Prescription of disciplinary power in public employmentPrescripción de la potestad disciplinaria en el empleo público

VI.REGARDING THE ALLEGED PRESCRIPTION OF THE EXERCISE OF THE SANCTIONING POWER. On this point, the plaintiff in the complaint merely states, succinctly, that “I raise the defense of prescription of dismissal,” without elaborating on why she believes it should be so declared. It is worth recalling that prescription, in general terms, requires the concurrence of three fundamental elements: a) inaction by the holder of a right in exercising it; b) passage of the time period established by the legal system for that purpose; and c) the claim or defense raised by the passive subject of the legal relationship, asserting the prescription. This means that no releasing effect occurs if, despite the concurrence of the first two elements, the pleading is not made. This is because prescription follows an adversarial principle and, unlike expiration (in procedural terms), it cannot be considered on the court's own motion. Specifically regarding employment relationships within the public sector, the exercise of the hierarchical superior's corrective power against officials who have committed sanctionable offenses is subject to this time factor, after which such exercise may no longer be undertaken. This time limit, as will be discussed, varies depending on the subject matter regulated and the existence of a special legal regime that establishes particular rules for specific types of public employment relationships. Consequently, this disciplinary power (which is based on the doctrine of Article 102 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP)) is not unrestricted over time. Unlike other public powers which, for finalistic reasons, are considered imprescriptible, those relating to internal sanctioning proceedings—such as the one examined in this case—are subject to time rules by which they can expire due to the passage of the time period established by the legal system without being exercised. Therefore, in this type of relationship, the holder of the corrective power is the administrative hierarchical superior and the passive subject is the public official, who is thus subject to internal corrective power only for the term expressly established by the applicable regulations, after which their right to demand recognition of the loss of the hierarchical power arises.

VII.

Having said that, for the purposes of the present case, it is necessary to distinguish between various scenarios that arise in this type of disciplinary proceedings, in which rules regarding the temporal exercise of faculties or powers apply, with different nuances. For the sake of clarity, this involves the necessary establishment of demarcation criteria to address the issues discussed, depending on the scenario in question. In this vein, the temporal passage of different stages must be distinguished. Firstly, the prescription of the exercise of the disciplinary power must be analyzed, which refers to the time limit set by the legal system for the holder of the internal corrective power to adopt the applicable procedural measures allowing them to issue the final decision. At this level, it concerns the maximum time period admitted by the legal system for the administrative hierarchical superior to order the opening of the relevant procedure aimed at establishing the pertinence or lack thereof of imposing a sanction. In this case, it is clear that the notification of the opening of the procedure seeking to establish the facts (material truth) that serve as the basis for the act’s motive generates an interrupting effect on that temporal margin, insofar as it constitutes an express act and a measure directly aimed at the exercise of that power. It could not be considered that the cited time limit for the exercise of the power is interrupted only by the issuance of the final act because, as a derivation of the principle of due process, it is necessary for the Administration to order the opening of an administrative proceeding—it bears repeating—to establish whether the sanction is appropriate, as a derivation of the provisions of Articles 214, 221, 297, and 308 of the LGAP. Generally, the referenced time limit is governed by Article 603 of the Labor Code (Código de Trabajo, CT), which states: “The rights and actions of employers to justifiably dismiss workers or to discipline their offenses prescribe in one month, which shall begin to run from the date the cause for separation arose or, where applicable, from the date the facts giving rise to the disciplinary action were known.” However, it must be noted that this is a rule that yields to specific and special regulations, which incorporate different rules regarding this point. This is the case, for example, with the General Police Law, No. 7410 of May 26, 1994, whose Article 83 establishes a particular prescription regime, namely: “Minor offenses shall prescribe in one month, and serious ones in two years. Prescription shall be interrupted when the disciplinary procedure is initiated.” The same occurs in matters of public finance oversight. For this type of procedure, the applicable time limit is that regulated by Laws No. 8292 (in its Article 43), 8422 (Article 44), and 8131 (Article 112). This is a normative system constituted as a sectoral legal framework containing specific rules, which, being special, prevail over general regulations. At its core, these rules refer to the regime provided for in Article 71 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), No. 7428, which states in substance:

“The administrative responsibility of the public official for infractions set forth in this Law and in the superior control and oversight legal framework shall prescribe in accordance with the following rules: a) In cases where the irregular act is notorious, responsibility shall prescribe in five years, counted from the occurrence of the act. b) In cases where the irregular act is not notorious—understood as an act that requires an investigation or an audit study to report its possible irregularity—responsibility shall prescribe in five years, counted from the date on which the report on the respective investigation or audit is brought to the attention of the hierarchical superior or the official competent to initiate the respective procedure.” (Emphasis is ours.)

