Forest Possession in Protected-Wilderness Areas and Its TitlingPosesión forestal en áreas silvestres protegidas y su titulación

“IV.- This Tribunal has repeatedly held that “... Possessory Information proceedings (Información Posesoria) are non-contentious judicial proceedings for formalizing a registrable title to a property right acquired through adverse possession (usucapión), upon compliance with the corresponding legal requirements. Possession under a claim of ownership (posesión a título de dueño) must be demonstrated to have been undisturbed, public, peaceful, and uninterrupted (articles 1 of the Ley de Informaciones Posesorias and 856 of the Código Civil). In addition to lacking a title registered or eligible for registration in the Registro Público, the applicant for title (titulante) must expressly state that the property has not previously been registered in the Registro Público. For reasons of public interest, and to prevent duplicate registration of the same property or to protect third parties having a superior right to that of the applicant, the Law requires notice to be given to certain persons.

It also established an opposition procedure (trámite de oposición) within the Possessory Information proceedings in the event that any interested party considers itself harmed by the titling (article 8). The Ley de Informaciones Posesorias directs the Judge to treat the adjoining landowners (colindantes) as parties and therefore to notify them personally from the outset of the proceedings, because the titling could encompass part of the lands belonging to them... notice must be given to the co-owners or condominium owners (condueños o condóminos). Likewise, to safeguard the interests of the State, the Procuraduría General de la República and the Instituto de Desarrollo Agrario must be treated as parties in order to protect property subject to the public domain (dominio público) and state agrarian property (Propiedad Agraria estatal) (article 5). Finally, the Law requires all interested parties who may have a legitimate interest in the proceedings to be summoned through publication of an edict (Edicto) in the Boletín Judicial.

(See section 5 of the Ley de Informaciones Posesorias).- Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, as well as the Leyes Forestales, have sought to protect forest resources from human activity by subjecting them to various forms of forest management (manejo forestal). Although the titling of such areas has been permitted, once declared conservation areas they become part of the State Forest Estate (Patrimonio Forestal del Estado), and compliance with additional, more stringent requirements is demanded. This leads us directly to the concept of ecological possession (posesión ecológica) and the principle of the ecological function of forest property (función ecológica de la propiedad forestal). In repeated judgments, both the Sala Primera de Casación and the Tribunal Superior Agrario itself have established the principles that must govern the resolution of these types of agro-environmental situations.

Our country has pioneered the development of the legal doctrines (institutos) of agrarian possession (posesión agraria) and ecological possession. The case law itself has recognized and developed these doctrines, as well as the life cycle of agrarian possession and, more recently, of ecological possession (within the broader principle of the ecological function of forest property). The case law has sought to distinguish commercial ownership and possession (propiedad y posesión empresarial), where an activity directed toward forest cultivation is carried out, from ownership or possession involving merely extractive or purely conservation activity. The latter cases involve forest ownership or possession (propiedad o posesión forestal) without an enterprise. It is precisely in these cases that the Ley Forestal establishes a comprehensive legal regime for the protection of forest resources, in some instances mandatorily subjecting the owner to the forestry regime (régimen forestal) and in others doing so voluntarily.

Thus, in forest possession, de facto control (poder de hecho) is exercised over land suited for forestry use (bien de vocación forestal), or over land used primarily to protect forest resources, without the intent to exploit them, or devoted simply to extracting timber species through management plans (planes de manejo) designed to achieve the natural regeneration of the forest. In neither case would there be the development of a biological plant or animal cycle, nor would humans assume any risk. That is why the law does not protect, but instead penalizes, possession through which the forest resources of protected areas are destroyed. It also denies the possibility of acquiring possessory rights (derechos de posesión) over lands in national reserves when harmful action has been taken against forest resources. Today, part of agrarian legal scholarship affirms the existence of Forestry Law (Derecho forestal), with the characteristics of an organic and comprehensive system in which the doctrines of forest ownership and possession occupy an important place.

