Municipal Patent Tax Inapplicable to Port Concessionaire on National Public Domain AssetImprocedencia del cobro de patente municipal a concesionario portuario sobre bien de dominio público nacional

III. THE NATURE OF THE PUBLIC SERVICE MANAGEMENT CONCESSION FOR THE PUERTO CALDERA TERMINAL

A first aspect of transcendental importance for the resolution of this matter lies in clarifying the legal nature of the concession granted to the appellant, which will in turn allow us to assess the admissibility of the appeal filed. To do so, it must be borne in mind that, in accordance with Articles 74 and 75 of the Public Procurement Law (Ley de Contratación Administrativa) and the Regulation for Port Public Service Management Concession Contracts, the Administration may indirectly manage, through a concession (concesión), the services under its competence that, due to their economic content, are susceptible to commercial exploitation, provided that the provision of the service does not imply the exercise of sovereign powers or acts of authority. The granting Administration shall always retain the powers of supervision and intervention necessary to guarantee the proper functioning of the services. The public service management concession may not be of an indefinite nature. Depending on the nature of the service, the Regulation shall establish its duration, which may not exceed twenty-five years. Public service management concessionaires shall be directly liable to third parties for consequences arising from the operation of the activity itself, except when the damage caused is attributable to the Administration. At the doctrinal level, the figure of the public service management concession has been defined as the “act of public law by which the Administration temporarily entrusts a person with the execution of a public service, transmitting certain legal powers to them and conducting the exploitation under its supervision and control, but at the account and risk of the concessionaire” (See Sayagüez Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Uruguay, 1988. Fifth edition updated by Daniel Martins, Volume II, p.12). In turn, it has been held that said figure constitutes “a contract within the administrative function by virtue of which a state entity entrusts or delegates to a person, temporarily, the execution of a public service, granting them the exercise of certain public authority to ensure its operation, with the exploitation being carried out at the cost and risk of the concessionaire, under the supervision and control of the granting entity.” (Jorge Sarmiento García, Concesión de Servicios Públicos, Ciudad de Buenos Aires, Argentina, 1999). In the case of public service management, it has been understood that this figure constitutes a form of indirect management, which implies that the ownership of the service is inherent to the contracting Public Administration, which assumes the activity as its own, retaining the powers of oversight and intervention necessary to guarantee the proper functioning of the services. The Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in Ruling (Voto) No. 5651-2005, held that the public service management concession is a type of concession and, as such, possesses common elements, namely: The transmission of the powers to exploit public works or services is temporary and the exploitation generally reserves to the Administration its powers of authorization, control, and supervision. Ownership of the property right and/or the public service remains with the Administration. The provision of the public service by the concessionaire is subordinated to the principles of national convenience, legality, generality, continuity, efficiency, adaptability, and fair compensation. The rights and obligations of the concessionaire cannot be assigned, placed in trust, or encumbered, nor can any usufruct, lease, or total or partial administration agreement be entered into regarding the object of the concession without the prior and express consent of the granting Administration and the approval of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), consent and approval that must necessarily be understood as not possible if there are constitutional or legal limits that prevent it. The concession is extinguished, among other causes, through rescue (rescate) for reasons of public interest. In turn, the Regulation for Port Public Service Management Concession Contracts (Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 30064-MOPT) defines the Port Public Service Management Concession as that “contractual figure through which the Administration indirectly manages, by concession, those port services under its competence that, due to their economic content, are susceptible to commercial exploitation, provided that the provision of the service does not imply the exercise of sovereign powers or acts of authority and the Administration retains the powers of supervision and intervention necessary to guarantee the effectiveness and efficiency in the provision of public services...” (see Article 2). The concessionaire shall be directly liable to third parties for its acts or omissions that are a direct or indirect consequence of the activities of managing the services granted under the concession (concesión) (Article 9). Likewise, the granting Administration shall at all times maintain ownership of the contracted services and shall ensure that the concessionaire complies with the obligations acquired in the contract and current legislation (Article 13), shall maintain the powers of supervision and intervention necessary to guarantee the proper functioning of the port services (Article 16), and may order the rescue (rescate) of the provision for reasons of public interest (Article 23). The contract does not imply any transfer of the Administration’s facilities, improvements, and rights in favor of the concessionaire, nor the sale of the ports, their lease, nor the imposition of liens on them (Article 15). Finally, it establishes that the Public Services Regulatory Authority (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, ARESEP) shall regulate the rates applicable to port services according to the terms of Law (Ley) No. 7593 (Article 24). Therefore, we can conclude that SOCIEDAD PORTUARIA GRANELERA DE CALDERA, SPGC, S.A., was granted the management of services in the Port of Caldera, which constitutes a figure of a public service management concession (concesión de servicios públicos), which implies that the provisions of the General Law of Public Works Concession with Public Services, number 7762, are not applicable to it, especially Article 44, regarding tax benefits, but this preliminary conclusion does not in itself imply the rejection or inadmissibility of the appeal filed, as will be seen below.

