Interpretation of Article 44 of the Regulation to Law 6043 regarding fee collectionInterpretación conforme del artículo 44 del Reglamento a la Ley 6043 sobre cobro del canon

IIo.— SUBJECT OF THE PROCEEDINGS. The PLAINTIFF (parte actora) contends:

• 1)It alleges that, in accordance with the provisions of Articles 42 of Ley 6043 and 145 of the Ley General de la Administración Pública, the collection of the concession fee (canon) sought by the Municipalidad de Parrita is improper, given that the concession (concesión) over the requested plot (parcela) was not approved by the ICT, on account of the plot's location in a tourist zone, pursuant to the Plan Regulador de Playa Esterillos. It states that ICT approval constitutes a sine qua non requirement for the individual subject to administrative authority (administrado) to be entitled to use and enjoy the property requested in concession, including the construction of any works necessary for "recreational residential" enjoyment. It alleges that, without ICT approval and the subsequent registration of the Concession Contract before the Concessions Registry of the Registro Nacional, it is precluded from erecting any construction on the requested plot.
• 2)It notes that the Procuraduría General de la República, in legal opinion (dictamen) C-319-2008 of September 12, 2008, concluded that ICT approval of the concession contract is necessary for that contract to produce its corresponding legal effects, including the collection of the concession fee, which would begin to be collected only once that legal certainty of approval exists, following prior notice to the interested party. It maintains that the collection of the concession fee challenged herein is based on a "literal and isolated reading" of Article 44 of the Reglamento a la Ley 6043 by the Legal Advisory Office of the Municipalidad de Parrita—a reading that leads to an erroneous and isolated interpretation of the legislature's intent.
• 3)It argues that the aforementioned article contravenes the spirit of Ley 6043, since individuals are precluded from using public domain property without the respective concession granted in accordance with the legal framework; and in this case, the concession shall be deemed granted only once it has been approved by the ICT and registered before the Concessions Registry. This is further evidenced by the sixth clause of the Addendum to the concession contract signed on December 13, 2013, which provides: "The term of this concession is TWENTY years counted from the date of approval by the Instituto Costarricense de Turismo, in accordance with Dictamen 319-2008 of the Procuraduría General de la República...". Consequently, it argues that if the concession term begins to run from the date of ICT approval of the Concession Contract, then the collection of the concession fee sought by the Municipalidad de Parrita is unlawful, since requiring payment of the fee from the date of signing of the concession contract would legitimize unjust enrichment on its part.

For its part, the representative of the MUNICIPALIDAD DE PARRITA states that: a) It alleges that Article 44 of the Reglamento a la Ley 6043 does not indicate that the Municipality must await approval or endorsement by the Instituto Costarricense de Turismo before proceeding to collect the corresponding concession fee; on the contrary, it expressly provides that "once the concession has been approved by the Concejo [Municipal]," the interested party must deposit the amount corresponding to the first annual installment of the concession fee. b) It maintains that, pursuant to the principle of legality, the Municipality could not arrogate to itself powers that do not belong to it by suspending or annulling the collection of the concession fee that the Law authorizes once a Contract is in force, since such conduct would contravene the provisions of Article 44 of the Reglamento a la Ley 6043. c) Accordingly, it states its opposition to the claim filed, which alleges the impropriety of the collection of the CONCESSION FEE for a plot situated in Playa Esterillas, Distrito Único, Cantón Parrita, Provincia de Puntarenas, with an area of 1,089.47 m², as shown in cadastral plan (plano catastrado) P-438163-81, for Recreational Residential use, authorized pursuant to Municipal Resolution (Acuerdo municipal) No. 05, Article Third, Item No. 02, Matter No. 03, of Ordinary Session No. 2157-2008, held on August twenty-fifth, 2008, since, in its view, the provisions of Ley 6043 and its regulations have been duly observed.

Finally, the representative of the STATE states that: i) The claim filed seeks a declaration of illegality of Article 44 of the Reglamento a la Ley de Zona Marítimo Terrestre because, in the plaintiff's view, it is contrary to the provisions of Articles 42 of the Ley de Zona Marítimo Terrestre and 145.4 of the Ley General de la Administración Pública; however, in the section of the claim denominated "Law," it is clearly stated that what is alleged to be contrary to law is the interpretation that the Municipalidad de Parrita has made of that article, which the plaintiff considers to be erroneous, literal, and isolated from the rest of the legal framework. ii) It maintains that Article 145, paragraph 4, of the Ley General de la Administración Pública establishes that when an act requires approval by another body, the legal effectiveness (eficacia) of that act is contingent upon such approval, so that, in accordance with the provisions of Article 42 of Ley 6043, the concession in question would produce legal effects only once it has been approved by the ICT—and not from the moment it is registered, as the plaintiff contends. iii) It considers that, with respect to the moment from which the concession fee must be collected in Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) concessions and the correct interpretation to be given to Article 44 of the Reglamento a la Ley N° 6043, the Procuraduría General de la República has issued a series of opinions dating back to 2000, establishing a consistent line of criteria on the matter.