In Costa Rica, forest ownership, as well as forest possession as a real right (derecho real) derived therefrom or conceived independently, began to take shape with the Código Fiscal de 1885, which establishes an entire chapter concerning forests whose provisions are aimed at their conservation. Subsequently, the Ley de Terrenos Baldíos No. 13 del 6 de enero de 1939 incorporated those principles. The Ley de Tierras y Colonización then expanded the national reserves for the protection of such resources in its article 7.-VII. Special legislation concerning the protection of forest ownership and possession has undergone three stages in our country. The first stage of forest ownership is framed by Ley No. 4465 del 35 de noviembre de 1969 (sic). The second began with better-conceived legislation through Ley No. 7032 del 7 de abril de 1986, which was subsequently declared unconstitutional. The final stage began with the enactment of Ley Forestal No. 7174 del 28 de junio de 1990, recently amended by Ley No. 7575 del 13 de febrero de 1996 (published in supplement 21 of La Gaceta No. 72 del martes 16 de abril de 1996).

These laws contain various forest-property regimes and restrict the use and exploitation of resources by private parties. Ownership of land with forest cover (cobertura boscosa) cannot be acquired unless it is demonstrated that the forest resource has been protected. Its constitutional basis is found in the second paragraph of article 45 of the Constitution. The doctrines of forest ownership and possession are protected through restrictions in the social interest (limitaciones de interés social). Such ownership is neither civil nor agrarian; it is ownership for conservation, and therefore the possessory acts (actos posesorios) carried out on it must serve that purpose.- VIII. Forest possession has been governed by the legal regime established in the Leyes Forestales mentioned above. It applies to a specific type of property: forested lands or lands suitable for forestry (terrenos cubiertos de bosques o de aptitud forestal).

The owner or possessor of such property is obligated to conserve forest resources and may exploit them economically only subject to the restrictions or limitations imposed by law. That special legal regime and the principles of Forestry Law must be applied to the legal resolution of disputes arising from the exercise of forest possession. The Ley Forestal establishes as an essential function and priority of the State the protection, conservation, utilization, industrialization, administration, and development of the country’s forest resources, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources (principio de uso racional de los recursos naturales renovables). (Article 1). All lands suitable for forestry and all forests in the country, whether state-owned or held in private ownership (dominio particular), are subject to the purposes of the law. The forestry regime is the body of legal, economic, technical, and other provisions established by the law, its regulations, and other rules governing the conservation, renewal, utilization, and development of the country’s forests and lands suitable for forestry.

Accordingly, acquiring forest ownership through adverse possession requires the exercise of forest possession. Before its amendment, article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, as amended by the Ley Forestal, provided: “Article 7.- When the property referred to in the Possessory Information proceedings lies within an area declared to be a national park, biological reserve, forest reserve, or protective zone, the applicant must demonstrate that ten-year possession (posesión decenal) was exercised beginning at least ten years before the effective date of the respective law or decree by which the corresponding wilderness area was created. Properties located outside those areas and containing forests may be titled only if the applicant demonstrates possession for ten years or more and protection of that natural resource, it being understood that the property must be duly demarcated by fences or cleared boundary lines (carriles).” In other words, de facto control in forest possession is exercised over the natural resource consisting of “forests” or “lands suitable for forestry,” and the possessory acts must be directed toward their protection and conservation.

Only upon such a showing could the land be acquired or registered in favor of those possessors. Otherwise, it would become part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del estado) (article 13 of the new Ley Forestal), would be immune from attachment and inalienable (inembargable e inalienable), and its possession would create no rights in favor of private parties (article 14 of the new Ley Forestal).- IX. Before it was amended by the new Ley Forestal, the Tribunal Agrario had interpreted article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias as requiring personal possession (posesión personal) exercised beginning ten years before the creation of the forest reserve or protected area (See, to that effect, Votos No. 169 de las 9 horas 40 minutos del 22 de marzo de 1991 y No. 251 de las 14 horas del 17 de abril de 1991)...”. However, that interpretation of article 7 of the Ley Forestal was challenged as “unconstitutional” by the applicant for title herein, and the Sala Constitucional, in Voto No. 4587-97 (published in the Boletín Judicial No. 188 de fecha 1 de octubre de 1997), declared, insofar as relevant, as follows: “The action is partially granted and, consequently, the interpretation of article 7 of the Ley de informaciones Posesorias No. 139 del 14 de julio de 1941, whose text corresponds to the amendment made by Ley Forestal No. 7174 del 28 de junio de 1990, is declared unconstitutional insofar as that interpretation requires, for the titling of lands located within national parks, biological reserves, forest reserves, or protective zones, personal possession beginning ten years before the effective date of the law or decree creating the protected wilderness area, and does not, in such cases, allow reliance on possession transferred by prior possessors.

