Municipal oversight of sewage treatment and liability for inspection failuresControl municipal sobre el tratamiento de aguas negras y responsabilidad por omisión fiscalizadora

VI.On municipal autonomy. Principle of legality. Regarding the objections raised, the following should be noted. Municipalities are local entities that enjoy relative autonomy (autonomía relativa) in the exercise of their functions. The municipal system is a form of territorial decentralization (descentralización territorial), as may be inferred from Article 168 of the Constitution. This degree of independence is conferred by Article 169 of the Constitution, within the framework of each municipality's territorial jurisdiction—comprising the physical area designated for the canton (cantón) it represents—insofar as that provision states that it is the responsibility of each municipal council (ayuntamiento) to carry out the: "administration of local interests and services…". That is to say, the framers of the Constitution have granted a series of functions and powers to these governments by reason of "the local"—meaning, to administer the services and interests of the area to which each is confined, namely, the canton.

This competence is not exclusive of that which has been granted by the legal order to other entities or organs of the State. Accordingly, it is clear that there are interests whose protection falls to the Municipalities and alongside them coexist others whose constitutional or legal protection is assigned to other public entities. The foregoing arises because there are interests that transcend the local sphere, since they affect areas beyond the canton. Nevertheless, it must be made clear that the administration of those interests within the territorial sphere of the municipality constitutes an original competence of the municipal councils, and may only be displaced from them by means of a nationalization law, provided that such legislative action does not constitute a breach of the aforementioned autonomy or result in emptying the constitutional content of the municipal system. For its part, Article 4 of the Código Municipal, Ley no. 7794 of April 30, 1998, develops the types of autonomy that the ordinary legislator considered these entities to possess, indicating that they hold political, administrative, and financial autonomy.

On the scope of this autonomy, see, among others, decisions 5445-99, 1220-2002, 5204-2004, and 8928-2004 of the Sala Constitucional. All the same, as part of an integrated system, within the dynamic of satisfying the interests of municipal residents (munícipes), it is clear that some interests will be entirely local while others may be deemed national. This reality requires, within a principle of sound administration, coordination with the administrative bodies of the Central Government that carry out, at the macro level, functions related to those locally performed by the municipal corporation. This is the case—relevant to the matter at hand—with urban affairs, in which, even though under Article 15 of the Ley de Planificación Urbana it is each Municipality that must approve the respective Regulatory Plan (Plan Regulador), coordination with INVU and the Dirección de Urbanismo is required for these purposes, in view of implementing a national development policy that integrates all the technical, economic, and social variables that converge in this activity.

Equal coordination requirements apply in environmental matters, where the treatment of natural resources and the actions established by each administrative unit for the defense and protection of the environment—understood from what should be a precautionary and preventive perspective—have a direct impact not merely on the municipality's territorial sphere but on the entirety of the national territory. Just as ecosystems maintain a symbiotic connection and relationship with one another (as is the case with biological species-conservation corridors (corredores biológicos de conservación de especies)), the effects produced in a given sector of the country have consequences for the entirety of the national environment. Hence, in this area one is confronted with both a national and a local interest simultaneously. The Sala Constitucional, in decision no. 5445-99, already laid the foundations for the necessary coordination that must prevail in these inter-administrative relations, which arise without prejudice to the autonomy that the framers of the Constitution themselves assigned to local entities.

In this regard, the cited ruling stated: "X.- (…) Once the substantive competence of the municipality within a given territorial jurisdiction has been defined, it is clear that there will be functions that by their nature are exclusively municipal, alongside others that may be regarded as national or state-level; therefore, it is essential to define the manner of co-participation in powers that is unavoidable, since the public capacity of municipalities is local, and that of the State and other entities is national; from which it follows that the municipal territory is simultaneously State territory and institutional territory, to the extent required by circumstances. That is, municipalities may share their competences with the Public Administration in general, a relationship that must unfold on the terms as defined by law (Article 5 of the former Código Municipal, Article 7 of the new Código), which establishes the obligation of 'coordination' between municipalities and the public institutions that concur in the performance of their competences, so as to avoid duplication of efforts and contradictions, above all because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy, as its expression.

In other words, the municipality is called upon to enter into cooperative relations with other public entities, and vice versa, given the concurrent or coinciding character—in many cases—of interests around a specific matter. In doctrine, coordination is defined on the basis of the existence of several independent centers of action, each with its own functions and decision-making powers, and potentially divergent ones; despite this, there must be a community of purposes by subject matter, but through concurrence, insofar as the object receiving the final results of the activity and the acts of each may be common. Coordination is therefore the ordering of relations among these various independent activities, which takes into account that concurrence upon a single object or entity in order to render it useful to an overall public plan, without suppressing the mutual independence of the acting subjects.

Since there is no hierarchical relationship between the decentralized institutions, nor between the State itself and the municipalities, it is not possible to impose specific conduct upon the latter, which gives rise to the essential inter-institutional 'concert,' in the strict sense, whereby the autonomous and independent centers of action reach agreement on a preventive and comprehensive framework in which each plays a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, the relations of municipalities with other public entities can only be conducted on a plane of equality, resulting in agreed-upon forms of coordination, to the exclusion of any coercive form detrimental to their autonomy that would subject corporate entities to a coordination scheme without or against their will; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in its interest (through the State's 'administrative oversight (tutela administrativa),' and specifically, in the function of legality control that falls to it, with general supervisory powers over the entire sector)."

Now then, even with this autonomy, it is clear that, in keeping with Article 11 of the Constitution, municipalities and their officials are equally subject to the principle of legality (principio de legalidad), in its dual dimension—positive and negative—so that in the exercise of their competences they must proceed in accordance with the legal rules that delimit and define their operation. This subjection extends generically to the entirety of the Legal Order, constituting a guarantee for the municipal resident and civil society in general that the public acts emanating from these local entities are in conformity with it. This includes, as a matter of principle, the proper application of rules, not only in their content but also in respect of their hierarchical level, from which it follows that the application of sub-legal measures that are opposed to or contrary to the law is not viable.

The foregoing is because the executive regulatory authority (potestad reglamentaria) and, in general, the issuance of administrative acts (actos administrativos) of a general or normative character, as the case may be (Article 121 of the Ley General de la Administración Pública), find in the law and in the Constitution itself their insurmountable limit, so that they may not contain regulations that conflict with the provisions of those higher-ranking norms, nor may they venture into areas that, by virtue of the content of the law, are forbidden to them (principle of prohibition of arbitrariness (interdicción de la arbitrariedad) in the exercise of regulatory authority). Therefore, when these limits are circumvented, the sub-legal norm is inapplicable as being contrary to law. The aim in this regard is to achieve an adequate, generalized, and abstract application of the rules, avoiding arbitrary and capricious conduct.

VII.Local autonomy in urban planning and construction matters. As noted above, municipal autonomy, mandated by the Constitution, grants local corporations a special competence to administer the interests of their territorial jurisdiction (Articles 169 and 170). Among these interests and services is urban planning (materia urbanística), in which the municipal council holds an essential competence that, as a matter of principle, prevails over that of other institutions within the local context. As relevant to the present case, Article 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), no. 4240 of November 15, 1968, grants local entities the foundational competence to regulate and oversee everything related to urban planning and development within the limits of their territorial jurisdiction. In this regard, the provision states: "Pursuant to the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their jurisdictional territory is hereby recognized.

Accordingly, each of them shall take whatever measures are appropriate to implement a regulatory plan (plan regulador), and the related urban development regulations, in the areas where it is to apply, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors where qualified reasons exist for establishing a specific supervisory regime." It should be noted that the competence assigned is not limited to mere planning; it also includes powers to control urban development, which entails a substantive degree of oversight over both works in progress and already completed works — a matter that will be addressed in greater detail below. Along these lines, Article 1 of the Construction Law (Ley de Construcciones), Decree-Law no. 833 of November 4, 1949, sets forth these powers with unmistakable clarity when it provides: "The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other populated areas meet the necessary conditions of safety, healthfulness, convenience, and aesthetic quality in their public thoroughfares and in the buildings and structures erected on their lands, without prejudice to the powers that the laws confer in these matters upon other administrative bodies." Furthermore, pursuant to Article 13, paragraph o) of the Municipal Code, it falls to the Municipal Council to enact the rules and measures pertaining to urban planning (ordenamiento urbano).

In this framework, as established by the Construction Law, the carrying out of any work or building project requires a municipal permit (licencia municipal), and it likewise falls to the local entity to oversee such activities (Articles 74 and 87 of that body of law). Therefore, the Municipality's prevailing role in these matters is evident: it is incumbent upon it to adopt specific measures concerning urban development and planning, as well as to grant construction permits and to supervise those activities in accordance with the rules governing that field. This has been affirmed by the Constitutional Chamber itself, among many other rulings, in decisions no. 2153-93 of 9:21 a.m. on May 21, 1993 and no. 4205-96 of 2:33 p.m. on August 20, 1996. That said, the scope and effects of urban development and planning sometimes give rise to coordination relationships with various public bodies that hold concurrent competence in certain areas of administrative activity, as explained above.