Furthermore, it is clear that the expiration of the time period granted to exercise the corrective power is subject to the grounds for interruption established by Article 876 of the Civil Code, by the reference made by Article 601, first paragraph, of the CT. It should be specified that the grounds for interruption—which cause the prescriptive period to begin anew—can only produce that effect insofar as they occur before the expiration of the period to be interrupted, because even if they occur after the period has expired, the mere allegation of negative prescription leads to the loss of the exercise of the right precluded due to inaction in its exercise. Nevertheless, it must be emphasized that interruption is not produced by the mere issuance of the act ordering the opening of the procedure, but rather by the proper communication of the order that initiates the proceedings, in accordance with Articles 140, 239, 240, and 243 of the LGAP.

VIII.

Now, it is decisive to establish precisely the starting point for calculating the prescriptive period. On this matter (and momentarily setting aside cases governed by special rules), Article 603 of the CT states that the period runs from when the cause for separation arose, or failing that, from when the facts giving rise to the disciplinary action were known. In this sense, the one-month period is calculated from the moment when the holder of the corrective power has the objective possibility of knowing the offense and, therefore, undertaking the exercise of their power. Thus, when the particularities of the case require conducting a preliminary investigation, the cited one-month period runs from the moment the results of that investigation are brought to the hierarchical superior's attention. However, the necessity or lack thereof of that phase must be assessed in each case, as otherwise it could be used as a dilatory strategy to evade prescription, given that such an investigation would not be necessary in all scenarios, but only in those where, due to the particularities of the case, that phase is indispensable to determine the pertinence of opening the sanctioning procedure or to gather evidence tending to clarify its necessity.

IX.

The second factor that must be analyzed is the prescription of the power to impose the sanction within the procedure, which refers to the maximum time limit available to the holder of the corrective power to adopt the sanction once the case file has been submitted for their consideration by the directing body (that is, when only the issuance of the final act remains). In this scenario, and unless the exception in Article 319 of the LGAP applies (relating to the need to hold a second hearing), the hierarchical superior or holder again has a maximum period of one month to decide the applicable sanction, counted from the moment the directing body formally brings its recommendation to their attention; after which period, the prescription of that power inevitably occurs, and therefore, the final act would be null and void due to a defect in the competence element, conditioned in that case by preclusion factors. Such a scenario, within the specific dynamics of disciplinary sanctioning proceedings, given the content of Article 603 of the CT, constitutes a special treatment that supersedes the provisions of Article 329.3 of the LGAP.

X.

Thirdly, the prescription of the power to execute the imposed sanction refers to the time period available to the administrative hierarchical superior to order the application or material execution of the sanction issued. In this case, through analogical integration, the applicable period, barring a special rule, would again be the one-month period provided for in Article 603 of the CT. Denying such a period would imply the perpetual possibility for the hierarchical superior to apply a previously ordered sanction, under the claim of a kind of imprescriptibility of that power. Thus, one thing is the period for issuing the final act after the directing body's final report is issued, and another is the period for materializing the final, firm sanction ordered. On this point, the period must be calculated from the moment that act becomes final, which can occur due to the confirmation of the sanction after the exercise and resolution of the ordinary appeals available against the act, as appropriate, or if, after the period established by the legal system for filing such appeals has elapsed, they have not been filed, in which case administrative finality occurs due to the inaction of the recipient of the conduct's effects.

XI.

Finally, another element subject to time rules is the handling of the procedure. This refers to the maximum time that the administrative procedure established to determine the facts allowing the holder of the public punitive power to adopt the final decision may take. This matter, barring a special rule, is regulated by Article 261, in relation to Articles 319 and 340, all of the LGAP. However, the two-month period established therein is directory, not peremptory, which of course does not include nor permit procedures with unjustified, arbitrary, and disproportionate delays, which would be invalid due to a violation of the principle of prompt and complete administrative justice (on this matter, see ruling No. 199-2011-VI of the Sixth Section of this Court, issued at 4:20 p.m. on September 12, 2011). In this regard, reference must also be made to the provisions of Article 340 of the LGAP, which regulates the doctrine of expiration of the procedure (caducidad del procedimiento), in cases where the instructing Administration that initiated it subjects it to a state of abandonment for a period equal to or greater than six months for reasons attributable to it. In this scenario, expiration applies even in cases where the procedure is ready for the issuance of the final act, because the restriction in subsection 2 of the cited Article 340, regarding the impossibility of expiration when the matter is ready for the issuance of that final act, only applies when the procedure was initiated at the request of a party, given that the next stage corresponds solely to the Administration, which cannot hide behind its inaction. This does not occur when the procedure has been initiated on the Administration's own motion, as in that case, the delay indeed benefits the individual subject to the proceeding, insofar as it would then be a delay solely attributable to the public entity.