In this regard, it notes that dictamen C-279-2015 was recently issued, in which the relevant administrative and judicial case law, as well as the applicable regulations, are analyzed. iv) Accordingly, it considers that the State has maintained that the provision whose legality is being questioned must be interpreted harmoniously with the rest of the legal framework, in light of the provisions of Articles 142 of Ley N° 6043 and 145.4 of the Ley General de la Administración Pública, so that, under the correct interpretation, the provision is not unlawful but rather in conformity with law, and therefore the claim filed against the State is without merit.

IIIo.— ON THE CONFORMING INTERPRETATION OF ARTICLE 44 OF THE REGLAMENTO A LA LEY DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. At the outset, it must be noted that Article 42 of Ley 6043 provides—insofar as relevant—that concessions in tourist areas require approval by the Instituto Costarricense de Turismo, and that if the concession concerns a maritime island or islet, or part thereof, approval by the Asamblea Legislativa is also required. It is important to emphasize that this provision was partially repealed, exclusively with respect to the role previously assigned to the Instituto de Tierras o Colonización (subsequently renamed the Instituto de Desarrollo Agrario) of approving concessions granted in the remaining areas of the Maritime-Terrestrial Zone, since Article 82 of Ley 9036 (in force since November 30, 2012) provided:

"The obligations set forth in Ley Nº 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, of March 2, 1977, with respect to the Instituto de Desarrollo Agrario, are hereby repealed" (emphasis not in the original).

At this point, it is worth recalling that, pursuant to Article 145 of the Ley General de la Administración Pública, the effects of administrative acts may be subject to conditions of legal effectiveness, established either by the act itself or by the legal framework, and that such conditions shall produce a retroactive effect to the date of the administrative act, unless expressly provided otherwise. Furthermore, where a formal administrative act requires the approval of another entity or body, until such approval has been given, the act shall not be legally effective, nor may it be communicated, challenged, or executed (Articles 140 and 141 of the Ley General de la Administración Pública).

Consequently, it is contrary to the principles of hierarchy of legal sources (jerarquía de las fuentes) and legality that Article 44 of the Reglamento a la Ley 6043 should provide—with the exception of concessions granted in areas of the Maritime-Terrestrial Zone that are neither designated as tourist-use areas nor constitute islands or islets, as a result of the legal reform in force since November 30, 2012—that the collection of the concession fee shall take place immediately after the Municipal Council (Concejo Municipal) resolves to grant the concession and after the respective contract is signed between the municipal entity and the concessionaire, since those acts do not become legally effective until the Instituto Costarricense de Turismo or the Asamblea Legislativa approves the granted concession and the corresponding notice is communicated to the interested party (Article 140 of the Ley General de la Administración Pública).

Likewise, the notarial authentication (protocolización) of the instruments containing the municipal resolution (acuerdo municipal) granting the concession, the act of approval (where required), and the verbatim transcription of the contract (Article 84 of the Reglamento a la Ley 6043), must be registered in the General Concessions Registry of the Maritime-Terrestrial Zone—regardless of whether they are subject to approval or not—since, pursuant to the final paragraph of Article 30 of Ley 6043, "…Those titles shall not be enforceable against third parties except from the date of their receipt or filing at said Registry…".

Now, given that Article 42 of Ley 6043 was subsequently and partially amended in the terms described above, this Tribunal considers that Article 44 of the Reglamento a la Ley 6043 is not unlawful, provided it is interpreted in conformity with the provisions of Articles 42 of Ley 6043 and 145 of the Ley General de la Administración Pública, which means that the concession fee may be collected by the municipal entity from the time the concession is approved by the competent body or entity and notice is given to the interested party in the terms of Article 140 of the Ley General de la Administración Pública.

In cases where no approval is required (concessions in areas not declared as tourist zones, or involving islands or islets), the concession fee shall become legally effective and may accordingly be collected once the Municipal Council resolves to grant the concession and the contract between the Mayor (Alcalde) and the concessionaire is executed, on the basis of the partial amendment to Article 42 of Ley 6043 set out in Article 82 of Ley 9036, in force since November 30, 2012. This is without prejudice to the fact that registration in the National Concessions Registry of the Maritime-Terrestrial Zone—regardless of whether the concession is subject to approval or not—has effect solely with respect to third parties (Article 30, final paragraph of Ley 6043).

Once this judgment (sentencia) becomes final, it shall be published in full in the official gazette La Gaceta, at the expense of the State, since it was the Executive Branch (Poder Ejecutivo) that issued the regulatory provision whose conforming interpretation is ordered in this judgment (Article 130, paragraph 3, of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo)).

