INS claims inspector: contractual, not employment, relationshipInspector de siniestros del INS: naturaleza contractual y no laboral

IV.Regarding the basis of the claim and its assessment by this Court: In essence, according to the line of argument of the plaintiff, it asserts that it has maintained an employment relationship with the Instituto Nacional de Seguros on the occasion of the provision of inspection services for loss events (eventos siniestrales) from 2006 to 2012 and therefore, claims damages caused by the cessation of the provision of services. Having analyzed the evidentiary body as well as the arguments of the parties, this Chamber of Judges reaches the conclusion that Mr. Nombre41000 is not correct in seeking that this Court declare such fact as true, since what has operated in the case under analysis is a relationship of a contractual nature between the parties, regulated by the Administrative Contracting Law (Ley de Contratación Administrativa) and its Regulations, as explained below. According to the factual framework of the study, we have that through official letter 03477, DCA-1176, of March 29, 2007, the Division of Administrative Contracting (División de Contratación Administrativa) of the Contraloría General de la República, answers a consultation from the Instituto Nacional de Seguros regarding the determination of certain services as ordinary activity and regarding the nature of the contracts it enters into with marketing companies, concluding as relevant the following: "... it can be observed that a fundamental aspect for determining whether an activity can qualify as 'ordinary activity' (actividad ordinaria) is the fact that such activity must constitute the ultimate or final provision that the public institution makes to users, and therefore, those contracts entered into by administrations to carry out activities that fulfill a relation of means to achieve their ends are not included in said concept (...) This analysis is also applicable to the contracts that this Institute must carry out to obtain inspection services, actuarial work and risk assessment and risk management consultancy, the inspection, assessment and adjustment of losses and claims and claims processing; medical services, professional medical personnel and other professionals who directly provide benefits to insurance beneficiaries in the damage repair process, since all of these are contracts that constitute a means function so that the INS can carry out the purposes entrusted by law, and not an end in themselves (...) Consequently, it is the criterion of this Office that insurance intermediation, inspection, actuarial work and risk assessment and risk management consultancy, the inspection, assessment and adjustment of losses and claims and claims processing, medical services, professional medical personnel and other professionals who directly provide benefits to insurance beneficiaries in the damage repair process do not constitute ordinary activity of the Instituto Nacional de Seguros, and consequently; the contracts that the Institute carries out to obtain said services must comply with the provisions of the Administrative Contracting Law....". From this perspective, the thesis of the plaintiff's representation is not admissible insofar as it understands that the elements of an employment contract are present in the matter under study, according to Article 18 of the Labor Code (Código de Trabajo), namely: personal provision of service, subordination of the worker to the employer, and salary (among others, see rulings of the Second Chamber of the Supreme Court of Justice No. 457-12 at 10:50 a.m. on May 23, 2012, No. 512-12 at 9:35 a.m. on June 13, 2012, and No. 603-12 at 9:25 a.m. on July 20, 2012). As set forth below, it is evident that we are dealing with the provision of services acquired by the active Administration through an administrative contract, under the protection of the condition of auxiliary service held by the inspectors of loss events, this, by reason of the provisions of Article 18 of the Insurance Market Regulatory Law (Ley Reguladora de los Mercados de Seguros) which states the following: "'Auxiliary services' (servicios auxiliares) shall be understood as those which, without constituting insurance, reinsurance, retrocession, and intermediation activities, are indispensable for the development of said activities. These services include, among others, actuarial services, inspection, assessment and consultancy in risk management, claims processing, claims indemnification, damage repair including medical services, those provided by workshops and others that are provided directly as benefits to insurance beneficiaries, expert appraisal, assistance services that do not qualify as insurance or reinsurance activity, the inspection and assessment of claims and the adjustment of losses. The National Council (Consejo Nacional) shall regulate the provision of these services and shall require the registration of auxiliary service providers (proveedores de servicios auxiliares), based on the risk that their specific activity presents to the consumer. Said regulation may not establish discriminatory or unjustified requirements....". It is by virtue of the foregoing and in accordance with the provisions of Articles 18 and 27 subsection b) of the Insurance Market Regulatory Law, that the inspection of loss events is understood as an auxiliary activity and not an ordinary one of the Instituto Nacional de Seguros and to that extent, it could be subject to administrative contracting (see ruling number 526-2015, at 09:40 a.m. on May 15, 2015, issued by the Second Chamber of the Supreme Court of Justice regarding administrative contracting in ordinary activity). Such statement is consistent with the Law of the Instituto Nacional de Seguros, Law Number 12 of October 30, 1924, which establishes in its Article 9 subsection d) that among the administrative contracts excepted from ordinary procedures are "contracts for insurance or financial intermediation services, including the distribution of self-issuable insurance; contracting for the performance, by third parties, of the services regularly provided by the INS or its subsidiaries, such as the collection or receipt of money and auxiliary insurance services, as indicated in the Insurance Market Regulatory Law." Logically, since this is the nature of the services and the legal provision to establish a registry of providers, the Instituto Nacional de Seguros resorts to the acquisition of these services through the purchasing mechanisms provided for in the Administrative Contracting Law, a text which establishes in its Article 65 that under this assumption, the contracting of technical or professional services shall not give rise to a public employment relationship between the Administration and the contractor, except in the case of the first paragraph of Article 67 of this Law, which establishes that "public entities are authorized so that, using their ordinary personnel appointment regime, they contract, with a fixed salary, the professionals they require to formalize operations, appraisals, expert reports, attending judicial or administrative proceedings or any