XII.

ON THE PRESCRIPTION OF THE SANCTIONING POWER IN THE SPECIFIC CASE. Having established the foregoing, it should be reiterated that, in the case under review, the plaintiff does not specify exactly which of the prescription scenarios she considers applicable to her case. From the appeal filed at the administrative level (see proven fact 12), it is inferred that it concerns the time period for initiating the disciplinary procedure against her, which she considers governed by Article 603 of the CT. This Court does not find that the referenced period expired, nor consequently, that the argued preclusive effect occurred. To this end, we must begin by establishing the applicable period, a matter on which the defendant Municipality is considered correct when it claims it is the five-year period contemplated in Article 71 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (LOCGR), because the plaintiff is an official accused of committing unlawful conduct related to the management of municipal public finance. Indeed, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court of Justice, based on its judgment No. 6750-97 of 11:12 a.m. on October 17, 1997, has considered “that the interpretation of the concept of public finance servant must be restricted to one who is in charge of managing public funds.” As has been explained (and this Court agrees):

“It should be recalled that although it is true that many people who have access to the office's assets may work in a public agency, not all of them manage and dispose of public funds. And only insofar as that concept is circumscribed solely to ‘officials who are directly related to the management and disposition of public funds’ is the difference in the prescription periods for the disciplinary sanctioning power justifiable, because with a longer prescription period like the one established in the cited Article 71, ‘it is intended to enable the State to have greater control over its officials who are directly related to the management and disposition of public funds, this due to the undeniable relevance of the matter and the great need to ensure the healthiest and cleanest possible management of public funds.’ (Criterion reaffirmed in judgment No. 06843-98 of 3:45 p.m. on September 24, 1998, as well as in resolution No. 2001-07516 of 2:49 p.m. on August 1, 2001, recently ratified by No. 2003-04367 of 3:27 p.m. on May 21, 2003, all from the Constitutional Chamber).

And based on the binding jurisprudence referenced above, the Attorney General's Office (Procuraduría) has defined what must be understood by a Public Finance Official, as follows:

‘It is the non-binding opinion of this Attorney General's Office that officials who ‘manage public funds’ must be understood to be those who, in accordance with the legal order and the appointment act, have among their duties the administration, or administrative or accounting management, of public funds. Consequently, the term management or handling of public funds does not apply to the use of funds in the sense of asset ownership, but rather to the circumstance that, according to the definition of competence, it falls to them to make certain decisions or take actions in relation to those funds. Hence, indeed, the circumstance that every public official uses, for example, public property—be it a desk, computer, pencil—for the performance of their duties, cannot lead to the conclusion that such use constitutes ‘managing’ public funds. On the contrary, if they are legally recognized as having the possibility to use and dispose (legally or accountingly) of the funds in question, if their actions are subject to the oversight necessary to verify that they have responded to the purposes and objectives for which the funds are granted and, above all, in accordance with legally established procedures, it would have to be considered that the official is included within the scenarios of Article 71 of the Comptroller General’s Law.’ In this line of reasoning, it can be considered that, from a legal standpoint, the term ‘Public Finance servant’ is delimited by the set of provisions comprising Chapter V: ‘On Sanctions and Responsibilities’ of the Comptroller General’s Law. Indeed, the prescription regulated in Article 71 concerns the offenses generically referred to in Article 68 of the same law, offenses for whose commission a particular relationship between the servant and the Public Finance is required, such as the fact that they are responsible for implementing the legal provisions that regulate it (as is the case with control bodies); or those who make decisions regarding the administrative or accounting execution of the Budget, i.e., those who can commit expenditure or order its payment, must make investments with public resources, or must collect them, etc., directly participating in public financial administration. In that sense, it could be added that from Articles 6 to 9 of the Law on Financial Administration, criteria can be extracted to determine who are Public Finance officials. Indeed, those articles concern servants who, by virtue of the jurisdictional order, directly participate in financial administration because they are responsible for receiving, administering, guarding, or paying goods or securities; or because they have the authority to contract obligations or, as applicable, payment commitments, making decisions regarding the referenced funds (...).

