Prescription of disciplinary power under public finance oversight regimePrescripción de la potestad disciplinaria en régimen de fiscalización de la hacienda pública

VI.- REGARDING THE ALLEGED EXPIRATION OF THE EXERCISE OF THE SANCTIONING POWER. On this particular, it is worth beginning by recalling that expiration (prescripción), in general terms, presupposes the concurrence of three fundamental elements: a) inertia of the holder of a right in its exercise; b) passage of the time fixed by the legal system for that purpose; and, c) allegation or exception by the passive subject of the legal relationship, asserting the expiration (prescripción). This means that there is no releasing effect if, despite the concurrence of the first two presuppositions, the articulation is not formulated. This is because expiration (prescripción) responds to a rogatory principle and, unlike caducity (in procedural terms), cannot be considered ex officio. Regarding specifically employment relationships, the exercise of the corrective power of the superior (jerarca) against officials who have committed sanctionable faults is subject to this factor of temporality, after which such exercise may not be undertaken. This temporal limit, as will be stated, varies depending on the matter regulated and the existence of a special legal regime that configures particular rules for specific types of public employment relationships. Consequently, that disciplinary power (which is based on the doctrine of article 102 of the General Law of Public Administration, LGAP) is not unrestricted in time. Unlike other public powers that, for finalistic aspects, are considered imprescriptible, those referring to internal sanctioning exercise –such as the one examined in this case– are subject to rules of temporality by virtue of which they may expire (fenecer) through the passage of time established by the legal system without being concretized. Therefore, in this type of relationship, the holder of the corrective power is the administrative superior (jerarca) and the passive subject is the public official, who to that extent is subject to the internal corrective power only for the period expressly set by the applicable regulations, after which his faculty to request recognition of the loss of the hierarchical power emerges.- VII.- Now, for the purposes of this case, it is necessary to discriminate between various scenarios that occur in this type of disciplinary procedures, in which rules of temporal exercise of faculties or powers apply, with diverse nuances. This concerns the necessary establishment, for purposes of clarity, of demarcation criteria that allow the approach to the discussed issues, according to the scenario in question. In this line, the temporal passage of diverse stages must be distinguished. In the first place, it is pertinent to analyze the expiration of the exercise of the disciplinary power (prescripción del ejercicio de la potestad disciplinaria), which refers to the period that the legal system sets for the holder of the internal corrective power to adopt the procedural measures of the case that allow him to issue the final decision. On this plane, it concerns the maximum period admitted by the legal system for the administrative superior (jerarca) to order the opening of the pertinent procedure, directed at establishing the pertinence or not of the imposition of a sanction. In this case, it is clear that the notification of the opening of the procedure that seeks the establishment of the facts (material truth) that serve as the basis for the grounds of the act generates an interrupting effect on that margin of temporality, to the extent that it constitutes an express act and a measure that directly tends toward the exercise of that power. It could not be considered that the aforementioned period for the exercise of the power is interrupted only with the issuance of the final act because, as a derivation of the principle of due process, it is necessary that the Administration order the opening of an administrative cause –it is insisted– to establish whether the sanction is appropriate, as a derivation of what is established in articles 214, 221, 297, and 308 of the LGAP. Generically (and, in the specific case of servants subject to the Civil Service regime, by express remission of article 51 of the Statute of that matter), the referred period is regulated by article 603 of the Labor Code (CT), which indicates that “The rights and actions of employers to justifiably dismiss workers or to discipline their faults expire in one month, which shall begin to run from when the cause for the separation arose or, as the case may be, from when the facts that gave rise to the disciplinary correction were known.” However, it must be noted that it is a rule that yields before particular and special regulations, which incorporate diverse rules regarding that extreme. This is the case, for example, of the General Police Law, No. 7410 of May 26, 1994, whose article 83 sets a particular expiration regime, namely: “Minor faults shall expire in one month and serious ones, in two years. Expiration shall be interrupted when the disciplinary procedure is initiated.” The same occurs in matters of public finance oversight. For this type of procedure, the applicable period is that regulated by laws No. 8292 (in its article 43), 8422 (article 44), and 8131 (article 112). This is a normative system that is constituted as a sectorial legal framework containing concrete rules, which insofar as they are special, prevail over general regulations. In essence, these rules refer to the regime provided for in article 71 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, No. 7428, which states in essence:

“The administrative liability of the public official for the infractions provided for in this Law and in the higher control and oversight legal framework shall expire in accordance with the following rules: a) In cases where the irregular act is notorious, liability shall expire in five years, counted from the occurrence of the act. b) In cases where the irregular act is not notorious –understood as an act that requires an inquiry or an audit study to report its possible irregularity– liability shall expire in five years, counted from the date on which the report on the respective inquiry or audit is brought to the attention of the superior (jerarca) or the official competent to initiate the respective procedure.” (The underlining is ours.)