other type of professional intervention related to the services they provide. For these purposes, the payment applicable for fees for the provision of the activity shall not apply. The institution shall not transfer the cost of contracting these professionals to the user of the services; but it must charge the other implicit costs, when the respective document must be registered or any type of tax must be paid." Note then that the only exception is limited to positions of professionals hired with a fixed salary, which differs from the case under study, whose inspectors did not require professional status and in this case, the plaintiff does not hold such status; coupled with the fact that payment was not made based on a fixed salary but through the submission of invoices and depending on the number of claims attended. Without any doubt, the activity of inspecting loss events corresponds to a support task for the ordinary activity, which is the insurance activity, whose function of advising users and gathering evidence for the application of the insurance, is carried out under an administrative contracting framework. Witnesses Alejandra Garreta Madrigal and Patricia Mora Quirós stated that prior to administrative contract AO7310, with a term from November 26, 2007, to February 13, 2009, the activity was also contracted out and at one point, the provision of the service was provided by firefighters' associations. Furthermore, they were clear and precise in indicating the terms of the contracting of inspection services for loss events and the administrative contracting regime applied to the specific case, with Mrs. Mora Quirós describing that the awardees were both natural and legal persons, they did not have a pre-set schedule, since they distributed the coverages and times among themselves, being dispatched by mobile unit for fairness, so that if one was unavailable, another was called, and that effective payment was generated based on the service provided. She added that the Administration recognized some implements as part of the expenses, including internet, cell phone use, fuel, food, and vehicle use based on its mileage. For her part, Mrs. Alejandra Garreta Madrigal, an official of the defendant entity who indicated in the oral and public trial that she supervised the work of the inspectors, indicated that the annexes of the contracts established the terms of the service provision, with no exclusivity existing, that if an inspector was unavailable, this was to be reported, with the possibility of the contractor having a substitute. She clarifies that the entity provided the radio and the electronic means to make the report as well as the distinctive badges and that t-shirts were given to them only once, while the inspector had to provide the means of transportation as well as the computers to access the system to make the report for the execution of the contract; lastly, she clarifies that GPS was later installed on some of the inspectors' radios. Said statements are consistent with what was stated by the witness Nombre41001, who says she worked as a radio operator and dispatched the accident inspectors, verifying in effect compliance with the on-call schedules (roles), which inspector was available to be dispatched, reporting the mileage recorded upon departure and upon return as well as the time of such event. Mr. Nombre40967, for his part, stated that he also worked as an inspector of loss events, that his work was carried out by on-call schedule and by zone, that the Instituto Nacional de Seguros had provided him with the radio and the labeling, and that in fulfilling his duties he had to report the arrival and departure mileage. Note then that all the statements are consistent with each other and allow concluding that indeed the inspectors of loss events followed the guidelines set by the administrative contract. We must remember that the Public Administration can provide its services and/or activities through a direct provision or, via administrative contracting, as indeed occurs in this specific case. According to the evidentiary body, it is through official letter CSTP-00172-2009, dated January 15, 2009, that the Professional Technical Services Center (Centro de Servicios Técnicos Profesionales) communicates the terms and conditions (pliego de condiciones) as well as the fact that it will receive offers until 3:00 p.m. on January 28, 2009. Among the requirements requested of the offerors is the presentation of invoices, in accordance with Article 18 of the Regulations of the General Sales Tax Law (Reglamento de la Ley General del Impuesto sobre las Ventas), the provision of a performance bond (garantía de cumplimiento) for an amount of three hundred thousand colones, certification of legal capacity (personería jurídica) for those companies that become awardees, a sworn statement (declaración jurada) that none of the prohibitions provided for in Articles 22 and 22 bis of the Administrative Contracting Law apply to them, a declaration of being up to date in the payment of national taxes, and the national offeror, in compliance with Article 74 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social, must submit with their offer a current certification from said entity, indicating that they are up to date in the payment of employer-worker contributions, whether as an employer or independent worker. It is noted that if they are an independent worker and are not registered with the CCSS, they must register as such and present the respective certification in their offer. If not provided, the INS will verify the information on the webpage. When specifying the technical conditions of the offeror, it indicates that the offeror must guarantee 24-hour availability 365 days a year, the human resources and equipment necessary for the execution of the tasks entrusted through that contract. Furthermore, it sets the technical requirements for the offeror and their substitute. From this perspective, the thesis of the plaintiff that seeks to maintain that Mr. Nombre41000 did not understand that he was participating in an administrative contracting process and that he interpreted it as an employment relationship is not admissible to this Court. This is because it is deduced from the presentation of his offers and the statements made that they correspond to a competitive bidding process regulated by the Administrative Contracting Law, so much so that payment for the services is made against invoice, that the offerors had to be registered with the Caja Costarricense de Seguro Social, that availability was 24 hours every day of the year, among other aspects that undoubtedly respond to requirements that under a purely employment relationship are unsustainable, since it is the employer who is obliged by law to register the payroll, an invoice is not required for the payment of a salary, the right to rest days and employment benefits such as vacation days (vacaciones) and year-end bonus (aguinaldo) exist, which the plaintiff claims he did not receive from the Instituto Nacional de Seguros for approximately six years. Note that Mr. Nombre41000 in his confessional statement indicates that he does not remember if he submitted