(...) A servant who manages public funds is one who, by provision of the legal system and in accordance with their appointment act, is in a particular relationship with the cited funds, which allows them to participate in the different stages of the budgetary execution of income and expenses, as well as those who intervene in the oversight and control process of the ‘Public Finance’ or, in general, directly participate in the financial administration of the public entity in question.’ (O.J.-107-98 of December 17, 1998).

Thus, taking into consideration the special powers that the Political Constitution has assigned to the Comptroller General of the Republic regarding the supervision of the management of public funds and the financial management of the Public Administration, and especially the control of personnel who ‘receive, guard, pay for, or administer assets or securities of the State’ (Resolution No. 2000-06326 of 4:18 p.m. on July 19, 2000, of the Constitutional Chamber), we can categorically state that Article 71 of the cited Law No. 7428 is solely and exclusively applicable in the specific and particular case of those officials or servants of the Public Finance, that is, those who are in charge of the management and disposition of public funds (See, among others, resolutions Nos. 6750-97, 06843-98, 2001-07516, and 2003-04367 op. cit., of the Constitutional Chamber, and 2000-00949 of 8:20 a.m. on November 24, 2000, 2001-00283 of 10:00 a.m. on May 30, 2001, and 2003-00669 of 9:20 a.m. on November 13, 2003, of the Second Chamber of the Supreme Court of Justice, as well as pronouncements C-340-2002 and C-344-2002 op. cit.).” (Attorney General's Office, “Manual de Procedimiento Administrativo,” San José, 2006, pages 222-224; emphasis is ours.)

In our case, it is accredited (proven fact 1) that the plaintiff held the position of Municipal Procurement Officer (Proveedora Municipal) and, in that sense, the conduct she was accused of had to do precisely with aspects inherent to that function and typical of the management of institutional assets and resources, such as handling administrative contracting and the registration of municipal assets. In this way, there is no doubt that the applicable prescription period is not the generic one from Article 603 of the CT, but rather the special one from Article 71 of the LOCGR. In particular, since a prior investigation by the Internal Audit Office took place in this case, we must adhere to the provisions of subsection b) of the cited rule, which states that the preclusive period begins from the date on which the respective report was brought to the attention of the hierarchical superior or the official competent to initiate the respective procedure. In this case, the first report describing the prevailing situation in the Municipal Procurement Office came to the attention of the Mayor—who is the holder of the disciplinary power in this case, pursuant to Articles 17 subsection k) and 149 of the Municipal Code—on May 21, 2008 (proven fact 3); while the second—which requested the opening of the administrative procedure that led to the plaintiff's dismissal—did so on August 8 of the same year (proven fact 4). And considering that the respective notification of charges was communicated to her on November 28 of that same year 2008 (proven fact 6), it is patently clear that the five-year period established for this purpose had not expired—not even remotely. Consequently, this part of the complaint is denied.