IV.REGARDING THE ABSOLUTE NULLITY OF THE PAYMENT DEMANDS (requerimientos de cobro) ISSUED BY THE DEFENDANT MUNICIPALITY REQUIRING THE PLAINTIFF TO PAY THE CONCESSION FEE (canon) FOR AN UNAPPROVED CONCESSION (concesión). As analyzed in the preceding recital, this Tribunal finds that, while it is true that Article 44 of the Regulations to Ley 6043 establishes that "…Once the concession has been approved by the Municipal Council (Concejo Municipal), the interested party shall be notified and given a period of 30 working days to sign the contract and deposit the amount corresponding to the first annual installment of the concession fee in favor of the respective municipality…" (emphasis not in the original); it is equally true that, contrary to what the representative of the defendant Municipality asserts, applying that regulatory provision to the specific case in a literal, isolated, and inconsistent manner—at odds with Articles 42 of Ley 6043 and 145 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública)—constitutes a manifest violation of the principles of legality and hierarchy of sources of the legal order (Articles 6 and 11 of the General Law on Public Administration).

This Tribunal considers that circumstance to be paradoxical in light of the following formal acts emanating from the municipal entity itself, namely: A) Both in the original concession contract (fifteenth clause) and in the addendum thereto (sixth clause), signed by the Municipal Mayor (Alcalde Municipal) of Parrita and the plaintiff, it is established that: i) Fifteenth Clause: "…This concession shall be valid and shall produce all its legal effects from the date of its registration in the General Registry of Concessions…" (folios 40 to 36 of the administrative case file (expediente administrativo); emphasis not in the original). This is noted without prejudice to the fact that registration in the National Concessions Registry (Registro Nacional de Concesiones) is for the purposes of third parties and not as stated therein; ii) Sixth Clause: "…The term of this concession is TWENTY years counted from the date of approval by the Instituto Costarricense de Turismo…" (folios 108 to 101 of the administrative case file; emphasis not in the original).

• B)In addition to the foregoing, it is established as proven that the plaintiff has been unable to make use of parcel (parcela) 388 located at Playa Esterillos under the coastal regulatory plan (plan regulador costero)—which parcel was granted to him in concession by the Municipal Council of Parrita for recreational residential use and was not approved by the Instituto Costarricense de Turismo (folios 31 to 29, 155 to 153, 148 to 127 of the administrative case file)—since the attorney of the Legal Department of the Maritime Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) of the Municipality of Parrita, when responding to the inquiry submitted by the plaintiff via email on May 29, 2015, regarding the possibility of being granted a building permit should he eventually pay the full amount charged as a concession fee for a concession not approved by the Instituto Costarricense de Turismo (folios 164 to 162 of the administrative case file; pages 18 to 20 of the judicial case file), clearly stated: "…Regarding the issuance of building permits, these are issued by the Urban Development Department of the Municipality of Parrita, once the concession is registered in the National Concessions Registry of the Maritime Terrestrial Zone of the National Registry, which occurs subsequent to the approval or endorsement that must be carried out by the Instituto Costarricense de Turismo…" (folios 164 to 162 of the administrative case file; pages 18 to 20 of the judicial case file; emphasis not in the original).
• C)Likewise, it is worth noting that, in light of the certification found at folio 160 of the administrative case file, it appears that case file number 2478-2003, in which the plaintiff's concession application was processed, "…is duly archived in the Maritime Terrestrial Zone Department…"; for this reason, it is evident and manifestly contrary to law that the Municipality of Parrita intends to charge the plaintiff the annual concession fee from 2009 through 2016, amounting to ¢9,848,640.00 (nine million eight hundred forty-eight thousand six hundred forty colones) (images 164 to 166 of the virtual case file as of the date of this judgment; folios 168 to 165, 119 to 117 of the administrative case file), despite the fact that since May 23, 2014, the Instituto Costarricense de Turismo has not approved the concession granted to the plaintiff by the Municipal Council of Parrita, that the case file is archived as a result of that denial—as certified by the Secretary of the Municipal Council on July 2, 2014—and that the plaintiff has been unable to make use of the concession.

Finally, this Tribunal finds that the Municipality has also committed a violation of Article 10 of the General Law on Public Administration, in that it limited itself to applying, in a literal, isolated, and unlawful manner, the provisions of Article 44 of the Regulations to Ley 6043 to the detriment of the plaintiff, despite having the duty to interpret that provision in the manner that best ensured the achievement of the public purpose it serves, within due respect for the rights and interests of the private party, taking into account other related norms and the nature and value of the conduct and the facts to which it refers. That unlawful omission has not only prompted the filing of this proceeding on the merits, but has also required this Tribunal to interpret Article 44 of the Regulations to Ley 6043 in the terms set forth in Considerando III of this judgment, in order to avoid declaring the partial nullity of that regulatory provision.