offers but he did receive documents and signed some that he did not review. This position contradicts the documentary evidence in the record, as it is determined that the plaintiff presents, through a memorial dated April 28, 2010, an offer within the bidding process for excepted contract number 2010PP-00004-CGRA (Placa71) for inspection of loss events of the voluntary automobile insurance of the Instituto Nacional de Seguros, expressing his interest in zones 01, subzones 01 and 02, accepting the terms and conditions (cartel) and offering Mr. Andrés Tobías Ramírez Naranjo as substitute, and within the contracting file Placa71, it is observed that the plaintiff presents before the Instituto Nacional de Seguros a sworn statement dated April 26, 2010, in which he declares that he is not affected from contracting with said entity, since the prohibitions set forth in Articles 22 and 22 bis of the Administrative Contracting Law do not apply to him. There is no doubt then that Mr. Nombre41000 had knowledge of the terms of the contractual relationship to which he was subject with the insurance entity, the argument regarding his alleged ignorance and the pretension of understanding a public employment relationship as existing not being acceptable, when he has expressed his acceptance of the terms and conditions and presents the requirements for it, such as the sworn statement and being registered as an independent worker. Although it is true, in inspection report number 1236-01758-2012-I, at 11:00 a.m. on September 25, 2012, issued by the Sub Area of Financial Services, Inspection Area - Services, Inspection Directorate of the Financial Division Management of the Caja Costarricense de Seguro Social, it is indicated that on August 16, 2012, Mr. Nombre41000 appeared to process the employer registration as a physical employer and to include Mr. Nombre53750 as a worker, with a salary of ¢120,000.00, in an inspector position, and it is noted that through a review in the Centralized Collection System (SICERE), it was verified that the plaintiff is affiliated as an independent worker in active and non-defaulting status, we cannot start from the premise that a simple report can override the existing contractual relationship between the parties to this proceeding, since, in essence, it does not deal with an administrative procedure nor is the analysis of the necessary elements of judgment to reach that conclusion demonstrated, and it is important to clarify that in any case, even under such hypothesis, this does not bind this Court, which has been engaged in analyzing each and every one of the evidentiary elements to reach the conclusion that we are not facing a public employment relationship and to that extent, no employment stability regime (régimen de estabilidad laboral) is declarable, since we are facing an administrative contract whose rules are based on the satisfaction of the public interest based on criteria of opportunity and administrative convenience and in faithful respect for the principle of legality, criteria based on which the active Administration must decide on the extension of contracts, without this signifying continuity in terms of an employment relationship. Logically, none of the parameters inherent to the employment relationship nor the principles nor the presumptions that by operation of law (Article 18 of the Labor Code and 414 of the Civil Procedure Code, among others) operate in that matter are understood to be applicable in a relationship of a contractual nature, hence their rejection. In this vein, we cannot confuse nor accept in any way that by employer subordination, the oversight activities (rendering reports, uploading photographs to the webpage created for that purpose), use of letterhead material, uniforms or dress rules, as well as the training carried out by the Instituto Nacional de Seguros, can be understood as elements proper and exclusive to the employment relationship as the plaintiff seeks to portray it. In this regard, we must specify that the active Administration is obliged by operation of law to oversee and supervise the correct fulfillment of the contractual clauses, which can inevitably lead to oversight tasks that may include direct or indirect supervision – as occurred in the case under study – as well as the rendering of work reports, reports of impossibility of compliance in case of illness or for reasons of force majeure, and delivery of documents accrediting that the awardee has fulfilled the tasks proper to the object of the contract, so that having to appear at least every two days to submit paperwork, photos and other information or to upload it to a webpage designed for that purpose, cannot be understood as an element that accredits an employment relationship, since the contracting Administration is obliged to verify the correct fulfillment of the agreed object. Articles 9 and 13 of the Administrative Contracting Law, Law 7494 in force as of May 1, 1996, are clear in establishing that the Administration must provide for mechanisms to verify correct contractual execution, specifying that: "To begin the contracting procedure, the Administration must prove, in the respective file, that it has or will have, at the opportune moment, sufficient human resources and administrative infrastructure to verify the faithful compliance with the object of the contract, both quantitatively and qualitatively"; "The Administration shall oversee the entire execution process, for which the contractor must offer the necessary facilities. In order to establish the real truth, it may disregard the legal forms adopted by economic agents when they do not correspond to the reality of the facts. By virtue of this oversight right, the Administration has the power to apply the contractual terms so that the contractor corrects any deviation with respect to the exact compliance with the agreed obligations. If the Administration does not oversee the processes, this does not exempt the contractor from fulfilling their duties nor from the corresponding liability." Note then that the inspection activity corresponds to a task that implies providing assistance and advice to the insured or insured parties, providing them with truthful and timely information as well as verifying the event and the conditions of the loss for the purpose of applying the respective policy. Consequently, the defendant entity is correct in stating that the provider's effective work depended on collisions occurring and the assignment on-call schedule, but there was no commitment to minimum or maximum working hours, since that would depend on the availability of the awardee – which could be a natural or legal person – and the quantity of events generated within a certain period. In other words, the call to perform inspection functions was eventual and not fixed or previously determined. It is for this reason that the termination of the contract due to the expiration of its term can in no way be understood as a dismissal, since we repeat, this is not an employment relationship, but rather an administrative contracting whose object and term are previously established, known, and accepted by the plaintiff. It is for this reason