This judgment is declaratory and has retroactive effect, without prejudice to rights acquired in good faith...”. Thus, current possessors may rely on transferred possession...X. Ley Forestal No. 7575 also retained the restrictions contained in the Ley de Informaciones Posesorias on the titling of lands located within protected areas. In this regard, the current provision states: “Article 7.- When the property referred to in the Possessory Information proceedings lies within a protected wilderness area, regardless of its management category, the applicant must demonstrate that the applicant holds the legal rights to ten-year possession exercised beginning at least ten years before the effective date of the law or decree by which that wilderness area was created.” (Emphasis added). In other words, the legislature intended that those areas remain protected and conserved throughout this entire period, including before the creation of the Reserves and protected areas...”. (Decision of 14:50 hours on 20 de febrero de 1998, issued in response to Voto No. 113).”

"IV.- Este Tribunal de forma reiterada ha considerado que "... La Información Posesoria es un trámite de actividad judicial no contenciosa para la formalización de un título registrable sobre un derecho de propiedad que se ha llegado a adquirir por la usucapión, cumpliendo para ello con los requisitos legales correspondientes. Se exige demostrar la posesión a título de dueño, en forma quieta, pública, pacífica e ininterrumpida (artículos 1 Ley de Informaciones Posesorias y 856 del Código Civil). El titulante, aparte de carecer de título inscrito o inscribible en el Registro Público, debe manifestar expresamente que la finca no ha sido inscrita en el Registro Público anteriormente. Por razones de interés público, y para evitar una doble inscripción registral sobre un mismo bien, o bien, para tutelar a terceros de mejor derecho que el titulante, la Ley exige notificar a ciertos sujetos. También estableció un trámite de oposición dentro de la Información Posesoria, en caso de que alguno de los interesados se sienta perjudicado por la titulación (artículo 8).

La Ley de Informaciones Posesorias ordena al Juez tener como partes y por tanto notificarles personalmente desde el inicio de las diligencias, a los colindantes, ello por cuanto la titulación podría abarcar parte de las tierras que les pertenecen... se ordena notificar a los condueños o condóminos. Igualmente, en resguardo de los intereses del Estado, se ordena tener como parte a la Procuraduría General de la República y al Instituto de Desarrollo Agrario, para el resguardo de la propiedad sujeta al dominio público, y de la Propiedad Agraria estatal (artículo 5). Finalmente, la Ley manda a citar a todos los interesados, mediante la publicación de un Edicto en el Boletín Judicial, que puedan tener un interés legítimo en el proceso.(Ver numeral 5 de la Ley de Informaciones Posesorias).- La Ley de Informaciones Posesorias, en su artículo 7, así como las Leyes Forestales han procurado proteger los recursos forestales de la acción humana, sometiéndolos a diversas formas de manejo forestal.

Aunque se ha permitido la titulación de dichas áreas, que ya declaradas como áreas de conservación pasan a formar parte del Patrimonio Forestal del Estado, se exige el cumplimiento de otros requisitos más calificados. Eso nos conduce, directamente al concepto de posesión ecológica, y al criterio de la función ecológica de la propiedad forestal. En reiteradas sentencias, tanto de la Sala Primera de Casación, como del mismo Tribunal Superior Agrario, se han establecido los principios que deben regir para resolver éste tipo de situaciones agro-ambientales. Nuestro país ha sido pionero en la construcción de los institutos de la posesión agraria y la posesión ecológica. La misma jurisprudencia ha reconocido y desarrollado estos institutos, así como el ciclo de vida de la posesión agraria y, recientemente de la posesión ecológica (dentro del más amplio criterio de la función ecológica de la propiedad forestal).