IV. REGARDING PUBLIC SERVICES

The fact that SOCIEDAD PORTUARIA GRANELERA DE CALDERA, SPGC, S.A., is a provider of a public service brings with it, in turn, a series of legal, economic, and social implications that must be highlighted for the correct resolution of this matter. The Law of the Public Services Regulatory Authority (ARESEP), number 7593, of August nine, nineteen ninety-six, defines PUBLIC SERVICE as that which, due to its importance for the sustainable development of the country, is classified as such by the Legislative Assembly, in order to subject it to the regulations of that law, indicating that a public service provider shall be the public or private entity that provides said service by concession (concesión), permit, or law (Article 3, subsections a and c). In accordance with the foregoing, Article 9 of the same law, as relevant here, provides:

“In the public services defined in this article, the Regulatory Authority shall set prices and rates; furthermore, it shall ensure compliance with the standards of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision, according to Article 25 of this law. The aforementioned public services are:

(...)

• g)Maritime and air services in national ports.

(...)

The authorization to provide the public service shall be granted by the entities cited below:

(...)

Subsection g): Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes); Board of Port Administration and Economic Development of the Atlantic Slope (Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica) and Costa Rican Institute of Pacific Ports (Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico), respectively.

(...)” b.- Characteristics of the public service: The public service implies a matter of public order, as it involves a set of principles pertaining to the organization of the State and its functioning (in the words of the Full Court (Corte Plena), extraordinary session of August twenty-six, nineteen eighty-two, which the Constitutional Chamber has endorsed, Ruling (Voto) No. 3550-92); therefore, the provider must be subject to the rules regarding its provision established by the State. For Dromi (Derecho Administrativo. Ed. Astrea, Buenos Aires, Volume I, pages 40-41) "the public service refers to provisions or services of community interest, which need not necessarily be provided by the State directly. This makes it possible for execution to be shared, facilitating social pluralism and in reason of the principle of subsidiary function, through which public authorities assist and complement private initiatives and those of intermediate bodies, especially in the economy. The public service belongs to the category of state functions of exclusive or concurrent execution and constitutes a proximate end or a means to a mediate end (the common good), which is externalized in the form of a public service, subject to an ordinary and common legal regime of administrative law." Dromi believes that the State is the one that must declare hic et nunc which objectives are of public interest or utility (referring to which services it is worthwhile to declare as public), making them its own ends, but not being obligated to provide them exclusively. This last assertion seems to coincide with Oyhanarte, cited by SARMIENTO GARCÍA. Noción y elementos del servicio público. In Los Servicios Públicos. Régimen jurídico actual. Ed. Depalma. Buenos Aires, p. 14, who indicates that “the presence or absence of the public service depends entirely on a legal decision, latu sensu, which may be express or tacit,” a decision that, in the opinion of Cassagne, cited by Sarmiento García. Op. Cit, p. 14, means fitting a certain activity within the scope of the administrative function. In summary and reiterating, the public service involves essential provisions for satisfying collective needs, of an industrial or commercial nature, provided by the State or through private parties via the figure of the concession (concesión) (direct and indirect management), whose characteristics are: a-Principle of bidding (free competition, equal participation, publicity, efficiency), b-It does not grant subjective rights over the public service (ownership is always the State), only the subjective right to carry out the activity in accordance with the concession terms is recognized, c-Positive silence does not operate; an express administrative act from the granting Administration is required, d- The power to set rates is intrinsic. For a long time, constitutional jurisprudence, since the issuance of Law (Ley) number 7593, has been tasked with outlining and clarifying state powers concerning public service providers. Regarding the recognition of state power over its public services, it has been indicated that:

