Teacher requirements in indigenous community: being native prevails over academic suitabilityRequisitos para docente en comunidad indígena: prevalece ser nativo sobre idoneidad académica

“IV.- ON PRIOR CONSULTATION (CONSULTA PREVIA) WITH THE CONSEJO DIRECTIVO.- The national interest regarding the situation of Indigenous peoples resulted in the ratification of ILO Convention 169 through Ley 7316 in 1992. By ratifying the Convention, the State undertook to fulfill the obligations and respect the rights contained therein. The cornerstone of Convention 169 is recognition of the right of Indigenous peoples to have their forms of organization respected, to preserve and transmit their knowledge and traditions, and to develop economically and strengthen their identities within the States in which they live. In this regard, Article 2 of the aforementioned Convention provides that “Governments shall assume responsibility for developing, with the participation of the peoples concerned, coordinated and systematic action aimed at protecting the rights of those peoples and guaranteeing respect for their integrity.” Article 6 constitutes a commitment by the adopting States to establish effective mechanisms for consultation and participation by Indigenous peoples in matters that concern them.

In this way, Convention 169 promotes the comprehensive development of Indigenous peoples without affecting their cultural identity. Regarding the binding nature (carácter vinculante) of international treaties, the Vienna Convention on the Law of Treaties, approved by Ley nº 7615, del 24 de julio de 1996 and duly ratified by Costa Rica, requires the States Parties, in Articles 26 and 27, to perform treaties in force in good faith. In judgment number 3003-92, issued at 11:30 on 7 de octubre de 1992, in connection with the mandatory constitutional consultation (consulta preceptiva de constitucionalidad) concerning ILO Convention 169, the Sala Constitucional ruled on the constitutional significance of protecting Indigenous peoples as follows: “a) That it is necessary to recognize for Indigenous persons, in addition to the full enjoyment of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions through which the inequality and discrimination to which they are subjected may be remedied, for the purpose of ensuring their genuine and effective equality in all aspects of social life; b) That it is also necessary to guarantee respect for and preservation of the historical and cultural values of Indigenous populations, recognizing their distinctiveness, with no limitation other than the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being recognized today by the civilized world—which means that respect for the traditions, language, religion, and culture in general of those peoples admits only such exceptions as are necessary to eradicate practices universally regarded as inhuman, such as cannibalism—; c) Without prejudice to the foregoing, Indigenous persons must also be recognized as having the rights and means necessary to gain free and dignified access to the spiritual and material benefits of the predominant civilization—among which access to education and to the official language is particularly important.” It likewise concluded that, far from conflicting with the Constitución Política, “Convention 169 reflects the most cherished values of our democratic national identity, advancing the human rights of Costa Rican Indigenous persons, and may serve as a starting point for reviewing secondary legislation in order to adapt it to these needs.” Pursuant to Convention 169, the Subsistema Educación Indígena was created on 25 de febrero de 1993 by decreto ejecutivo n. ° 22072, Article 9 of which provides: “Educators in the Reservas Indígenas must belong to the local ethnic group and preferably be natives of the respective Reserva Indígena.

The Ministerio de Educación Pública shall agree with the Consejos Directivos on plans to promote pedagogical studies among young people from the reservations who show an interest…” Article 11, for its part, establishes the obligation of the Ministerio de Educación Pública to consult the respective Consejo Directivo regarding the suitability (idoneidad) of teaching personnel before making any appointment. It follows from the provisions analyzed that consultation with the respective Consejos Directivos constitutes a mechanism that guarantees the protection of the cultural distinctiveness of Indigenous communities and their right to participate effectively in decision-making concerning educational projects that affect them. Therefore, as the court below states, the aforementioned consultation is both substantive and formal in nature, and the State must ensure that its actions conform, insofar as possible, to the requirements of Indigenous communities, taking into account the observations they submit.

