Civil servant duty to comply with working hours and prohibition of overlapping schedules in public serviceDeber funcionarial de cumplimiento de jornada y prohibición de superposición horaria en la función pública

“VI. ON THE FULFILLMENT OF THE WORKING DAY AS A DUTY OF OFFICE: The fulfillment of the duties of office is a matter of public interest, since it implicitly involves the fulfillment or non-fulfillment of a series of principles established in the legal system that govern administrative conduct and particularly public service. We refer here to the principles of continuity, efficiency, adaptation to change, impartiality, and the rights of individuals (among others). It is clear that the satisfaction of these maxims is subject, to a large extent, to public employees observing the duties incumbent upon anyone who holds the status of worker, but also those obligations specifically provided by the legal system for those who hold the status of public employee, which includes, by its very nature, a series of ethical duties and a commitment to public service. In this vein, those who are public officials, as a derivation of their organic relationship with the Administration, are subject to the Constitution and the law. "This means, without a doubt, that the infringement of constitutional (and statutory) values and principles by public officials and other public employees is not a simple but a qualified infringement, since, as public servants, they cannot help but act respecting the fundamental pillars of the legal system." (Sanchez Morón Miguel. Derecho de la Función Pública. Editorial Tecnos. Madrid. 7th ed. 2013. P. 291.) Thus, as a general manifestation of the special relationship of subjection existing between the Administration and its employees, there is the duty to observe the legal system, precepts clearly established in Article 11 of the Constitution, as well as in the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública). This reflection is pertinent because the matter under examination fundamentally concerns the fulfillment or non-fulfillment of the duties that rested on the plaintiff, by virtue of her status as a public official (funcionaria pública), during the time she was connected to the Administration. One of the basic obligations of any person who, as a result of an employment relationship, has the status of worker, is precisely the fulfillment of the working day (jornada) and work schedule. This is evidenced in our common labor legislation, by Article 81 of the Labor Code (Código de Trabajo) establishing the worker's absence as a just cause for dismissal, a rule that is replicated in Article 43 of the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil). Therefore, like any worker, one of the duties of the public employee is the fulfillment of the working day and work schedule, observance that, for logical reasons, has an impact on the fulfillment of other functional duties and on the fulfillment of the principles governing the activity of the Public Administration, briefly enunciated above. And indeed, non-fulfillment of the working day and schedule necessarily has a negative impact on any organization, and in the case of the Public Administration, and particularly when it involves the exercise of its public service provision function, this type of behavior on the part of employees causes detriment to the service. At this point, it is important to specify that non-fulfillment of the working day and work schedule occurs not only when the employee does not attend work at all, as said fault also takes place when the number of hours (the working day), actually worked is less than that which has been established by the employer. When this happens, just as when there is absenteeism, an impact on the service occurs, breaching the principles of efficiency and continuity. Non-fulfillment of the established working day can occur for multiple reasons, and one of them is precisely derived from the official holding more than one position (cargo), which can generate overlapping schedules (superposición horaria) and consequently non-observance of the working day in one or several of the employments. This issue has been regulated in our country from the perspective of corruption and illicit enrichment (enriquecimiento ilícito). In this line, Article 17 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública) No. 8422, prohibits the simultaneous holding of public positions (desempeño simultáneo de cargos públicos): "Article 17.