“VI.-ACERCA DE LA ALEGADA PRESCRIPCIÓN DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONATORIA. Sobre este particular, la actora en la demanda se limita a apuntar, escuetamente, que “opongo la excepción de prescripción del despido” , sin abundar en detalles acerca de por qué considera que ello debe ser declarado así. Cabe comenzar recordando que la prescripción, en términos generales, supone la concurrencia de tres elementos fundamentales: a) inercia del titular de un derecho en su ejercicio; b) transcurso del tiempo fijado por el ordenamiento jurídico al efecto; y, c) alegación o excepción del sujeto pasivo de la relación jurídica, haciendo valer la prescripción. Ello supone que no existe efecto liberatorio si, pese a concurrir los dos primeros presupuestos, la articulación no se formula. Ello porque la prescripción atiende a un principio rogatorio y a diferencia de la caducidad (en términos procesales), no puede ser considerada de oficio. En lo que toca específicamente a las relaciones funcionariales, el ejercicio de la potestad correctiva del jerarca frente a los funcionarios que han cometido faltas sancionables, se encuentra sujeto a este factor de temporalidad, luego del cual, tal ejercicio no podrá ser emprendido. Este límite temporal, según se dirá, varía según se trate de la materia regulada y de la existencia de un régimen jurídico especial que configure reglas particulares para tipos específicos de relaciones de empleo público. En consecuencia, esa potestad disciplinaria (que se basa en la doctrina del ordinal 102 de la Ley General de la Administración Pública, LGAP) no es irrestricta en el tiempo. A diferencia de otras potestades públicas que por aspectos finalistas se consideran imprescriptibles, las que se refieren al ejercicio sancionatorio interno –como el que se examina en este caso– están sujetas a reglas de temporalidad en virtud de las cuales pueden fenecer por el decurso del tiempo establecido por el ordenamiento jurídico sin concretarlas. Por ende, en este tipo de relaciones, el titular del poder correctivo es el jerarca administrativo y el sujeto pasivo es el funcionario público, quien en esa medida, se encuentra sujeto a la potestad correctiva interna solo por el plazo que expresamente fije la normativa aplicable, vencido el cual, emerge su facultad de requerir el reconocimiento de la pérdida de la potestad jerárquica.- VII.- Ahora bien, para los efectos del presente caso es necesario discriminar entre diversos supuestos que se producen en este tipo de procedimientos disciplinarios, en los cuales aplican reglas de ejercicio temporal de facultades o potestades, con matices diversos. Se trata del establecimiento necesario, para fines de claridad, de criterios de demarcación que permitan el abordaje de los temas discutidos, según el supuesto de que se trate. En esta línea, ha de distinguirse el decurso temporal de etapas diversas. En primer término, cabe analizar la prescripción del ejercicio de la potestad disciplinaria , que se refiere al plazo que fija el ordenamiento jurídico para que el titular de la potestad correctiva interna adopte las medidas procedimentales del caso que le permitan emitir la decisión final. En este plano, se trata del plazo máximo admitido por el ordenamiento jurídico para que el jerarca administrativo disponga la apertura del procedimiento pertinente, direccionado a establecer la pertinencia o no de la imposición de una sanción. En este caso, es claro que la notificación de la apertura del procedimiento que busca el establecimiento de los hechos (verdad real) que sirven de base al motivo del acto, genera un efecto interruptor de ese margen de temporalidad, en la medida en que constituye un acto expreso y una medida que directamente propende al ejercicio de esa potestad. No podría considerarse que el citado plazo del ejercicio de la potestad se interrumpe solo con el dictado del acto final pues, como derivación del principio del debido proceso, es menester que la Administración disponga la apertura de una causa administrativa –se insiste– para establecer si corresponde la sanción, como derivación de lo establecido en los ordinales 214, 221, 297 y 308 de la LGAP. De manera genérica, el referido plazo se regula por el numeral 603 del Código de Trabajo (CT), que indica que “Los derechos y acciones de los patronos para despedir justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en un mes, que comenzará a correr desde que se dio causa para la separación o, en su caso, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria”. Sin embargo, ha de advertirse que se trata de una norma que cede frente a regulaciones particulares y especiales, que incorporan reglas diversas en cuanto a ese extremo. Es el caso, por ejemplo, de la Ley General de Policía, N° 7410 del 26 de mayo de 1994, cuyo numeral 83 fija un régimen de prescripción particular, a saber: “Las faltas leves prescribirán en un mes y las graves, a los dos años. La prescripción se interrumpirá cuando se inicie el procedimiento disciplinario”. Lo mismo se presenta en materia de fiscalización de la hacienda pública. Para este tipo de procedimientos, el plazo aplicable es el regulado por las leyes N° 8292 (en su artículo 43), 8422 (artículo 44) y 8131 (artículo 112). Se trata de un sistema normativo que se constituye como un ordenamiento sectorial que contiene reglas concretas, que en tanto especiales, prevalecen sobre la normativa general. En lo medular, estas normas remiten al régimen previsto en el ordinal 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N° 7428, que señala en lo medular:

“La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes reglas: a) En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del acaecimiento del hecho. b) En los casos en que el hecho irregular no sea notorio –entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad– la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo.” (El subrayado es nuestro.)