This is because, although the aforementioned powers arise in connection with a local concept, they must be aligned with national planning policies. These are principles of sound administration aimed at establishing coordination mechanisms that allow for the more efficient addressing of public needs and interests, so that a potential competence conflict does not become an obstacle preventing the State (in the broad sense) from meeting its duties and thereby — through matters of mere organization or design — betraying its teleological purpose. Within this framework falls the adoption of regulatory plans, which, under Article 15 of the Urban Planning Law, are prepared by local entities and subsequently approved by the Directorate of Urban Planning (Dirección de Urbanismo). Article 169 of the Constitution, together with the Urban Planning Law, recognizes — it bears repeating — the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their territory through the adoption of such plans, which are fundamentally normative in nature insofar as they program land use within the respective cantonal jurisdiction.

For this reason, an indispensable prerequisite in the processing of these plans is a public hearing (audiencia pública) that allows residents (munícipes) to express their views on the proposal, given the evident interest they hold in the administrative decision that will establish the intended use of properties located in the Canton. Nevertheless, by reason of the need for linkage and harmony with national planning — since the content of a plan of this nature has a reflective impact on the overall context of the national territory — such plans must be approved by the Dirección de Urbanismo (Article 18 ibidem) in order to align them with national planning criteria. However, it is emphasized that, in this area, the municipal council holds an original competence — notwithstanding the coordination relationships — that enables it to plan, regulate, and oversee urban development within the respective canton.

VIII.Regulation of Urban Development Matters. Supervisory Powers. That said, it should be noted that urban development projects (proyectos urbanísticos), as a general matter, are subject to a body of rules governing the various aspects that intersect in this area, such as structural, constructive, health, and water treatment considerations, among others. Nevertheless, broadly speaking — as the provisions governing this area are exceedingly extensive — the basic regulatory framework rests on the Ley de Construcciones and the Ley de Planificación Urbana, two bodies of law that are complemented by other rules addressing specific subjects, e.g., the Ley General de Salud. These laws establish, in general terms, the basic conditions that govern the carrying out of construction works, whether for public or private use, temporary or permanent. Even so, a number of factors that, by their nature, are not suitable for incorporation into a statute have been elaborated upon in regulations or sub-statutory rules (normas infralegales).

In the same vein, the Ley de Planificación Urbana leaves the development of procedural and other such aspects to those sub-statutory sources of law. With regard to urban development matters, and in particular the construction of residential developments (urbanizaciones) or residential communities, the Ley de Construcciones and the Ley de Planificación Urbana, consistent with the foregoing, delegate in their Articles 15 and 32, respectively, the specification of the requirements to be met by developers to a regulation, which in this case is the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, no. 3991 of 13 December 1982. For its part, in matters of construction, the so-called Reglamento de Construcciones, published on 22 March 1983, is the applicable instrument. In accordance with Articles 15 and 74 of the Ley de Construcciones, every subdivision (fraccionamiento) and residential development, as well as every construction-related work, must have an authorizing act (acto autorizatorio) issued by the relevant Municipality.

Pursuant to Article 19, read in conjunction with Article 20, subparagraph h), both of the Ley de Planificación Urbana, local entities must issue the applicable regulation to comply with the conditions of the Regulatory Plan (Plan Regulador), as well as to safeguard the interests of public health, safety, comfort, and well-being. In this regard, Article 56 of the same law provides that the Reglamento de Construcciones shall establish the rules of safety, sanitation (salubridad), and aesthetic standards (ornato). However, these aspects are addressed in the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, the regulation applicable for this purpose. It is a legal instrument of predominantly technical character that, with respect to residential developments, contains varied regulations covering such matters as access roads, road systems, lot layout (lotificación), green areas and public spaces, drainage, water supply systems (acueductos), sewers (cloacas), infrastructure, and finishing works, among others.

With regard to the exercise of supervisory authority (ejercicio fiscalizador), as noted above, Article 1 of the Ley de Construcciones establishes that local governments are responsible for ensuring that cities, their buildings, constructions, and public roads meet the necessary conditions of safety, sanitation, comfort, and aesthetic quality, without prejudice to the powers that the laws grant to other administrative bodies in these matters. This is once again a legislative expression aimed at strengthening municipal competencies in furtherance of their autonomy in the sphere of local interests that pertain to them. As is fitting, these grants of authority constitute genuine powers-duties (poderes-deberes); that is, they authorize the adoption of executive and enforcement actions, while at the same time imposing obligations and requirements, insofar as the relevant body must undertake the appropriate actions to fulfill its mandates.

Accordingly, it must subject its decisions to the legal framework (bloque de juridicidad) — in harmony with subjective rights and legitimate interests — which of course implies exercising proper oversight over areas of social concern, such as health and safety, where appropriate, in coordination with Central Government authorities. For this reason, as a counterpart to the power to issue building permits (licencias de construcción) established in Article 74 of the Ley de Construcciones, Article 87 of the same law imposes the duty to supervise and oversee the works erected in its territory, as well as the use being made of them. These powers entail the authority to assess whether construction applications conform to the governing regulations, to the extent that, upon finding non-compliance, the relevant body is empowered to deny the "building permit" or refuse the required authorizing act.

In this regard, the role of municipalities operates at two levels: preventive and supervisory. Within the preventive framework, the building permit is granted if all requirements are met, and it is in that review process — both qualitative and quantitative — that this function is carried out. In the supervisory role, the municipality verifies that what is actually carried out conforms to what was authorized. It is clear that, given the very nature of urban development matters, a wide range of variables converge that, by virtue of their magnitude and importance, require coordinated action by local entities together with specialized public bodies. This is the case with public health and the treatment of water of various types — potable, wastewater, and sewage — situations in which the linkages between the administrative functions of municipalities and those bodies or entities with specific functional competence in those areas are paramount.

This is indeed reflected in Articles 338 and 338 bis of the Ley General de Salud, with respect to the powers to supervise compliance with sanitary standards. Likewise, in water-related matters, Articles 1, 2, 21, and 23 vest authority in the Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados to approve water supply and disposal systems. In sum, under the aforementioned Ley de Construcciones, and insofar as is relevant to the present matter, it falls to local governing bodies (corporaciones locales) to issue the authorization to undertake the construction of a given work — including residential developments. In turn, together with other public authorities, they must deploy supervisory actions with respect to those works in order to verify their conformity with the regulatory framework. However, that oversight, which falls directly within their purview, is not contingent upon the actions of other bodies.

IX.Scope of the supervisory framework (marco fiscalizador) in the specific case. This Court considers that the very conception of the supervisory powers (potestades de fiscalización) in urban planning matters (materia urbanística) entrusted to Municipalities—already discussed above—are manifestations of a public power (poder público) derived from competencies granted by the constitutional and legal order in this field, which justifies the empowerment of the Administration. They therefore permit the deployment of a series of inherent and necessary attributions for the exercise of sound administration. These powers authorize the Municipalities to suspend a given construction project when it fails to meet the required conditions, or, within their preventive and anticipatory role, to reject a building application when the applicable legal and technical requirements have not been satisfied. These are concrete manifestations of public power that enable the protection of legal principles, including, among others, those of safety and health.

They thus constitute an inspection function over the constructive aspects of structures erected within the municipality's territorial area, for the purpose of determining whether they comply with the requirements established by that legislation, as well as other regulations associated with the activity. These powers and faculties, in keeping with their teleological orientation, are placed at the service of public or collective interests, which are, ultimately, the object that legitimizes their intervention in the control and supervision of urban planning activity. Since these are competencies fixed by the Legal Order (as a direct derivation of the constitutional competencies entrusted to the Municipalities) and are linked to the protection of public interests, the action of the local entity must weigh not only a superficial (formal) review of building permit (permiso de construcción) applications, but rather a comprehensive and thorough assessment of compliance with the legal and technical requirements imposed by the Legal Order.

That is, verifying not only the formal but also the qualitative compliance of the conduct subject to control. For this purpose, the entity must consider the harmony between the application and the proposals set forth in the corresponding plan and the technical provisions or rules issued in each specific scenario. Applied to the present case, this means the Municipality must analyze whether the sewage treatment systems (sistemas de tratamiento de aguas negras) proposed in the construction plan (plano de construcción) conform to the applicable technical standards, so as to be functional and to have the capacity and volume required by the applicable rules. That is, the technical feasibility of installing a septic tank (tanque séptico), in the proposed dimensions and conditions, in a manner that does not entail potential risks of any kind, including to public health. But furthermore, public powers in this field are not exhausted by the mere exercise of an authorizing conduct.