Accordingly, and for all of the foregoing reasons, this Tribunal declares the absolute nullity (nulidad absoluta) of the payment demand issued on November 26, 2013, by the Revenue and Collections Department of the Municipality of Parrita, and, by virtue of its connection thereto, of the official communication dated September 18, 2015, from the Lease Section of the Maritime Terrestrial Zone Department of the Municipality of Parrita, and of agreement number 02, third article, matter No. 1 of regular session 005-2014 of January 27, 2014, adopted by the Municipal Council of Parrita. This means that the Municipality of Parrita may charge the plaintiff the concession fee only once the Instituto Costarricense de Turismo approves the concession, provided that the substantive deficiencies that led to its non-approval are remedied, namely: the alleged partial location of the parcel on lands constituting State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado); the indeterminate exact location of the parcel subject to the concession because the boundary markers (mojones) do not coincide; and the alleged encroachment of a fence on a portion of the public area (folios 148 to 127, 155 to 153 of the administrative case file).

V. REGARDING PROCEDURAL PREREQUISITES AND DEFENSES ON THE MERITS

This Tribunal concludes that the plaintiff has sufficient standing to sue (legitimación activa) to participate in these proceedings pursuant to Article 10(a) of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), given that the Municipality of Parrita intends to charge him the concession fee for the period from 2009 to 2016, based on a literal, isolated, and unlawful application of Article 44 of the Regulations to Ley 6043, despite the fact that the Instituto Costarricense de Turismo did not approve the concession granted to him by the Municipal Council of Parrita. Furthermore, the action is properly directed against the State and the Municipality of Parrita, as provided by Article 12(1) of the said Code, since they are the authors of the conduct at issue in these proceedings—specifically, the enactment of the Regulations to Ley 6043 (State) and the issuance of the payment demands against the plaintiff for the concession fee for the period from 2009 to 2016 (Municipality of Parrita).

Moreover, the legal interest remains current, insofar as the challenged conduct continues to have effects within the plaintiff's legal sphere and requires a jurisdictional resolution. Finally, this collegiate body finds that, for all the reasons set forth in Considerandos III and IV of this judgment, the defense of lack of right (excepción de falta de derecho) raised by the representative of the State is rejected, and the lawsuit filed by Jorge Alberto Jiménez Cordero against the Municipality of Parrita and the State is granted on the following terms, with anything not expressly stated being deemed denied:

• 1)It is declared that Article 44 of the Regulations to Ley 6043 is not unlawful, insofar as it is interpreted in accordance with Articles 42 of Ley 6043 and 145 of the General Law on Public Administration, which means that the concession fee may be charged by the municipal entity from the date on which the concession is approved by the competent body or entity and the interested party is notified in the manner set forth in Article 140 of the General Law on Public Administration. Consequently, in cases where no approval is required (concessions in zones declared as non-touristic, or over islands or islets), the concession fee shall be enforceable and may therefore be charged once the Municipal Council agrees to grant the concession and the contract between the Mayor and the concessionaire is signed, pursuant to the partial amendment to Article 42 of Ley 6043 set forth in Article 82 of Ley 9036, in force since November 30, 2012. Once this judgment becomes final, it shall be published in its entirety in the official gazette La Gaceta, at the expense of the State, since it was the Executive Branch that enacted the regulatory provision whose conforming interpretation is ordered in this judgment (Article 130(3) of the Code of Administrative Litigation Procedure).
• 2)The absolute nullity of the payment demand issued on November 26, 2013, by the Revenue and Collections Department of the Municipality of Parrita is declared, and, by virtue of its connection thereto, of the official communication dated September 18, 2015, from the Lease Section of the Maritime Terrestrial Zone Department of the Municipality of Parrita, and of agreement number 02, third article, matter No. 01 of regular session 005-2014 of January 27, 2014, adopted by the Municipal Council of Parrita.
• 3)The Municipality of Parrita is ordered not to charge the plaintiff the concession fee until the Instituto Costarricense de Turismo approves the concession, provided that the substantive deficiencies that led to its non-approval are remedied.—"

“IIo.- OBJETO DEL PROCESO. La parte ACTORA sostiene:

• 1)Alega que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 de la Ley 6043 y 145 de la Ley General de la Administración Pública, el cobro del canon que pretende la Municipalidad de Parrita, es improcedente, ya que la Concesión sobre la parcela solicitada no se aprobó por parte del ICT, en virtud de encontrarse en zona turística, de acuerdo con el Plan Regulador de Playa Esterillos. Indica que la aprobación por parte del ICT constituye un requisito sine qua non, para que el administrado pueda hacer uso y disfrute del bien solicitado en concesión, incluyendo el levantamiento de las construcciones que sean necesarias para el disfrute "residencial recreativo". Alega que sin la aprobación del ICT y posterior inscripción del Contrato de Concesión ante el Registro de Concesiones del Registro Nacional, le está vedado levantar una construcción en la parcela solicitada.
• 2)Señala que la Procuraduría General de la República, en el dictamen C-319-2008 del 12 de setiembre del 2008, concluyó que la aprobación del contrato de concesión por parte del ICT, es necesaria para que el mismo surta los efectos legales correspondientes, incluyendo el cobro del canon, que empezaría a cobrarse hasta que exista esa certeza jurídica de aprobación, previa comunicación al interesado. Sostiene que el cobro del canon que aquí se impugna se basa en una "lectura literal y aislada" del numeral 44 del Reglamento a la Ley 6043 por parte de la Asesoría Legal de la Municipalidad de Parrita, lectura que lleva a una interpretación errada y aislada de lo que se quiso legislar.
• 3)Estima que el citado numeral contraviene el espíritu de la Ley 6043, ya que al particular le está vedado hacer uso de los bienes de dominio público sin la respectiva concesión otorgada conforme al ordenamiento jurídico; y en la especie, la concesión se considerará otorgada hasta tanto la misma sea aprobada por el ICT e inscrita ante el Registro de Concesiones. Tan es así, que en la cláusula sexta del Adendum al contrato de concesión suscrito el 13 de Diciembre de 2013, se establece: "El plazo de la presente concesión es de VEINTE años contados a partir de la fecha de aprobación del Instituto Costarricense de Turismo, de conformidad con el Dictamen 319-2008 de la Procuraduría General de la República... ". En consecuencia, estima que si el plazo de la concesión empieza a correr a partir de la aprobación del Contrato de Concesión por parte del ICT, el cobro del canon que pretende hacer la Municipalidad de Parrita, es ilegal, ya que exigir el pago del canon a partir de la firma del contrato de concesión, sería legitimar un enriquecimiento ilícito por parte de aquella. Por su parte, la representante de la MUNICIPALIDAD DE PARRITA manifiesta que: a) Alega que el artículo 44 del Reglamento a la Ley 6043, no indica que la Municipalidad deberá esperar la aprobación o el refrendo del Instituto Costarricense de Turismo, para proceder a realizar el cobro correspondiente al canon, pues por el contrario, establece que: "una vez aprobada la concesión por el Concejo" el interesado deberá depositar el importe correspondiente a la primera anualidad del canon. b) Sostiene que conforme al principio de legalidad, la Municipalidad no podría atribuirse potestades que no le corresponden suspendiendo o anulando el cobro del canon que la Ley autoriza al haber un Contrato vigente, ya que con ese actuar estaría contraviniendo lo indicado en el numeral 44 del reglamento a la Ley 6043. c) En consecuencia, manifiesta que se opone a la demanda presentada, donde se alega la improcedencia con respecto al cobro del CANON sobre una parcela situada en Playa Esterillas, Distrito Único, Cantón Parrita, Provincia de Puntarenas , con una constante de 1.089,4 7 m2, con vista en el plano catastrado P- 438163-81, para un uso Residencial Recreativo, autorizada según Acuerdo municipal número 05, Artículo tercero, Punto número 02, Asunto número 03, de la sesión ordinaria número 2157-2008, celebrada el veinticinco de agosto del 2008, ya que a su juicio, se ha observado lo dispuesto en la Ley 6043 y su reglamento. Por último, la representante del ESTADO, indica que: i) En la demanda interpuesta se pretende la declaratoria de ilegalidad del artículo 44 del Reglamento a la Ley de Zona Marítimo Terrestre porque, a criterio de la parte actora, el mismo resulta contrario a lo dispuesto en los numerales 42 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre y 145.4 de la Ley General de Administración Pública, no obstante, en el desarrollo del apartado de la demanda denominado "Derecho" se indica claramente que lo que se alega como contrario a derecho es la interpretación que ha realizado la Municipalidad de Parrita del mismo, la cual la parte actora considera errada, literal y aislada del resto del ordenamiento jurídico. ii) Sostiene que el artículo 145 inciso 4 de la Ley General de Administración Pública establece que cuando un acto requiera aprobación de otro órgano, la eficacia de éste estará supeditada a la citada aprobación, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 42 de la Ley 6043, la concesión de marras surtiría efectos hasta que haya sido aprobada por el ICT y no hasta que sea inscrita en el Registro, como indica la parte actora. iii) Considera que en cuanto al momento a partir del cual se debe realizar el cobro del canon en las concesiones de zona marítimo terrestre y la correcta interpretación que debe dársele al artículo 44 del Reglamento a la Ley N° 6043, la Procuraduría General de la República, ha emitido una serie de pronunciamientos que datan desde el 2000, creando una consistente línea de criterio al respecto. En este sentido, indica que recientemente, se emitió el dictamen C-279-2015, en el que se analiza la jurisprudencia administrativa y judicial, así como la normativa relativa al tema. iv) Por ende, considera que el Estado ha sostenido que la norma cuya legalidad se cuestiona, debe interpretarse de forma armónica con el resto del ordenamiento jurídico, a la luz de lo dispuesto en los numerales 142 de la Ley N° 6043 y 145.4 de la Ley General de Administración Pública, por lo que realizando la interpretación correcta del mismo éste no resulta ilegal sino conforme a derecho, por lo que la demanda interpuesta en contra del Estado resulta improcedente.