La misma Jurisprudencia ha querido distinguir la propiedad y posesión empresarial donde se ejercita una actividad dirigida al cultivo del bosque, de aquella donde simplemente se realiza una actividad extractiva o bien, meramente conservativa. En estos últimos casos se estaría en presencia de una propiedad o posesión forestal (sin empresa). Precisamente es en estos casos donde la Ley Forestal viene a establecer todo un régimen jurídico para la protección de los recursos forestales, sometiendo algunas veces al propietario en forma obligatoria al régimen forestal y en otros casos en forma voluntaria. De esa forma, en la posesión forestal el poder de hecho se ejerce sobre un bien de vocación forestal o en su mayor parte destinado a proteger los recursos forestales, sin miras a su explotación o bien, dedicándolo a la simple extracción de especies maderables, a través de planes de manejo para lograr la regeneración natural del bosque.

En no y otro caso no existiría el desarrollo de un ciclo biológico vegetal o animal, ni asumiría el hombre ningún riesgo. Es por eso que la ley no tutela, al contrario reprime, la posesión a través de la cual se destruyan los recursos forestales de áreas protegidas. Además niega la posibilidad de adquirir derechos de posesión sobre tierras de las reservas nacionales cuando se ha ejercido una acción dañina en contra de los recursos forestales. Hoy, parte de la doctrina agrarista afirma la existencia de un Derecho forestal, con particularidades de sistema orgánico y completo, donde ocupan un lugar importante los institutos de la propiedad y posesión forestal. En Costa Rica la propiedad forestal, y también la posesión forestal como derecho real derivado de aquella, o bien concebido en forma independiente, se comienza a perfilar desde el Código Fiscal de 1885, que establece todo un capítulo en cuanto a bosques cuyas regulaciones tienden a su conservación.

Posteriormente la Ley de Terrenos Baldíos No. 13 del 6 de enero de 1939 incorpora dichos principios. Luego la Ley de Tierras y Colonización en su artículo 7 amplía las reservas nacionales para la protección de tales recursos.-VII. La legislación especial en cuanto a la tutela de la propiedad y posesión forestales tiene tres etapas en nuestro país. La primera etapa de la propiedad forestal se enmarca con la Ley No. 4465 del 35 de noviembre de 1969 (sic). La segunda se abre a través de una normativa mejor concebida a través de la Ley No. 7032 del 7 de abril de 1986, la cual fue posteriormente declarada inconstitucional. La última opera con la promulgación de la Ley Forestal No. 7174 del 28 de junio de 1990, reformada recientemente, por Ley No. 7575 del 13 de febrero de 1996 (publicada en el alcance 21 de La Gaceta No. 72 del martes 16 de abril de 1996). En ellas, se contienen diversos regímenes de propiedad forestal, y limita el uso y aprovechamiento de los recursos por los particulares.

No es posible adquirir la titularidad sobre terrenos con cobertura boscosa si no se demuestra haber protegido el recurso forestal. Su fundamento constitucional se encuentra en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución. A través de limitaciones de interés social se protege el instituto de la propiedad y la posesión forestal. Esta no es igual a la civil, ni a la agraria, se trata de una propiedad para conservar, y por tanto los actos posesorios que en ella se realicen deben tener esa finalidad.- VIII. La posesión forestal ha tenido su régimen jurídico en las Leyes Forestales mencionadas. Recae sobre un bien específico: los terrenos cubiertos de bosques o de aptitud forestal. El propietario o poseedor de tales bienes tiene la obligación de conservar los recursos forestales y no los puede aprovechar económicamente sino bajo las restricciones o limitaciones impuestas por la ley. Para la solución jurídica de conflictos que nazcan del ejercicio de la posesión forestal, se debe aplicar ese régimen jurídico especial y los principios del Derecho forestal.