that the defendant entity is also correct in requiring from the contractor the use of logos on paperwork, vehicle, and uniforms, since this provided some element of security and reliability that the person appearing at the loss was linked to the insurance entity. From this perspective, the delivery of shirts with the institution's logo that was made also does not allow concluding a relationship different from the contractual one, especially since Section 15 of the Administrative Contracting Law prescribes that "the Administration is obliged to comply with all validly acquired commitments in the administrative contracting and to provide collaboration so that the contractor executes the agreed object in an ideal manner." Another argument based on which the plaintiff's representation believes an employment relationship is presumed lies in the imposition of sanctions. Such premise is incorrect, since the sanctioning regime is not exclusive to an employment relationship, as it also operates in contractual relationships. Title X, First Section of the Administrative Contracting Law regulates matters concerning sanctions of warning and even the disqualification of the offeror as a consequence of the breach of concluded contracts, without prejudice to the application of fines and penal clauses provided for in the terms and conditions. As a corollary of the foregoing, it is imperative that the protective principle or the primacy of reality that operates in private labor law is not applicable to this specific case, especially in a factual framework such as the one before us, and much less, to the detriment of the principle of legality that operates in this matter, even when dealing with the right to public employment. We must remember that labor law principles must be analyzed and applied harmoniously and filtered based on the principle of legality, which is the core axis of administrative law and therefore, of all legal-administrative relationships. So much so that we cannot even assure that a personal provision derives from the relationship, because joint-stock companies are even called upon and participate in administrative contracts, and substitutes can be instructed for the fulfillment of the contract object, as the plaintiff effectively promoted with the participation of Mr. Andrés Tobías Ramírez Naranjo when submitting his offer on April 28, 2010, within the bidding process for excepted contract number 2010PP-00004-CGRA (Placa71) for inspection of loss events of the voluntary automobile insurance of the Instituto Nacional de Seguros. As a corollary of the foregoing, there is no doubt that the existing relationship between the parties to this proceeding is of a contractual nature and that the expiration of the contracted term imposes its end, without in any way, the contractor being able to claim employment-related aspects that do not correspond to him by reason of the administrative legal nature of his contractual relationship with the Instituto Nacional de Seguros. Under this rationale, this Chamber of Judges does not find that we are in the presence of so-called "borderline cases" (casos frontera) or "grey zones" (zonas grises) that the plaintiff alleges the Second Chamber of the Supreme Court of Justice has defined in those terms when there are doubts about the nature of the relationship between two parties and whose object revolves around the provision of services, since it is clear that the basic elements for considering an employment relationship as established are not observed in this case, nor is it necessary, as the plaintiff's representation argues, for the plaintiff to have his own capital or be classifiable as an entrepreneur to provide his services to the Public Administration through an administrative contract. The Second Chamber of the Supreme Court of Justice has specified in this regard that: "Three elements are those that legally define the character or nature of an employment relationship: a) the personal provision of a service, b) the remuneration, and c) subordination. Jurisprudentially and doctrinally, it has been established that, generally, such subordination or dependency is the fundamental element to determine whether or not one is in the presence of an employment relationship. This is because there are other types of legal relationships, where the elements of the provision of services or the execution of works and that of remuneration are also present, configuring what has come to be called 'grey zones' or 'borderline cases'. In this way, generally, the determining and differentiating element is that of subordination. In that sense, Rivas points out: 'The distinction in abstract and concrete terms between the employment contract and other contractual figures in which one party agrees to perform a work provision continues to be based on the criterion of subordination.' (RIVAS, Daniel. La subordinación, criterio distintivo del contrato de trabajo. Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, 1999, p. 185). Subsequently, subordination has been defined as 'the state of limitation of the worker's autonomy to which he is subjected, in his provisions, by reason of his contract; and which originates from the employer's or entrepreneur's power to direct the activity of the other party, [...]; [...] it is a state of real dependency produced by the employer's right to direct and give orders, and the correlative obligation of the employee to obey them [...] so it is sufficient [...] that there exists not the possibility of giving orders, but the right to do so and to substitute his will for that of the one providing the service, when the one ordering deems it necessary.' (Cabanellas, Guillermo. Contrato de Trabajo, Volume I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1963, pp. 239, 243)." (Decision 2012-457, at 10:50 a.m. on May 23, 2012). Under the protection of the transcribed text and in light of the analysis carried out above, we can validly conclude that since no legal subordination exists between the parties, their relationship being based on purely contractual terms, since we have that the contractor has the availability to define whether or not to work in a certain period and place, as well as the number of matters to attend when called through an on-call schedule that may or may not be accepted; or the call may or may not be generated due to the non-existence of events, since no consideration of a salary nature exists, as payment is made through a tariff based on claims attended and mileage generated, it is in essence an auxiliary activity and not an ordinary activity of the active Administration provided for by operation of law (Article 9 subsection d) of the Law of the Instituto Nacional de Seguros and Article 18 of the Insurance Market Regulatory Law); and lastly, the personal provision of Mr. Nombre41000 being unnecessary as he could have substitutes or the insurance entity could contract joint-stock companies for the fulfillment of the contractual object, the claim is rejected in all its aspects because no employment relationship exists between the parties.