Indeed, the issuance of the act that permits the building or construction of a project must be accompanied—it bears repeating—by a control and verification exercise on the part of the authorizing entity, with the aim of ensuring that works both under execution and already completed fall within the regulatory framework governing the subject matter. As stated, this exercise occurs on two levels: preventive, at the time of reviewing the application to build; and subsequent, in inspections of those works to determine whether they comply with what was authorized and, in general, with the applicable rules. Accordingly, the oversight function (función contralora) must be continuous, efficient, and effective. It is for this reason that when those competencies have not been properly discharged and, as a result of such conduct or dysfunction, damage is caused (directly or through concurrence), a causal link (nexo causal) arises that permits the injury to be attributed to the Municipality, in accordance with the rules of strict liability (responsabilidad objetiva) established by the Constitution and developed by the Ley General de la Administración Pública from Article 190 onward.

The foregoing may arise from several causes. At a first level, through what is termed material inaction (inactividad material)—that is, when the oversight and verification framework is not exercised at all. At a second level, when it is not exercised adequately, insofar as, even if verification was carried out, it was exhausted in a mere review of formal requirements, rather than in a proper qualitative examination of whether or not the requirements that must be met by a person seeking to build have been fulfilled. In this scenario, the Municipality's passivity in the proper supervision of elementary matters relevant to the construction project enables those rules to be circumvented, which can heighten risks or future harm to third parties. That is, in these scenarios there is an abnormal functioning that gives rise to liability. This is so because such administrative conduct, in itself, departs from good administration (buena administración) (as that concept is used by the Ley General de la Administración Pública itself in Article 102, subsection d., which includes, among other things, efficacy and efficiency) or from proper organization, technical rules, or the skill and prudent conduct required in the performance of its functions, with a harmful effect on the individual.

Thus, the abnormality manifests as a malfunction, as a supervisory exercise that is insufficient and therefore inadequate. This is because when the harmful result arises in relation to facts in which the guarantor position (posición de garante) exercised by the Administration made it incumbent upon it to prevent that outcome through the adequate control it should have exercised, the Administration must face the implications of that failure to comply. In this sphere, liability for "administrative inaction" ("inacción administrativa") (even partial) arises from a dual course of conduct. The first involves the public or private party through whose action the harm to the legal sphere of the injured person or persons is produced. The other, which concurs with the former, involves the inaction of the public authority that does not exercise, as required, the conduct needed to prevent the harm, which may occur—it bears repeating—in total or partial form.

In the latter case, when the supervisory framework does not fully encompass all the variables that must be weighed in that exercise, so that, through relative non-observance, relevant aspects that constitute sources of risk are left aside. This therefore involves a relativized framework of non-actuated administrative oversight (in its preventive current), which, as inaction, contributes to producing the harm and therefore gives rise to the shared—almost always joint and several (solidaria)—liability of the two agents causing the damage (understood as distinct centers of imputation (centros de imputación), whether public or private). In this way, supervisory inaction in the face of third-party conduct is normally reflected in the irregularity that should have been identified in a timely manner; or in the harm produced that should have been foreseen in accordance with the existing state of affairs; or, alternatively, in the omission—which for these purposes is equivalent to inaction—that is legally reproachable and that was not exercised in due time and form by taking the necessary precautions and corrective or anticipatory measures for the case.

It is clear that such imputability depends, to a great degree, on the determination of the existence of a causal link between that inaction (even partial) and the harm, since only when the inaction has contributed to the generation of the damage would administrative patrimonial liability (responsabilidad patrimonial administrativa) be applicable. That is, when, had the supervisory exercise not been omitted, the harm would in all probability not have been caused. On the subject of liability for inaction, see, from this Court, ruling no. 308 of 10 hours 30 minutes on 25 May 2006. In this scenario, it must be emphasized that the oversight and supervision entrusted to Municipalities in urban planning matters (which includes building rights (edificabilidad)) is not reduced to formal authorizing conduct, but rather encompasses substantive, periodic, and effective control over works under execution and completed works, such that the omission of this supervisory exercise renders the Municipality liable for the harm caused to third parties thereby.

X. Management of wastewater (aguas negras). Legal framework

In the matter at hand, the appellant contends that sections 87 of the Ley de Construcciones, 4 of the Código Municipal, and 170 of the Constitución Política have been violated, inasmuch as the Court concluded that oversight of the pipe connections was not an obligation of the defendant Municipality. By so holding, the appellant argues, the Court disregards the duty of inspection (deber de inspección) inherent to local government bodies (corporaciones locales). The appellant further contends that, in applying the above-mentioned Decreto no. 3391, the Ad quem derived therefrom an exemption from the verification obligation in question, when that provision does not permit such an interpretation. Of specific relevance to this case is the oversight that the Municipalidad de Heredia must exercise with respect to the sewage and wastewater pipes (tuberías de aguas negras y servidas) that every dwelling within a residential development (urbanización) is required to have.

The foregoing is raised because the appellant argues that section 87 of the Ley de Construcciones imposes on local government bodies the obligation to oversee the construction of works carried out within the respective canton (Cantón), and that by failing to do so with respect to the aforementioned pipes, the Municipality incurs strict liability (responsabilidad objetiva) for the damages suffered. In this area, as has been noted, the Ley de Construcciones and the Ley de Planificación Urbana refer the matter to regulatory provisions (norma reglamentaria). Such development is regulated by the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, no. 3991 of December 13, 1982. On this point, as the Ad quem has correctly noted, the aforementioned Regulation, in Chapter III, entitled "Urbanizaciones," sets out the applicable rules. In this regard, the provision contemplates several possibilities depending on the characteristics of each residential development.

It provides as follows: "III.3.12 Sewers (Cloacas): When areas that have a functioning sewage collector (colector de aguas negras) are developed, the developer must connect to that system. / When the collector is planned for a later phase, the developer must construct a sewer system within the development to be connected in the future to the planned collector system. / Where no functioning sewer exists and none is planned, the following alternatives apply: / III.3.12.1 For developments of more than five hundred (500) housing units, construction of a dedicated wastewater treatment plant (planta de tratamiento de aguas negras) is required, unless larger developments with a septic tank (tanque séptico) are negotiated with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (A y A). / III.3.12.2 In developments with fewer lots or dwellings, the minimum lot size must be adapted to permit the use of a septic tank, as established by this Regulation." In this manner, depending on whether a collector exists or not, the developer may choose one of the regulated options, which, in accordance with the foregoing, must be assessed by the municipality — the body responsible, once the specific case has been evaluated, for determining the appropriateness of the proposed measure.

It goes without saying that the design of the water supply and treatment and drainage system must conform to and be consistent with the technical standards established in each case by the authorities with concurrent jurisdiction, including the Ministerio de Salud and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA). This must be reflected in the plans that the administrative bodies must approve, as may be inferred from Chapter VI, rule 3.3 of the aforementioned Regulation. In this regard, as a matter of principle, AyA is the competent body for setting policies and establishing and applying standards concerning the supply of potable water and the disposal of wastewater (evacuación de aguas negras) (section 1 of its Constitutive Law (Ley Constitutiva), no. 2726 of April 14, 1961, and its amendments). However, as provided by section 23 of its Constitutive Law: "Plans for the full or partial construction or reconstruction of a house or building in provincial or cantonal capital cities (ciudades cabeceras de provincia o de Cantón) whose Municipalities have an Engineering Department (Departamento de Ingeniería) shall be submitted for prior approval to that Department and, once approved by it, to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados for review…." That same rule applies to residential development projects.

From all of the foregoing it follows that, ultimately, verification of compliance with the regulations applicable to wastewater falls upon local government bodies, since they are the competent authorities to issue the building permit (permiso de construcción), which can only be granted, within an ideal regulatory framework, once the requirements applicable to this subject matter have been satisfied.

XI.On the Specific Case. In the matter at hand, the challenged ruling proceeds from the established assumption that, in reality, it has been verified that the residential development (residencial) does not have a functioning sewage treatment system or sewer connection, but only planned infrastructure therefor, and furthermore, that the number of dwellings does not exceed five hundred. A simplistic examination of the present matter would lead to the conclusion that, given that factual picture (which the cassation appellant (casacionista) claims is not supported by any evidence) and in light of the aforementioned Regulation, the theoretically viable solution was to adapt the lot for the use of a septic tank (tanque séptico) and leave the planned piping for a subsequent phase. However, this Chamber considers that the particular circumstances involved in this dispute require a more thorough analysis of what occurred.