“As the appealed Authority points out, the Political Constitution enshrines the principle of protecting the interests of consumers or users against those who sell goods or provide services. Thus, numeral 46 of the Constitution provides that: ‘... Consumers and users have the right to protection of their health, environment, safety, and economic interests; to receive adequate and truthful information; to freedom of choice, and to equitable treatment. The State shall support the organizations they form for the defense of their rights. The law shall regulate these matters...’ In the case of public services, ordinary legislation, in developing the mandate of the aforementioned constitutional precept, has sought to find a balance between the providers of this class of services and the users thereof. In this sense, Law number 7593, Law for the Creation of the Regulatory Authority of Public Services, responds to this constitutional principle, since as an agency it is responsible for combining the diverse social interests relating to the public purpose of the state, the interests of the public service providers, and the users thereof, such that it is said authority that is called upon to resolve all those matters in which the subjects entrusted to its administration are involved. Law 7593 indicates in the articles of interest that the fundamental objectives of the Regulatory Authority are to harmonize the interests of those defined in the future, and to seek a balance between the needs of the users and the interests of the public service providers. (Article 4:a): b)). Article 5, for its part, establishes that in its functions regarding the public services defined in that article, the Regulatory Authority shall set prices and rates; furthermore, it shall ensure compliance with the rules of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision, according to Article 25 of that law. The aforementioned public services are: a) Supply of electrical energy in the stages of generation, transmission, distribution, and commercialization. b) Telecommunications services whose regulation is authorized by law ... Furthermore, the Regulatory Authority has the following obligations: b) Carry out technical inspections of the property, plants, and equipment destined to provide the public service, when it deems it convenient to verify the quality, reliability, continuity, costs, prices, and rates of the public service. Given that any provision issued in relation to the matters referred to in that article shall be mandatory (Article 6). Article 14 provides that the obligations of the providers are: a) Comply with the provisions issued by the Regulatory Authority regarding the provision of the service, in accordance with what is established in the respective laws and regulations, j) Provide the service under adequate conditions and with the regularity and security that its nature, the concession (concesión), or the permit indicate; it also establishes that for the purposes of the Regulatory Authority’s actions, in the case of quality control of how a public service is provided, from the manner in which the user receives that service to the way in which they are charged for it, the regulatory entity must seek to determine the existence of factors that warrant a pronouncement on the appropriate measures to correct any aspect, clearly, provided it falls within its competence. In the cited regulations, such pronouncements are mandatory for providers of the regulated services, it being understood that if what is established is not complied with, the Regulatory Body may resort to other mechanisms to compel the provider to comply with what was agreed.” (Ruling (Voto) No. 5713-97) This jurisprudence, as is evident, responds to the general principles of the public service, in the understanding that the State is the owner of such services and must control or oversee them as part of its primary activity, its organization and functioning, and with even more reason when they are provided by private parties. Moreover, by virtue of the Constitution itself, guarantee mechanisms are imposed not only out of the State's interest in its own services but also for the fundamental rights that users are entitled to, as substantiated by the final paragraph of precept 46 of said Charter.-

