Inadmissibility of Possessory Information in Reventado River National ReserveImprocedencia de información posesoria en Reserva Nacional Río Reventado

“IV. The sole ground for complaint concerns the location of the property within the Reserva Nacional del Río Reventado. The appellant essentially contends that a regulation is being applied to her retroactively and that she has vested rights (derechos adquiridos). In this matter, based on the documentary evidence at images 243 to 245, it has been established that the property for which title is sought is depicted on registered cadastral plan (plano catastrado) C-434461-1997. The Catastro Nacional issued a technical report in which it concluded: “3. The registered cadastral plan does not overlap with properties registered in the name of the State or private parties and is also consistent with the reference cartography. 4. Based on our Official Reference Cartography System, registered cadastral plan C-0434461-1997 entirely overlaps with the Reserva Nacional Márgenes Río Reventado, pursuant to Decretos Ejecutivos N°3459 del 26 de noviembre del año 1964 y N°22834 del 24 de enero del año 1947….” Two important points may be inferred from the foregoing.

First, the graphic representation conforms to the physical reality, and therefore it is unnecessary to determine whether or not it is located [[Dirección1]] of the river in question. Second, since 1964 it had been decided to establish a national reserve in the areas adjoining Río Reventado. It is therefore important to examine the State’s duty to safeguard the security of the inhabitants and the environment in which they carry out their activities. By way of brief historical background, in diciembre de 1963 the aforementioned river produced two flash floods (cabezas de agua), a publicly and widely known event that caused extensive material destruction and left a significant number of people dead, in addition to being classified as a national tragedy. For that reason, a national reserve was created in 1964 in order to regulate the use of that area. Article 50 of the Constitution establishes the State’s duty to safeguard a healthy and ecologically balanced environment.

On that axiological basis, the Ley Orgánica del Ambiente establishes land-use planning (ordenamiento territorial) as one of its pillars. Article 28 governs land-use planning policies, stating that it is the responsibility of the State, the municipalities, and other public entities to define and implement national land-use planning policies aimed at regulating and promoting human settlements and the population’s economic and social activities, as well as physical and spatial development, in order to achieve harmony among the population’s greater well-being, the use of natural resources, and environmental conservation. Article 29 ibid establishes the following purposes: “a) To locate, in an optimal manner within the national territory, productive activities, human settlements, areas for public and recreational use, communication and transportation networks, wilderness areas, and other vital infrastructure works, such as energy facilities and irrigation and drainage districts. b) To serve as a guide for the sustainable use of environmental elements. c) To balance the sustainable development of the country’s different regions. d) To promote the active participation of inhabitants and organized civil society in preparing and implementing land-use plans and municipal development plans (planes reguladores) for cities, in order to achieve the sustainable use of natural resources.” The provisions cited above show that land-use planning has various purposes; however, the State’s authority to delimit and regulate human settlements, as well as to promote sustainable development, must be emphasized.

Furthermore, Article 11 of the Ley de Tierras y Colonización establishes that areas classified as national reserves belong to the State. Subsection b) addresses the situation of portions of land not protected by ten-year possession (posesión decenal). In the case under examination, as the judgment under appeal reasonably explains, the property that is the subject of the possessory-information proceeding (proceso de información posesoria) is not eligible for acquisition by adverse possession (usucapir), because it is located entirely within the Reserva de Nacional Río Reventado. According to the Comisión Nacional de Emergencias, the river in that sector rises on the slopes of volcán Irazú and belongs to the Río Reventazón watershed (cuenca hidrográfica). Moreover, according to that State entity, this micro-watershed (microcuenca) faces combined hazards: volcanism, seismic activity, landslides, localized flooding, together with intensive soil degradation, erosion, physical and chemical pollution, and inadequate solid-waste management (Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

Problemática de la Cuenca del Río Reventado-Cartago: los aspectos de ocupación en área de amenaza natural múltiple y los conflictos de uso de suelo en áreas con regulaciones preventivas. 2002). Specifically, the State regulated that area through law 3459 del 26 de noviembre de 1964, which created the Reserva nacional márgenes Río Reventado, Cartago. Under Article 2 of that law, the Government was to expropriate the reserved lands no later than within three months of the decree establishing the reserve, by paying their owners in cash the market value of the expropriated parcels. Furthermore, Article 3 provided that the owners of lands included within that national reserve must refrain from carrying out work or construction of any kind that could make expropriation of the lots more burdensome. Article 4 also established that the reserve would be used for the construction of the necessary protective works.