Ahora bien, es claro que el fenecimiento del plazo conferido para ejercer la potestad correctiva se encuentra sujeto a las causales de interrupción que fija el ordinal 876 del Código Civil, por remisión que hace el ordinal 601, párrafo primero, del CT. Cabe precisar, las causales de interrupción –que hacen que el plazo prescriptivo inicie de nuevo– solo pueden producir ese efecto en la medida en que ocurran antes del vencimiento del plazo a interrumpir, pues aún ocurridas, si lo es vencido el plazo, la simple alegación de prescripción negativa lleva a la pérdida del ejercicio del derecho precluído por inercia en su ejercicio. Con todo, se debe insistir en que la interrupción no se produce con el simple dictado del acto de apertura del procedimiento, sino con la debida comunicación del auto que tiene por instruida la causa, de conformidad con los ordinales 140, 239, 240, 243 de la LGAP.- VIII.- Ahora bien, resulta determinante establecer con precisión el punto de partida del cómputo del plazo prescriptivo. Sobre el particular (y dejando momentáneamente a salvo los casos regulados por norma especial), el numeral 603 del CT señala que el plazo corre desde que se dio la causa para la separación o en su defecto, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria. En este sentido, el plazo mensual se computa desde el momento en que el titular de la potestad correctiva se encuentra en posibilidad objetiva de conocer la falta y, por ende, emprender el ejercicio de su potestad. Así las cosas, cuando las particularidades del caso exija la realización de una investigación preliminar, el plazo mensual aludido corre desde el momento en que se ponga en conocimiento del jerarca los resultados de ese ejercicio. Con todo, debe discriminarse en cada caso la necesidad o no de esa fase, pues de otro modo, podría utilizarse como estrategia dilatoria para evadir la prescripción, siendo que no en todos los escenarios sería necesaria esa investigación, sino solo en aquellos en que, por las particularidades del caso, esa fase sea indispensable para determinar la pertinencia o no de la apertura del procedimiento sancionatorio o bien para recabar indicios que propendan a clarificar su necesidad o no.- IX.- El segundo factor que cabe analizar es el de la prescripción de la potestad para acordar la sanción dentro del procedimiento, que se refiere al límite máximo temporal con que cuenta el titular de la potestad correctiva para adoptar la sanción, una vez que el expediente ha sido sometido a su conocimiento por el órgano director (es decir, cuando solo resta la emisión del acto final). En esta hipótesis y a menos que aplique la excepción del numeral 319 de la LGAP (relativa a la necesidad de celebrar una segunda comparecencia), el jerarca o titular nuevamente dispone del plazo máximo de un mes para decidir la sanción aplicable, contado desde el momento en que el órgano director de la causa le ponga formalmente en conocimiento de su recomendación; vencido el cual, ocurría indefectiblemente la prescripción de esa potestad y por ende, el acto final sería nulo por lesión al elemento competencial, condicionado en ese caso por factores de preclusión. Tal supuesto, en la dinámica concreta de los procedimientos de corte sancionatorio disciplinario, dado el contenido del ordinal 603 del CT, constituye un tratamiento especial que se sobrepone a lo estatuido por el canon 329.3 de la LGAP.- X.- En tercero término, la prescripción de la potestad para ejecutar la sanción impuesta refiere al plazo con que cuenta el jerarca administrativo para disponer la aplicación o ejecución material de la sanción dictada. En este caso, por integración analógica, el plazo aplicable, salvo norma especial, sería de nuevo el plazo mensual previsto en el numeral 603 del CT. La negación de semejante plazo supondría la posibilidad perenne del jerarca de aplicar la sanción dispuesta de antemano, bajo el alegato de una suerte de imprescriptibilidad de esa potestad. Así, una cosa es el plazo para disponer el acto final una vez emitido el informe final del órgano director y otro el plazo para materializar la sanción firme dispuesta. En este punto, el plazo ha de computarse desde la firmeza de ese acto, lo que puede originarse por la confirmación de la sanción luego del ejercicio y resolución de los recursos ordinarios que quepan contra el acto según corresponda o bien si, transcurrido el plazo establecido por el ordenamiento jurídico para formular esos recursos, no han sido planteados, en cuya eventualidad, la firmeza administrativa se produce por la inercia del destinatario de los efectos de la conducta.- XI.- Finalmente, otro elemento que se encuentra sujeto a reglas de temporalidad es el referente a la tramitación del procedimiento. Se refiere al tiempo máximo que puede demorar el procedimiento administrativo instaurado para establecer los hechos que permitan adoptar la decisión final del titular de la potestad represiva pública. Este tema, salvo norma especial, se encuentra regulado por el ordinal 261, en relación con el 319 y el 340, todos de la LGAP. Sin embargo, el plazo bimensual que allí se dispone posee naturaleza ordenatoria, no perentoria, lo que desde luego no incluye ni permite procedimientos con dilaciones injustificadas, arbitrarias y desproporcionadas, los que serían inválidos por lesión a la máxima de justicia administrativa pronta y cumplida (sobre el particular, puede verse el fallo N° 199-2011-VI de la Sección Sexta de este Tribunal, de las 16: 20 horas del 12 de setiembre del 2011). En este punto ha de remitirse además a lo estatuido por el ordinal 340 de la LGAP, que regula el instituto de la caducidad del procedimiento, en los casos en que la Administración instructora que lo inició lo someta a un estado de abandono por un plazo igual o superior de seis meses por causas imputables a aquélla. En este supuesto, la caducidad aplica incluso en los casos en que el procedimiento se encuentre listo para el dictado del acto final, pues la restricción del inciso 2 del citado artículo 340, en cuanto a la imposibilidad de la caducidad cuando el asunto se encuentra listo para el dictado de ese acto final, solo aplica cuando el procedimiento ha iniciado a instancia de parte, dado que la etapa siguiente solo compete a la Administración, la que no podría escudarse en su inercia. Esto no ocurre cuando se ha instruido de oficio, pues en ese caso, la dilación sí beneficia al administrado, en la medida en que se trataría en ese caso, de un retraso solo imputable a la instancia pública.- XII.- SOBRE LA PRESCRIPCIÓN DE LA POTESTAD SANCIONATORIA EN EL CASO CONCRETO. Establecido lo anterior, cabe reiterar que, en el sub examine, la actora no especifica exactamente cuál de los supuestos de prescripción es el que estima aplicable en su caso. Del recurso de apelación presentado en sede administrativa (ver hecho probado 12), se infiriere que se trata del plazo para el inicio del procedimiento disciplinario en su contra, que ella considera regido por el numeral 603 del CT. Este Tribunal no observa el vencimiento del referido lapso ni, consecuentemente, el acaecimiento del efecto preclusivo que se arguye. Al efecto, debemos comenzar por establecer cuál es el lapso aplicable, tema en el cual se estima que lleva razón la Municipalidad demandada cuando alega que se trata del quinquenal contemplado en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR), por tratarse la actora de una funcionaria a quien se reprocha la comisión de conductas antijurídicas que gira en torno al manejo de la hacienda pública municipal. En efecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a partir de su sentencia N° 6750-97 de las 11:12 horas del 17 de octubre de 1997, ha estimado “que la interpretación del concepto de servidor de la hacienda pública debe restringirse a aquel que tiene a su cargo el manejo de fondos públicos”. Como se ha explicado (y este Tribunal comparte):