- IIIo.- SOBRE LA INTERPRETACIÓN CONFORME DEL ARTÍCULO 44 DE REGLAMENTO A LA LEY DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. En primera instancia, debe partirse de que el artículo 42 de la Ley 6043 establece –en lo que interesa- que las concesiones en las áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo, y que si la concesión se refiere a una isla o islote marítimos, o parte de las mismas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa. Es menester resaltar, que dicha norma fue derogada parcialmente, únicamente en cuanto se refiere, a que al Instituto de Tierras o Colonización (posteriormente denominado Instituto de Desarrollo Agrario), le correspondía la aprobación de las concesiones otorgadas en las demás áreas de la zona marítimo terrestre, toda vez que mediante artículo 82 de la Ley 9036 (vigente desde el 30 de noviembre del 2012), se dispuso: “Deróguense las obligaciones contempladas en la Ley Nº 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, en relación con el Instituto de Desarrollo Agrario” (el resaltado no es del original). En este punto, cabe recordar que de acuerdo al numeral 145 de la Ley General de la Administración Pública, los efectos de los actos administrativos podrán estar sujetos a requisitos de eficacia, fijados por el mismo acto o por el ordenamiento jurídico y, que esos requisitos de eficacia producirán un efecto retroactivo a la fecha del acto administrativo, salvo disposición expresa en contrario. Ahora bien, cuando la conducta formal administrativa requiera aprobación de otro ente u órgano, mientras ésta no se haya dado, aquella no será eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni ejecutarse (artículos 140 y 141 de la Ley General de la Administración Pública). En consecuencia, resulta contrario a los principios de jerarquía de las fuentes y de legalidad, que en el numeral 44 del Reglamento a la Ley 6043, se establezca –con excepción del supuesto de concesiones dadas en áreas de la zona marítimo terrestre que no sean de aptitud turística, ni que constituyan islas o islotes, a consecuencia de la reforma legal vigente desde el 30 de noviembre del 2012- que el cobro del canon se realice inmediatamente después de que el Concejo Municipal acuerde otorgar la concesión y de que se firme el contrato respectivo entre el ente municipal y el concesionario, ello por cuanto, dichos actos no son eficaces hasta tanto el Instituto Costarricense de Turismo o la Asamblea Legislativa aprueben la concesión otorgada y se comunique lo correspondiente al interesado (artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública). Asimismo, la protocolización de piezas en que conste el acuerdo municipal en que se otorga la concesión, el acto de aprobación (cuando sea necesaria) y la transcripción literal del contrato (artículo 84 del Reglamento a la Ley 6043), debe ser inscrita en el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre –independientemente que estén sujetos o no a aprobación-, ya que de acuerdo al párrafo último del numeral 30 de la Ley 6043, “…Esos títulos no perjudicarán a terceros sino desde la fecha de su recibo o presentación en dicho Registro…”. Ahora bien, dado que de manera sobrevenida se modificó de manera parcial el artículo 42 de la Ley de la 6043 en los términos antes indicados, considera este Tribunal que no resulta ilegal el artículo 44 del Reglamento a la Ley 6043, en el tanto se interprete conforme a lo dispuesto en los numerales 42 de la Ley 6043 y 145 de la Ley General de la Administración Pública, lo cual implica, que el canon podrá ser cobrado por el ente municipal a partir de que se apruebe la concesión por el órgano o el ente competente, y se comunique al interesado en los términos del artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública. En los supuestos en que no se requiera aprobación (concesiones en zonas no declaradas como turísticas, o sobre islas o islotes), el canon será eficaz y por ende, podrá ser cobrado una vez que el Concejo Municipal acuerde otorgar la concesión y se proceda a firmar el contrato entre el Alcalde y el concesionario, con fundamento en la reforma parcial al artículo 42 de la Ley 6043 dispuesta en el numeral 82 de la Ley 9036, vigente desde el 30 de noviembre del 2012. Sin perjuicio de que la inscripción en el Registro Nacional de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre –independientemente que la concesión esté sujeta o no a aprobación-, sólo es para efectos de terceros (artículo 30 último párrafo del artículo 30 de la Ley 6043). Una vez que esta sentencia adquiera firmeza, será publicada íntegramente en el diario oficial La Gaceta, con cargo al Estado, pues fue el Poder Ejecutivo el que dictó la norma reglamentaria cuya interpretación conforme se dispone en esta sentencia (artículo 130 inciso 3 del Código Procesal Contencioso Administrativo).