Now, it is clear that the expiry of the period granted to exercise the corrective power is subject to the causes of interruption set by article 876 of the Civil Code, by remission made by article 601, first paragraph, of the CT. It is worth specifying that the causes of interruption –which cause the prescriptive period to start anew– can only produce that effect to the extent that they occur before the expiry of the period to be interrupted, because even if they have occurred, if it is after the period has expired, the mere allegation of negative expiration leads to the loss of the exercise of the right foreclosed due to inertia in its exercise. Nevertheless, it must be insisted that the interruption is not produced by the simple issuance of the act opening the procedure, but rather by the due communication of the order that deems the cause instructed, in accordance with articles 140, 239, 240, 243 of the LGAP.- VIII.- Now, it is decisive to establish precisely the starting point for computing the prescriptive period. On this particular (and momentarily setting aside cases regulated by special regulation), article 603 of the CT indicates that the period runs from when the cause for the separation arose or, failing that, from when the facts that gave rise to the disciplinary correction were known. In this sense, the monthly period is computed from the moment when the holder of the corrective power is in an objective possibility of knowing the fault and, therefore, of undertaking the exercise of his power. Thus, when the particularities of the case require the performance of a preliminary investigation, the aforementioned monthly period runs from the moment when the results of that exercise are brought to the attention of the superior (jerarca). Nevertheless, the necessity or not of that phase must be discriminated in each case, because otherwise it could be used as a dilatory strategy to evade expiration, being that not in all scenarios would that investigation be necessary, but only in those where, by the particularities of the case, that phase is indispensable to determine the pertinence or not of opening the sanctioning procedure or to gather evidence that tends to clarify its necessity or not.- IX.- The second factor that is pertinent to analyze is the expiration of the power to order the sanction within the procedure (prescripción de la potestad para acordar la sanción dentro del procedimiento), which refers to the maximum temporal limit that the holder of the corrective power has to adopt the sanction, once the file has been submitted for his knowledge by the directing body (that is, when only the issuance of the final act remains). In this hypothesis, and unless the exception of article 319 of the LGAP applies (relating to the need to hold a second hearing), the superior or holder again has a maximum period of one month to decide the applicable sanction, counted from the moment when the directing body of the cause formally places its recommendation in his knowledge; after which, the expiration of that power would unfailingly occur, and therefore, the final act would be null for harm to the competence element, conditioned in that case by foreclosure factors. Such a scenario, in the specific dynamics of disciplinary-sanctioning procedures, given the content of article 603 of the CT, constitutes a special treatment that overrides what is established by canon 329.3 of the LGAP.- X.- In the third place, the expiration of the power to execute the imposed sanction (prescripción de la potestad para ejecutar la sanción impuesta) refers to the period that the administrative superior (jerarca) has to order the application or material execution of the issued sanction. In this case, by analogical integration, the applicable period, unless a special regulation exists, would again be the monthly period provided in article 603 of the CT. The denial of such a period would imply the perennial possibility of the superior to apply the previously ordered sanction, under the allegation of a sort of imprescriptibility of that power. Thus, one thing is the period to order the final act once the final report of the directing body is issued, and another is the period to materialize the ordered firm sanction. On this point, the period must be computed from the firmness of that act, which can be originated by the confirmation of the sanction after the exercise and resolution of the ordinary remedies that are available against the act as appropriate, or, if the period established by the legal system to formulate those remedies has elapsed, they have not been raised, in which event, administrative firmness occurs through the inertia of the recipient of the effects of the conduct.- XI.- Finally, another element that is subject to rules of temporality is that referring to the processing of the procedure (tramitación del procedimiento). It refers to the maximum time that the administrative procedure instituted to establish the facts allowing the adoption of the final decision by the holder of the public repressive power may last. This issue, unless a special regulation exists, is regulated by article 261, in relation to 319 and 340, all of the LGAP. However, the two-month period provided therein has an ordering nature, not a peremptory one, which of course does not include or permit procedures with unjustified, arbitrary, and disproportionate delays, which would be invalid for harm to the maxim of prompt and complete administrative justice (on this particular, see ruling No. 199-2011-VI of the Sixth Section of this Tribunal, at 16:20 hours on September 12, 2011). On this point, reference must also be made to what is established by article 340 of the LGAP, which regulates the institution of caducity of the procedure (caducidad del procedimiento), in cases where the investigative Administration that initiated it subjects it to a state of abandonment for a period equal to or longer than six months for causes attributable to it. In this scenario, caducity applies even in cases where the procedure is ready for the issuance of the final act, because the restriction of subsection 2 of the aforementioned article 340, regarding the impossibility of caducity when the matter is ready for the issuance of that final act, only applies when the procedure has been initiated at the request of a party, given that the subsequent stage only pertains to the Administration, which could not shield itself in its inertia. This does not occur when it has been instructed ex officio, because in that case, the delay does benefit the administered party, to the extent that it would, in that case, be a delay only attributable to the public instance.- IX.- ON THE EXPIRATION OF THE SANCTIONING POWER IN THE SPECIFIC CASE. Having established the foregoing, from what was stated by the plaintiff in facts 8 and 9 of the complaint –reiterated upon presenting his conclusions during the preliminary hearing– it is deduced that his allegation of expiration is confined to the stage of initiation of the administrative disciplinary procedure established against him. Thus, he states:

