Elements of the administrative act and public domain concession in the Gulf of Papagayo Tourism ProjectElementos del acto administrativo y concesión demanial en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo

IV. NULLITY OF THE ADMINISTRATIVE ACT

Pursuant to Article 158 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública, hereinafter LGAP), the lack or defect of any requirement of the administrative act, expressly or implicitly required by the legal system, shall constitute a defect thereof. It goes on to state that an administrative act substantially non-conforming with the legal system shall be invalid, specifying that insubstantial infractions shall not invalidate the act. This means that two types of infractions can occur in an administrative act: substantial and insubstantial, the former being those that determine the invalidity of the act, which manifests itself, depending on the seriousness of the violation committed, as relative or absolute nullity, and the insubstantial ones, which do not produce the invalidity of the act, but do produce the disciplinary liability of the public servant (servidor agente). In this sense, the validity of the administrative act is verified by the complete fulfillment and presence of its constituent elements, both formal and substantial. These elements to which we refer are distinguished by national doctrine, as well as the LGAP, between formal and substantial. Among the formal elements are the subject, procedure, and form, and among the substantial or material elements are the motive, content, and purpose. The first formal element of the administrative act is the subject. It corresponds to the author of the act. It is the public official, administrative body, or entity that issues an administrative act, which must in turn possess a series of requirements, such as: investiture, competence, and ownership. Investiture is the appointment or election of a person to a public office or position (in this sense, Articles 111 et seq. LGAP). It is the authority to act in the name and on behalf of the State and to direct the effect of its conduct toward the State. This may occur through election or appointment. It becomes effective upon taking possession of the office. Eduardo Ortiz defines competence "as the exact measure of the amount of means legally authorized in favor of the State, within a specific case to pursue a determined purpose." Competence means the amount of powers and duties arranged in favor of a specific administrative entity. Competence is the complex of faculties and powers attributed to a specific administrative body in relation to others, as the foundation of competence lies in the plurality of bodies that make up the Public Administration and the distribution of the different functions among them (Articles 59 and 129 LGAP). Finally, ownership implies that the public official must not only be competent but must also be the holder of the competence. Holder has been understood as one who exercises a position, profession, or trade by virtue of their own right or definitive appointment, with the fullness of requirements and stability, as opposed to one called to occupy it provisionally. The second formal element of the administrative act is the procedure. The Public Administration has the authority to issue administrative acts unilaterally, which may even annul or revoke the subjective rights of individuals. This power of self-protection (autotutela) has been limited by the legal system. That limit is the obligation of the Public Administration to follow a procedure for issuing the administrative act. The administrative procedure is a concatenated series of procedural acts aimed toward an end. The administrative procedure has a fundamental object: the investigation of the real truth of the motive that will serve as the basis for the final administrative act. The procedure is the mode of producing an act (Articles 214, 216, 224, 225, 308, and 320 LGAP). Now, in the event that such a procedure has the purpose of imposing a sanction, or in some way an act of burden (acto de gravamen), meaning one that imposes an obligation or the loss of a condition or right, it is required that the act initiating such a procedure be duly communicated to the affected party. This communication is achieved in two ways: personal notice (notificación) or publication. General acts are communicated by publication and specific acts by personal notice – Article 240 General Public Administration Law – however, when the place for notifications to the interested party is unknown or incorrect due to that party's fault, the act must be communicated by publication, in which case the communication shall be deemed made five days after the latter (Article 242 LGAP). Personal notice is the method of communicating the initiation of the procedure to the affected party or recipient of the final act directly and personally, which constitutes a fundamental requirement for legal certainty and substantial due process. Personal notice is a legal duty of the Administration, the purpose of which is to ensure the true, real, and complete knowledge by the affected parties of the establishment of an administrative procedure against them and its consequences. Undoubtedly, proper notice constitutes yet another manifestation of the elements that make up due process, which the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has defined as follows: a) providing the affected party with a statement of charges (hacer traslado de cargos), which implies communicating the alleged facts in an individualized, concrete, and timely manner; b) allowing unrestricted access to the administrative file; c) granting a reasonable