It is true that the referenced provision allows the solution the developer (urbanizador) adopted with respect to sewage (aguas negras) — namely, leaving the piping as planned infrastructure (which the Municipality authorized). Nevertheless, the option of installing septic tanks when the number of dwellings is fewer than five hundred must be reconciled with the technical feasibility and suitability of the proposal put forward by the builder, so that the system ultimately adopted is functional and optimal in fulfilling its purpose. Therefore, this does not mean that such a solution was adequate and correct for the specific case and for compliance with the applicable regulations governing urban construction. Indeed, consistent with the supervisory and inspection powers assigned to it by law, the local authority was required to examine whether, beyond the threshold conditions established by the regulation for installing a septic tank being met, the tank proposed in the construction plans conformed in terms of volume and capacity to the type of dwelling intended to be built.

In this regard, proper oversight required measuring not only the theoretical appropriateness of the requested measure, but also, and more importantly, the capacity of the proposal to fulfill its function — that is, to serve as an efficient mechanism for the evacuation and storage of sewage, thereby avoiding potential risks to public health and the occurrence of harm or injury. This was necessary because, in the absence of a wastewater treatment system installed by the Municipality, and given that this type of waste, if improperly managed, can harm the health of residents and the environment, it was imperative to consider whether the proposed solution addressed the needs it was meant to meet and satisfy. This analysis is far from a mere document-verification exercise — quite the contrary. In view of the legal values at stake, the nature of the activity in question (urban planning (urbanística)), which undoubtedly carries public relevance and public interest, and the responsibilities assigned to the local corporation in this field (as a function inherent to its territorial authority), it was necessary for the local authority to assess whether the solution proposed by the developer was proper and optimal, so that whatever was ultimately authorized would fully serve the public purpose and public service embedded in the authorizing instruments issued by the municipality.

The supervisory function assigned by the legislature in the area of urban construction is intended to ensure that both preventive and subsequent controls are carried out, in order to confirm that the buildings comply with the requirements and conditions established by the regulatory framework. Such oversight is therefore aimed, in the context of housing development construction, at guaranteeing the existence of adequate qualitative conditions in the structure, which entails, as a general rule, that its development proceeds along proper lines. This means that the dwellings are equipped with the basic services that allow residents to enjoy a normal quality of life, which is clearly undermined when a sewage disposal system fails to meet its requirements, constituting an imminent risk to residents' health, their lives, and the harmony of the urban environment. The oversight referred to cannot be considered properly carried out if the suitability of that aspect — not in formal terms but in its capacity to effectively address a basic and foreseeable need of every dwelling — was not assessed.

Therefore, the municipal examination should not have been superficial, but thorough in aspects such as the one indicated. From this perspective, it is the opinion of this collegial body that the defendant Municipality did not exercise proper a priori oversight with respect to this aspect. This is because, in the process of issuing building permits (permisos o licencias de construcción), it failed to analyze the suitability of the proposed tanks for the type of construction for which a permit was being requested — an analysis that was elementary in determining whether the tanks had the required volume or capacity. Indeed, regardless of the fact that the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones [National Regulation for the Control of Subdivisions and Housing Developments] permits that particular technical solution when the factual conditions regulated for such cases are met, this does not relieve the local authority of analyzing, within the exercise of its oversight powers, whether that solution, as proposed, was viable for each building, with a view to enabling proper management of sewage and wastewater (aguas servidas).

However, that examination was not properly carried out, allowing the installation of a tank that lacked the volume required for each dwelling. On this point, the expert report rendered by engineer Ricardo Aymerich Kingsbury states clearly: "As an important technical note, I advise the Court that there are construction plans indicating the stormwater (aguas pluviales) and sewage piping for the entire project, encompassing all three phases; however, the construction company did not connect the wastewater from the dwellings to the planned pipes, which are customarily left in the green area (zona verde) or on the sidewalk (acera); instead, in the small space of the front yard (antejardín), it constructed a small absorption well (pozo de absorción), which does not have the capacity or volume required by each of the dwellings. In the approved plans, the municipality did not give the technical importance required to these very significant aspects and approved the construction plans for the dwellings with a septic tank and drainage (drenaje) pipe solution, located in these plans in the front yard area, which cannot be approved in this manner, because there is not sufficient area for the (porous) drainage pipes to function efficiently with this solution.

(...)" (folio 366 of the main case file). It should be noted that, in established fact no. 12, the trial court (Juzgado) had deemed this administrative oversight deficiency proven, a finding that was subsequently adopted by the appellate tribunal (Tribunal).

XII.This collegial body considers that in the case under review (subexamine), although the Municipality issued a formal act granting the construction permit, which presumed it had fulfilled its oversight duties, as has been indicated, that conduct does not fully conform to the Legal System (Ordenamiento Jurídico), since it failed to assess whether the sewage system proposed by the developer was adequate or not, limiting itself to a formal examination of that requirement, which reflects abnormal functioning (funcionamiento anormal) of the defendant public corporation. It bears repeating: the exercise of the supervisory powers inherent in its authority to issue building or construction permits — expressly established in provisions 1 and 87 of the Ley de Construcciones — is not exhausted by a simple formal act of authorization. Properly understood, it encompasses proper, ongoing, and effective oversight of works in progress and works already completed, in order to verify their conformity with the rules governing that area.

Consequently, neglecting those duties gives rise to liability on the part of the local authority for any harm caused in the legal sphere of third parties. That being so, it is clear that as an immediate consequence of that conduct in the inspections prior to the issuance of the construction permit, the defendant allowed the installation of tanks that, far from providing an adequate response to the issue of sewage treatment, led to a problem not only for the plaintiff owners but for public health in general. Subsequently, given the impossibility of enforcing the bond posted by the construction firm, the owners of the residences in which that circumstance arose were compelled to resolve the sewage disposal problems on their own, since, as has been noted, the well did not have adequate capacity. The basis for attributing liability to the Municipality for those facts does not lie in its failure to install a sewage treatment system (for it is clear that, since none exists, it cannot be put into operation), but rather in its failure to discharge its inspection duties regarding the technical feasibility of installing a septic tank in the dimensions and conditions proposed for this case.

Had that aspect been analyzed carefully, it could well have been corrected in time, thereby preventing the construction of dwellings lacking an adequate sewer system (sistema de cloacas). In this regard, the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública) establishes the liability of the Administration for both its lawful and unlawful, normal or abnormal functioning, except for exculpatory causes such as force majeure, the victim's own fault, or the act of a third party. In this connection, abnormality, as improper public functioning, includes the improper exercise of legally granted powers or authority. In the case under review, the said construction was carried out once authorized by the Municipality, notwithstanding the deficiencies noted, whereby the Municipality failed in its oversight and supervisory duties assigned by provisions 1 and 87 of the Ley de Construcciones, which in this particular case must be supplemented by the provisions of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.

Accordingly, liability is imposed on the local authority, obliging it to cover the damages and losses suffered by the plaintiffs who, as of the date of filing the complaint, were owners of a house or lot within the Residencia Cedri, the amounts of which shall be determined in enforcement proceedings. In this manner, it is the opinion of this collegial body that, for the reasons set forth, the grievance under examination must be upheld. Therefore, the judgment of the Tribunal must be annulled and, on this point, the judgment of the Juzgado must be confirmed.

“VI.- Sobre la autonomía municipal. Principio de legalidad. Referente a los reparos planteados cabe indicar lo siguiente. Las municipalidades son entidades locales que gozan de autonomía relativa en el ejercicio de sus funciones. El régimen municipal es una especie de descentralización territorial, según se colige del numeral 168 de la Carta Magna. Este nivel de independencia lo otorga el precepto 169 de la Constitución Política, en el marco de su jurisdicción territorial, integrada por el espacio físico dispuesto para el cantón al cual representa, en tanto señala que corresponde a cada ayuntamiento la: "administración de los intereses y servicios locales … ". Es decir, el constituyente ha conferido una serie de funciones o atribuciones en favor de esos gobiernos en razón de "lo local", esto es, para administrar los servicios e intereses del ámbito a la que está circunscrita, sea, el cantón.

Esta competencia no es excluyente de la que ha sido otorgada por el Ordenamiento a otras entidades u órganos del Estado. De este modo, es claro que existen intereses cuya salvaguardia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional o legal es atribuida a otros entes públicos. Lo anterior debido a que hay intereses que trascienden la esfera de lo local, debido a que inciden en otras latitudes fuera del cantón. Empero, debe quedar claro que la administración de esos intereses de la esfera territorial del municipio constituye una competencia originaria de los ayuntamientos y solo mediante ley de nacionalización puede serles desplazada, siempre que esa manifestación legislativa no suponga un quebranto a la autonomía referida o implique vaciar el contenido constitucional del régimen municipal. Por su parte, el artículo 4 del Código Municipal, Ley no. 7794 del 30 de abril de 1998, desarrolla los tipos de autonomía que el legislador ordinario estimó ostentaban estas corporaciones, indicando que poseen la política, administrativa y financiera.