In other words, the law in question decreed the reserve and ordered compensation for the owners, consequently making those areas State property under the legal category of a national reserve. Decree 22834-MOPT-MVAH, based on the law cited above, proceeded to regulate those areas and prohibits housing construction, in addition to making the area inalienable. In addition to the foregoing, the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, in judgment 4880 de las 14 horas 55 minutos del 22 de mayo de 2002, analyzed the constitutionality of the aforementioned regulation, explaining as follows: “Regarding the authority of the Executive Branch.— On several occasions, the Sala Constitucional has developed the concept of the police power (poder de policía) enjoyed by the Administration for the purpose of ensuring order, public health, tranquility, and personal safety. Police power may be exercised in different spheres—social, economic, cultural, and military—and with varying intensity.

This concept permits the reasonable imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights, insofar as ordinary legislation assigns functions that allow the Administration, in the exercise of its police powers, to regulate an activity. This is because each person’s fundamental rights must coexist with each and every fundamental right of others. In its broadest sense, police power encompasses measures intended to protect public safety, morality, and health, as well as to defend and promote the community’s economic interests and its general welfare. In principle, it is manifested as a power vested in the Legislative Branch and is therefore nondelegable. Nevertheless, ordinary legislation may assign functions to the Executive Branch, granting it, for example, the authority to issue rules on specific matters within certain limits previously established by law. In the present case, this Chamber considers that the Procuraduría General de la República and the Municipalidad de Cartago are correct when they state in their reports that, in the matter before us, it is Ley No. 3459 del 19 de noviembre de 1964—and not the challenged Decree—that restricts the right to property for reasons of public interest, since decree number 22834-MOPT-MVAH merely develops the limitations established therein.

Its purpose is therefore to divide into sectors the areas lying within one kilometer of each bank of the river to which the property restrictions previously established in the cited Law apply. Consequently, the alleged overreach attributed to the Executive Branch is unfounded, because this is a necessary and legitimate regulation for fulfilling the purposes of the Law. The Decree specifically develops the content of the law and goes no further, because it is precisely through this preventive measure that the safety and health of a community’s inhabitants are protected. Accordingly, the Regulation is not deemed to exceed what the legislature intended, since it does not establish a new standard but rather constitutes a means of protecting the aforementioned legally protected interests (bienes jurídicos). It should be recalled that the function of this Executive Regulation is to develop the provisions of a law; in that regard, it is logical for it to be much more specific, because it seeks to elaborate upon the general parameters intended by the law so as to ensure their effective application and the observance of the principles established therein.” Two important points may be inferred from the foregoing.

The first is the State’s police power, among other matters, with respect to safety and public health, making it legitimate to restrict areas for the establishment of human settlements. Furthermore, the decree implements the law and establishes the limitations, while continuing to pursue the purpose of that legislation, number 3459 de 1964. Accordingly, the complaint that a regulation is restricting a right, as well as the contention that the applicant for title (titulante) has vested rights, is unfounded. It should be noted that in 1964 that area was declared a national reserve, and those occupying it were entitled to compensation so that the region could be completely vacated for the reasons stated above; it is not an area eligible for acquisition by adverse possession under Article 856 of the Código Civil, read in conjunction with Article 1 of the Ley de Informaciones. Finally, the principle of procedural autonomy (principio de autonomía de los procesos) applies, and if other property titles have been granted in the area, that is a circumstance having no effect on these proceedings. The decision under appeal shall therefore be affirmed.”

“IV. El único motivo de queja radica en la ubicación del bien dentro de la Reserva Nacional del Río Reventado. Estima la recurrente en lo medular, se le está aplicando un reglamento de manera retroactiva y tiene derechos adquiridos. En este asunto de conformidad con la documental de imágenes 243 a 245 se tiene por demostrado el bien objeto de la titulación está graficado en el plano catastrado C-434461-1997. El Catastro Nacional rindió un informe técnico, mediante el cual concluyó: “3. El plano catastrado no presenta traslape con fincas inscritas a nombre del Estado ni con particulares, además es congruente con la cartografía de referencia. 4. Con base a nuestro Sistema de Cartografía de Referencia Oficial, el plano catastrado C-0434461-1997, presenta sobreposición total con la Reserva Nacional Márgenes Río Reventado, de acuerdo con los Decretos Ejecutivos N°3459 del 26 de noviembre del año 1964 y N°22834 del 24 de enero del año 1947…”.