period for the preparation of the defense; d) granting a hearing and allowing the presentation of all evidence deemed appropriate to support the defense; e) substantiating the resolutions that conclude the procedure; f) recognizing the right to appeal the sanctioning resolution" (Voto 5469-95 of eighteen hours and three minutes of October fourth, nineteen ninety-five). It is worth noting that according to Article 223 LGAP, only the omission of substantial procedural formalities shall cause the nullity of the proceedings, understanding as such a formality whose correct execution would have prevented or changed the final decision in important aspects, or whose omission caused defenselessness. It is then understood that procedural defects are those caused by failure to observe its due ritual, when the omission or absence of that formality prevents or changes the final decision or causes defenselessness. The third formal element of the administrative act is form, which is the manner in which the administrative act is externalized or manifested. In accordance with Article 134 of the LGAP, the administrative act must be expressed in writing, unless its nature or the circumstances require a different form (see Article 136 LGAP and Article 146 of the Political Constitution). From this formal element derives the obligation of the Administration to adequately justify its decisions, through the statement of reasons (motivación) for its acts, inasmuch as statement of reasons means the explanation, foundation, or justification that the Administration provides when issuing an administrative act. It has been said that “Stating the reasons for (Motivar) an administrative act is to lead the decision contained therein back to a rule of law that authorizes such a decision or from whose application it arises. Therefore, stating the reasons for an act requires establishing, first, the facts from whose consideration one starts and including such facts within the scope of a legal norm; and, second, reasoning how such a legal norm imposes the resolution adopted in the operative part of the act.” (Eduardo García de Enterría and Tomás Ramón Fernández; “Curso de Derecho Administrativo”, Volume I, Editorial Civitas, Madrid, 1997, p. 556). The Constitutional Chamber has stated: "Regarding the statement of reasons for administrative acts, it must be understood as the foundation that public authorities must give for the content of the act they issue, taking into account the factual and legal grounds, and the purpose intended with the decision. In reiterated jurisprudence, this court has stated that the statement of reasons for administrative acts is a requirement of the constitutional principle of due process as well as the right of defense and implies a reference to facts and legal grounds, so that the individual (administrado) knows the reasons for which they are to be sanctioned or for which a request affecting their interests or even their subjective rights is denied (Voto 7924-99). Regarding the material or substantial elements of the administrative act, the motive (Article 133 LGAP) is the legal presupposition, the conditioning fact that gives rise to the administrative act. Thus, the motive of the administrative act constitutes the grounds or the conditioning fact for the issuance of an administrative act; in other terms, it constitutes the rationale of the administrative act, that which obliges or permits its issuance. It may consist of a legal act or fact provided for by the legal norm. Meanwhile, the content of the act constitutes the legal effect or the operative part of the act, what it commands, orders, or provides. It is the change it introduces into the legal world. It is the part of the act that provides for a sanction, an authorization, a permit, a grant (concesión) (Article 132 LGAP). The last of the substantial or material elements is the Purpose. The Public Administration has a single objective: the satisfaction of the public interest. This satisfaction of the public interest is achieved in various ways, one of them being through the issuance of administrative acts. In principle, it is understood that every administrative act, as a concrete exercise of a generic competence, tends toward the satisfaction of the common interest. Therefore, it is affirmed that the purpose of the administrative act will consequently be the satisfaction of the public interest, which constitutes the general purpose of every administrative act, and in turn, the specific purpose will be the satisfaction of the public interest for which that competence is responsible (Article 131 LGAP). Article 166 LGAP provides:

“There shall be absolute nullity of the act when one or more of its constituent elements are totally absent, in reality or legally.” V.- THE NATURE OF THE CONCESSION (CONCESIÓN) FOR THE USE OF PUBLIC DOMAIN GOODS: Through Law number 6758 of June 4, 1982, the development and execution of the Papagayo Tourist Project (Proyecto Turístico de Papagayo), in Bahía Culebra, province of Guanacaste, is regulated (Article 1). The areas destined for the development of that tourist project, which are not duly registered in the Public Property Registry (Registro Público de la Propiedad), because they are possessory rights, must be registered in the name of the ICT, without further formalities than the presentation of the cadastral plans and the purchase-sale document or documents of the right or rights, without prejudice to third parties (Article 3). To execute and develop the project, the ICT shall create an executing office that shall have, exclusively, the powers to direct, coordinate, administer, and control the development referred to in that law. This office