V. REGARDING THE SPECIFIC CASE

By virtue of Articles 79 of the Municipal Code (Código Municipal) and 1 of Law (Ley) 7562, Municipal Tax Tariff of the Canton of Esparza, of November twenty-eight, nineteen ninety-five (now repealed by Law 9111 of December twenty, two thousand twelve, Licenses for lucrative and non-lucrative activities of the Canton of Esparza, but applicable due to the date the appellant began operations), in principle, the municipal license is required to carry out any lucrative activity, whether of an industrial, commercial, or service nature (Article 14 of Law 7562), which consists of the prior permit or authorization by local governments, materialized through the payment of the respective business tax (impuesto de patente). Conversely, it can be stated that no one may carry out a lucrative activity if they have not obtained the municipal license and paid the respective business tax, which follows that it is not possible to conduct a commercial activity solely with the license but without paying the respective tax (see, in this regard, resolution number 318-2011 issued by this Section of the Contentious-Administrative Tribunal, at nine hours forty minutes on September nine, two thousand eleven). It should be remembered that the purpose of the municipal license is not only to receive an amount for the tax on the annual gross income of individuals or legal entities from the authorized activity but also to ensure that the exercise of a certain lucrative activity does not contravene the legal system, under the terms set forth in Article 81 of the Municipal Code. However, such obligation to obtain a municipal license to carry out a lucrative activity must be understood as applying to all those that do not imply the conferral of the status of provider of a nationally significant public service, since said act of granting the concession (concesión) provides the concessionaire with sufficient enabling title to allow them to carry out the activity, and therefore the aggrieved company does not require a municipal license to fulfill the terms of the concession granted by the competent Administration. This implies that the factual situation in which the appellant finds itself does not fit within the taxable event (hecho generador) defined in Articles 1 and 14 of Law 7562; because the provision of the port service carried out by the aggrieved company consists of an activity subject to the public service regime, with the connotations and characteristics outlined, which is provided on a national public domain asset and not a municipal one. Now, without prejudice to the foregoing, this Tribunal considers that “…it is not legitimate for municipal taxes to be imposed on activities that fall outside the constitutionally assigned, defined, and delimited competence limited to the local sphere; such that the establishment of a tax of such a nature – of a municipal order – on taxable events or matters taxable by the State cannot be claimed, and must, consequently, be limited to municipal competence, whose scope or sphere was delimited by the will of the constituent assembly…” (judgment number 1997-6469 issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, at sixteen hours twenty minutes on October 8, nineteen ninety-seven), by establishing in Article 169 of the Political Constitution that the administration of local interests and services in each canton shall be the responsibility of the Municipal Government. In this sense, the asset subject to the concession (concesión) in the specific case constitutes a state-owned public domain asset, as is the Caldera Pier (Muelle de Caldera), which was granted in concession by the Granting Administration (Costa Rican Institute of Pacific Ports, Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico) to the appellant company for the purpose of providing the maritime services referred to in Article 5 of Law 7593. Consequently, given that the asset subject to the concession falls within the State’s sphere of competence, the activities carried out by the aggrieved company in its capacity as concessionaire escape the taxing power of the Municipality of Esparza, insofar as they exceed the concept of “local” provided in Article 169 of the Political Constitution; therefore, the Municipality of Esparza could not collect business tax on the port activity conducted at the Caldera Pier, nor could it create – in principle – any tax derived from the development thereof. In this regard, it has been stated that "docks are assets of the nation that cannot definitively leave the domain and control of the State. Given the special nature of the asset and the legal status of the services provided at the Complex, that port activity cannot be municipal under the terms of the legislation that currently regulates its operation, and therefore the taxes that the legislator has conceived for the use of that national asset are not municipal." (Ruling (Voto) number 4268-95 at eighteen hours and twenty-seven minutes on August one, nineteen ninety-five, of the Constitutional Chamber). By virtue of all the foregoing, it is appropriate to grant the appeal filed by SOCIEDAD PORTUARIA GRANELERA DE CALDERA, SPGC, S.A., against the administrative resolution of September two, two thousand eleven, issued by the Municipal Mayor of Esparza, which is annulled, and in its place, the refund of the amounts paid for the municipal business tax (impuesto de patente municipal) for the 2006-2011 period is ordered, as well as the fine imposed, which shall be settled at the municipal level, with the administrative route being deemed exhausted.-

