inertia of the holder, and; c) allegation or exception by the passive subject of the legal relationship to assert the statute of limitations. Nevertheless, in the area of public employment, the negative statute of limitations may well be alleged as grounds for nullity of the final sanctioning act, even if that defense was not exercised prior to the issuance of the public will. Thus, the disciplinary or corrective power cannot be considered as imprescriptible, trying to justify that deduction on the rule of numeral 66.1 of the LGAP, but rather it is one subject to preclusion rules due to temporal factors, as visualized in subsection 3) of that same numeral 66 LGAP. Likewise, in the case of actions by the Public Administration in administrative sanctioning procedures, what is established by ordinal 329.3 of the LGAP is fundamental, which states: "3. The final act issued outside the time limit shall be valid for all legal purposes, unless otherwise provided by law." So much so that when a legal provision establishes the loss or preclusion of competence, the act issued in exercise of that already-expired power could not be considered valid. In that sense and within the general framework of the statute of limitations for corrective and disciplinary power, this Section of the Administrative Litigation Court has been consistent in considering that there are various scenarios or rules for the temporal exercise of these powers. This differentiation, which by the way takes as a basis the phase of the procedure in question, allows a more precise approach to the topic under discussion, since indeed the legal system grants different treatment according to those stages because the temporal limit for the exercise of said power varies, in accordance with the characteristic features of each of them. In that sense and returning to the specific case, the representation of the plaintiff has come to restrict, in its theory of the case, the allegation of statute of limitations of the disciplinary power to a supposed paralysis of the procedure that occurred at its beginning, from the date on which the disciplined events occurred or, alternatively, from the moment in which the competent body obtained knowledge of the offense and the notification of the statement of charges (traslado de cargos), that is, we are facing a possible situation of statute of limitations for the exercise of the disciplinary power. This scenario refers to the period established by the legal system for the holder of the internal corrective power to adopt the procedural measures of the case that allow them to issue the final decision. At this level, it concerns the maximum period set in motion by the legal system for the administrative hierarchical superior to order the opening of the pertinent procedure, aimed at establishing the pertinence or not of imposing a sanction. In this way, the notification of the opening of the procedure seeking to establish the facts (material truth) that serve as the basis for the grounds of the act, generates an interrupting effect on that temporal margin, to the extent that it consists of an express act and a measure that directly tends toward the exercise of that power. It could not be considered that the cited period for the exercise of the power is only interrupted with the issuance of the final act, because as a derivation of the principle of due process, it is necessary that the Administration orders the opening of an administrative case, to establish whether or not a sanction should be imposed, as a derivation of what is established in ordinals 214, 221, 297, and 308 LGAP. Under this hypothesis and in the consideration of this Chamber, the disciplinary power of the administrative hierarchical superior is subject to the prescriptive period, which is regulated in Article 603 of the Labor Code (Código de Trabajo) (applicable by express remission of canon 51 of the Civil Service Statute –ESC–), a rule in force at the time of the facts and in accordance with what is established in Transitory Provision II of Law No. 9343 of January 25, 2016, the “Labor Procedural Reform” law. The article in question states: “…The rights and actions of employers to justifiably dismiss workers or to discipline their offenses prescribe in one month, which shall begin to run from the date the cause for the separation arose or, where applicable, from the date the facts that gave rise to the disciplinary correction were known…” (Highlighting is not from the original). In this way, we can affirm that indeed the period for the statute of limitations of the disciplinary power to operate is one month, which is necessarily interrupted with the effective communication of the statement of charges (traslado de cargos) to the interested party. It is worth clarifying that the foregoing is without prejudice to offenses that are regulated by special rules, such as those expressed by the internal control, probity in public function, and public finance management regimes, in which, according to the regulations of the General Law of Internal Control, No. 8292 (Art. 43), the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office, No. 8422 (Art. 44), and Article 71 