De lo anterior se coligen dos aspectos importantes; el primero, la representación gráfica se ajusta a la realidad material, motivo por el cual no es necesario saber si se ubica o no a [[Dirección1]] del río en mención. En segundo orden, desde el año 1964 se dispuso hacer una reserva nacional en las zonas aledañas del Río Reventado . De ahí es importante analizar la obligación del Estado de velar por la seguridad y del entorno en que los habitantes desarrollan sus labores. Como un breve dato histórico en diciembre de 1963 el río mencionado, lanzó dos cabezas de agua, evento público y notorio, generador de gran destrucción material y dejó un número importante de personas muertas, amen de ser catalogado como una tragedia nacional. Por tal razón, se creó en 1964 una reserva nacional en aras de ordenar el uso de esa zona. La Carta Constitucional establece en el numeral 50 la obligación del Estado de velar por un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Con ese fundamento axiológico, l a Ley Orgánica del Ambiente, establece dentro de sus pilares el ordenamiento territorial. El numeral 28 regula sobre las políticas del ordenamiento indicando, es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente. El artículo 29 ibid, establece como fines los siguientes: “a) Ubicar, en forma óptima, dentro del territorio nacional las actividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso público y recreativo, las redes de comunicación y transporte, las áreas silvestres y otras obras vitales de infraestructura, como unidades energéticas y distritos de riego y avenamiento. b) Servir de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente. c) Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país. d) Promover la participación activa de los habitantes y la sociedad organizada, en la elaboración y la aplicación de los planes de ordenamiento territorial y en los planes reguladores de las ciudades, para lograr el uso sostenible de los recursos naturales”.

De las normas arriba citadas, se observa el ordenamiento territorial tiene diversos fines, sin embargo, es de subrayar la potestad estatal de delimitar y regular los asentamientos humanos, además de promover el desarrollo sostenible. Por otra parte el artículo 11 de la Ley de Tierras y Colonización establece, pertenecen al Estados las zonas que tienen el carácter de reservas nacionales. En el inciso b) figura el supuesto de aquellas porciones de tierra que no estén amparados por la posesión decenal. En el subexamine, tal y como lo expone de manera razona la sentencia recurrida, el bien objeto del proceso de información posesoria, no es apto para usucapir por ubicarse completamente dentro de zona de la Reserva de Nacional Río Reventado. Tal sector de acuerdo a la Comisión Nacional de Emergencias, el río nace en la faldas del volcán Irazú y pertenece a la cuenca hidrográfica del Río Reventazón.

Además esa microcuenca, de acuerdo al citado ente estatal, tiene amenazas combinadas: vulcanismo, sismicidad, deslizamientos, inundaciones focales; sumado a la degradación intensiva del suelo, erosión, contaminación físico- química, y un inadecuado manejo de desechos sólidos (Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. Problemática de la Cuenca del Río Reventado-Cartago: los aspectos de ocupación en área de amenaza natural múltiple y los conflictos de uso de suelo en áreas con regulaciones preventivas. 2002). Específicamente el Estado ordenó esa zona mediante la ley 3459 del 26 de noviembre de 1964, donde se creó la Reserva nacional márgenes Río Reventado, Cartago. En el numeral 2 de ese cuerpo legal, el Gobierno procedería a expropiar los terrenos reservados a más tardar dentro de un plazo de tres meses a partir del decreto que establezca la reserva, mediante pago en dinero efectivo a sus propietarios, del valor venal de las parcelas expropiadas.