“In this procedure, the peremptory period of one month has operated, because from the review of the administrative file it can be corroborated that the report of the preliminary investigation was brought to attention from July 14, 2010, and it is not until February 18, 2011 that a note is sent to the Director General of Social Adaptation requesting that he indicate the procedure to follow in the case, and subsequently by Official Communication DG-136-2011 of March 7, 2011, he requests to proceed with the opening of the procedure, which (sic) began with the notification of the order of imputation and notification of charges (Resolution 002-142-2009 dated April 6, 2011) however it was not notified to me until May 4, 2011.” (see f. 79.)

Now, this Tribunal does not observe the expiry of the referred lapse nor, consequently, the occurrence of the foreclosure effect that is argued. To this effect, we must begin by establishing which lapse is applicable, a topic in which it is estimated that the State representation is correct when it alleges that it is the five-year period contemplated in article 71 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (LOCGR), because the plaintiff is an official who is reproached for the commission of unlawful conduct relating to the oversight and internal control regulations to which he was clearly subject. Indeed, although it is true that a restrictive or limited conceptualization of the concept of “public treasury servant” applies in principle only to one who is in charge of managing public funds, this Chamber shares the thesis put forth by the State –which in this sense would rather give rise to a broad meaning of the referred concept– that, ultimately, the origin of the funds, while not irrelevant, is not exclusive or excluding either, to the extent that the analysis must focus more on whether the official in question is or is not immersed in the oversight and internal control regime and whether the fault or faults attributed to him have to do or not with the functions he is responsible for performing within that legal framework. In this sense, the precedents of this Tribunal have indicated, commenting on the norms that configure the indicated regime:

“From the mentioned articles, an objective material criterion emerges that allows determining when the mentioned expiration applies to a fault against the Public Treasury. In that sense, if there is a transgression of the control and oversight legal framework or that relating to the Public Treasury, the 5-year expiration period of the disciplinary power applies. This criterion allows differentiating the applicable expiration in cases of a labor nature of one month, in accordance with what is provided in article 603 of the Labor Code. With the reform that article 71 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic underwent, by varying the valuation criterion to determine the applicable expiration period, it went from a subjective regime to an objective one. Previously it was necessary to carry out the exercise to determine, for the purpose of applying the expiration period, whether one was a public treasury servant (subjective aspect). As mentioned supra, the criterion that currently governs is objective material, which is determined by the transgression of the control and oversight legal framework, which is composed, among others, of the mentioned laws, as well as the Law of Financial Administration and Public Budgets, No. 8131 and its Regulations, the Law of Administrative Contracting No. 7494 and its Regulations. Thus, it is clear that the understanding of the cited regulations allows applying the expiration period to any public official who, regardless of whether or not he occupies a Public Treasury position, incurs a breach of the control and oversight legal framework; if this occurs, the 5-year period applies to him.” (Fifth Section, No. 101-2011 (sic) at 15:30 hours on October 24, 2012).

X.- In our case, it is accredited (proven fact 3) that, at the time of the facts that are relevant here, the plaintiff worked as Administrator 2 of the Gerardo Rodríguez Echeverría Institutional Care Center, where his responsibilities included acting as Treasurer of the center, in charge of control of expenditure and income invoices and the funds of the Committee of Persons Deprived of Liberty, as well as payment to suppliers; and, in that sense, the conduct that was attributed to him was related precisely to aspects of that function. The “Regulations for Assets in Custody and Aid Fund for Persons Deprived of Liberty of the National Penitentiary System" (Reglamento de Valores en Custodia y Fondo de Ayuda a Privados de Libertad del Sistema Penitenciario Nacional), Executive Decree No. 28030-J of July 28, 1999, regulates the management of the assets of persons deprived of liberty in the National Penitentiary System, in order to guarantee respect for their rights and maintain security and order, avoiding abuses and inadequate management of the assets in custody. It establishes that the deposit of the referred assets is made by means of forms that must be filled out by the Center's Administrator or the person in charge of receiving the deposit (article 5). In the case of money deposits, the Administration is obliged to implement due control through records of money inflows and outflows made by persons deprived of liberty for their expenses (article 8). And further on it indicates:

“Article 9- Regarding the custody of the monies of Committees of persons deprived of liberty, the provisions of the ‘Instruction to regulate the organizations of persons deprived of liberty and their relationship with the Penitentiary Administration’ and the directives issued for that purpose by the respective instances shall apply as appropriate.” For its part, the aforementioned Instruction, dated November 27, 1996, and published in La Gaceta No. 88 of May 9, 1997, is provided to regulate the various organizations without legal personality of persons deprived of liberty in the Centers of the National Penitentiary System, as well as the relationship of the Penitentiary Administration with all the organizations of persons deprived of liberty (article 1). It establishes:

“Article 31.- The control and supervision over the Committee's activities in the Technical Area regarding order, discipline, and institutional security shall be exercised by the Center Director, the coordinating official, and the Technical Council of the Center or Area. In the Economic Area, the control and supervision must be carried out by the Administration and Direction of the Center in compliance with the Regulations for Assets in Custody.” (The underlining is ours.)

And also:

“Article 33.- The cash collected by the committee, product of activities duly authorized by the Technical Council of the Center, must be deposited immediately with the administration, by the person deprived of liberty designated for these purposes, in compliance with institutional and regulatory procedures.

(...)” As can be appreciated from the factual and normative picture outlined so far, the plaintiff here had within his responsibilities the administration of the fund of the Committee of Persons Deprived of Liberty, so that regardless of whether the monies deposited in it are public or private, the fact is that said function derived directly from the responsibilities assigned to him by provisions directed at implementing oversight and internal control mechanisms within the penitentiary center. Thus, there is no doubt that the expiration period applicable to the faults committed in the exercise of his position is not the generic one of article 603 of the CT, but rather the special one of article 71 of the LOCGR. In particular, as a prior inquiry was conducted in the case by the Legal Directorate of the Ministry of Justice (see proven fact 5), we must abide by what is prescribed in subsection b) of the cited norm, which states that the start of the foreclosure period occurs from the date on which the respective report was brought to the attention of the superior (jerarca) or the official competent to initiate the respective procedure. In this case, said report reached the hands of the Director General de Adaptación Social on February 18, 2011 (proven fact 6). And considering that the respective transfer of charges was notified to the now plaintiff on May 4 of that same year (proven fact 9), it is obvious that the five-year period set for that purpose had not expired –not even remotely–. What is established in article 125 of the Autonomous Service Regulations of the Ministry of Justice (which the plaintiff invokes in fact 9 of the complaint, at f. 77 of the judicial file) possesses no relevance for this purpose, since not only is the one-month period provided therein for imposing sanctions of suspension or dismissal foreseen for common disciplinary actions (that is, in which the special public treasury control regime is not applicable), but also because, in any case, it is worth recalling that, in accordance with the jurisprudence of the Constitutional Chamber (see, for example, judgment No. 3783-96 at 9:00 hours on July 26, 1996), regulatory norms cannot create expiration or caducity periods, because that can only be done by a provision of legal rank. Consequently, as this Chamber does not observe that in the species the foreclosure period that the plaintiff believes applicable in his case has operated, this extreme of the complaint is denied.