IVo.- EN CUANTO A LA NULIDAD ABSOLUTA DE LOS REQUERIMIENTOS DE COBRO REALIZADOS POR LA MUNICIPALIDAD DEMANDADA PARA QUE EL ACTOR PAGUE EL CANON DE UNA CONCESIÓN NO APROBADA. Conforme a lo analizado en el considerando anterior, estima este Tribunal que si bien es cierto, el numeral 44 del Reglamento a la Ley 6043 establece que “…Una vez aprobada la concesión por el Concejo Municipal se le comunicará al interesado, y se le fijará un término de 30 días hábiles para firmar el contrato y depositar el importe correspondiente a la primer anualidad del canon a favor de la municipalidad respectiva…” (el resaltado no es del original); también lo es, que contrario a lo que afirma la representante de la Municipalidad demandada, aplicar esa disposición reglamentaria al caso concreto, de manera literal aislada y discordante con los artículos 42 de la Ley 6043 y 145 de la Ley General de la Administración Pública, implica una violación manifiesta a los principios de legalidad y de jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico (numerales 6 y 11 de la Ley General de la Administración Pública).

Considera este Tribunal que dicha circunstancia, resulta paradójica con el contenido de las siguientes conductas formales emanadas del propio ente municipal, a saber: A) Tanto en el contrato original de concesión (cláusula décima quinta), como en el adendum al mismo (cláusula sexta) suscritos por el Alcalde Municipal de Parrita y el actor, se establece: i) Cláusula Décima Quinta: "...Esta concesión será válida y surtirá todos los efectos a partir de la inscripción de la misma en el Registro General de Concesiones..." (folios 40 a 36 del expediente administrativo; el resaltado no es del original). Claro está, sin perjuicio de que la inscripción en el Registro Nacional de Concesiones, es para efectos de terceros y no como allí se indica; ii) Cláusula sexta: "...El plazo de la presente concesión es de VEINTE años contados a partir de la fecha de aprobación por parte del Instituto Costarricense de Turismo..." (folios 108 a 101 del expediente administrativo; el resaltado no es del original).

• B)Aunado a lo anterior, se tiene por acreditado que el demandante no ha podido usufructuar conforme al plan regulador costero, la parcela 388 situada en Playa Esterillos, que le fue dada en concesión por el Concejo Municipal de Parrita para uso residencial recreativo, y que no fue aprobada por el Instituto Costarricense de Turismo (folios 31 a 29, 155 a 153, 148 a 127 del expediente administrativo), pues la abogada del Departamento Legal de la Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Parrita, al contestar la consulta remitida por el actor mediante correo electrónico el 29 de mayo el 2015, respecto a la posibilidad de que le otorgaran un permiso de construcción, si eventualmente cancelaba la totalidad de la suma cobrada por concepto de canon de concesión no aprobada por el Instituto Costarricense de Turismo (folios 164 a 162 del expediente administrativo; 18 a 20 del expediente judicial), claramente indicó “…Respecto al otorgamiento de los permisos de construcción son otorgados por parte del departamento de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Parrita, una vez que la concesión se encuentre inscrita en el Registro Nacional de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre del Registro Nacional, lo cual es posterior a la aprobación o refrendo que debe realizar el Instituto Costarricense de Turismo…” (folios 164 a 162 del expediente administrativo; 18 a 20 del expediente judicial; el resaltado no es del original).
• C)Asimismo, cabe destacar que con vista en la certificación que consta a folio 160 del expediente administrativo, se desprende que el planteada por el actor, “…se encuentra debidamente archivado en el Departamento de Zona Marítimo Terrestre…”, razón por la cual, resulta evidente y manifiestamente contrario a derecho, que la Municipalidad de Parrita pretenda cobrar al demandante el monto anual por concepto de canon desde el año 2009 hasta el 2016, que ascendía a la suma de ¢9.848.640,00 (nueve millones ochocientos cuarenta y ocho mil seiscientos cuarenta colones) (imágenes 164 a 166 del expediente virtual a la fecha de dictado de esta sentencia; folios 168 a 165, 119 a 117 del expediente administrativo), a pesar de que desde el 23 de mayo del 2014, el Instituto Costarricense de Turismo no aprobó la concesión otorgada al actor por parte del Concejo Municipal de Parrita y de que el expediente se encuentra archivado a consecuencia de esa denegatoria, según certificó la Secretaria del Concejo Municipal el 2 de julio del 2014, y de que el actor no ha podido usufructuar la concesión.

Por último, este Tribunal estima que la Municipalidad también ha incurrido en una violación a lo dispuesto en el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que se limitó a aplicar de manera literal, aislada e ilegal lo dispuesto en el artículo 44 del Reglamento a la Ley 6043 en perjuicio del accionante, a pesar de que tenía el deber de interpretarla de la forma que mejor garantizara la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular, tomando en cuenta para tal efecto, las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y los hechos a que se refiere. Dicha omisión ilegítima no sólo ha provocado la interposición de este proceso de conocimiento, sino además, que este Tribunal deba interpretar el artículo 44 del Reglamento a Ley 6043 en los términos expuestos en el considerando III de esta sentencia, a fin de no declarar la nulidad parcial de esa norma reglamentaria.