La Ley Forestal establece como función esencial y prioridad del Estado, velar por la protección, la conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables.(Artículo 1). Todos los terrenos de aptitud forestal y los bosques del país, ya sea estatales o que estén reducidos a dominio particular, quedan sometidos a los fines de la ley. El régimen forestal es el conjunto de disposiciones, entre otras, de carácter jurídico, económico y técnico, establecidas por la ley, su reglamento y demás normas, que regulen la conservación, la renovación, el aprovechamiento y el desarrollo de los bosques y terrenos de aptitud forestal del país. Por ello, para adquirir la propiedad forestal por usucapión, se requiere el ejercicio de la posesión forestal. El artículo 7 de la Ley de Informaciones posesorias, reformado por la Ley Forestal, establecía, antes de su reforma: "Artículo 7.- Cuando el inmueble a que se refiere la información esté comprendido dentro de una zona declarada parque nacional, reserva biológico, reserva forestal o zona protectora, el titulante tendrá que demostrar haber ejercido la posesión decenal con por lo menos diez años de antelación a la fecha de vigencia de la respectiva ley o decreto en que se creó la respectiva área silvestre.

Las fincas que estén fuera de esas áreas y que tengan bosques, solo podrán ser tituladas si el promovente demuestra haberlas poseído por diez años o más y haber protegido dicho recurso natural, en el entendido de que el inmueble tendrá que estar debidamente deslindado con cercas o carriles." En otros términos, el poder de hecho en la posesión forestal recae sobre el recurso natural "bosques" o "terrenos de aptitud forestal", y los actos posesorios deben ir encaminados a su protección y conservación. Sólo si se demuestra eso podría adquirirse o inscribirse terrenos a favor de dichos poseedores. De lo contrario, quedarían formando parte del patrimonio natural del estado (artículo 13 de la nueva Ley Forestal), con carácter inembargable e inalienable, y su posesión no causará ningún derecho a favor de los particulares (artículo 14 de la nueva Ley Forestal).- IX. El Tribunal Agrario, había interpretado el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, antes de ser reformado por la nueva Ley Forestal, en el sentido de exigir una posesión personal, ejercida con diez años de antelación a la creación de la reserva forestal o área protegida (Véase en tal sentido los Votos No. 169 de las 9 horas 40 minutos del 22 de marzo de 1991 y No. 251 de las 14 horas del 17 de abril de 1991)...".

Sin embargo, esa interpretación del artículo 7 de la Ley Forestal, fue cuestionada de "inconstitucional", por la aquí titulante, y la Sala Constitucional, en Voto No. 4587-97 (publicado en el Boletín Judicial No. 188 de fecha 1 de octubre de 1997) declaró, en lo que interesa, lo siguiente: "Se declara parcialmente con lugar la acción y, en consecuencia, que es inconstitucional la interpretación del artículo 7 de la Ley de informaciones Posesorias No. 139 del 14 de julio de 1941, cuyo texto corresponde a la reforma producida por la Ley Forestal No. 7174 del 28 de junio de 1990, de acuerdo con la cual para titular terrenos comprendidos en parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales o zonas protectoras, se requiere posesión personal con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto que crea el área silvestre protegida, y que no favorece en estos casos la posesión transmitida por anteriores poseedores.

Esta sentencia es declarativa y sus efectos retroactivos, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe...". De manera tal que los poseedores actuales pueden aprovechar la posesión trasmitida...X. La Ley Forestal No. 7575, también mantuvo las restricciones en la Ley de Informaciones Posesorias, para poder titular terrenos comprendidos en áreas protegidas. Al respecto dispone el actual numeral: "Artículo 7.-Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de un área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre."(La negrita es nuestra). Es decir, la intención del legislador es que esas áreas se hayan mantenido protegidas, conservadas durante todo este tipo, incluso antes de la creación de las Reservas y áreas protegidas...". (Resolución de las 14:50 horas del 20 de febrero de 1998 que responde al Voto No. 113)."