V.ANALYSIS OF THE SPECIFIC CASE.- The appellants’ principal objection, as well as the central issue in this matter, concerns the characterization that the Tribunal gave to the requirements for serving as an educator in an Indigenous area. After analyzing Article 9 of decreto ejecutivo 22072, the Tribunal identified two indispensable requirements for holding the position: being an educator and belonging to the local ethnic group. By contrast, it characterized “being a native of the respective community” as “nonessential.” Nevertheless, in reaching this conclusion, the Tribunal established a suitability standard based on a purely academic criterion unrelated to Indigenous culture. When appointing teaching personnel to educational institutions located in Indigenous areas, the same standards established for any other educational institution in the country cannot be used; instead, the needs of the area must be observed with strict protection of its cultural distinctiveness.

In this regard, the principle of suitability (principio de idoneidad) cannot be applied to the detriment of the human rights of Indigenous communities. The foregoing is not intended to disregard academic training when assessing suitability for a position, but an educator who lacks the approval (visto bueno) of the communities’ representatives cannot be imposed upon those communities when those representatives have based their recommendation on substantive rights inherent in their cultural distinctiveness, since doing so would constitute an act violating their fundamental rights. For that reason, the claimant must be considered unqualified to hold the position in preference to the person recommended by the representatives of the Indigenous community, because, unlike the person appointed, the claimant lacks the requirement—which is fundamental in this case—of being a native of the community.

Under such circumstances, Article 97 of the Estatuto de Servicio Civil establishes the possibility of appointing candidates despite their having a different classification and academic credentials that are not equivalent to those of a professional; accordingly, the appointment of the candidate [Nombre1] cannot be considered unlawful. It must not be overlooked that each community considers itself unique with regard to its customs and identities, which is why preference must be given to persons who have the greatest cultural and ethnic affinity with the respective community. A ruling to the contrary would entail disregarding both national and international rules and would constitute a setback for the human rights of our country’s Indigenous communities.”

“IV.- SOBRE LA CONSULTA PREVIA AL CONSEJO DIRECTIVO.- El interés nacional respecto de la situación de los pueblos indígenas resultó en la ratificación del Convenio 169 de la OIT mediante la Ley 7316 en 1992. Al ratificar el convenio, el estado se comprometió a cumplir las obligaciones y respetar los derechos contenidos en este. El pilar del convenio 169 es el reconocimiento al derecho que tienen los pueblos indígenas a que se respeten sus formas de organización, a conservar y trasmitir sus conocimientos y tradiciones, así como desarrollarse económicamente y fortalecer sus identidades en los Estados en que habitan. En ese sentido el artículo 2 del mencionado convenio establece “los Gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad”.

El artículo 6 constituye un compromiso de los Estados adoptantes a establecer mecanismos eficaces para la consulta y participación de los pueblos indígenas en relación con las cuestiones que les conciernen. De esta manera, el Convenio 169 fomenta el desarrollo integral de los pueblos indígenas sin afectar su identidad cultural. En cuanto al carácter vinculante de los tratados internacionales, la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, aprobada por Ley nº 7615, del 24 de julio de 1996 y debidamente ratificada por Costa Rica, en sus numerales 26 y 27 obligan a los Estados parte a cumplir de buena fe los convenios en vigor. Por sentencia número 3003-92 de las 11:30 horas del 7 de octubre de 1992, con motivo de la consulta preceptiva de constitucionalidad relativa al Convenio 169 de la OIT, la Sala Constitucional se pronunció sobre la relevancia constitucional de la protección a los pueblos indígenas de la siguiente forma:“a) Que es necesario reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se logren compensar la desigualdad y discriminación a que están sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social; b) Que es también necesario garantizar el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; c) Sin perjuicio de lo anterior, debe también reconocerse a los indígenas los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente, a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante - medios entre los cuales destaca por su importancia el acceso a la educación y a la lengua oficial”.