Sobre los alcances de esta autonomía, ver entre otras, de la Sala Constitucional, votos 5445-99, 1220-2002, 5204-2004 y 8928-2004. Con todo, como parte de un sistema integrado, dentro de la dinámica de la satisfacción de los intereses de los munícipes, es claro que existirán intereses que son plenamente locales y otros que pueden ser considerados nacionales. Este aspecto obliga, dentro de un principio de sana administración, a la coordinación con las instancias administrativas del Poder Central, que realizan, a nivel macro, funciones relacionadas con las que localmente despliega la corporación. Es este el ejemplo, en lo que resulta relevante a este caso, de los aspectos urbanos, en los que, aún cuando al tenor del artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, es cada Municipalidad la que debe aprobar el respectivo Plan Regulador, se impone una coordinación con el INVU y la Dirección de Urbanismo para estos efectos, de cara a la implementación de una política nacional de desarrollo que integre todas las variables técnicas, económicas y sociales que convergen en esta actividad.

Iguales particularidades de coordinación son de rigor en la materia ambiental en la que ciertamente, el tratamiento de los recursos naturales y las acciones que establezca cada unidad administrativa para la defensa y tutela del ambiente, dentro de una percepción que debería ser precautoria y preventiva, incide de forma directa no en la esfera territorial del municipio, sino en la totalidad del territorio nacional. Al igual que los ecosistemas guardan una vinculación y relación simbiótica entre sí (sea el caso de los corredores biológicos de conservación de especies), las incidencias que se produzcan en un determinado sector del país, tienen sus consecuencias en la globalidad del medio nacional. De ahí que en esta materia se esté frente a un interés nacional y local a la vez. Ya la Sala Constitucional en la resolución no. 5445-99, sentó las bases sobre la necesaria coordinación que debe imperar en estas relaciones inter-administrativas, las que surgen sin menoscabo de la autonomía que ya de por sí el constituyente le asignó a las entidades locales.

En esta dirección, en el fallo citado se indicó: "X.- (...) Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión.

En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes.

Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector)." Ahora bien, aún con esta autonomía, es claro que al socaire del precepto 11 de la Carta Magna, las municipalidades y sus funcionarios están igualmente sujetos al principio de legalidad, en su doble dimensión, positiva y negativa, de modo que en el ejercicio de sus competencias, deben proceder conforme lo disponen las normas jurídicas que delimitan y precisan su funcionamiento.

Esta sujeción es genérica a la globalidad del Ordenamiento Jurídico, constituyendo una garantía para el munícipe y sociedad civil en general, de que los actos públicos que emanen de esas entidades locales, son contestes con aquél. Ello incluye por regla de principio, una aplicación debida de las normas, no solamente en su contenido, sino además en el respeto de su nivel jerárquico, de lo que se infiere que son inviables las aplicaciones de medidas infralegales que sean opuestas o contrarias a la ley. Lo anterior dado que la potestad reglamentaria ejecutiva y en general, la emisión de actos administrativos de carácter general o normativo, según sea el caso (artículo 121 Ley General de la Administración Pública) encuentran en la ley y en la propia Constitución Política, su límite infranqueable, de modo que no puede contener regulaciones que se contrapongan a los enunciados de esas normas de mayor jerarquía, o bien, incursionar en áreas que en orden al contenido de la ley, les están vedadas (principio de interdicción de la arbitrariedad de la potestad reglamentaria).

De ahí que cuando se burlen estos límites, la norma infralegal sea inaplicable, por contraria a Derecho. Se busca en este sentido, una aplicación adecuada, generalizada y abstracta de las normas, evitando procederes arbitrarios y antojadizos.

VII.Autonomía local en materia de urbanismo y edificaciones. Según se ha indicado, la autonomía municipal, impuesta por la Carta Magna, confiere a las corporaciones locales una competencia especial para la administración de los intereses de su jurisdicción territorial (artículos 169 y 170). Dentro de este conjunto de intereses y servicios se encuentra la materia urbanística en la cual, el ayuntamiento guarda una competencia esencial y en tesis de principio, prevalente sobre la de otras instituciones, en el contexto de la localidad. En lo que viene relevante al caso, el numeral 15 de la Ley de Planificación Urbana, no. 4240 del 15 de noviembre de 1968 confiere a los entes locales la competencia base para regular y vigilar todo lo concerniente a la planificación y desarrollo urbano dentro de los límites de su jurisdicción territorial. En este sentido la norma dispone: "Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional.

Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinando régimen contralor." Nótese que la competencia asignada no se limita a un aspecto de mera planificación, sino que además, incluye las potestades de control del desarrollo urbanístico, lo que supone un grado de vigilancia sustantiva tanto de las obras en ejecución, como de las ya ejecutadas, aspecto sobre el cual se ingresará con mas detalle adelante. En esta línea, el canon primero de la Ley de Construcciones, Decreto Ley no. 833 del 4 de noviembre de 1949, establece con claridad evidente estas potestades cuando señala: "Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos." Por su parte, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 13 inciso o) del Código Municipal, corresponde al Concejo dictar las normas y medidas atinentes al ordenamiento urbano.

En este orden, según lo estatuido por la Ley de Construcciones, la realización de toda obra o edificación requiere de una licencia municipal, a la vez que corresponde al ente local la vigilancia sobre aquellas (mandatos 74 y 87 de ese cuerpo legal). Por ende, resulta evidente el papel prevalente que en estos menesteres ostenta la Municipalidad, siendo que le incumbe disponer las medidas concretas sobre el desarrollo y planeamiento urbano, así como el otorgamiento de las "licencias" de construcción y el control de esas actividades acorde a las normas que regulan ese campo. Así lo ha definido la misma Sala Constitucional, entre muchos, en los fallos no. 2153-93 de las 9 horas 21 minutos del 21 de mayo de 1993 y no. 4205-96 de las 14 horas 33 minutos del 20 de agosto de 1996. Ahora bien, los alcances y efectos del desarrollo y planificación urbana implica, en ocasiones, el surgimiento de relaciones de coordinación con diversos órganos públicos con competencia concurrente en ciertas áreas de actividad administrativa, según se ha explicado.

Lo anterior debido a que si bien esas potestades aludidas surgen en relación con un concepto local, deben empatarse con políticas de planificación nacional. Se trata de principios de sana administración que pretenden establecer mecanismos de coordinación que permitan de manera más adecuada, una eficiente atención de las necesidades e intereses públicos, a fin de que un eventual conflicto competencial no sea óbice para que el Estado (en sentido amplio) no desatienda sus deberes y transgreda con ello, por aspectos de mera organización o diseño, su dimensión teleológica. Dentro de este marco se ubica la emisión de planes reguladores, los que al amparo del numeral 15 de la Ley de Planificación Urbana, son realizados por los entes locales y luego aprobados por la Dirección de Urbanismo. El artículo 169 constitucional, junto con la Ley de Planificación Urbana, se insiste, reconoce la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio, a través de la emisión de este tipo de planes, que en el fondo, ostentan una naturaleza normativa en tanto disponen la programación del uso del suelo en la respectiva jurisdicción cantonal.

Es por ello que dentro de su tramitación, se constituye en presupuesto infranqueable la audiencia pública que permita a los munícipes, pronunciarse sobre la propuesta, en razón del evidente interés que guardan respecto de la decisión administrativa que establezca el destino que deberá darse a las heredades localizadas en el Cantón. No obstante, por aspecto de vinculación y armonía con la planificación nacional, siendo que el contenido de un plan de esta naturaleza incide de manera refleja en el contexto integral del territorio patrio, deben ser aprobados por la Dirección de Urbanismo (ordinal 18 ibidem) a fin de ajustarlos a criterios de planificación nacional. Sin embargo, se recalca, en esta materia, el ayuntamiento tiene una competencia originaria, pese a las relaciones de coordinación, que le permiten planificar, regular y vigilar el desarrollo urbano dentro del cantón respectivo.

VIII.Regulación de la materia urbanística. Potestades de control. Dicho esto, cabe señalar que la materia de desarrollo de proyectos urbanísticos, en términos generales, se encuentra sujeta a un conjunto de normas que establecen los diversos aspectos que convergen en esta temática, como son el estructural, constructivo, salud, tratamiento de aguas, entre otros. No obstante, grosso modo (pues las disposiciones que precisan esta materia son extensas por demás), su regulación básica radica en la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana, conjuntos legales que se complementan por otras normas que desarrollan temas concretos, v.gr, la Ley General de Salud. En estas, de forma genérica, se establecen los presupuestos básicos que delimitan la realización de las edificaciones, sean de uso público o privado, temporales o permanentes. Aún así, el establecimiento de una serie de factores que por su naturaleza, no resulta conveniente incorporarlos dentro de una ley, han sido profundizados en reglamentos o normas infralegales.