“IV. Sobre el fundamento de la demanda y su valoración por este Tribunal: En esencia, de acuerdo a la línea argumentativa de la parte actora, ésta afirma que ha sostenido una relación laboral con el Instituto Nacional de Seguros con ocasión de la prestación de los servicios de inspección de eventos siniestrales desde el año 2006 hasta el año 2012 y por ello, reclama daños y perjuicios ocasionados con la cesación de la prestación de servicios. Analizado el elenco probatorio así como los alegatos de las partes, arriba esta Cámara de Jueces a la conclusión que no le asiste la razón al señor Nombre41000 al pretender que este Tribunal declare tal hecho como cierto, toda vez que lo que ha operado en el caso de análisis, es una relación de naturaleza contractual entre las partes, regulada por la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, tal y como se explica a continuación. De acuerdo al cuadro fáctico de estudio, tenemos que a través del oficio 03477, DCA-1176, del 29 de marzo del 2007, la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República, contesta al Instituto Nacional de Seguros consulta sobre la determinación de ciertos servicios como actividad ordinaria y sobre la naturaleza de los contratos que celebra con empresas comercializadoras, concluyendo en lo que interesa lo siguiente: "... puede observarse que un aspecto fundamental para determinar si una actividad puede calificar como "actividad ordinaria" es el hecho que esa actividad debe constituir la prestación última o final que la institución pública efectúa de frente a los usuarios, y por ende, no quedan comprendidas en dicho concepto las contrataciones que celebren las administraciones para realizar actividades que cumplen una relación de medios para alcanzar sus fines (...) Dicho análisis también resulta aplicable a las contrataciones que deba realizar este Instituto para la obtención de los servicios de inspección, labor actuarial y evaluación del riesgo y consultoría en gestión de riesgo, la inspección, valoración y ajuste de pérdidas y siniestros y el procesamiento del reclamo; los servicios médicos, personal médico profesional y demás profesionales que brindan directamente prestaciones a los beneficiarios del seguro en el proceso de reparación del daño, ya que todas ellas son contrataciones que constituyen una función de medio para que el INS pueda realizar los fines encomendados por ley, y no un fin en sí mismo (...) En consecuencia, es criterio de este Despacho que la intermediación de seguros, la inspección, labor actuarial y evaluación del riesgo y consultoría con gestión del riesgo, la inspección, valoración y ajuste de pérdidas y siniestros y el procesamiento del reclamo, los servicios médicos, personal médico profesional y demás profesionales que brindan directamente prestaciones a los beneficiarios del seguro en el proceso de reparación del daño no constituyen actividad ordinaria del Instituto Nacional de Seguros, y en consecuencia; las contrataciones que el Instituto realice para la obtención que dichos servicios debe sujetarse a lo dispuesto en la Ley de Contratación Administrativa....". Desde esta óptica, no es admisible la tesis de la representación de la parte actora en el tanto entiende que en el asunto de estudio se encuentran presentes los elementos del contrato de trabajo, al tenor del artículo 18 del Código de Trabajo, a saber: prestación personal del servicio, subordinación del trabajador al empleador y salario (entre otras, ver las sentencias la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia nº 457-12 de las 10:50 horas del 23 de mayo de 2012, 512-12 de las 9:35 horas del 13 de junio de 2012 y 603-12 de las 9:25 horas del 20 de julio de 2012). Tal y como se expone a continuación, es evidente que nos encontramos ante la prestación de servicios adquiridos por la Administración activa a través de un contrato administrativo, al amparo de la condición de servicio auxiliar que ostentan los inspectores de eventos siniestrales, esto, en razón de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Reguladora de los Mercados de Seguros que dispone lo siguiente: "Se entenderá por servicios auxiliares, los que, sin constituir actividades de aseguramiento, reaseguro, retrocesión e intermediación, resulten indispensables para el desarrollo de dichas actividades. Estos servicios incluyen, entre otros, los servicios actuariales, inspección, evaluación y consultoría en gestión de riesgos, el procesamiento de reclamos, la indemnización de siniestros, la reparación de daños incluidos los servicios médicos, los que prestan los talleres y otros que se brindan directamente como prestaciones a los beneficiarios del seguro, el peritaje, los servicios de asistencia que no califiquen como actividad aseguradora o reaseguradora, la inspección y valoración de siniestros y el ajuste de pérdidas. El Consejo Nacional reglamentará la prestación de estos servicios y exigirá el registro de proveedores de servicios auxiliares, en función del riesgo que presente su actividad específica para el consumidor. Dicho reglamento no podrá establecer requisitos discriminatorios o injustificados. ..". Es con mérito en lo anterior y conforme a lo dispuesto en los artículos 18 y 27 inciso b) de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, que es entendida la labor de inspección de eventos siniestrales como una actividad auxiliar y no ordinaria del Instituto Nacional de Seguros y en ese tanto, podría ser objeto de contratación administrativa (ver sentencia número 526-2015, de las 09:40 horas del 15 de mayo del 2015 dictada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en cuanto a la contratación administrativa en actividad ordinaria). Tal afirmación es armónica con la Ley del Instituto Nacional de Seguros, ley número 12 del 30 de octubre de 1924, la cual establece en su artículo 9 inciso d) que entre las contrataciones administrativas exceptuadas de los procedimientos ordinarios se encuentran las "contrataciones de servicios de intermediación de seguros o financiera, incluidos los de distribución de seguros autoexpedibles; contratación para la realización, por parte de terceros, de los servicios que proveen regularmente el INS o sus subsidiarias, tales como el cobro o la recaudación de dineros y de los servicios auxiliares de seguros, según se indica en la Ley reguladora del mercado de seguros." Lógicamente, al tratarse de esta naturaleza de servicios y la previsión legal de conformar un registro de proveedores, el Instituto Nacional de Seguros acude a la adquisición de esos servicios mediante los mecanismos de compras que prevé la Ley de Contratación Administrativa, texto que establece en su artículo 65 que bajo este supuesto, la contratación de servicios técnicos o profesionales no originará relación de empleo público entre la Administración y el contratista, salvo en el caso del primer párrafo del artículo 67 de esta Ley, el cual establece que "se autoriza a las entidades públicas para que, utilizando su régimen ordinario de nombramiento de funcionarios, contraten, con sueldo fijo, a los profesionales que requieran para formalizar las operaciones, los avalúos, los peritajes, la atención de diligencias judiciales o administrativas o cualquier otro tipo de intervención profesional relacionada con los servicios que brindan. Para esos efectos, no