Por otra parte, en el ordinal 3, reguló, los propietarios de los terrenos comprendidos en dicha reserva nacional deberán abstenerse de realizar trabajos u obras de cualquier naturaleza, que pudieren hacer más gravosa la expropiación de los lotes. Además el artículo 4, estableció que tal reserva se destinará a la construcción de las obras necesarias de defensa. En otros términos, la ley en mención, decreta la reserva y ordena la indemnización a los propietarios, tornando en consecuencia tales zonas propiedad del Estado bajo la figura de reserva nacional. El decreto 22834-MOPT-MVAH sustentado en la ley arriba citada, procedió a ordenar esas zonas y prohíbe la construcción de viviendas, amen de ser una zona inalienable. Abonado a lo anterior la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia 4880 de las 14 horas 55 minutos del 22 de mayo de 2002, analizó la constitucional del mencionado reglamento, explicando lo siguiente: "Sobre la competencia del Poder Ejecutivo.- La Sala Constitucional en varias ocasiones ha desarrollado la noción del poder de policía que goza la Administración con la finalidad de asegurar el orden, la salubridad, la tranquilidad y la seguridad de las personas.

El poder de policía puede manifestarse en diferentes órdenes (social, económico, cultural y militar) y con diferente intensidad. Esta noción permite la imposición razonable de restricciones al goce de los derechos fundamentales, en la medida en exista en la ley ordinaria una imputación de funciones, que le permita a la Administración –en uso de sus facultades de policía– la reglamentación de una actividad. Lo anterior por cuanto, los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de las demás. En su sentido más amplio, el Poder de Policía comprende las medidas tendentes a proteger la seguridad, moralidad y salubridad pública, así como la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad y al bienestar general de la misma. Se manifiesta, en principio, como una potestad atribuida al poder legislativo y por ello es indelegable.

Sin embargo, sí se puede crear en la ley ordinaria, una imputación de funciones, asignándole al poder ejecutivo, por ejemplo, la atribución de estatuir sobre determinadas materias, dentro de ciertos límites preestablecidos en la ley. En el presente caso, estima esta Sala que lleva razón la Procuraduría General de la República y la Municipalidad de Cartago, cuando afirman en sus informes que en el caso que nos ocupa, es la Ley No. 3459 del 19 de noviembre de 1964 -y no el Decreto cuestionado- la que restringe, por razones de conveniencia pública, el derecho de propiedad, por cuanto el decreto número 22834-MOPT-MVAH no hace más que desarrollar las limitaciones allí consagradas, de manera que el objetivo es la sectorización de las áreas comprendidas dentro del kilómetro de cada margen del río que les son aplicables las limitaciones a la propiedad previamente establecidas en la citada Ley, lo que implica que, el alegado desbordamiento de funciones que se atribuye al Poder Ejecutivo deviene infundado, por tratarse de una reglamentación necesaria y legítima, para cumplir los fines de la Ley.

El Decreto desarrolla específicamente el contenido de la ley y no va más allá, en virtud que precisamente a través de esa prevención, se protegen la seguridad, la salud de los habitantes de una comunidad. Es por ello, que no se considera que en el Reglamento exista un exceso en lo pretendido por el legislador, ya que éste no es un nuevo parámetro, sino un medio a través del cual se protegen los bienes jurídicos ya citados. Debe recordarse que la función de este Reglamento Ejecutivo, es el desarrollo del articulado de una ley y en ese sentido, resulta lógico que sea mucho más específico, ya que busca desglosar los parámetros generales pretendidos por la ley, en función de su efectiva aplicación y de los principios estatuidos por ésta". De lo anterior se infieren dos aspectos importantes; el primero es el poder de policía del Estado, entre otros, para temas de seguridad y salubridad, siendo legítimo restringir zonas para la creación de asentamientos humanos.

Por otra parte, el decreto reglamenta la ley y establece las limitaciones, pero siempre siguiendo el objetivo de esa legislación número 3459 de 1964. Por tal razón, carece de fundamento lo agraviado en cuanto un reglamento esta limitando un derecho, así como que hay derechos adquiridos de la titulante. Nótese para 1964 esa zona es declarada reserva nacional, y quienes ocuparan esa zona tenían derecho a una indemnización, en aras de desalojar completamente la región por los motivos arriba reseñados y no es una zona apta para usucapir en los términos del numeral 856 del Código Civil, relacionado con el numeral 1 de la Ley de Informaciones. Por último, existe el principio de autonomía de los procesos, y si se han concedido otros títulos de propiedad en la zona, es una vicisitud que no tiene efectos en este proceso. Procederá en consecuencia confirmar la resolución apelada.”