En esta misma dirección, la Ley de Planificación Urbana deja a dichas últimas fuentes del derecho, el desarrollo de aspectos de corte procedimental y de otra índole. En cuestiones de naturaleza urbanística, en particular, la de construcción de urbanizaciones o residenciales, la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana, a tono con lo dicho, en sus artículos 15 y 32 respectivamente, remiten la concreción de los aspectos que deben ser cubiertos por los urbanizadores, a un reglamento, que en la especie, es el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, no. 3991 del 13 de diciembre de 1982. Por su parte, en menesteres de la materia constructiva, se encuentra el denominado Reglamento de Construcciones, publicado el 22 de marzo de 1983. De conformidad con lo estatuido por los cánones 15 y 74 de la Ley de Construcciones, todo fraccionamiento y urbanización, así como toda obra relacionada con la construcción deberá contar con un acto autorizatorio emitido por la Municipalidad correspondiente.

Al tenor del numeral 19 en relación al 20 inciso h), ambos de la Ley de Planificación Urbana, las entidades locales deberán emitir el reglamento pertinente para acatar las condiciones del Plan Regulador, así como para velar por la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar. En esta dirección, el ordinal 56 ibidem señala que el Reglamento de Construcciones fijará las reglas de seguridad, salubridad y ornato. Empero, estos aspectos se encuentran contemplados en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, norma que sería aplicable al efecto. Se trata de un instrumento jurídico de naturaleza preeminentemente técnica, que contiene en aspecto de urbanizaciones, regulaciones variadas en aspectos tales como accesos, vialidad, lotificación, áreas verdes y públicas, drenajes, acueductos, cloacas, infraestructura y acabados, entre otros.

En lo que se refiere al ejercicio fiscalizador, como se ha dicho, el canon 1 de la Ley de Construcciones establece que son los gobiernos locales los encargados de velar por que las ciudades, sus edificios, construcciones y vías públicas, reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos. Se trata una vez más de una manifestación legislativa que pretende potenciar las competencias municipales en pro de su autonomía en la esfera de los intereses locales que le incumben. Como es debido, esos apoderamientos, constituyen verdaderos poderes-deberes, es decir, le permiten adoptar actuaciones ejecutivas y ejecutorias, pero a la vez le impone deberes y exigencias, en tanto ha de asumir las acciones de mérito para cumplir con sus cometidos. Por tal, debe sujetar sus decisiones al bloque de juridicidad (en armonía con los derechos subjetivos e intereses legítimos), lo que implica desde luego, ejercer un debido control de áreas de interés social, como es el caso de la salud y la seguridad, cuando proceda, en coordinación con autoridades del Gobierno Central.

Es por ello que como contrapartida de la competencia para otorgar las licencias de construcción que establece el artículo 74 de la Ley de Construcciones, el 87 ibidem le impone el deber de fiscalizar y controlar las obras levantadas en su territorio, así como el uso que se les esté dando. Estas potestades suponen la competencia para establecer la armonía de las solicitudes de construcción con las normas que regulan esa materia, al punto que de inferir que se incumplen, están facultadas para negar la "licencia" o denegar el acto autorizatorio requerido. Desde este plano, el papel de los municipios se da en dos instancias, sea, preventiva y fiscalizadora. En el marco preventivo, la "licencia" se otorga si cumple con todas las exigencias y en ese cotejo (cualitativo y cuantitativo) se concreta tal ejercicio. En la fiscalización, verifica que lo que se realiza en la realidad, sea conteste con lo autorizado.

Claro está que por la dinámica misma de la materia urbanística, converge una amplia gama de variables que por su magnitud y relevancia, exigen acciones de coordinación de las entidades locales conjuntamente con unidades públicas especializadas. Es el caso de la salud pública y el tratamiento de las aguas de diversa naturaleza (potable, servidas, negras), supuestos en los que imperan los niveles de enlace entre el ejercicio administrativo de las municipalidades y los órganos o entes con competencia funcional específica en esas áreas. En efecto así se desprende de la Ley General de Salud en sus numerales 338 y 338 bis, a propósito de las potestades de fiscalización del cumplimiento de las normas sanitarias. De igual forma, en menesteres de aguas, los preceptos 1, 2, 21 y 23 otorgan la competencia al Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados para aprobar los sistemas de abastecimiento de agua y su disposición.

En definitiva, al amparo de la citada Ley de Construcciones, y en lo que viene relevante al caso, corresponde a las corporaciones locales emitir la autorización para emprender la construcción de una determinada obra (dentro de ellas, las urbanizaciones). A su vez, conjuntamente con otras autoridades públicas, desplegar acciones de fiscalización de esas obras, a fin de constatar su conformidad con el marco regulatorio. Empero, ese control que es de su incumbencia directa, no es dependiente de las acciones de otros órganos.

IX.Alcances del marco fiscalizador en el caso concreto. Estima esta Sala que la concepción misma de las potestades de fiscalización en materia urbanística que se han encomendado a las Municipalidades (ya comentadas), son manifestaciones de un poder público derivado de competencias otorgadas por el orden constitucional y legal en este campo, que justifica el apoderamiento de la Administración. Le permiten por tanto el despliegue de una serie de atribuciones inherentes y necesarias para el ejercicio de una sana administración. Estas le facultan incluso suspender una determinada obra cuando no cumpla con las condiciones debidas, o bien, dentro de su arista preventiva y previsora, rechazar el pedimento de edificación cuando no se hayan satisfecho los requerimientos jurídicos y técnicos que las disposiciones aplicables imponen. Se trata de manifestaciones concretas del poder público que permiten la tutela de principios jurídicos, entre otros, el de seguridad y de salud.

Constituye por ende una labor de inspección sobre los aspectos constructivos de las estructuras que se erijan en el espacio territorial del municipio, a efectos de determinar que cumplan con las exigencias que dispone esa legislación, así como demás regulaciones asociadas a la actividad. Estas facultades y potestades, dentro de su orientación teleológica, se ponen al servicio de los intereses públicos o colectivos, que a fin de cuentas, son el objeto que legitima su incursión en el control y fiscalización de la actividad urbanística. Al ser competencias fijadas por el Ordenamiento (como derivación directa de sus competencias constitucionales que le fueron confiadas) y que se asocian con la tutela de intereses públicos, la acción del ente local debe ponderar no solamente una labor de revisión superficial (formal) de las solicitudes de permiso de construcción, sino, una valoración integral y a fondo del acatamiento de las exigencias jurídicas y técnicas que impone el Ordenamiento.

Es decir, verificando el acatamiento no solo formal sino cualitativo de la conducta objeto de control. Para tales efectos, debe considerar la armonía de la solicitud y propuestas formuladas en el plano respectivo con las disposiciones o reglas técnicas dictadas en cada supuesto. Ello aplicado a este caso envuelve que la Municipalidad debe analizar que los sistemas de tratamiento de aguas negras ofrecidos en el plano de construcción, se ajusten a las normas técnicas aplicables, de manera tal que sean funcionales y cuenten con la capacidad y el volumen que las reglas establecidas dispongan. Es decir, la viabilidad técnica de la instalación de un tanque séptico, en las dimensiones y condiciones propuestas, de manera que no impliquen riesgos potenciales de cualquier naturaleza, incluida la salud pública. Pero además, las potestades públicas en este campo no se agotan en el despliegue de una conducta autorizatoria.

En efecto, la emisión del acto que permite la edificación o construcción de la obra, debe acompañarse, se insiste, de un ejercicio contralor y verificador por parte del ente otorgante, con el objeto de asegurarse que las obras en ejecución así como las ya ejecutadas, se encuentran dentro del marco normativo que regula la materia. Como se ha dicho, este ejercicio se presenta en un doble nivel: preventivo, al momento de analizar la solicitud para edificar; y posterior, en las inspecciones de esas obras para determinar que cumplen con lo autorizado y en general, con las reglas aplicables. De este modo, la función contralora debe ser continua, eficiente y eficaz. Es por ello que cuando esas competencias no han sido cumplidas de forma debida y a raíz de esa conducta o disfuncionalidad se genera un daño (de forma directa o por concurrencia), surge un nexo causal que permite imputar la lesión a la Municipalidad, conforme a las reglas de la responsabilidad objetiva fijada por la Constitución y desarrollada por la Ley General de la Administración Pública a partir del canon 190.