operará el pago que rija por concepto de honorarios para la prestación de la actividad. La institución no trasladará el costo de la contratación de esos profesionales al usuario de los servicios; pero sí deberá cobrar los demás costos implícitos, cuando deba inscribirse el documento respectivo o se requiera pagar algún tipo de tributo". Nótese entonces que la única excepción se circunscribe a puestos de profesionales contratados con sueldo fijo, lo cual dista del caso de estudio, cuyos inspectores no requerían la condición de profesional y en este caso, no la ostenta el actor; aunado al hecho que el pago se realizaba no a partir de un sueldo fijo sino que a través de la presentación de facturas y en función de la cantidad de siniestros atendidos. Sin duda alguna, la actividad de inspección de eventos siniestrales corresponde a una labor de asistencia a la actividad ordinaria que es la actividad aseguradora, cuya función de asesoría a los usuarios y recaudo de prueba para la aplicación del seguro, es efectuada bajo un marco de contratación administrativa. Las testigos Alejandra Garreta Madrigal y Patricia Mora Quirós manifestaron que previo a la contratación administrativa AO7310, con un vigencia del 26 de noviembre del 2007 al 13 de febrero del 2009, la actividad también fue contratada y en un momento dado, la prestación del servicio fue brindado por asociaciones de Bomberos. Además, fueron claras y precisas al indicar los términos de la contratación de los servicios de inspección de eventos siniestrales y el régimen de contratación administrativa aplicado al caso concreto, describiendo la señora Mora Quirós que los adjudicatarios eran tanto personas físicas como jurídicas, no tenían horario prefijado, ya que ellos se distribuían las coberturas y los tiempos, siendo que por equidad se iban despachando por móvil, de suerte que si alguno no podía se llamabas a otro y que el pago efectivo se generaba en razón del servicio prestado. Agregó que la Administración reconocía algunos implementos como parte de los gastos, entre ellos el internet, el uso del celular, la gasolina, la alimentación y el uso del vehículo según su kilometraje. Por su parte, la señora Alejandra Garreta Madrigal, funcionaria de la entidad demandada que indicó en el juicio oral y público fiscalizar la labor de los inspectores, indicó que los anexos de los contratos establecían los términos de la prestación del servicio, sin que existiera exclusividad alguna, que en caso de no encontrarse disponible ello así se reportara, existiendo la posibilidad de contar el contratista con un sustituto. Aclara que la entidad daba la radio y el medio electrónico para hacer el reporte así como los distintivos y que camisetas se les entregó una única vez, mientras que el inspector tenía que poner para la ejecución del contrato el medio de transporte así como las computadoras para accesar al sistema para hacer el reporte, por último, aclara que a algunos radios de los inspectores posteriormente se les puso GPS. Las declaraciones dichas son congruentes con lo manifestado por la testigo Nombre41001 , quien dice laboró como radio operadora y despachaba a los inspectores de accidentes, verificando al efecto el cumplimiento de los roles, cuál inspector se encontraba disponible para ser despachado, informando el kilometraje registrado a la salida y a su regreso así como la hora de tal evento. Don Nombre40967 por su parte, manifestó que también laboró como inspector de eventos siniestrales, que su trabajo se efectuaba por rol y por zona, que la radio y la rotulación del Instituto Nacional de Seguros se los había facilitado y que en cumplimiento de su labores debía reportar el kilometraje de llegada y salida. Nótese entonces que todas las declaraciones guardan congruencia entre sí y permiten concluir que efectivamente los inspectores de eventos siniestrales seguían las pautas fijadas por el contrato administrativo.Hemos de recordar, que la Administración Pública puede suministrar sus servicios y/o actividades a partir de una prestación directa o bien, vía contratación administrativa, como efectivamente ocurre en el caso concreto. De acuerdo al elenco probatorio, es través del oficio CSTP-00172-2009, de fecha 15 de enero del 2009, que el Centro de Servicios Técnicos Profesionales, comunica el pliego de condiciones así como que recibirá ofertas hasta las 15:00 horas del 28 de enero del 2009. Entre los requerimientos solicitados a los oferentes se encuentra la portación de facturas, de conformidad con el artículo 18 del Reglamento de la Ley General del Impuesto sobre las Venta, la rendición de una garantía de cumplimiento por un monto de trescientos mil colones, certificación de personería jurídica aquellas sociedades que resulten adjudicatarias, declaración jurada que no le alcanza ninguna de las prohibiciones que prevén los artículos 22 y 22 bis de la Ley de Contratación Administrativa, declaración de encontrarse al día en el pago de los impuestos nacionales y el oferente nacional en cumplimiento del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social debe presentar junto con su oferta una certificación vigente de dicha entidad, en la cual se indique que está al día en el pago de las cuotas obrero patronales, como patrono o trabajador independiente. Se advierte que en caso que sea trabajador independiente y no esté inscrito ante la CCSS, deberá inscribirse como tal y presentar certificación respectiva en su oferta. En caso de no aportarse, el INS verificará la información en la página web. Al precisar las condiciones técnicas del oferente, indica que éste debe garantizar la disponibilidad 24 horas los 365 días del año, el recurso humano y el equipo necesario para la ejecución de las tareas encomendadas mediante ese contrato. Además, fija los requisitos técnicos del oferente y su sustituto. Desde esta perspectiva, no es admisible por este Tribunal la tesis de la parte actora que pretende sostener que el señor Nombre41000 no comprendió que participaba de una contratación administrativa y que interpretó que se trataba de una relación laboral. Esto, por cuanto se deduce de la presentación de sus ofertas y declaraciones rendidas que las mismas responden a un proceso concursal regulado por la Ley de Contratación Administrativa, tan es así, que el pago que los servicios se realiza contra factura, que los oferentes debían encontrarse inscritos ante la Caja Costarricense de Seguro Social, que la disponibilidad era las 24 horas todos los días del año, entre otros, extremos que indudablemente responden a requerimientos que bajo una relación meramente laboral son insostenibles, ya que el patrono es quien se encuentra obligado por ley a empadronar la planilla, no se requiere factura para el pago de un salario, se tiene derecho a días de descanso y extremos laborales como vacaciones y aguinaldo que afirma el actor no recibió por parte del Instituto Nacional de Seguros durante aproximadamente seis años. Nótese que el señor Nombre41000 en su declaración confesional indica que no recuerda si presentó ofertas más sí recibió documentos y firmó algunos que no revisó. Esta postura contraviene la prueba documental que obra en autos al determinarse que el actor presenta mediante memorial