- Simultaneous holding of public positions. No person may simultaneously hold, in the organs and entities of the Public Administration, more than one salaried position. Exempt from this provision are teachers of higher education institutions...". While it is true that this precept aims to prevent and punish corruption in the exercise of public office, through it, it also fulfills the purpose of eradicating practices that negatively affect the activities carried out by public entities, since it is evident that the simultaneous exercise of two public positions undoubtedly causes the entirety of the working day not to be fulfilled, also affecting the exact and punctual fulfillment of the duties incumbent on the servant. In this same sense, numeral 15 of the Law on Salaries of the Public Administration (Ley de Salarios de la Administración Pública) (No. 2166), provides for the impossibility of earning two or more salaries within said sector, with the exception that they are different positions, there is no overlapping schedule, and that the ordinary working day is not exceeded among the positions held. This prohibition was also contained in Article 49 of the Financial Administration Law (Ley de la Administración Financiera). However, Article 17 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment itself establishes several exceptions, one of them being the exercise of teaching in higher education institutions. Consequently, we must necessarily understand that the simultaneous holding of positions is not permitted when there is an overlapping schedule, with the exception of the exemptions established by law, one of which is the exercise of teaching. However, even in these cases the legal system requires the servant to fulfill the entirety of the working day. In this regard, Decreto Ejecutivo No. 32333, of April twelfth, two thousand five, provided, as relevant, the following: "Article 20. On the fulfillment of the ordinary working day. In those organs and entities of the Public Sector that, based on their internal regulations, authorize public officials to exercise teaching in higher education centers during hours that coincide with the work schedule of the institution or public enterprise, the respective head shall establish the suitable mechanisms that allow determining that said servant will fulfill the time corresponding to the ordinary working day." VII.- ON THE FULFILLMENT OF THE WORKING DAY IN THE SPECIFIC CASE […] Consequently, there is no choice but to conclude that the plaintiff held several public positions, whose schedules and working day necessarily led to engaging in the conduct expressly prohibited in the legal system regarding simultaneous schedules, and in the only case where this prohibition does not apply, the case file also does not show that the full working day was fulfilled, neither at the CCSS, nor at the UCR. The plaintiff alleges that the challenged conduct lacks a motive. However, based on all of the foregoing, the Court considers that the decreed sanction was caused precisely by the behavior of Mrs. López Vargas, since her conduct violated an express prohibition for public officials and she accessed several positions whose performance was carried out simultaneously. She alleges that this did not cause damages in the provision of the service; however, this Body considers that said impact did occur. In the case file, there is a study carried out by the Local Management Audit Area of the CCSS, in which it was established that in the month of May of two thousand three, Mrs. López Vargas only attended to one patient, which is compounded by the fact that said study was carried out on the occasion of complaints filed for the plaintiff's non-fulfillment of duties. Furthermore, if we take into account that the schedule at the Central Clinic (Clínica Central) started at seven o'clock, it catches this Chamber's attention that the plaintiff started working at six o'clock. As already indicated, like any worker, one of the duties of the public employee is the fulfillment of the working day and work schedule, observance that, for logical reasons, has an impact on the fulfillment of other functional duties and on the fulfillment of the principles governing the activity of the Public Administration, since non-fulfillment necessarily has a negative impact on any organization, and in the case of the Public Administration, and particularly when it involves the exercise of its public service provision function, this type of behavior on the part of employees causes detriment to the service. It must also be taken into account that the duty under the plaintiff's charge consists of the provision of medical services, which makes the situation even more delicate, since the right to health services is one of a fundamental nature, especially protected by the Political Constitution (Constitución Política), and the non-fulfillment of the working days and work schedules by health area officials undoubtedly causes detriment to the service, and to the principles of efficiency and continuity that govern it. She indicates that there was no illicit enrichment. However, this Body considers that solely for this specific case, only the salaries earned on the occasion of the hours actually worked could be considered licit, therefore, a contrario sensu, those payments the plaintiff received for working days she did not fulfill would constitute an illicit or unjust enrichment (enriquecimiento ilícito o sin causa), as she was paid for services she could not fully satisfy. The plaintiff also argues that the act that initiated the