“Recuérdese que si bien es cierto que en una dependencia pública pueden laborar muchas personas que tienen acceso al haber patrimonial de la oficina, no todos manejan y disponen de los fondos públicos. Y sólo en la medida en que aquél concepto se circunscriba únicamente a los ‘funcionarios que están directamente relacionados con el manejo y disposición de los fondos públicos’, resulta justificable la diferencia de los plazos de prescripción de la potestad sancionadora disciplinaria, pues con un plazo de prescripción más largo como el que establece el citado artículo 71, ‘se pretende posibilitar al Estado un control mayor sobre sus funcionarios que están directamente relacionados con el manejo y disposición de los fondos públicos, ello por indudable relevancia del tema y la gran necesidad de asegurar el manejo más sano y limpio posible de los fondos públicos’. (Criterio reafirmado en la sentencia N° 06843-98 de las 15:45 horas del 24 de setiembre de 1998, así como en la resolución N° 2001-07516 de las 14:49 horas del 1º de agosto del 2001, recientemente ratificada por la N° 2003-04367 de las 15:27 horas del 21 de mayo del 2003, todas de las Sala Constitucional).

Y con base en la jurisprudencia vinculante anteriormente referida, la Procuraduría ha definido lo que debe entenderse por funcionario de la Hacienda Pública, de la siguiente manera:

‘Es opinión no vinculante de esta Procuraduría que debe entenderse por funcionarios que ‘manejan fondos públicos’ aquéllos que de conformidad con el orden jurídico y de acuerdo con el acto de nombramiento tienen entre sus atribuciones el administrar, gestionar administrativa o contablemente, los fondos públicos. Por consiguiente, el término gestión o manejo de fondos públicos no se aplica al uso de los fondos en sentido de haber patrimonial sino a la circunstancia de que, conforme la definición de competencia, corresponde tomar determinadas decisiones o acciones en relación con esos fondos. De allí que, efectivamente la circunstancia de que todo funcionario público utilice para el cumplimiento de sus funciones, por ejemplo, bienes públicos sean éstos un escritorio, computadora, lápiz, no puede conducir a estimar que por ese uso esté ‘manejando’ fondos públicos. Por el contrario, si se le reconoce jurídicamente la posibilidad de utilizar y disponer (jurídica o contablemente) de los fondos en cuestión, si su actuación está sumida a la fiscalización necesaria para verificar que ha respondido a las finalidades y objetivos por los cuales se conceden los fondos y, ante todo, conforme los procedimientos legalmente establecidos, habría que considerar que el funcionario está comprendido dentro de los supuestos del artículo 71 de la Ley de la Contraloría.’ Es (sic) este orden de ideas, puede considerarse que, desde el punto de vista legal, el término ‘servidor de la Hacienda Pública’, se encuentra delimitado por el conjunto de disposiciones que integran el Capítulo V: ‘De las Sanciones y de las responsabilidades’ de la Ley de la Contraloría. En efecto, la prescripción regulada en el artículo 71 concierne las faltas a que genéricamente hace referencia el artículo 68 de la misma ley, faltas para cuya comisión se requiere una particular relación del servidor con la Hacienda Pública, como podría ser el hecho de que le corresponda actuar las prescripciones legales que la regulan (como es el caso de los órganos de control); o que disponen sobre la ejecución administrativa o contable del Presupuesto, sea quienes pueden comprometer el gasto u ordenar su pago, deben realizar inversiones con los recursos públicos o deben recaudar éstos, etc. participando directamente en la administración financiera pública. En ese sentido, cabría agregar que de los artículos 6 a 9 de la Ley de la Administración Financiera se pueden extraer criterios en orden a determinar quienes son funcionarios de la Hacienda Pública. En efecto, dichos numerales conciernen servidores que en virtud del orden competencial, participan directamente en la administración financiera en razón de que les corresponde recibir, administrar, custodiar o pagar bienes o valores; o bien porque tienen autoridad para contraer obligaciones o, en su caso, compromisos de pago, tomando decisiones en orden a los referidos fondos (...)