“VI.- ACERCA DE LA ALEGADA PRESCRIPCIÓN DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONATORIA. Sobre este particular, cabe comenzar recordando que la prescripción, en términos generales, supone la concurrencia de tres elementos fundamentales: a) inercia del titular de un derecho en su ejercicio; b) transcurso del tiempo fijado por el ordenamiento jurídico al efecto; y, c) alegación o excepción del sujeto pasivo de la relación jurídica, haciendo valer la prescripción. Ello supone que no existe efecto liberatorio si, pese a concurrir los dos primeros presupuestos, la articulación no se formula. Ello porque la prescripción atiende a un principio rogatorio y a diferencia de la caducidad (en términos procesales), no puede ser considerada de oficio. En lo que toca específicamente a las relaciones funcionariales, el ejercicio de la potestad correctiva del jerarca frente a los funcionarios que han cometido faltas sancionables, se encuentra sujeto a este factor de temporalidad, luego del cual, tal ejercicio no podrá ser emprendido. Este límite temporal, según se dirá, varía según se trate de la materia regulada y de la existencia de un régimen jurídico especial que configure reglas particulares para tipos específicos de relaciones de empleo público. En consecuencia, esa potestad disciplinaria (que se basa en la doctrina del ordinal 102 de la Ley General de la Administración Pública, LGAP) no es irrestricta en el tiempo. A diferencia de otras potestades públicas que por aspectos finalistas se consideran imprescriptibles, las que se refieren al ejercicio sancionatorio interno –como el que se examina en este caso– están sujetas a reglas de temporalidad en virtud de las cuales pueden fenecer por el decurso del tiempo establecido por el ordenamiento jurídico sin concretarlas. Por ende, en este tipo de relaciones, el titular del poder correctivo es el jerarca administrativo y el sujeto pasivo es el funcionario público, quien en esa medida, se encuentra sujeto a la potestad correctiva interna solo por el plazo que expresamente fije la normativa aplicable, vencido el cual, emerge su facultad de requerir el reconocimiento de la pérdida de la potestad jerárquica.- VII.- Ahora bien, para los efectos del presente caso es necesario discriminar entre diversos supuestos que se producen en este tipo de procedimientos disciplinarios, en los cuales aplican reglas de ejercicio temporal de facultades o potestades, con matices diversos. Se trata del establecimiento necesario, para fines de claridad, de criterios de demarcación que permitan el abordaje de los temas discutidos, según el supuesto de que se trate. En esta línea, ha de distinguirse el decurso temporal de etapas diversas. En primer término, cabe analizar la prescripción del ejercicio de la potestad disciplinaria , que se refiere al plazo que fija el ordenamiento jurídico para que el titular de la potestad correctiva interna adopte las medidas procedimentales del caso que le permitan emitir la decisión final. En este plano, se trata del plazo máximo admitido por el ordenamiento jurídico para que el jerarca administrativo disponga la apertura del procedimiento pertinente, direccionado a establecer la pertinencia o no de la imposición de una sanción. En este caso, es claro que la notificación de la apertura del procedimiento que busca el establecimiento de los hechos (verdad real) que sirven de base al motivo del acto, genera un efecto interruptor de ese margen de temporalidad, en la medida en que constituye un acto expreso y una medida que directamente propende al ejercicio de esa potestad. No podría considerarse que el citado plazo del ejercicio de la potestad se interrumpe solo con el dictado del acto final pues, como derivación del principio del debido proceso, es menester que la Administración disponga la apertura de una causa administrativa –se insiste– para establecer si corresponde la sanción, como derivación de lo establecido en los ordinales 214, 221, 297 y 308 de la LGAP. De manera genérica (y, en el caso específico de los servidores sujetos al régimen de Servicio Civil, por remisión expresa del artículo 51 del Estatuto de esa materia), el referido plazo se regula por el numeral 603 del Código de Trabajo (CT), que indica que “Los derechos y acciones de los patronos para despedir justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en un mes, que comenzará a correr desde que se dio causa para la separación o, en su caso, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria”. Sin embargo, ha de advertirse que se trata de una norma que cede frente a regulaciones particulares y especiales, que incorporan reglas diversas en cuanto a ese extremo. Es el caso, por ejemplo, de la Ley General de Policía, N° 7410 del 26 de mayo de 1994, cuyo numeral 83 fija un régimen de prescripción particular, a saber: “Las faltas leves prescribirán en un mes y las graves, a los dos años. La prescripción se interrumpirá cuando se inicie el procedimiento disciplinario”. Lo mismo se presenta en materia de fiscalización de la hacienda pública. Para este tipo de procedimientos, el plazo aplicable es el regulado por las leyes N° 8292 (en su artículo 43), 8422 (artículo 44) y 8131 (artículo 112). Se trata de un sistema normativo que se constituye como un ordenamiento sectorial que contiene reglas concretas, que en tanto especiales, prevalecen sobre la normativa general. En lo medular, estas normas remiten al régimen previsto en el ordinal 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N° 7428, que señala en lo medular:

“La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes reglas: a) En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del acaecimiento del hecho. b) En los casos en que el hecho irregular no sea notorio –entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad– la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo.” (Los subrayados son nuestros.)