sanctioning procedure (procedimiento sancionatorio) lacks the elementary requirements, that it is a simple narration of facts, and further states that the final act is nothing more than a subjective narration. The Court considers that the assessments made by the plaintiff do not conform to the reality of the actions carried out by the sanctioning body. It is evident in the case file, and the Court found it proven, that in the resolution issued by the Legal Division of the CGR at eight thirty on nine September two thousand nine, through which the administrative procedure was initiated, the acts charged to the plaintiff, the violated legal provisions, the consequences of the charges attributed to her, were detailed with clarity, and she was summoned to the oral hearing (comparecencia oral), without her right of defense being impaired in any way. Subsequently, upon issuing the final act, the Deciding Body clearly set forth the facts it found proven and the applicable regulations, so that both the factual and legal basis appear in the challenged sanctioning act. Thus, the defects attributed by the plaintiff's representation to resolution No. PA-31-2010 are not observed, and as regards resolution DMCC-688-09-2010, this merely constitutes execution of the resolution issued by the CGR. The objected acts present all the formal and material elements required by the legal system and therefore the existence of the attributed defects is not observed. Consequently, in accordance with all that has been said, the complaint must be dismissed in its entirety, and therefore resolution No. PA-31-2010 issued by the CGR on four May two thousand ten, as well as resolution No. DMCC-688-09-2010, issued by the CCSS on thirty September two thousand ten, are found to be in accordance with the law." The Court finds that the assessments made by the plaintiff do not conform to the reality of the actions carried out by the sanctioning body. It is evident in the case file, and this Court has so established, that in the resolution issued by the Legal Division of the CGR at eight-thirty hours on nine September two thousand nine, by which the administrative proceeding was initiated, the facts imputed to the plaintiff, the violated normative provisions, and the consequences of the charges attributed to her were clearly detailed, and she was summoned to an oral hearing, without her right of defense being impaired in any way. Subsequently, upon issuing the final act, the Deciding Body clearly set forth the facts it deemed proven and the applicable regulations, such that both the factual and legal basis are evident in the challenged sanctioning act. Thus, the defects attributed by the plaintiff's representation to resolution N° PA-31-2010 are not observed, and as regards resolution DMCC-688-09-2010, this merely constitutes enforcement of the resolution issued by the CGR. The objected acts present all the formal and material elements required by the legal system and, therefore, the existence of the attributed defects is not evident. Consequently, in accordance with all of the foregoing, the lawsuit must be dismissed in its entirety, and therefore, the resolution issued by the CGR N°PA-31-2010 of four May two thousand ten, as well as N° DMCC-688-09-2010, issued by the CCSS on thirty September two thousand ten, are declared in accordance with law.”

“VI. SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA JORNADA DE TRABAJO COMO UN DEBER FUNCIONARIAL: El cumplimiento de los deberes funcionariales es un asunto de interés público, pues lleva implícito el cumplimiento o no de una serie de principios establecidos en el ordenamiento jurídico, que ordenan la conducta administrativa y particularmente el servicio público. Hacemos referencia aquí a los principios de continuidad, eficiencia adaptación al cambio, imparcialidad, derechos de los particulares (entre otros). Es claro que la satisfacción de estas máximas se encuentran sujetas en gran medida, a que los empleados públicos observen los deberes a cargo de quien tiene la condición de trabajador, pero además, aquellas obligaciones especialmente dispuestas por el ordenamiento para quienes ostentan la condición de empleado público, lo cual incluye, por su propia naturaleza, una serie de deberes de carácter ético y de compromiso con el servicio público. En esta línea, quienes son funcionarios públicos, como derivación de su relación orgánica con la Administración, está sometido a la Constitución y a la ley. "Quiere decirse con ello, sin duda, que la infracción de los valores y principios constitucionales (y estatutarios) por los funcionarios y demás empleados públicos no es un infracción simple sino cualificada, pues, como servidores públicos, no pueden sino actuar respetando los pilares fundamentales del ordenamiento." (Sanchez Morón Miguel. Derecho de la Función Pública. Editorial Tecnos. Madrid. 7° edición. 