Lo anterior puede darse por varias causas. En un primer estadio, por la denominada inactividad material, esto es, cuando del todo no se ejerce el marco contralor y verificador. En un segundo, cuando no se hace de manera adecuada, por cuanto aún realizada la verificación, se agotó en un simple cotejo de requisitos formales, más no en un examen debido en términos cualitativos, del cumplimiento o no de las exigencias que debe acatar quien pretende construir. En este escenario, la pasividad del Municipio en la debida vigilancia de cuestiones elementales para efectos de la obra, permite la burla de esas reglas, lo que puede potenciar riesgos o daños futuros a terceros. Es decir, opera en estos supuestos un funcionamiento anormal que acarrea responsabilidad. Ello al constituir conductas administrativas, que en sí mismas, se apartan de la buena administración (conforme al concepto utilizado por la propia Ley General en el artículo 102 inciso d., que entre otras cosas incluye la eficacia y la eficiencia) o de la organización, de las reglas técnicas o de la pericia y el prudente quehacer en el despliegue de sus actuaciones, con efecto lesivo para la persona.

Así, la anormalidad se manifiesta por un mal funcionamiento, por un ejercicio fiscalizador insuficiente, por tal, inadecuado. Esto por cuanto si el resultado lesivo se produce en relación a hechos en los que la posición de garante que ejerce la Administración hacía exigible evitar esa consecuencia mediante el control adecuado que debió ejercer, debe afrontar las implicaciones de esa inobservancia. En este ámbito, la responsabilidad por la "inacción administrativa" (aun parcial) se produce por causa de un doble comportamiento. El primero de la persona pública o privada por cuya acción se produce el menoscabo en la esfera jurídica del o los lesionados. El otro, que concurre con aquél, por la inacción de la autoridad pública que no ejerce, como es debido, la conducta requerida para evitar el daño, lo que puede producirse, se reitera, de manera total o parcial. En este último, cuando el marco fiscalizador no abarca de manera plena la totalidad de variables que deben ser ponderadas en ese ejercicio, de modo que por inobservancia relativa se dejan de lado aspectos relevantes que conforman fuentes de riesgo.

Se trata por ende de un marco relativizado de tutela administrativa no actuada (en su corriente preventiva), que como inactividad concurre a producir la lesión y provoca por tanto, la responsabilidad compartida, casi siempre solidaria, de los dos agentes causantes del daño (entendidos como centros de imputación diversos, públicos o privados). De esta forma, la inacción fiscalizadora frente a conductas de terceros, se refleja normalmente, en aquella irregularidad que debió identificar de manera oportuna; o en aquel daño producido que debió prever de acuerdo con el estado de cosas existentes; o bien, por la omisión, que para estos efectos equivale a inactividad, reprochable desde el plano jurídico, que no ejerció en tiempo y forma, las prevenciones y medidas correctivas o previsoras del caso. Claro está que tal imputabilidad depende, en alto grado, de la determinación de la existencia de un nexo causal entre aquella inacción (incluso parcial) y la lesión, en tanto, solo cuando la inactividad haya coadyuvado en la generación del daño, la responsabilidad patrimonial administrativa sería aplicable.

Esto es, cuando de no haberse omitido el ejercicio fiscalizador, la lesión, con probabilidad, no hubiere llegado a causarse. Sobre el tema de la responsabilidad por inacción, véase, de esta Sala, el fallo no. 308 de las 10 horas 30 minutos del 25 de mayo del 2006. En este escenario, debe insistirse en que la tutela o fiscalización que le ha sido confiada a las municipalidades en materia urbanística (que incluye la edificabilidad), no se reduce a conductas formales de autorización, sino que incluyen un control sustantivo, periódico y eficaz sobre las obras en ejecución y ejecutadas, de tal modo que la omisión de este ejercicio fiscalizador, le hace responsable de los daños producidos a terceros por ello.

X.Manejo de las aguas negras. Regulación jurídica. En la especie, el recurrente estima que han sido violentados los numerales 87 de la Ley de Construcciones, 4 del Código Municipal y 170 de la Constitución Política, en tanto el Tribunal concluyó que la vigilancia de la conexión de las tuberías no era obligación de la Municipalidad demandada. Con ello, indica, se desconoce el deber de inspección inherente a las entidades locales. Así mismo, acusa, de la aplicación del Decreto no. 3391 mencionado el Ad quem desprende la dispensa de verificación aludida, cuando esa norma no permite tal interpretación. Interesa para el caso específico, el control que debe ejercer la Municipalidad de Heredia en el tema concreto de las tuberías de aguas negras y servidas a las previstas con que debe contar toda vivienda dentro de una urbanización. Lo anterior en razón de que el recurrente aduce que el artículo 87 de la Ley de Construcciones impone la obligación a las corporaciones locales de vigilar la edificación de las obras que se realicen en el respectivo Cantón, por lo que al no haberlo hecho respecto de las referidas tuberías, le acarrea su responsabilidad objetiva por los daños padecidos.

En esta materia, como se ha indicado, la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana remiten a norma reglamentaria. Tal desarrollo se encuentra regulado en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, no. 3991 del 13 de diciembre de 1982. Sobre el particular, como bien lo ha señalado el Ad quem, el Reglamento aludido, en el capítulo III, denominado "Urbanizaciones", fija las reglas que son de aplicación. En este sentido, la norma prevé varias posibilidades, según sean las características de cada complejo urbanístico residencial. Al respecto dispone: "III.3.12 Cloacas: Cuando se urbanicen áreas que tengan servicio de colector de aguas negras funcionando, el urbanizador deberá conectarse a dicho sistema./ Cuando el colector se tenga previsto para una etapa posterior, el urbanizador deberá dejar construido un sistema de cloacas dentro de la urbanización para empatarse en un futuro al sistema de colectores previsto./ De no existir cloaca en funcionamiento ni prevista, se contemplan las siguientes alternativas: /III.3.12.1 Para conjuntos mayores a quinientas(500)/ unidades de vivienda se requiere la construcción de una planta de tratamiento de aguas negras propia: salvo que con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (A y A) se negocien conjuntos mayores con tanque séptico./ III.3.12.2 En conjuntos con un número menor de lotes o viviendas se deberá adecuar el tamaño mínimo de lote para el uso de tanque séptico según lo fija este Reglamento." De esta manera, dependiendo de si existe un colector o no, el urbanizador podrá optar por una de las posibilidades reguladas, la que, en orden a lo dicho, debe ser ponderada por el municipio, instancia a quien corresponde, una vez valorado el caso concreto, establecer la procedencia de la medida que se proponga.

Claro está que el diseño del abastecimiento de aguas y el sistema de tratamiento y desagüe, deberá guardar conformidad y correspondencia con las normas técnicas que en cada caso establezcan las autoridades con competencia concurrente, entre ellas, el Ministerio de Salud y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA). Lo anterior debe plasmarse en el plano que deberán aprobar las instancias administrativas, según se colige del capítulo VI, canon 3.3 del citado Reglamento. En este sentido, en tesis de principio, el AyA es la instancia competente para fijar políticas, establecer y aplicar normas referidas al suministro de agua potable y evacuación de aguas negras (artículo 1 de su Ley Constitutiva, no. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas). Empero, conforme lo dispone el numeral 23 de su Ley Constitutiva: "Los planos para la construcción o reconstrucción parcial o total de una casa o edificio en las ciudades cabeceras de provincia o de Cantón cuyas Municipalidades tengan Departamento de Ingeniería, serán sometidas para su aprobación previa a dicho Departamento y una vez aprobados por éste, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para su revisión…".

Esa misma regla es de aplicación cuando se trate de proyectos de urbanización. De todo lo anterior se colige que en definitiva, la verificación del cumplimiento de la normativa inherente al tema de las aguas negras recae en las corporaciones locales, siendo que son las competentes para otorgar el permiso de construcción, lo que solo es posible, dentro de un marco ideal, cuando se hayan satisfecho las regulaciones inherentes a esta materia.

XI.Sobre el caso concreto. En la especie, el fallo impugnado parte del supuesto demostrado de que en la realidad, se ha constatado que el residencial no cuenta con un sistema de tratamiento o colector de aguas negras en funcionamiento, sino solamente previsto, y además, que el número de viviendas no supera las quinientas. Un examen simplista del presente asunto llevaría a concluir que en consideración de ese cuadro fáctico (el que dice el casacionista no se fundamenta en prueba alguna) y al tenor del citado Reglamento, la solución teóricamente viable era adecuar el lote para el uso de tanque séptico y dejar las tuberías previstas para una etapa posterior. Sin embargo, considera esta Sala que las particularidades inmersas en este debate, exigen un análisis más a fondo de lo sucedido. Ciertamente la norma aludida permite la solución que el urbanizador dio al aspecto de las aguas negras, sea, dejar previstas las tuberías (lo que autorizó la Municipalidad).