shall be attached to the ICT, reporting directly to its Board of Directors (Junta Directiva) (Article 9). The Board of Directors of the ICT may grant concessions over the use of the project lands in the area destined for it, in accordance with the terms and conditions that the Institute establishes for this purpose, and in accordance with the provisions of Article 107 of the Financial Administration Law of the Republic (Ley de Administración Financiera de la República) – now repealed – (Article 12). Article 13 of that law provides that the Board of Directors of the ICT shall cancel a granted concession when any of the following cases occur: a) When the concessionaire fails to comply with the project's purposes and the technical standards issued by the Institute; b) when there is a violation of legal and regulatory provisions; c) when contractual clauses are breached; ch) (sic) when the designated purpose for the lands or buildings is changed; d) when the provisions and orders of the executing office on previously established aspects are not followed; e) when a concession is transferred or assigned, totally or partially, or encumbered, without prior and express authorization from the Institute. In all cited cases, the installations or buildings shall become part of the Institute's patrimony, without prejudice to the collection of damages caused to the project. Once a concession is cancelled, extinguished, or reclaimed, or the term has expired, all rights and powers corresponding to the concessionaire in accordance with that law shall revert to the ICT (Article 16). For its part, the Regulation to the Law for the Development and Execution of the Golfo de Papagayo Tourist Project, Decreto Ejecutivo Nc 25439-MP-TUR, in its Article 2, defines the concessionaire as any natural or legal person who holds the administrative real right (derecho real administrativo) derived from the concession granted by the ICT. It also defines Demanial Good (Bien Demanial) as: "Each of the real estate properties and their attributes, declared of public utility, that make up the development area of the Golfo de Papagayo Tourist Project, affected by Laws Nos. 6370 and 6758 for tourist use, and over whose legal destination the ICT exercises a power of administration, surveillance, and control, the tourist purpose being the criterion of affectation of such properties, which may be granted in concession to private parties by the ICT. Also included within this concept is the area of the public zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and the adjacent area permanently covered by the sea destined for the construction, administration, and operation of marinas (marinas) and tourist docks, located within the Golfo de Papagayo Tourist Project, in accordance with the provisions of Law No. 7744 Law on the Concession and Operation of Tourist Marinas (Ley de Concesión y Funcionamiento de Marinas Turísticas), of December 19, 1997, and its Regulation." Subsection J) contains a definition of Concession in the following sense: "Administrative act of a contractual nature agreed upon by the Board of Directors of the ICT in favor of a natural or legal person, which confers an administrative real right, for a private, exclusive, and exclusionary use, of a patrimonial type over a demanial good within the Golfo de Papagayo Tourist Project. This administrative real right allows the Concessionaire to exercise all the attributes of ownership except the sale (enajenación) of the land. For the purposes of the tourist public purpose of the Project, it implies, among others, the power of the Concessionaire to use, enjoy, transform, build or co-build, defend, give as collateral, encumber, lease, the granted demanial good, for the fulfillment of its tourist development project, always under the surveillance and control of the ICT." Finally, regarding the various definitions contained in that regulation, it is important to note the meaning given to the concept: concession contract (contrato de concesión), used in subsection K), according to which it is the "Document signed between the ICT, through its representative, and the Concessionaire, in which the scope of the administrative real right referred to in the concession granted over the demanial good according to current regulations is stipulated, as well as the rights and obligations of a particular nature related to the specific relationship arising between the ICT and the Concessionaire for the realization of the specific tourist development project." From the relation and content of these articles, it is extracted without major effort that we are faced with an administrative act by which the real right of private use of a public domain good is conferred upon an individual. This demanial concession gives rise to a right to the use and exploitation of public goods, and this is done in the form of an administrative real right; that is, the individual's right originated by the concession is enforceable against third parties and can be registered in the National Registry. The private use is a right acquired by the granting of the demanial concession. That right to private use does not pre-exist in anyone; it is the concession that grants it, at the same time determining the various conditions for its exercise. In this regard, the Political Constitution, in Article 121, subsection 14, states: "(...) In addition to the other attributions conferred upon it by this Constitution, it corresponds exclusively to the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa): (...) 14) To decree the sale or application to public uses of the Nation's own goods (...)". This constitutional provision finds its development in the Civil Code, in Articles 261 to 263; Article 261 indicates:

"Public things (cosas públicas) are those which, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those of which everyone can avail themselves because they are delivered to public use. All other things are private and the object of private property, even if they belong to the State or to the Municipalities, who, in that case, as civil persons, do not differ from any other person." For its part, Article 262 provides: "Public things are outside of commerce; and they may not enter into it, while this is not legally ordered, separating them from the public use to which they were destined." Understanding public domain as the set of goods subject to a special legal regime different from that which governs private domain, which, besides belonging to or being under the administration of public legal entities, are affected or destined for purposes of public utility and which manifests itself in the direct or indirect use that any person may make of them. According to the cited regulations, the State possesses both public domain and private domain goods; public goods are those to which a law gives a destination for public or general use; they are called "demanial" goods (bienes demaniales) and are inalienable, imprescriptible, unseizable, and not subject to adverse possession. On this concept, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) expressed in its Judgment No. 2306-91 of 14:45 hours of November sixth, nineteen ninety-one, the following:

“Public domain is composed of goods that manifest, by the express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest. They are the so-called dominical goods (bienes dominicales), demanial goods (bienes demaniales), public goods or things (bienes o cosas públicas), which do not belong individually to private parties and which are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept, are affected to the service they provide and which is invariably essential by virtue of express norm. Characteristic notes of these goods are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged or be susceptible to liens in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover domain... Consequently, the national regime of public domain goods, such as the roads of the Capital City, be they municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public sites, places them outside the commerce of men...”.- Doctrine and jurisprudence – both administrative and constitutional – are consistent in considering that demanial goods (or dominical goods or public domain goods) are those that have a nature and legal regime different from private goods – which are governed by the right of property in the terms of Article 45 of the Political Constitution – inasmuch as, by the express will of the legislator, they are affected to a special destiny of serving the community, that is, the public interest, and that therefore, they cannot be the object of private property, so they are outside the commerce of men, for which reason they cannot belong individually to private parties, nor to the State, in the strict sense, insofar as the latter is limited to their administration and guardianship. On the other hand, private goods of the State are regulated by private law with elements typical of public law. Note that the emphasis of the differentiation is given in relation to the destiny of the good, that is, the fact of being affected to a common use or to the service of the common good; as previously considered by the Constitutional Chamber in judgment number 2301-91, of November sixth, nineteen ninety-one:

"The public domain is composed of goods that manifest, by the express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest. They are the so-called dominical goods, demanial goods, public goods or things, which do not belong individually to private parties and which are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept, are affected to the service they provide and which is invariably essential by virtue of express norm.” And following this constitutional jurisprudential line, Section Four of the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo), in judgment No. 04-2005 of fourteen hours thirty minutes of February seventeenth, two thousand five, has stated:

"(...) It must be kept in mind in this regard that demanial goods (or dominical goods or public domain goods) are those that have a nature and legal regime different from private goods, inasmuch as, by the express will of the legislator, they are affected to a special destiny of serving the community, that is, the public interest, and that therefore, they cannot be the object of private property, so they are outside the commerce of men, for which reason they cannot belong individually to private parties, nor to the State, in the strict sense, insofar as the latter is limited to their administration and guardianship. Thus, what defines the legal nature of demanial goods is their destiny, insofar as they are affected and are at the service of public use, as recognized by the doctrine on the matter; thus, Marienhoff, Miguel S., in his work Tratado de Derecho Administrativo. Volume V. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1992., p. 25, considered: 'For a good or thing to be considered as a dependency of the public domain, and to be subject to the pertinent regime, it is necessary that said good or thing be affected to «public use», direct or indirect, and it must be, in this «latter» case, things affected directly – as «final goods» or «use goods» – to common utility or comfort, excluding from the domain of the goods of the State those that have a merely instrumental character.'"