fechado 28 de abril del 2010, oferta dentro del concurso al contrato exceptuado número 2010PP-00004-CGRA (Placa71) de inspección de eventos siniestrales del seguro voluntario de automóviles del Instituto Nacional de Seguros, manifestando su interés en las zonas 01, subzonas 01 y 02, aceptando los términos del cartel y ofreciendo como sustituto al señor Andrés Tobías Ramírez Naranjo y dentro del expediente de la contratación Placa71, se observa que el actor presenta ante el Instituto Nacional de Seguros declaración jurada de fecha 26 de abril del 2010, en la cual manifiesta que no le afecta contratar con dicha entidad, ya que no le alcanzan las prohibiciones que disponen los artículos 22 y 22 bis de la Ley de la Contratación Administrativa. No cabe duda entonces que el señor Nombre41000 tenía conocimiento de los términos de relación contractual a los cuales se sujetaba con la entidad aseguradora, no siendo de recibo el argumento en torno a su presunta ignorancia y pretensión de entender por existente una relación de empleo público, cuando ha manifestado su aceptación a los términos del cartel y presenta los requisitos para el mismo, tales como la declaración jurada y encontrarse inscrito como trabajador independiente. Si bien es cierto, en el informe de inspección número 1236-01758-2012-I, de las 11:00 horas del 25 de setiembre del 2012, emitido por el Sub Área de Servicios Financieros, Área de Inspección -Servicios, Dirección de Inspección de la Gerencia División Financiera de la Caja Costarricense de Seguro Social, se indica que el día 16 de agosto del 2012, el señor Nombre41000 , se presentó a tramitar la inscripción patronal como patrono físico e incluir como trabajador al señor Nombre53750 , con un salario de ¢120.000.00, en un puesto de inspector y se advierte que mediante revisión en el Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE), se constató que el actor se encuentra afiliado como trabajador independiente en estado activo y no moroso, no podemos partir de la premisa que un simple informe pueda soslayar la relación contractual existente entre las partes de este proceso, ya que en esencia, no se trata de un procedimiento administrativo ni se demuestra el análisis de los elementos de juicio necesarios para arribar a dicha conclusión, siendo importante aclarar que en todo caso, aún bajo tal hipótesis, ello no vincula a este Tribunal, el cual se ha avocado a analizar todos y cada uno de los elementos probatorios para arribar a la conclusión que no nos encontramos ante una relación de empleo público y en ese tanto, no es declarable régimen de estabilidad laboral alguna, toda vez que nos encontramos ante un contrato administrativo cuyas reglas se sustentan en la satisfacción del interés público a partir de criterios de oportunidad y conveniencia administrativa y en fiel respeto al principio de legalidad, criterios en función de los cuales se debe disponer por parte de la Administración activa la prórroga de los contratos, sin que ello signifique continuidad en términos de relación laboral. Lógicamente, ninguno de los parámetros propios de la relación laboral ni los principios ni las presunciones que por ministerio de ley (artículo 18 del Código de Trabajo y 414 del Código Procesal Civil, entre otros) operan en esa materia se entienden aplicables en una relación de naturaleza contractual y de ahí su rechazo. Dentro de este orden de ideas, no podemos confundir ni aceptar en ninguna medida, que por subordinación patronal puedan entenderse comprendidas las actividades de fiscalización (rendición de informes, subir fotografías a la página web creada para tal efecto), utilización de material membretado, uniformes o reglas de vestuario así como la capacitación que realizó el Instituto Nacional de Seguros respondan a elementos propios y exclusivos de la relación laboral como lo pretende hacer ver la actora. Al respecto, debemos precisar que la Administración activa se encuentra obligada por ministerio de ley, a fiscalizar y supervisar el correcto cumplimiento de las cláusulas contractuales, lo que puede conllevar indefectiblemente a labores de fiscalización que pueden comprender supervisión directa o indirecta -como ocurrió en el caso de estudio- así como la rendición de informes de labores, reportes por imposibilidad de cumplimiento en caso de enfermedad o por razones de fuerza mayor y entrega de documentos que acrediten que el adjudicatario ha cumplido con las tareas propias del objeto de la contratación, de suerte que tener que presentarse cada dos días mínimo a presentar papelería, fotos y demás información o bien, incorporarla a una página web diseñada para tal efecto, no puede entenderse como un elemento que acredite relación laboral, toda vez que la Administración contratante se encuentra en la obligación de verificar el correcto cumplimiento del objeto pactado. Los artículos 9 y 13 de la Ley de Contratación Administrativa, ley 7494 vigente a partir de 1º de mayo de 1996 son claros al preceptuar que la Administración debe preveer mecanismos de verificación de la correcta ejecución contractual, al precisar que: "Para comenzar el procedimiento de contratación, la Administración deberá acreditar, en el expediente respectivo, que dispone o llegará a disponer, en el momento oportuno, de los recursos humanos y la infraestructura administrativa suficiente para verificar el fiel cumplimiento del objeto de la contratación, tanto cuantitativa como cualitativamente "; "La Administración fiscalizará todo el proceso de ejecución, para eso el contratista deberá ofrecer las facilidades necesarias. A fin de establecer la verdad real, podrá prescindir de las formas jurídicas que adopten los agentes económicos, cuando no correspondan a la realidad de los hechos. En virtud de este derecho de fiscalización, la Administración tiene la potestad de aplicar los términos contractuales para que el contratista corrija cualquier desajuste respecto del cumplimiento exacto de las obligaciones pactadas. Si la Administración no fiscaliza los procesos, eso no exime al contratista de cumplir con sus deberes ni de la responsabilidad que le pueda corresponder". Nótese entonces que la actividad de inspección corresponde a una labor que implica brindar asistencia y asesoramiento al asegurados o asegurado, proporcionándole información veraz y oportuna así como de verificación del evento y las condiciones del siniestro para efecto de la aplicación de la póliza respectiva. Consecuentemente, le asiste la razón al ente demandado al afirmar que el trabajo efectivo del proveedor dependía de que ocurrieran colisiones y el rol de asignación, más no existía un compromiso de mínimas o máximas horas laborales, ya que ello iba a depender de la disponibilidad del adjudicatario -que podría tratarse tanto de persona física como jurídica- y la cantidad de eventos que se generaran en un determinado plazo. En otras palabras, el llamado a cumplir funciones de inspección era eventual y no fijo y previamente determinado. Es por ello que de forma alguna puede entenderse que la finalización del contrato por advenimiento del plazo pueda entenderse como un despido, ya que repetimos, no se trata de una relación de empleo, sino de una contratación administrativa