Empero, la referencia de la posibilidad de instalar tanques sépticos cuando exista un número de viviendas inferior a las quinientas, debe armonizarse con la viabilidad técnica e idoneidad de la propuesta planteada por el edificador, a fin de que el sistema que en definitiva sea adoptado, resulte funcional y óptimo para cumplir su finalidad. Ergo, ello no dice que esa solución fuese la adecuada y correcta para el caso específico y para cumplir con las normas propias de la materia de construcción urbanística. En efecto, a tono con las facultades de control e inspección que le asigna la ley, la entidad local debió estudiar, si al margen de que se dieran los presupuestos que establece la norma para instalar el tanque séptico, el que se ofrecía en los planos de construcción, se ajustaba en cuanto a volumen y capacidad, al tipo de vivienda que se pretendía desarrollar. En este sentido, el control debido exigía medir no solamente la procedencia de la medida solicitada en términos teóricos, sino además, y con mayor relevancia, la capacidad de la propuesta para cumplir con su función, sea, servir de mecanismo eficiente de evacuación y almacenamiento de aguas negras, con el objeto de evitar así riesgos potenciales en la salud de las personas y la generación de daños o lesiones.

Ello en virtud de que al no haber un sistema de tratamiento de aguas instalado por la Municipalidad, y por tratarse de un tipo de desecho cuyo manejo inadecuado puede lesionar la salud de los residentes y el ambiente, era imperiosa la necesidad de considerar si lo propuesto, atendía a las necesidades que debía cubrir y satisfacer. Este análisis dista de ser un ejercicio de verificación de documentos, todo lo contrario. En razón de los valores jurídicos en juego, de la actividad desplegada (urbanística) que sin duda tiene relevancia o interés público, y por las competencias que en este campo le han sido asignadas a la corporación local (como función ínsita en su territorio), era necesario que el ente local ponderara si la solución propuesta por el urbanizador era debida y óptima, de modo tal que lo que en definitiva se autorizara, cumpliera a cabalidad con el fin público y el servicio público inmerso en los títulos autorizatorios que expide el municipio.

La función fiscalizadora que le ha sido asignada por el legislador en la actividad de construcciones urbanas, pretende que se realicen controles tanto preventivos como posteriores, para asegurar que las edificaciones se ajustan a los requisitos y condiciones que han sido establecidos por el orden normativo. Dicha verificación propende entonces, en el marco de las construcciones de urbanizaciones, al aseguramiento de la existencia de las condiciones adecuadas de la estructura en términos cualitativos, lo que supone, por regla de principio, que su desarrollo, se genera dentro de los causes debidos. Esto implica, que las viviendas cuentan con los servicios básicos que permitan una normal calidad de vida del residente, lo que ciertamente se deja de lado cuando un sistema de desecho de aguas negras no se ajusta a sus necesidades, constituyéndose en un riesgo inminente para su salud, su vida y la armonía del entorno urbano.

La fiscalización aludida no puede considerarse realizada correctamente si no se valoró la aptitud de ese aspecto ya señalado, no en términos formales, sino en su capacidad de solventar con acierto una necesidad básica y previsible de toda vivienda. Ergo, el examen municipal no debía ser superficial, sino a fondo en aspectos como el que se indica. Desde esta perspectiva, es criterio de este órgano colegiado que la Municipalidad demandada no ejerció un debido control a priori respecto de este aspecto. Esto por cuanto en el trámite de emisión de permisos o licencias de construcción, omitió analizar la idoneidad de los tanques propuestos, para el tipo de edificación de la que se solicitaba licencia, lo que resultaba elemental para establecer si contaba con el volumen o capacidad pertinentes. En efecto, al margen de que el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, permita esa determinada solución técnica cuando concurran los presupuestos de hecho regulados para el caso, ello no releva a la entidad local de analizar, dentro del ejercicio de sus competencias de control, si esa solución, en los términos en que fue propuesta, era viable para cada edificación, de cara a permitir un buen manejo de las aguas negras y servidas.

Empero, ese estudio no se realizó de forma debida, dando paso a una autorización para instalar un tanque que no tenía el volumen que requiere cada vivienda. Desde este plano, la experticia rendida por el ingeniero Ricardo Aymerich Kingsbury, indica con claridad: "Como dato técnico importante, aclaro al Juzgado que existen planos constructivos en donde se indican las tuberías de aguas pluviales y aguas negras del proyecto total, sean las tres etapas, sin embargo la empresa constructora no conectó las aguas servidas de las viviendas a las previstas que se acostumbra a dejar en la zona verde o acera; por el contrario en poco espacio de antejardín construyó un pequeño pozo de absorción, el cual no tiene la capacidad o volumen que requieren cada una de las viviendas. En los planos aprobados, la municipalidad no le dió la importancia técnica que se requieren en estos aspectos tan importantes y aprobó los planos de las viviendas con una solución de tanque séptico y tuberías de drenaje, ubicados en estos planos en el área de antejardín, lo cual no se puede aprobar así, porque no existe suficiente área, para que las tuberías (porosas) del drenaje funcionen eficientemente con esta solución.

(...)" (folio 366 del principal). Nótese que incluso, en el hecho probado no. 12, el Juzgado tuvo por demostrada esta deficiencia de control administrativo, lo que posteriormente fue prohijado por el Tribunal. XII.- Considera este órgano colegiado que en el subexamine, si bien la Municipalidad dictó un acto formal en el que otorgó el permiso de construcción, el que hacía presuponer que cumplió con sus deberes de control, según se ha indicado, esa conducta no se ajusta plenamente al Ordenamiento Jurídico, en tanto dejó de ponderar si el sistema de aguas negras propuesto por el urbanizador, era adecuado o no, limitándose a un examen formal de ese requisito, lo que dice de un funcionamiento anormal de la corporación pública demandada. Se reitera, el ejercicio de las competencias de vigilancia inherente a sus potestades para otorgar las licencias de edificación o construcción, y que se encuentra dispuesta de manera expresa en los cánones 1 y 87 de la Ley de Construcciones, no se agota en un simple acto formal de autorización.

Dentro de su correcta comprensión incluye una fiscalización debida, continua y eficiente sobre las obras en ejecución y las ya ejecutadas, a fin de establecer su armonía con las normas que regulan esa materia. Por ende, su desatención le genera la responsabilidad por los daños que haya causado en la esfera jurídica de terceros. Siendo así, es claro que como efecto inmediato de esa conducta en las inspecciones previas al otorgamiento del permiso de construcción, la demandada permitió instalar tanques que lejos de significar una respuesta debida al tema del tratamiento de aguas negras, conllevó a un problema no solamente para los propietarios actores, sino para la salud pública en general. Luego, ante la imposibilidad de ejecutar la garantía rendida por la firma constructora, los propietarios de las residencias en las que se presentó esa circunstancia, debieron solucionar los inconvenientes de evacuación de aguas, en razón de que según se ha dicho, el pozo no tenía la capacidad adecuada.

El motivo para atribuirle a la Municipalidad la responsabilidad por esos hechos, no radica en la falta de instalación de un sistema de tratamiento de aguas negras (pues es claro que al no existir no puede ponerse en funcionamiento), sino en la desatención de sus deberes de inspección en torno a la viabilidad técnica de la instalación de un tanque séptico, en las dimensiones y condiciones que se proponía para este caso. De haberse analizado con detenimiento ese aspecto, bien pudo haberse corregido a tiempo y de esa forma, evitar la construcción de viviendas que no cuentan con un sistema de cloacas adecuado. En este sentido, la Ley General de la Administración Pública establece la responsabilidad de la Administración por su funcionamiento legítimo e ilegítimo, normal o anormal, salvo las causas eximentes de fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de tercero. En este extremo, la anormalidad, como mal funcionamiento público, incluye el ejercicio indebido de potestades o facultades legalmente otorgadas.

En el sub-exámine, la construcción dicha se realizó una vez autorizada por la Municipalidad, aún las deficiencias señaladas, con lo cual, faltó a sus deberes de control y vigilancia que le asigna los numerales 1 y 87 de la Ley de Construcciones, los que en el particular, deben complementarse con las disposiciones del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones. Con ello, se impone la responsabilidad a cargo de la entidad local que le obliga a cubrir los daños y perjuicios padecidos por los actores que a la fecha de presentación de la demanda, fuesen propietarios de una casa o lote dentro del Residencia Cedri, partidas que deberán ser fijadas en proceso de ejecución de sentencia. De este modo, es criterio de este órgano colegiado que por los motivos expuestos, debe estimarse el agravio en examen. Por ende, debe anularse la sentencia del Tribunal, y sobre el punto, confirmar la del Juzgado.”