Asimismo, concluyó que lejos de contener enfrentamientos con la Constitución Política, “el Convenio 169 refleja los más caros valores de nuestra nacionalidad democrática, desarrollando los derechos humanos de los indígenas costarricenses y puede ser un punto de partida para iniciar una revisión de la legislación secundaria para adaptarla a estas necesidades”. En aplicación del convenio 169, el 25 de febrero de 1993 se crea el Subsistema Educación Indígena, mediante decreto ejecutivo n. ° 22072 el cual en su numeral 9 establece “Los educadores de las Reservas Indígenas deberán pertenecer a la etnia local y ser, preferiblemente, nativos de la respectiva Reserva Indígena. El Ministerio de Educación Pública acordará con los Consejos Directivos planes de promoción de estudios pedagógicos para jóvenes de las reservas que muestren interés…” p or su parte el numeral 11 contempla la obligación del Ministerio de Educación Pública a consultar al respectivo Consejo Directivo sobre la idoneidad del personal docente antes de realizar cualquier nombramiento.

De la normativa analizada se desprende que la consulta a los respectivos consejos directivos constituye un mecanismo que garantiza el resguardo de la especificidad cultural de las comunidades indígenas y su derecho a participar, de forma efectiva, en la toma de decisiones sobre los proyectos educativos que les afectan. Por lo tanto, la mencionada consulta tiene carácter sustantivo y formal, como señala el ad quem, y el Estado debe velar para que sus actos se ajusten en la medida de lo posible a los requerimientos de las comunidades indígenas, tomando en cuenta las observaciones que se hagan.

V.ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO.- El principal de los reproches de los recurrentes, así como el fondo del asunto en cuestión, radica en la calificación que el Tribunal otorgó a los requisitos para ser educador en una zona indígena. El Tribunal, tras analizar el numeral 9 del decreto ejecutivo 22072, señala la existencia de 2 requisitos indispensables para ostentar el puesto: ser educador y pertenecer a la etnia local. Por otro lado a la característica de “ser nativo de la respectiva comunidad” le otorga una calificación de “no indispensable”. No obstante, para llegar a esta conclusión el Tribunal estableció un parámetro de idoneidad basado en un criterio meramente académico, ajeno a la cultura indígena. Cuando se trata de nombramientos de personal docente en centros educativos ubicados en zonas indígenas, no se pueden utilizar los mismos parámetros establecidos para cualquier otro centro educativo del país, sino que se deben observar las necesidades de la zona en estricto resguardo de la especificidad cultural.

En ese sentido, el principio de idoneidad no puede aplicarse en detrimento de los derechos humanos de las comunidades indígenas. Con lo anterior no se busca desconocer la preparación académica para evaluar la idoneidad para un puesto, pero no se puede imponer a dichas comunidades un educador que no cuenta con el visto bueno de sus representantes, cuando estos han invocado como fundamento de su recomendación derechos sustanciales propios de la especificidad cultural, pues hacerlo así constituiría un acto violatorio de sus derechos fundamentales. Por tal razón, la accionante debe considerarse como no calificada para ocupar el puesto, por encima de la persona recomendada por los representantes de la comunidad indígena, puesto que la actora, a diferencia de la persona designada, carece del requisito, en este caso fundamental, de ser nativa de la comunidad. Ante dicha circunstancia, el Estatuto de Servicio Civil en su numeral 97 establece la posibilidad de nombrar a aspirantes a pesar de poseer una clasificación diferente y que sus atestados académicos no sean iguales a los de un profesional, razón por la cual no puede considerarse como ilegítima la designación de la aspirante [Nombre1] .

No debe perderse de vista que cada comunidad se considera única en cuanto a sus costumbres e identidades, de aquí la razón para dar preferencia a las personas que posean la mayor afinidad cultural y étnica con la respectiva comunidad. Un fallo en sentido contrario implicaría desconocer tanto las normas nacionales como internacionales, así como un retroceso en los derechos humanos de las comunidades indígenas de nuestro país.”