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, No. 7428, a special period operates, according to the scenarios and from the moments those rules establish. Now then, the starting point for the calculation of that prescriptive period is decisive. On this matter, numeral 603 of the Labor Code indicates that the period runs from the date the cause for the separation arose or, failing that, from the date the facts that gave rise to the disciplinary correction were known. In this sense, the period is computed from the moment in which the holder of the corrective power is in an objective possibility of knowing the offense and, therefore, undertaking the exercise of their power. Consequently, when the particularities of the case require carrying out a prior stage of preliminary investigation, the aforementioned period runs from the moment the results of that exercise are brought to the knowledge of the hierarchical superior. This is also the case for offenses that are evidenced in Internal Audit reports, but whose pursuit for sanctioning purposes must be submitted to the respective hierarchical superior. In such a scenario, the indicated period is computed from the moment of receipt or effective communication of said report to the hierarchical superior, since it is only at that moment that this holder can validly make decisions regarding the opening or not of disciplinary proceedings. However, in each case, the need or not for that phase (preliminary investigation) must be discerned, since otherwise it could be used as a strategy to evade the statute of limitations, given that this investigation would not be necessary in all scenarios, but only in those where, due to the particularities of the case, it is indispensable to determine the pertinence or not of opening the sanctioning procedure, or to gather indicia that tend to clarify its necessity or not. In the case of relationships regulated by the Teaching Career Regime, Title II ESC, that regulatory framework establishes a procedure for handling complaints that could provide a basis for imposing the disciplinary regime. In that sense, ordinal 65 of the ESC establishes that any complaint or accusation must be presented before the immediate superior of the involved agent, who, depending on the seriousness of the alleged offense, will reserve it for their own handling or will forward it to the Personnel Department of the Ministry of Public Education, which, in the event that it “…finds merit, will order the immediate investigation of charges…”. These actions can also be initiated ex officio. Meanwhile, according to numeral 66 of the same law, if the alleged offense could imply a written warning, the immediate superior may propose to the Director of the Personnel Department that they resolve definitively. When the immediate superior learns of an offense that is not within their competence, they must forward the matter for the direct knowledge of the Personnel Department. In keeping with the provisions of numeral 69 of that legal body, when from the investigation of the case no merit is found to continue with the proceedings, the Personnel Department, by a reasoned act, may order the archiving of the file; otherwise, it must formulate in writing the charges to be brought, giving a transfer to the public agent for a period of 10 days, a period within which they must present their allegations of defense. Once the evidence has been gathered (Articles 70-71 ESC), the Personnel Department will forward the file to the Teaching Career Tribunal (Tribunal de la Carrera Docente) for that body to define what is appropriate -Art. 71-, for which purpose, having verified the absence of nullities in the case, it must issue its decision within a period of 8 days, extendable. When the recommendation of the Teaching Career Tribunal is the dismissal of the official, in keeping with the provisions of mandate 75 of the ESC, once the referred procedures are satisfied, it is the responsibility of the Minister, within the period of one month (provided for in Article 74 ibid.), to present the respective action before the Civil Service Tribunal. The detail of this course demonstrates that the statute of limitations for initiating disciplinary actions is computed from the moment the holder of that power is in an objective possibility (or duty) to exercise it.

"VI.- SOBRE EL ELEMENTO TEMPORAL EN EL EJERCICIO DE LAS POTESTADES CORRECTIVAS ADMINISTRATIVAS DE CORTE DISCIPLINARIO.