“IV. DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO: Conforme con el artículo 158 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste. Manifestando a continuación, que será inválido el acto administrativo sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, precisando que las infracciones insustanciales no invalidarán el acto. Lo que significa que en un acto administrativo se pueden presentar dos tipos de infracciones: sustanciales e insustanciales, siendo las primeras de ellas las que determinan la invalidez del acto, que se manifiesta, dependiendo de la gravedad de la violación cometida, en nulidad relativa o absoluta y, las insustanciales que no producen la invalidez del acto, pero si responsabilidad disciplinaria del servidor agente. En tal sentido, la validez del acto administrativo se verifica con el cumplimiento y presencia en forma perfecta de los elementos que lo constituyen, tanto formales como sustanciales. Estos elementos a que hacemos referencia, la doctrina nacional, como la LGAP, los distingue entre formales y sustanciales. Entre los elementos formales se encuentran el sujeto, procedimiento y la forma, y en los sustanciales o materiales son, el motivo, contenido y fin. El primer elemento formal del acto administrativo es el sujeto. Corresponde al autor del acto. Es el funcionario público, órgano o ente administrativo que dicta un acto administrativo, el cual debe a su vez contar con una serie de requisitos, tales como: investidura, competencia y titularidad. La investidura es el nombramiento o la elección de una persona en un cargo o empleo público (en tal sentido artículos 111 y siguientes LGAP). Es la potestad para actuar a nombre y por cuenta del Estado y dirigir a éste el efecto de su conducta. Esta puede darse por elección o nombramiento. Se hace efectiva con la toma de posesión del cargo. Eduardo Ortiz define a la competencia "como la medida exacta de la cantidad de medios legalmente autorizados en favor del Estado, dentro de un caso concreto para perseguir un fin determinado". La competencia significa la cantidad de poderes y deberes dispuestos en favor de un determinado ente administrativo. La competencia es el complejo de facultades y poderes atribuido a un determinado órgano administrativo con relación a los demás, pues el fundamento de la competencia radica en la pluralidad de órganos que integran la Administración Pública y la distribución de las distintas funciones entre ellas (artículos 59 y 129 LGAP). Finalmente la titularidad, implica que el funcionario público no sólo debe ser competente, sino además debe ser el titular de la competencia. Por titular se ha entendido aquel que ejerce un cargo, profesión u oficio, por derecho propio o nombramiento definitivo, con la plenitud de requisitos y estabilidad, a diferencia del llamado a ocuparlo provisionalmente. El segundo elemento formal del acto administrativo es el procedimiento. La Administración Pública cuenta con la facultad de emitir actos administrativos en forma unilateral, que incluso pueden llegar a anular o revocar derechos subjetivos de los particulares. Este poder de autotutela ha sido limitado por el ordenamiento jurídico. Ese límite lo constituye la obligación de la Administración Pública de seguir un procedimiento para emitir el acto administrativo. El procedimiento administrativo es una serie concatenada de actos procedimentales tendentes a un fin. El procedimiento administrativo tiene un objeto fundamental, la averiguación de la verdad real del motivo que va a servir de base al acto administrativo final. El procedimiento se trata del modo de producción de un acto (artículos 214, 216, 224, 225, 308 y 320 LGAP). Ahora bien, en el caso que tal procedimiento tenga por objeto la imposición de una sanción, o de alguna manera un acto de gravamen, sea que imponga una obligación o la pérdida de una condición o derecho, se requiere que el acto de inicio de tal procedimiento sea debidamente comunicado al afectado. Esta comunicación se logra de dos maneras: notificación o publicación. Se comunican por publicación los actos generales y por notificación los concretos –artículo 240 Ley General de la Administración Pública-, sin embargo, cuando se ignore o esté equivocado el lugar para notificaciones al interesado por culpa de éste, deberá comunicársele el acto por publicación, en cuyo caso la comunicación se tendrá por hecha cinco días después de ésta última (artículo 242 LGAP). La notificación es el modo de comunicar al afectado o destinatario del acto final, de manera directa y personal, el inicio del procedimiento, lo que constituye un requisito fundamental para la seguridad jurídica