(...) Servidor que maneja fondos públicos es aquél que por disposición del ordenamiento y conforme a su acto de nombramiento está en una particular relación con los citados fondos, que le permite participar en las distintas etapas de la ejecución presupuestaria de los ingresos y egresos, así como los que intervienen en el proceso de fiscalización y control de la ‘Hacienda Pública’ o en general, participan directamente en la administración financiera del organismo públicos de que se trate.’ (O.J.-107-98 de 17 de diciembre de 1998).

Así las cosas, tomando en consideración las especiales atribuciones que la Constitución Política le ha asignado a la Contraloría General de la República en lo que respecta a la vigilancia en el manejo de los fondos públicos y en la gestión financiera de la Administración Pública, y especialmente el control del personal que ‘recibe, custodia, paga o administra bienes o valores del Estado’ (Resolución N° 2000-06326 de las 16 horas con 18 minutos del 19 de julio del 2000, de la Sala Constitucional), podemos afirmar categóricamente que el artículo 71 de la citada Ley N° 7428, resulta única y exclusivamente aplicable en el caso concreto y específico de aquellos funcionarios o servidores de la Hacienda Pública, es decir, a los que tienen a su cargo el manejo y disposición de fondos públicos (Ver entre otras, las resoluciones N°s 6750-97, 06843-98, 2001-07516 y 2003-04367 op. cit., de la Sala Constitucional y las 2000-00949 de las 08:20 horas del 24 de noviembre del 2000, 2001-00283 de las 10:00 horas del 30 de mayo del 2001 y 2003-00669 de las 09:20 horas del 13 de noviembre del 2003, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, así como los pronunciamientos C-340-2002 y C-344-2002 op. cit.).” (Procuraduría General de la República, “Manual de Procedimiento Administrativo”, San José, 2006, páginas 222-224; los subrayados son nuestros.)

En nuestro caso, está acreditado (hecho probado 1) que la demandante se desempeñaba en el cargo de Proveedora Municipal y, en ese sentido, las conductas que le fueron achacadas tenían que ver, precisamente, con aspectos propios de esa función y típicos de la gestión de los bienes y recursos institucionales, tales como el manejo de las contrataciones administrativas y el registro de activos municipales. De esta suerte, no hay duda de que el plazo de prescripción aplicable no es el genérico del numeral 603 del CT, sino el especial del ordinal 71 de la LOCGR. En particular, habiendo mediado en el caso la realización de una indagación previa por parte de la Auditoría Interna, debemos estarnos a lo preceptuado en el inciso b) de la citada norma, que señala que el inicio del plazo preclusivo ocurre a partir de la fecha en que el informe respectivo fue puesto en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo. En este caso, el primer informe que describía la situación reinante en la Proveeduría Municipal llegó a conocimiento del Alcalde –quien es el titular de la potestad disciplinaria en este caso, conforme a los artículos 17 inciso k) y 149 del Código Municipal– el 21 de mayo del 2008 (hecho probado 3); mientras que el segundo –en el que se pedía la apertura del procedimiento administrativo que dio lugar al despido de la actora– lo hizo el 8 de agosto siguiente (hecho probado 4). Y considerando que el traslado de cargos respectivo fue notificado a aquélla el 28 de noviembre del mismo año 2008 (hecho probado 6), es palmario que no había vencido –siquiera lejanamente– el lapso de cinco años fijado al efecto. En consecuencia, este extremo de la demanda se deniega.”