En consecuencia y por todo lo emitido el 26 de noviembre del 2013. por el Departamento de Rentas y Cobranzas de la Municipalidad de Parrita, y por conexidad, del oficio del 18 de setiembre del 2015 de la Sección de Arriendo del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Parrita, y del acuerdo número 02, artículo tercero, asunto Nº1 de la sesión ordinaria 005-2014 del 27 de enero del 2014, adoptado por el Concejo Municipal de Parrita. Ello implica, que la Municipalidad de Parrita podrá cobrar el canon al demandante, hasta que el Instituto Costarricense de Turismo, apruebe la concesión, siempre y cuando se subsanen los defectos de fondo que motivaron la no aprobación de la misma, a saber: presunta ubicación parcial de la parcela en terrenos de Patrimonio Natural del Estado; indeterminación del sitio exacto en que se ubica la parcela objeto de concesión porque no coinciden los mojones; supuesta invasión de una porción del área pública de una de las cercas (folios 148 a 127, 155 a 153 del expediente administrativo).

Vo.- SOBRE LOS PRESUPUESTOS Y EXCEPCIONES DE FONDO. Este Tribunal llega a la conclusión de que el actor cuenta con suficiente legitimación activa para participar en este proceso conforme al artículo 10 inciso a) del Código Procesal Contencioso Administrativo, ya que la Municipalidad de Parrita pretende cobrarle el canon del período comprendido entre el año 2009 al 2016, con base en una aplicación literal, aislada e ilegal del artículo 44 del Reglamento a la Ley 6043, a pesar de que el Instituto Costarricense de Turismo no aprobó la concesión que le fue otorgada por el Concejo Municipal de Parrita. Además, la acción se dirige correctamente contra el Estado y la Municipalidad de Parrita, tal y como lo dispone el inciso

• 1)del numeral 12 del citado Código, dado que son los autores de la conducta objeto del proceso, específicamente, del dictado del Reglamento a la Ley 6043 (Estado) y de los requerimientos de cobro en perjuicio del actor por concepto de canon del período comprendido entre los años 2009 a 2016 (Municipalidad de Parita). Por su parte, el interés se mantiene actual, en el tanto las conductas cuestionadas siguen surtiendo efectos en la esfera jurídica del demandante y requiere de una resolución jurisdiccional que la resuelva. Finalmente, encuentra este órgano colegiado que por todo lo expuesto en los considerandos III y IV de esta sentencia, se rechaza la excepción de falta de derecho planteada por la representante del Estado y se declara con lugar la demanda interpuesta por Jorge Alberto Jiménez Cordero contra la Municipalidad de Parrita y el Estado, en los siguientes términos, entendiéndose por denegada en lo que no se indique de manera expresa:
• 1)Se declara que no resulta ilegal lo dispuesto en el numeral 44 del Reglamento a la Ley 6043, en el tanto se interprete conforme a lo dispuesto en los numerales 42 de la Ley 6043 y 145 de la Ley General de la Administración Pública, lo cual implica, que el canon podrá ser cobrado por el ente municipal a partir de que se apruebe la concesión por el órgano o el ente competente, y se comunique al interesado en los términos del artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, para los supuestos en que no se requiera aprobación (concesiones en zonas declaradas como no turísticas, o sobre islas o islotes), el canon será eficaz y por ende, podrá ser cobrado una vez que el Concejo Municipal acuerde otorgar la concesión y se proceda a firmar el contrato entre el Alcalde y el concesionario, con fundamento en la reforma parcial al artículo 42 de la Ley 6043 dispuesta en el numeral 82 de la Ley 9036, vigente desde el 30 de noviembre del 2012. A partir de que esta sentencia adquiera firmeza, deberá ser publicada íntegramente en el diario oficial La Gaceta, con cargo al Estado, pues fue el Poder Ejecutivo el que dictó la norma reglamentaria cuya interpretación conforme se dispone en esta sentencia (artículo 130 inciso 3 del Código Procesal Contencioso Administrativo).
• 2)Se declara la nulidad absoluta del requerimiento de cobro emitido el 26 de noviembre del 2013, por el Departamento de Rentas y Cobranzas de la Municipalidad de Parrita, y por conexidad, del oficio del 18 de setiembre del 2015 de la Sección de Arriendo del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Parrita, y del acuerdo número 02, artículo tercero, asunto Nº 01 de la sesión ordinaria 005-2014 del 27 de enero del 2014, adoptado por el Concejo Municipal de Parrita.
• 3)Se ordena a la Municipalidad de Parrita, no cobrar el canon al demandante, hasta que el Instituto Costarricense de Turismo, apruebe la concesión, siempre y cuando se subsanen los defectos de fondo que motivaron la no aprobación de la misma.-“