Ahora bien, es claro que el fenecimiento del plazo conferido para ejercer la potestad correctiva se encuentra sujeto a las causales de interrupción que fija el ordinal 876 del Código Civil, por remisión que hace el ordinal 601, párrafo primero, del CT. Cabe precisar, las causales de interrupción –que hacen que el plazo prescriptivo inicie de nuevo– solo pueden producir ese efecto en la medida en que ocurran antes del vencimiento del plazo a interrumpir, pues aún ocurridas, si lo es vencido el plazo, la simple alegación de prescripción negativa lleva a la pérdida del ejercicio del derecho precluido por inercia en su ejercicio. Con todo, se debe insistir en que la interrupción no se produce con el simple dictado del acto de apertura del procedimiento, sino con la debida comunicación del auto que tiene por instruida la causa, de conformidad con los ordinales 140, 239, 240, 243 de la LGAP.- VIII.- Ahora bien, resulta determinante establecer con precisión el punto de partida del cómputo del plazo prescriptivo. Sobre el particular (y dejando momentáneamente a salvo los casos regulados por norma especial), el numeral 603 del CT señala que el plazo corre desde que se dio la causa para la separación o en su defecto, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria. En este sentido, el plazo mensual se computa desde el momento en que el titular de la potestad correctiva se encuentra en posibilidad objetiva de conocer la falta y, por ende, emprender el ejercicio de su potestad. Así las cosas, cuando las particularidades del caso exija la realización de una investigación preliminar, el plazo mensual aludido corre desde el momento en que se ponga en conocimiento del jerarca los resultados de ese ejercicio. Con todo, debe discriminarse en cada caso la necesidad o no de esa fase, pues de otro modo, podría utilizarse como estrategia dilatoria para evadir la prescripción, siendo que no en todos los escenarios sería necesaria esa investigación, sino solo en aquellos en que, por las particularidades del caso, esa fase sea indispensable para determinar la pertinencia o no de la apertura del procedimiento sancionatorio o bien para recabar indicios que propendan a clarificar su necesidad o no.- IX.- El segundo factor que cabe analizar es el de la prescripción de la potestad para acordar la sanción dentro del procedimiento, que se refiere al límite máximo temporal con que cuenta el titular de la potestad correctiva para adoptar la sanción, una vez que el expediente ha sido sometido a su conocimiento por el órgano director (es decir, cuando solo resta la emisión del acto final). En esta hipótesis y a menos que aplique la excepción del numeral 319 de la LGAP (relativa a la necesidad de celebrar una segunda comparecencia), el jerarca o titular nuevamente dispone del plazo máximo de un mes para decidir la sanción aplicable, contado desde el momento en que el órgano director de la causa le ponga formalmente en conocimiento de su recomendación; vencido el cual, ocurría indefectiblemente la prescripción de esa potestad y por ende, el acto final sería nulo por lesión al elemento competencial, condicionado en ese caso por factores de preclusión. Tal supuesto, en la dinámica concreta de los procedimientos de corte sancionatorio disciplinario, dado el contenido del ordinal 603 del CT, constituye un tratamiento especial que se sobrepone a lo estatuido por el canon 329.3 de la LGAP.- X.- En tercero término, la prescripción de la potestad para ejecutar la sanción impuesta refiere al plazo con que cuenta el jerarca administrativo para disponer la aplicación o ejecución material de la sanción dictada. En este caso, por integración analógica, el plazo aplicable, salvo norma especial, sería de nuevo el plazo mensual previsto en el numeral 603 del CT. La negación de semejante plazo supondría la posibilidad perenne del jerarca de aplicar la sanción dispuesta de antemano, bajo el alegato de una suerte de imprescriptibilidad de esa potestad. Así, una cosa es el plazo para disponer el acto final una vez emitido el informe final del órgano director y otro el plazo para materializar la sanción firme dispuesta. En este punto, el plazo ha de computarse desde la firmeza de ese acto, lo que puede originarse por la confirmación de la sanción luego del ejercicio y resolución de los recursos ordinarios que quepan contra el acto según corresponda o bien si, transcurrido el plazo establecido por el ordenamiento jurídico para formular esos recursos, no han sido planteados, en cuya eventualidad, la firmeza administrativa se produce por la inercia del destinatario de los efectos de la conducta.- XI.- Finalmente, otro elemento que se encuentra sujeto a reglas de temporalidad es el referente a la tramitación del procedimiento. Se refiere al tiempo máximo que puede demorar el procedimiento administrativo instaurado para establecer los hechos que permitan adoptar la decisión final del titular de la potestad represiva pública. Este tema, salvo norma especial, se encuentra regulado por el ordinal 261, en relación con el 319 y el 340, todos de la LGAP. Sin embargo, el plazo bimensual que allí se dispone posee naturaleza ordenatoria, no perentoria, lo que desde luego no incluye ni permite procedimientos con dilaciones injustificadas, arbitrarias y desproporcionadas, los que serían inválidos por lesión a la máxima de justicia administrativa pronta y cumplida (sobre el particular, puede verse el fallo N° 199-2011-VI de la Sección Sexta de este Tribunal, de las 16: 20 horas del 12 de setiembre del 2011). En este punto ha de remitirse además a lo estatuido por el ordinal 340 de la LGAP, que regula el instituto de la caducidad del procedimiento, en los casos en que la Administración instructora que lo inició lo someta a un estado de abandono por un plazo igual o superior de seis meses por causas imputables a aquélla. En este supuesto, la caducidad aplica incluso en los casos en que el procedimiento se encuentre listo para el dictado del acto final, pues la restricción del inciso 2 del citado artículo 340, en cuanto a la imposibilidad de la caducidad cuando el asunto se encuentra listo para el dictado de ese acto final, solo aplica cuando el procedimiento ha iniciado a instancia de parte, dado que la etapa siguiente solo compete a la Administración, la que no podría escudarse en su inercia. Esto no ocurre cuando se ha instruido de oficio, pues en ese caso, la dilación sí beneficia al administrado, en la medida en que se trataría en ese caso, de un retraso solo imputable a la instancia pública.- IX.- SOBRE LA PRESCRIPCIÓN DE LA POTESTAD SANCIONATORIA EN EL CASO CONCRETO. Establecido lo anterior, de lo manifestado por el accionante en los hechos 8 y 9 de la demanda –reiterado al momento de exponer sus conclusiones durante la audiencia preliminar– se desprende que su alegato de prescripción se constriñe a la etapa de inicio del procedimiento administrativo disciplinario establecido en su contra. Es así que manifiesta:

“En este procedimiento ha operado el plazo perentorio de un mes, pues de la revisión del expediente administrativo puede corroborarse que el informe de la investigación preliminar fue puesto en conocimiento desde el día 14 de julio del 2010, siendo que es hasta el día 18 de febrero del 2011 que se envía nota al Director General de Adaptación Social solicitando que señale el trámite a seguir en el caso y posteriormente por Oficio DG-136-2011 del 7 de marzo del 2011 solicita proceder con la apertura del procedimiento, misma (sic) que dio inicio con la notificación del auto de imputación e intimación de cargos (Resolución 002-142-2009 con fecha 6 de abril del 2011) sin embargo la misma me fue notificada hasta el día 4 de mayo del 2011.” (véase f. 79.)

Ahora bien, este Tribunal no observa el vencimiento del referido lapso ni, consecuentemente, el acaecimiento del efecto preclusivo que se arguye. Al efecto, debemos comenzar por establecer cuál es el lapso aplicable, tema en el cual se estima que lleva razón la representación estatal cuando alega que se trata del quinquenal contemplado en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR), por tratarse el actor de un funcionario a quien se reprocha la comisión de conductas antijurídicas relativas a las normas de fiscalización y control interno a las que se encontraba claramente sujeto. En efecto, si bien es cierto que una conceptualización restrictiva o limitada del concepto de “servidor de la hacienda pública” aplica en principio solo a aquel que tiene a su cargo el manejo de fondos públicos, esta Cámara comparte la tesis esgrimida por el Estado –que en este sentido daría lugar más bien a una acepción amplia del referido concepto– de que, en definitiva, el origen de los fondos viene siendo un factor que, no irrelevante, tampoco resulta exclusivo o excluyente, en la medida en que el análisis debe centrarse más bien en si el funcionario en cuestión está o no inmerso en el régimen de fiscalización y control interno y si la falta o faltas que se le achaca tienen que ver o no con las funciones que le corresponde desempeñar dentro de ese ordenamiento. En este sentido, han señalado los precedentes de este Tribunal, comentando las normas que configuran el señalado régimen:

“De los numerales mencionados, se desprende un criterio material objetivo que permite determinar cuándo aplica la prescripción mencionada a una falta en contra de la Hacienda Pública. En ese sentido, si existe una transgresión al ordenamiento de control y fiscalización o relativo a la Hacienda Pública, aplica el plazo de los 5 años de prescripción de la potestad disciplinaria. Este criterio permite diferenciar la prescripción aplicable en casos de naturaleza laboral de un mes, de acuerdo con lo que dispone el artículo 603 del Código de Trabajo. Con la reforma que sufrió el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, al variar el criterio de valoración, para determinar el plazo de prescripción aplicable, se pasa de un régimen subjetivo a uno objetivo. Anteriormente era necesario llevar a cabo el ejercicio para determinar, a efectos de aplicar el plazo de prescripción, si era un servidor de la Hacienda Pública (aspecto subjetivo). Como se mencionó supra, el criterio que rige en la actualidad es material objetivo, que se determina con la transgresión al ordenamiento de control y fiscalización, que lo componen entre otras las leyes mencionadas, así como la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, n.º 8131 y su Reglamento, la Ley de Contratación Administrativa n.º 7494 y su Reglamento. Así pues, es claro que la inteligencia de la normativa citada, permite aplicar el plazo de prescripción, a cualquier funcionario público que, independientemente que ocupe o no un cargo de la Hacienda Pública, incurre en un quebrantamiento al ordenamiento de control y fiscalización, si esto se produce, le aplica el plazo de los 5 años.” (Sección Quinta, N° 101-2011 (sic) de las 15:30 horas del 24 de octubre del 2012).