2013. Pág. 291.) Así, como una manifestación general de la relación de sujeción especial existente entre la Administración y sus empleados, está el deber de observar el ordenamiento jurídico, preceptos claramente establecidos en el artículo 11 de la Constitución, como de la Ley General de la Administración Pública. Sirva esta reflexión porque el asunto bajo examen, en el fondo refiere al cumplimiento o no de los deberes que pesaban sobre la actora, por su condición de funcionaria pública, durante el tiempo que estuvo vinculada con la Administración. Una de las obligaciones básicas de cualquier persona que como producto de una relación de empleo, tiene la condición de trabajador, es precisamente el cumplimiento de la jornada y horario de trabajo. Ello se pone de manifiesto en nuestra legislación laboral común, al establecer el artículo 81 del Código de Trabajo, como una causa justa de despido, la ausencia del trabajador, norma que es replicada en el artículo 43 del Estatuto de Servicio Civil. Luego, como cualquier trabajador, uno de los deberes del empleado público es el cumplimiento de la jornada y horario de trabajo, observancia que por razones lógicas, tiene incidencia en el cumplimiento de otros deberes funcionales y en el cumplimiento de los principios que rige la actividad de la Administración Pública, antes brevemente enunciados. Y es que el incumplimiento de la jornada y del horario, necesariamente incide de forma negativa en cualquier organización, y en el caso de la Administración Pública, y particularmente cuando se trata del ejercicio de su función prestacional de servicios públicos, este tipo de comportamiento por parte de los empleados acarrea un detrimento en el servicio. En este punto interesa puntualizar que el incumplimiento de la jornada y del horario de trabajo no solamente ocurre cuando el empleado no asiste del todo al trabajo, pues dicha falta también tiene lugar cuando el número de horas (la jornada), efectivamente laborada es inferior a la que ha sido establecida por el empleador. Cuando ello sucede, al igual que cuando hay ausentismo, se produce una afectación al servicio, quebrantando los principios de eficiencia y continuidad. El incumplimiento de la jornada establecida puede ocurrir por múltiples razones, y una de ellas es precisamente la derivada de que el funcionario cuente con más de un cargo, lo que puede generar superposición horaria y por consiguiente la inobservancia de la jornada en alguno o varios de los empleos. Este tema ha sido regulado en nuestro país desde la óptica de la corrupción y del enriquecimiento ilícito. En esta línea, el artículo 17 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública N° 8422, prohíbe el desempeño simultáneo de cargos públicos: "Artículo 17.- Desempeño simultáneo de cargos públicos. Ninguna persona podrá desempeñar simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado salarialmente. De esta disposición quedan a salvo los docentes de instituciones de educación superior...". Si bien es cierto este precepto tiene como fin prevenir y sancionar la corrupción en el ejercicio de la función pública, por su medio también cumple el propósito de erradicar prácticas que inciden negativamente en las actividades que realizan los entes públicos, pues es evidente que el ejercicio simultáneo de dos cargos públicos indudablemente ocasiona que no se cumpla la totalidad de la jornada, afectando también el cumplimiento exacto y puntual de las funciones a cargo del servidor. En este mismo sentido, el numeral 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (N°2166), dispone la imposibilidad de devengar dos o más sueldos dentro de dicho sector, con la salvedad de que se trate de puestos diferentes, no exista superposición horaria y que entre los puestos desempeñados no se sobrepase la jornada ordinaria. Esta prohibición estaba además contenida en el artículo 49 de la Ley de la Administración Financiera. No obstante, el propio artículo 17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito establece varios supuestos de excepción, siendo uno de ellos el ejercicio de la docencia en instituciones de educación superior. En consecuencia debemos necesariamente entender que el ejercicio simultáneo de cargos no está permitido cuando existe superposición horaria, con excepción de las salvedades que establece la ley, siendo una de ellas el ejercicio de la docencia. No obstante, aún en estos casos el ordenamiento exige del servidor el cumplimiento de la totalidad de la jornada. En este sentido el Decreto Ejecutivo N° 32333, de doce de abril del dos mil cinco, dispuso en lo que interesa, lo siguiente: "Artículo 20. Del cumplimiento de la jornada ordinaria. En aquellos órganos y entes del Sector Público que, con base en su reglamentación interna se le autoriza a los funcionarios públicos a ejercer la docencia en centros de enseñanza superior en horas que coinciden con el horario de trabajo de la institución o de la empresa pública, el respectivo jerarca deberá establecer los mecanismos idóneos que permitan determinar que ese servidor cumplirá el tiempo correspondiente a la jornada ordinaria." VII.- SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA JORNADA DE TRABAJO EN EL CASO CONCRETO […] Por consiguiente, no queda más que concluir que la demandante ocupó varios cargos públicos, cuyos horarios y jornada necesariamente generaron que se incurriera en la conducta expresamente prohibida en el ordenamiento en cuanto a los horarios simultáneos, y en el único caso en que en que esta prohibición no aplica, tampoco consta en autos que se hubiere dado cumplimiento a la jornada completa, ni en la CCSS, ni en la UCR. Aduce la actora que la conducta impugnada carece de motivo. No obstante, a tenor de todo lo expuesto el Tribunal estima que que la sanción decretada tiene como causa precisamente el comportamiento de la señora López Vargas, pues con su conducta violentó una prohibición expresa para los funcionarios públicos y accedió a varios cargos cuyo desempeño fue desarrollado de forma simultánea. Alega que ello no ocasionó daños en la prestación del servicio, no obstante, este Órgano considera que esa afectación sí ocurrió. En el expediente existe un estudio realizado por la Área de Auditoría de Gestión Local de la CCSS, en el cual se estableció que en el mes de mayo de dos mil tres, la señora López Vargas solo apreció atendiendo a un paciente, lo que se suma el hecho de que ese estudio fue realizado con ocasión de quejas presentadas por el incumplimiento de funciones de parte de la actora. Además, si tomamos en cuenta que el horario de la Clínica Central era a partir de las siete horas, llama la atención de esta Cámara que la demandante entrara a laborar a partir de las seis horas. Como ya se indicó como cualquier trabajador, uno de los deberes del empleado público es el cumplimiento de la jornada y horario de trabajo, observancia que por razones lógicas, tiene incidencia en el cumplimiento de otros deberes funcionales y en el cumplimiento de los principios que rige la actividad de la Administración Pública, ya que su incumplimiento necesariamente incide de forma negativa en cualquier organización, y en el caso de la Administración Pública, y particularmente cuando se trata del ejercicio de su función prestacional de servicios públicos, este tipo de comportamiento por parte de los empleados acarrea un detrimento en el servicio. Debe tomarse en cuenta además que la función a cargo de la demandante consiste en la prestación de servicios médicos, lo cual torna aún más delicada la situación, pues el derecho a los servicios de salud es uno de naturaleza fundamental, especialmente protegido por la Constitución Política, y el incumplimiento de las jornadas y horarios de trabajo de los funcionarios del área de la salud indudablemente ocasiona un detrimento en el servicio, y en los principios de eficiencia y continuidad que lo rigen. Señala que no hubo enriquecimiento ilícito. No obstante, este Órgano estima que solo para el caso concreto, únicamente podrían considerarse lícitos los salarios devengados con ocasión de las horas efectivamente laboradas, por lo que, a contrario sensu, aquellos pagos que recibió la demandante por jornadas que no cumplió, vendrían a constituir un enriquecimiento ilícito o sin causa, pues se le pagó por servicios que no pudo satisfacer de forma integral. También argumenta la actora que el acto que inició el procedimiento sancionatorio carece de los requisitos elementales, y que es una simple narración de hechos y dice además que el acto final no pasa de ser una narración subjetiva. El Tribunal estima que las apreciaciones formuladas por la demandante no se ajustan a la realidad de las actuaciones llevadas a cabo por el órgano sancionador. Consta en autos que y así lo tuvo como acreditado Tribunal que en la resolución dictada por la División Jurídica de la CGR a las ocho horas con treinta minutos del nueve de septiembre del dos mil nueve, mediante la cual se inició el procedimiento administrativo, se procedió a detallar con claridad los hechos que le fueron imputados a la demandante, las disposiciones normativas violadas, las consecuencias de los cargos que le fueron atribuidos, y se procedió a citarla a la comparecencia oral, sin que se menoscabara en forma alguna su derecho de defensa. Posteriormente, al dictar el acto final, el Órgano Decisor expuso con claridad los hechos que tuvo como probados y la normativa que correspondía aplicar, de modo que tanto el fundamento fáctico como jurídico consta el acto sancionatorio impugnado. Así, no se observan los vicios endilgados por la representación de la actora a la resolución N° PA-31-2010, y en lo que se refiere a la resolución DMCC-688-09-2010, esta únicamente constituye ejecución de la resolución emitida por la CGR. Los actos objetados presentan todos los elementos formales y materiales exigidos por el ordenamiento y por ende no se advierte la existencia de los vicios endilgados. Por consiguiente, de acuerdo con todo lo dicho, debe declararse sin lugar la demanda en todos sus extremos, y por consiguiente ajustada a derecho la resolución dictada por la CGR N°PA-31-2010 de cuatro de mayo de dos mil diez, así como la N° DMCC-688-09-2010, emitida por la CCSS el treinta de septiembre de dos mil diez.”