cuyo objeto y vigencia están previamente dispuestos, conocidos y aceptados por el actor. Es por ello que también le asiste la razón al ente demandado al requerir del contratista la utilización de logos en papelería, vehículo y uniformes, ya que ello dotaba de algún elemento de seguridad y confiabilidad que la persona que se apersonaba al siniestro estaba vinculada con el ente asegurador. Desde esta perspectiva, la entrega de camisas con el logo de la institución que se realizara, tampoco permite concluir una relación diversa a la contractual, máxime que el numeral 15 de la Ley de la Contratación Administrativa prescribe que "la Administración está obligada a cumplir con todos los compromisos, adquiridos válidamente, en la contratación administrativa y a prestar colaboración para que el contratista ejecute en forma idónea el objeto pactado". Otro de los argumentos con base en los cuales estima la representación de la parte actora se presume una relación laboral, estriba en la imposición de sanciones. Tal premisa es incorrecta, toda vez que el régimen sancionatorio no es exclusivo de una relación laboral, ya que también opera en las relaciones contractuales. El título X, Sección Primera de la Ley de Contratación administrativa, regula lo concerniente a las sanciones de apercibimiento e incluso la inhabilitación del oferente como consecuencia del incumplimiento de los contratos celebrados, sin demérito de la aplicación de multas y cláusulas penales previstas en el cartel. Como corolario de lo anterior se impone que no es aplicable al caso concreto el principio protector o de primacía de la realidad que opera en el derecho laboral privado, máxime en un cuadro fáctico como el que nos ocupa y mucho menos, en demérito del principio de legalidad que opera en la materia, incluso entratándose del derecho al empleo público. Debemos recordar que los principios de orden laboral deben analizarse y aplicarse de forma armónica y tamizada en función del principio de legalidad que es el eje medular del derecho administrativo y por ende, de todas las relaciones jurídico- administrativas. Tan es así, que ni siquiera podemos asegurar que se derive de la relación una prestación personal, porque incluso son llamadas y participan de los contratos administrativos sociedades anónimas y pueden ser instruidos sustitutos para el cumplimiento del objeto de la contratación, como efectivamente promovió el actor con la participación del señor Andrés Tobías Ramírez Naranjo al presentar su oferta en fecha 28 de abril del 2010, dentro del concurso al contrato exceptuado número 2010PP-00004-CGRA (Placa71) de inspección de eventos siniestrales del seguro voluntario de automóviles del Instituto Nacional de Seguros. Como corolario de lo expuesto, no queda duda que la relación existente entre las partes de este proceso es de naturaleza contractual y que el advenimiento del plazo contratado impone su fin, sin que de forma alguna, pueda el contratista reclamar extremos de orden laboral que no le corresponden en razón de la naturaleza jurídica administrativa de su relación contractual con el Instituto Nacional de Seguros. Bajo esta inteligencia, no estima esta Cámara de Jueces que nos encontremos ante los denominados "casos frontera" o "zonas grises" que aduce la parte actora ha definido en esos términos la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia cuando existen dudas acerca de la naturaleza de la relación entre dos partes y cuyo objeto gira en torno a la prestación de servicios, toda vez que es claro que no se observan en este caso los elementos básicos para tener por configurada una relación laboral ni tampoco es necesario como aduce la representación de la parte actora, que el actor cuente con capital propio o sea calificable como empresario para prestar sus servicios a favor de la Administración Pública a través de una contratación administrativa. La Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha precisado al respecto que: "Tres elementos son los que entonces definen jurídicamente el carácter o la naturaleza de una relación de trabajo: a)la prestación personal de un servicio, b) la remuneración y c) la subordinación. Jurisprudencial y doctrinariamente se ha establecido que, por lo general, tal subordinación o dependencia es el elemento fundamental para poder determinar si se está o no en presencia de una relación laboral. Esto por cuanto existen otros tipos de relaciones jurídicas, donde los elementos de la prestación de los servicios o de la ejecución de obras y el de la remuneración también están presentes, configurando lo que se ha dado en llamar “zonas grises” o “casos frontera”. De esa manera, generalmente, el elemento determinante y diferenciador es el de la subordinación. En ese sentido, Rivas señala: “La distinción en abstracto y en concreto del contrato de trabajo con otras figuras contractuales en las que una parte se obliga a realizar una prestación de trabajo, continúa fundándose en el criterio de la subordinación”.(RIVAS, Daniel. La subordinación, criterio distintivo del contrato de trabajo. Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, 1999, p. 185). Luego, la subordinación ha sido definida como “el estado de limitación de la autonomía del trabajador al cual se encuentra sometido, en sus prestaciones, por razón de su contrato; y que proviene de la potestad del patrono o empresario para dirigir la actividad de la otra parte, [...]; [...] es un estado de dependencia real producido por el derecho del empleador de dirigir y dar órdenes, y la correlativa obligación del empleado de obedecerlas [...] por lo que basta [...] con que exista no la posibilidad de dar órdenes, sino el derecho de hacerlo y de sustituir su voluntad a la de quién presta el servicio, cuando el que ordena lo juzgue necesario”. (Cabanellas, Guillermo. Contrato de Trabajo, Volumen I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1963, pp. 239, 243) . (voto 2012-457, de las 10:50 horas del 23 de mayo del 2012). Al amparo de lo transcrito y a la luz del análisis realizado líneas atrás, podemos válidamente concluir que al no existir subordinación jurídica entre la partes al versar su relación en términos meramente contractuales, ya que tenemos que opera una disponibilidad del contratista de definir si labora o no en determinado plazo y lugar así como cantidad de asuntos que atenderá ante el llamado por medio de un rol que puede o no aceptar; o se puede o no generar el llamado ante la inexistencia de eventos, al no existir una contraprestación de naturaleza salarial ya que se realiza el pago a través de una tarifa en función de siniestros atendidos y kilometraje generado, se trata en esencia de una actividad auxiliar y no ordinaria de la Administración activa prevista por ministerio de ley (artículo 9 inciso d) de la Ley de Ley del Instituto Nacional de Seguros y artículo 18 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros); y por último, siendo innecesaria la prestación personal del señor Nombre41000 al poder contar con sustitutos o bien, contratar el ente asegurador a sociedades anónimas para el cumplimiento del objeto contractual, se rechaza la demanda en todos sus extremos por no mediar relación laboral alguna entre las partes.”