y el debido proceso sustancial. La notificación es un deber jurídico de la Administración, cuya finalidad es asegurar el verdadero, real e íntegro conocimiento por parte de los afectados del establecimiento de un procedimiento administrativo en su contra y de sus consecuencias. Indudablemente, la debida notificación constituye una manifestación más de los elementos que integran el debido proceso, los que ha definido la Sala Constitucional de la siguiente manera: a) hacer traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna los hechos que se imputan; b) permitirle el acceso irrestricto al expediente administrativo, c) concederle un plazo razonable para la preparación de su defensa, d) concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para respaldar su defensa; e) fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f) reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria” (Voto número 5469-95 de las dieciocho horas tres minutos del cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco). Valga señalar que al tenor del artículo 223 LGAP, solo causará la nulidad de lo actuado, la omisión de formalidades sustanciales del procedimiento, entendiendo como tal, la formalidad cuya realización correcta hubiera impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes, o cuya omisión causare indefensión. Se tiene entonces, que los vicios del procedimiento son los causados al inobservarse la debida ritualidad de éste, en tanto con la omisión o ausencia de esa formalidad se impida o cambie la decisión final o que se cause indefensión. El tercer elemento formal del acto administrativo es la forma, que es la manera como se exterioriza o manifiesta el acto administrativo. De conformidad con el artículo 134 de la LGAP, el acto administrativo deberá expresarse por escrito, salvo que su naturaleza o las circunstancias exijan forma diversa (ver 136 LGAP y 146 Constitución Política). Deriva de este elemento formal, la obligación de la Administración de justificar adecuadamente sus decisiones, por medio de la motivación de sus actos, en tanto la motivación significa la explicación, fundamentación o justificación que la Administración brinda en el dictado de un acto administrativo. Se ha dicho que “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar como tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto.” (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández; “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, Editorial Civitas, Madrid, 1997, p. 556). La Sala Constitucional ha manifestado: "En cuanto a la motivación de los actos administrativos se debe entender como la fundamentación que deben dar las autoridades públicas del contenido del acto que emiten, tomando en cuenta los motivos de hecho y de derecho, y el fin que se pretende con la decisión. En reiterada jurisprudencia, este tribunal ha manifestado que la motivación de los actos administrativos es una exigencia del principio constitucional del debido proceso así como del derecho de defensa e implica una referencia a hechos y fundamentos de derecho, de manera que el administrado conozca los motivos por los cuales ha de ser sancionado o por los cuales se le deniega una gestión que afecta sus intereses o incluso sus derechos subjetivos (Voto 7924-99). Respecto de los elementos materiales o sustanciales del acto administrativo, tenemos que el motivo (artículo 133 LGAP) es el presupuesto jurídico, el hecho condicionante que da génesis al acto administrativo. De tal manera que el motivo del acto administrativo constituye el supuesto o el hecho condicionante de la emisión de un acto administrativo, en otros términos, constituye la razón de ser del acto administrativo, lo que obliga o permite su emisión. Puede consistir en un acto o un hecho jurídico previsto por la norma jurídica. En tanto que el contenido del acto, constituye el efecto jurídico o la parte dispositiva del acto, lo que manda, ordena o dispone. Es el cambio que introduce en el mundo jurídico. Es la parte del acto que dispone una sanción, una autorización, permiso, concesión (artículo 132 LGAP). El último de los elementos sustanciales o materiales es el Fin. La Administración Pública tiene un cometido único, la satisfacción del interés público. Esa satisfacción del interés público se logra de diversas maneras, siendo una de ellas a través de la emisión de actos administrativos. En principio se entiende que todo acto administrativo, como ejercicio concreto de una competencia genérica, tiende a la satisfacción del interés común. Por ello se afirma, que el fin del acto administrativo en consecuencia será la satisfacción del interés público, que constituye el fin general de todo acto administrativo y a su vez, el fin específico será la satisfacción del interés público que está a cargo de esa competencia (artículo 131 LGAP). Dispone el artículo 166 LGAP:

“Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente” V.- LA NATURALEZA DE LA CONCESIÓN DE USO DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO: Mediante la Ley número 6758 del 4 de junio de 1982, se regula el desarrollo y ejecución del Proyecto Turístico de Papagayo, en Bahía Culebra, provincia de Guanacaste (artículo 1°). Las áreas destinadas al desarrollo de ese proyecto turístico, que no estén debidamente inscritas en el Registro Público de la Propiedad, por ser derechos de posesión, se deben inscribir a nombre del ICT, sin más trámites que la presentación de los planos catastrados y del documento o documentos de compra venta del derecho o derechos, sin perjuicios de terceros (artículo 3°). Para ejecutar y desarrollar el proyecto, el ICT creará una oficina ejecutora que tendrá, en forma exclusiva, las facultades de dirigir, coordinar, administrar y controlar el desarrollo a que esa ley se refiere. Esa oficina estará adscrita al ICT , dependiendo directamente de su Junta Directiva (artículo 9). La Junta Directiva del ICT podrá otorgar concesiones sobre el uso de las tierras del proyecto en la zona destinada al mismo, de conformidad con los plazos y las condiciones que el Instituto establezca al efecto, y de conformidad con las disposiciones del artículo 107 de la Ley de Administración Financiera de la República -hoy en día derogado- (artículo 12). El artículo 13 de esa ley, dispone que la Junta Directiva del ICT cancelará una concesión otorgada cuando se de cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando haya incumplimiento del concesionario sobre los fines del proyecto y de las normas técnicas que emita el Instituto, b) cuando exista violación a las disposiciones legales y reglamentarias, c) cuando se incumplan cláusulas contractuales, ch) (sic) cuando se varíe el destino indicado para las tierras o las edificaciones, d) cuando no se acaten las disposiciones y órdenes de la oficina ejecutora sobre aspectos previamente establecidos, e) cuando se traspase o ceda, total o parcialmente, o se grave una concesión, sin autorización previa y expresa del Instituto. En todos los casos citados, las instalaciones o edificaciones pasarán a formar parte del patrimonio del Instituto, sin perjuicio del cobro de los daños y perjuicios causados al proyecto. Cancelada, extinguida o rescatada una concesión, o vencido el término, todos los derechos y potestades que le correspondan al concesionario de acuerdo con esa ley, volverán al ICT (artículo 16). Por su parte, el Reglamento a la Ley para el Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, Decreto Ejecutivo Nc 25439-MP-TUR, en su artículo 2°, define al concesionario, como toda persona física o jurídica titular del derecho real administrativo derivado de la concesión otorgada por el ICT. Define a su vez Bien Demanial como: "Cada uno de los bienes inmuebles y sus atributos, declarados de utilidad pública, que componen el área de desarrollo del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, afectos por las Leyes Nos. 6370 y 6758 al uso turístico y sobre cuyo destino legal el ICT ejerce un poder de administración, vigilancia y control, siendo el fin turístico el criterio de afectación de tales inmuebles, los cuales pueden ser dados en concesión a particulares por el ICT. Igualmente se incluye dentro de este concepto el área de la zona pública de la zona marítimo terrestre y el área adyacente cubierta permanentemente por el mar destinada a la edificación, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos, ubicada dentro del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, conforme a lo dispuesto por la Ley Nº 7744 Ley de Concesión y Funcionamiento de Marinas Turísticas, de 19 de diciembre de 1997 y su Reglamento." El inciso J) contiene una definición de Concesión en el siguiente sentido: "Acto administrativo de naturaleza contractual acordado por la Junta Directiva del ICT a favor de una persona física o jurídica, que le confiere el derecho real administrativo, para un uso privativo, exclusivo y excluyente, de tipo patrimonial sobre un bien demanial dentro del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo. Ese derecho real administrativo le permite al Concesionario ejercer todos los atributos del dominio excepto el de enajenación de la tierra. A los efectos del fin público turístico del Proyecto implica, entre otros, la facultad del Concesionario de usar, disfrutar, transformar, edificar o