- En las relaciones funcionariales, el ejercicio de la potestad disciplinaria o correctiva del jerarca frente a los funcionarios que han cometido faltas sancionables se encuentra sujeto a un factor de temporalidad, luego del cual, tal ejercicio no podrá ser emprendido. Este límite temporal, según se verá, varía según se trae de la materia regulada y de la existencia de un régimen jurídico especial que configure reglas particulares para tipos específicos de relaciones de empleo público. En consecuencia, podemos afirmar que esa potestad disciplinaria (que se basa en la doctrina del ordinal 102 LGAP) no es irrestricta en el tiempo. A diferencia de otras potestades públicas que por aspectos finalistas, se consideran imprescriptibles -v.gr., tutela de bienes demaniales-, las que se refieren al ejercicio sancionatorio interno -como el que se examina en este caso- están sujetas a reglas de temporalidad en virtud de lo cual, puede fenecer por el decurso del tiempo establecido por el ordenamiento jurídico sin concretarlas. Por ende, en este tipo de relaciones, el titular del poder disciplinario o correctivo es el jerarca administrativo y el sujeto pasivo el funcionario público, quien en esa medida, se encuentra sujeto a la potestad correctiva interna solo por el plazo que expresamente fije la normativa aplicable, vencido el cual, emerge su facultad de requerir el reconocimiento de la pérdida de la potestad jerárquica. Se trata de un asunto librado a la discrecionalidad del legislador, quien determina en cada caso si se trata de una prescripción o una caducidad del eventual ejercicio de esas potestades. Desde este plano, en la prescripción liberatoria, se impone la concurrencia de tres factores fundamentales, a saber: a) inercia del titular de un derecho en su ejercicio, b) transcurso del tiempo fijado por el ordenamiento jurídico en esa inercia del titular y; c) alegación o excepción del sujeto pasivo de la relación jurídica de hacer valer la prescripción. Con todo, en materia de empleo público, la prescripción negativa bien puede ser alegada como causal de nulidad del acto final sancionatorio, aún y cuando esa defensa no hubiere sido ejercitada de previo a la emisión de la voluntad pública. Así, la potestad disciplinaria o correctiva no puede considerarse como una de carácter imprescriptible, tratando de justificar esa deducción en la regla del numeral 66.1 de la LGAP, sino que se trata de una sujeta a reglas de preclusión por factores temporales, según se visualiza en el inciso 3) de ese mismo numeral 66 LGAP. Asimismo, tratándose de actuaciones de la Administración Pública en procedimientos administrativos sancionatorios, resulta fundamental lo estatuido por el ordinal 329.3 de la LGAP que señala: "3. El acto final recaído fuera del plazo será válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario de la ley." De suerte que cuando una disposición legal fije la pérdida o preclusión de la competencia, el acto dictado en ejercicio de esa potestad ya fenecida, no podría ser tenido como válido. En ese sentido y en el marco general de prescripción de la potestad correctiva y disciplinaria, esta Sección del Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha sido consistente en considerar que existen diversos supuestos o reglas de ejercicio temporal de estas potestades. Esta diferenciación, que dicho sea de paso, toma como base la fase del procedimiento de la que se trate, permite un abordaje más preciso del tema en discusión, ya que en efecto el ordenamiento jurídico otorga un trato diverso según esas etapas al límite temporal para el ejercicio de dicha potestad varía, acorde con las notas características de cada una de ellas. En ese sentido y retomando el caso concreto, la representación de la parte actora ha venido a restringir en su teoría del caso, el alegato de prescripción de la potestad disciplinaria a una supuesta parálisis del procedimiento acaecida en su inicio, desde la fecha en que ocurrieron los hechos disciplinados o bien, desde el momento en que el órgano competente posea conocimiento de la falta y la notificación del traslado de cargos, es decir, estamos frente a una posible situación de prescripción del ejercicio de la potestad disciplinaria. Este supuesto se refiere al plazo que fija el ordenamiento jurídico para que el titular de la potestad correctiva interna adopte las medidas procedimentales del caso y que le permitan emitir la decisión final. En este plano, se trata del plazo máximo incoado por el ordenamiento jurídico para que el jerarca administrativo disponga la apertura del procedimiento pertinente, direccionado a establecer la pertinencia o no de la imposición de una sanción. De esta manera, la notificación de la apertura del procedimiento que busca el establecimiento de los hechos (verdad real) que sirven de base al motivo del acto, genera un efecto interruptor de ese margen de temporalidad, en la medida en que consiste en un acto expreso y una medida que directamente propende al ejercicio de esa potestad. No podría considerarse que el citado plazo del ejercicio de la potestad sólo se interrumpe con el dictado del acto final, pues como derivación del principio del debido proceso, es menester que la Administración disponga la apertura de una causa administrativa, para establecer si corresponde o no establecer la sanción, como derivación de lo establecido en los ordinales 214, 221, 297 y 308 LGAP. En esta hipótesis y en consideración de esta Cámara, la potestad disciplinaria del jerarca administrativo se encuentra sujeta al plazo prescriptivo, que se encuentra regulado en el artículo 603 del Código de Trabajo (aplicable por remisión expresa del canon 51 del Estatuto de Servicio Civil –ESC-), norma vigente al momento de los hechos y acorde con lo establecido en el Transitorio II de la Ley N° 9343 del 25 de enero de 2016, ley de “Reforma Procesal Laboral”. Dice el artículo en cuestión: “…Los derechos y