X.- En nuestro caso, está acreditado (hecho probado 3) que, al momento de los hechos que son relevantes aquí, el demandante laboraba como Administrador 2 del Centro de Atención Institucional Gerardo Rodríguez Echeverría, donde sus responsabilidades incluían la de ejercer como Tesorero del centro, a cargo del control de las facturas de egresos e ingresos y los fondos del Comité de Privados de Libertad, así como el pago a los proveedores; y, en ese sentido, las conductas que le fueron achacadas tenían que ver, precisamente, con aspectos propios de esa función. El “Reglamento de Valores en Custodia y Fondo de Ayuda a Privados de Libertad del Sistema Penitenciario Nacional”, decreto ejecutivo N° 28030-J del 28 de julio de 1999, regula el manejo de los bienes de las personas privadas de libertad en el Sistema Penitenciario Nacional, a efecto de garantizar el respeto de sus derechos y mantener la seguridad y el orden, evitando abusos y manejos inadecuados de los valores en custodia. En él se establece que el depósito de los referidos valores se efectúa por medio de formularios que deben ser llenados por el Administrador del Centro o la persona encargada de recibir el depósito (artículo 5). En el caso de depósitos de dinero, la Administración está obligada a implementar el debido control mediante registros de los ingresos y egresos de dinero realizados por las personas privadas de libertad para sus gastos (artículo 8). Y más adelante se indica:

“Artículo 9º- En lo correspondiente a la custodia de los dineros de Comités de las personas privadas de libertad, se aplicarán en lo conducente las disposiciones del ‘Instructivo para regular las organizaciones de personas privadas de libertad y su relación con la Administración Penitenciaria’, y las directrices que al efecto emitan las instancias respectivas.” Por su parte, el Instructivo aludido, de fecha 27 de noviembre de 1996 y publicado en La Gaceta N° 88 de 9 de mayo de 1997, está previsto para regular las diversas organizaciones sin personería jurídica de las personas privadas de libertad en los Centros del Sistema Penitenciario Nacional, así como la relación de la Administración Penitenciaria con todas las organizaciones de las personas privadas de libertad (artículo 1). En éste se establece:

“Artículo 31.-EI control y supervisión sobre las actividades del Comité en el Área Técnica en cuanto al orden, la disciplina y la seguridad institucional será ejercido por el Director del Centro, el funcionario coordinador y el Consejo Técnico del Centro o Ámbito. En el Área económica, el control y supervisión debe llevarlo la Administración y Dirección del Centro en cumplimiento del Reglamento de Valores en Custodia.” (El subrayado es nuestro.)

Y también:

“Artículo 33.- EI dinero en efectivo que recaude el comité, producto de actividades debidamente autorizadas por el Consejo Técnico del Centro, debe depositarse en forma inmediata en la administración, por parte de la persona privada de libertad designada para estos efectos, en cumplimiento de los procedimientos institucionales y reglamentarios.

(...)” Como se puede apreciar del cuadro fáctico y normativo esbozado hasta aquí, el aquí actor tenía dentro de sus responsabilidades administrar el fondo del Comité de Privados de Libertad, de modo que independientemente de si los dineros depositados en este son públicos o privados, lo cierto es que dicha función derivaba directamente de las responsabilidades asignadas a él por disposiciones dirigidas a implementar mecanismos de fiscalización y control interno dentro del centro penitenciario. De esta suerte, no hay duda de que el plazo de prescripción aplicable a las faltas cometidas en el ejercicio de su cargo no es el genérico del numeral 603 del CT, sino el especial del ordinal 71 de la LOCGR. En particular, habiendo mediado en el caso la realización de una indagación previa por parte de la Dirección Jurídica del Ministerio de Justicia (ver hecho probado 5), debemos estarnos a lo preceptuado en el inciso b) de la citada norma, que señala que el inicio del plazo preclusivo ocurre a partir de la fecha en que el informe respectivo fue puesto en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo. En este caso, dicho informe llegó a manos del Director General de Adaptación Social el 18 de febrero del 2011 (hecho probado 6). Y considerando que el traslado de cargos respectivo fue notificado al ahora demandante el 4 de mayo de ese mismo año (hecho probado 9), es palmario que no había vencido –siquiera lejanamente– el lapso de cinco años fijado al efecto. Ninguna relevancia posee al efecto lo establecido en el artículo 125 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Justicia (que el accionante invoca en el hecho 9 de la demanda, a f. 77 del expediente judicial), puesto que no solo el plazo de un mes allí dispuesto para imponer sanciones de suspensión o despido está previsto para acciones disciplinarias comunes (es decir, en las que no resulte aplicable el régimen especial de control de la hacienda pública), sino además porque, en todo caso, cabe recordar que, conforme a la jurisprudencia de la Sala Constitucional (véase, por ejemplo, la sentencia N° 3783-96 de las 9:00 horas del 26 de julio de 1996), las normas reglamentarias no pueden crear plazos de prescripción o caducidad, pues ello solo puede hacerlo una disposición de rango legal. En consecuencia, por no observar esta Cámara que en la especie haya operado el plazo preclusivo que estima el actor aplica en su caso, se deniega este extremo de la demanda.”