coedificar, defender, dar en garantía, gravar, arrendar, el bien demanial concesionado, para el cumplimiento de su proyecto de desarrollo turístico, siempre bajo la vigilancia y control del ICT, " . Finalmente diversas definiciones que contempla ese reglamento, interesa rescatar el sentido dado al concepto: contrato de concesión, que utiliza el inciso K), según el cual es el "Documento suscrito entre el ICT por medio de su representante y el Concesionario en el cual se estipulan los alcances del derecho real administrativo a que se refiere la concesión otorgada sobre el bien demanial según la normativa vigente, así como los derechos y obligaciones de carácter particular referidos a la relación concreta surgida entre el ICT y el Concesionario para la realización del proyecto específico de desarrollo turístico." De la relación y contenido de estos artículos, se extrae sin mayor esfuerzo, que nos encontramos ante un acto administrativo por el que se confiere a un particular el derecho real de uso privativo de un bien de dominio público. Esta concesión demanial hace surgir un derecho al uso y aprovechamiento sobre los bienes públicos, y esto lo hace en la forma de derecho real administrativo, es decir, el derecho del particular originado por la concesión es oponible a terceros y puede ser inscrito en el Registro Nacional. El uso privativo es un derecho que se adquiere por el otorgamiento de la concesión demanial. Ese derecho a un uso privativo no preexiste en nadie, es la concesión quien lo otorga, al mismo tiempo que determina las diversas condiciones para su ejercicio. Al respecto la Constitución Política en el artículo 121, inciso 14, señala: "(...) Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: (...) 14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación (...)". Esta disposición constitucional encuentra su desarrollo en el Código Civil, en los artículos 261 a 263; el artículo 261 indica:

"Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".

Por su parte el artículo 262 dispone: "Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas". Entendiendo el dominio público como el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos. Conforme la normativa citada, el Estado posee tanto bienes de dominio público, como privado; los bienes públicos son aquéllos a los cuales una ley les da un destino para uso público o general, se les denomina "demaniales" y son inalienables, imprescriptibles, inembargables e indenunciables. Sobre este concepto la Sala Constitucional expresó en su Sentencia No. 2306-91 de las 14:45 horas del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno lo siguiente:

“El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio... En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres...”.- La doctrina y jurisprudencia -tanto administrativa como constitucional- son consistentes en estimar que los bienes demaniales (o bienes dominicales o de dominio público) son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. Por otra parte, los bienes privados del Estado, se regulan por el derecho privado con elementos propios del derecho público. Nótese que el énfasis de la diferenciación se da en relación al destino del bien, sea, al hecho de estar afectos a un uso común o al servicio del bien común; tal y como lo consideró con anterioridad la Sala Constitucional en sentencia número 2301-91, de seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud norma expresa.” Y siguiendo esta linea jurisprudencial constitucional, la Sección Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo, en sentencia No. 04-2005 de las catorce horas treinta minutos del diecisiete de febrero del dos mil cinco, ha señalado:

"(...) Debe tenerse en cuenta al respecto que los bienes demaniales (o bienes dominicales o de dominio público) son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad , sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su destino, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, según lo ha reconocido la doctrina en la materia, así, Marienhoff, Miguel S., en su obra Tratado de Derecho Administrativo . Tomo V. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1992., pag. 25, consideró: "Para que un bien o cosa sea considerado como dependencia del dominio público, y sea sometido al régimen pertinente, es menester que dicho bien o cosa estén afectados al «uso público», directo o indirecto, debiendo tratarse, en este «último» supuesto, de cosas afectadas directamente -como «bienes finales» o «bienes de uso»- a la utilidad o comodidad común, quedando excluidos de la dominialidad de los bienes el Estado que revistan carácter simplemente instrumental."