acciones de los patronos para despedir justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en un mes, que comenzará a correr desde que se dio causa para la separación o, en su caso, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria…” (Resaltado no es del original). De esta manera, podemos afirmar que en efecto el plazo para que opere la prescripción de la potestad disciplinaria es de un mes, el cual queda interrumpido necesariamente con la comunicación efectiva del traslado de cargos al interesado. Valga aclarar que lo anterior es sin perjuicio de las faltas que se encuentren reguladas por normas especiales, tales como las expresadas por el régimen de control interno, probidad en la función pública y gestión de la hacienda pública, en los cuales, acorde a lo regulado por la Ley General de Control Interno, No. 8292 (art. 43), Ley contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito en la función pública, No. 8422 (art. 44) y el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, normas en las que opera un plazo especial, según los supuestos y desde los momentos en que esas normas disponen. Ahora bien, resulta determinante el punto de partida del cómputo de ese plazo prescriptivo. Sobre el particular, el numeral 603 del Código de Trabajo señala que el plazo corre desde que se dio la causa para la separación o en su defecto, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria. En este sentido, el plazo se computa desde el momento en que el titular de la potestad correctiva se encuentra en posibilidad objetiva de conocer la falta y por ende, emprender el ejercicio de su potestad. Por ende, cuando las particularidades del caso exijan la realización de una etapa previa de investigación preliminar, el plazo aludido corre desde el momento en que se ponga en conocimiento del jerarca, los resultados de ese ejercicio. Es el caso además de faltas que sean evidenciadas en informes de Auditoría Interna, pero cuya prosecución para efectos de sancionar, deban ser sometidas al jerarca respectivo. En tal escenario, el plazo señalado se computa desde el momento de la recepción o comunicación efectiva al jerarca de dicho informe, pues es hasta ese momento, que ese titular puede válidamente adoptar las decisiones respecto de la apertura o no de disposiciones disciplinarias. Con todo, debe discriminarse en cada caso la necesidad o no de esa fase (investigación preliminar), pues de otro modo, podría utilizarse como estrategia para evadir la prescripción, siendo que no en todos los escenarios esa investigación sería necesaria, sino solo aquellos en que por las particularidades del caso, sea indispensable para determinar la pertinencia o no de la apertura del procedimiento sancionatorio, o bien, para recabar indicios que propendan a clarificar su necesidad o no. Tratándose de las relaciones reguladas por el Régimen de la Carrera Docente, Título II ESC, ese marco normativo establece un procedimiento de atención de denuncias que podrían dar base a la imposición del régimen disciplinario. En ese sentido, el ordinal 65 del ESC establece que toda queja o denuncia deberá ser presentada ante el jefe inmediato del agente involucrado, quien según la gravedad de la supuesta falta, la reservará para su conocimiento o bien la remitirá al Departamento de Personal del Ministerio de Educación Pública, quien en el supuesto de que “…hallare mérito, ordenará la inmediata investigación de cargos…”. Estas acciones igualmente pueden instruirse de oficio. Por su parte, acorde al numeral 66 ejusdem, si la presunta falta pudiera implicar advertencia escrita, el jefe inmediato podrá proponer al Director del Departamento de Personal para que resuelva en definitiva. Cuando el jefe inmediato se informare sobre una falta que no fuere de su competencia, deberá remitir el asunto a conocimiento directo del Departamento de Personal. A tono con lo preceptuado por el numeral 69 de ese cuerpo legal, cuando de la instrucción del caso no resultare mérito para continuar con las diligencias, el Departamento de Personal, por acto motivado, podrá disponer el archivo del expediente; caso contrario, deberá formular por escrito los cargos a intimar, dando traslado al agente público por un espacio de 10 días, plazo dentro del cual, deberá presentar sus alegaciones de descargo. Evacuadas las pruebas (artículos 70-71 ESC), el Departamento de Personal pasará el expediente al Tribunal de la Carrera Docente para que este órgano defina lo que corresponda -art. 71-, a efectos de lo cual, verificada la inexistencia de nulidades en la causa, deberá emitir su decisión en el plazo de 8 días prorrogables. Cuando la recomendación del Tribunal de la Carrera Docente fuera el despido del funcionario (a), a tono con los preceptuado por el mandato 75 del ESC, satisfechos los trámites referidos, corresponde al Ministro, dentro del plazo de un mes (dispuesto por el artículo 74 ibídem), presentar la gestión respectiva ante el Tribunal de Servicio Civil. El detalle de ese curso pone en evidencia que la prescripción para iniciar las acciones disciplinarias se computa desde el momento en que el titular de esa potestad se encuentre en posibilidad objetiva (o deber) de su ejercicio".