“III.- LA NATURALEZA DE LA CONCESIÓN DE GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LA TERMINAL DE PUERTO CALDERA: Un primer aspecto que resulta de trascendental importancia para la resolución de este asunto, estriba en aclarar la naturaleza jurídica de la concesión otorgada a la recurrente, lo que permitirá a su vez, valorar la procedencia del recurso interpuesto. Para ello, debe tenerse presente que, de acuerdo con los artículos 74 y 75 de la Ley de Contratación Administrativa y del Reglamento para los Contratos de Concesión de Gestión de Servicios Públicos Portuarios, la Administración podrá gestionar, indirectamente y por concesión, los servicios de su competencia que, por su contenido económico, sean susceptibles de explotación empresarial, siempre y cuando, la prestación del servicio no implique el ejercicio de potestades de imperio o actos de autoridad. La Administración concedente, conservará siempre los poderes de supervisión e intervención, necesarios para garantizar la buena marcha de los servicios. La concesión de gestión de servicios públicos no podrá tener carácter indefinido. Según la naturaleza del servicio, en el Reglamento se fijará su duración, que no podrá exceder de veinticinco años. Los concesionarios de gestión de servicios públicos responderán, directamente, ante terceros, como como consecuencia de la operación propia de la actividad, excepto cuando el daño producido sea imputable a la Administración. A nivel doctrinario, la figura de la concesión de gestión de servicios públicos, ha sido definida como el “acto de derecho público por el cual la Administración encarga temporalmente a una persona la ejecución de un servicio público, transmitiéndole ciertos poderes jurídicos y efectuándose la explotación bajo su vigilancia y control, pero por cuenta y riesgo del concesionario” (Vid. Sayagüez Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Uruguay, 1988. Quinta edición puesta al día por Daniel Martins, Tomo II, p.12). A su vez, se ha sostenido que dicha figura constituye “un contrato en la función administrativa en virtud del cual un ente estatal encomienda o delega a una persona, temporalmente, la ejecución de un servicio público, otorgándole el ejercicio de cierta potestad pública para asegurar su funcionamiento, efectuándose la explotación a costa y riesgo del concesionario, bajo la vigilancia y control del ente concedente”. (Jorge Sarmiento García, Concesión de Servicios Públicos, Ciudad de Buenos Aires, Argentina, 1999). En el caso de la gestión de servicios públicos, se ha entendido que esa figura constituye una forma de gestión indirecta, la cual implica que la titularidad del servicio es inherente a la Administración Pública contratante, que asume la actividad como propia, conservando los poderes de fiscalización e intervención, necesarios para garantizar la buena marcha de los servicios. La Sala Constitucional en el Voto No. 5651-2005 sostuvo que la concesión de gestión de servicios públicos es una modalidad de concesión y como tal posee elementos comunes, a saber: La transmisión de los poderes de explotación de obras o servicios públicos es temporal y la vigilancia. La titularidad del derecho de propiedad y/o del servicio público se mantiene en cabeza de la Administración. La prestación del servicio público por parte del concesionario se subordina a los principios de conveniencia nacional, legalidad, generalidad, continuidad, eficiencia, adaptabilidad y justa retribución. Los derechos y obligaciones del concesionario no pueden ser cedidos, fideicometidos o gravados, ni puede celebrarse ningún convenio de usufructo, arrendamiento, administración total o parcial sobre el objeto de la concesión sin el consentimiento previo y expreso de la Administración concedente y la aprobación de la Contraloría General de la República, consentimiento y aprobación que ha de entenderse necesariamente que no pueden darse si hay límites constitucionales o legales que lo impidan. La concesión se extingue, entre otras causales, mediante el rescate por causa de interés público. A su vez, el Reglamento para los Contratos de Concesión de Gestión de Servicios Públicos Portuarios (Decreto Ejecutivo No. 30064-MOPT), define la Concesión de Gestión de Servicios Públicos Portuarios como aquella “ figura contractual mediante la cual la Administración gestiona indirectamente y por concesión, aquellos servicios portuarios de su competencia que, por su contenido económico, sean susceptibles de potestades de imperio o de actos de autoridad y conservando la Administración los poderes de supervisión e intervención, necesarios para garantizar la eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios públicos...” (véase artículo 2). El concesionario responderá directamente ante terceros de sus actos u omisiones, que sean consecuencia directa o indirecta de las actividades de la gestión de los servicios dados en concesión (artículo 9). Asimismo, la Administración concedente mantendrá en todo momento la titularidad de los servicios contratados y velará porque el concesionario cumpla con las obligaciones adquiridas en el contrato y legislación vigente (artículo 13), mantendrá los poderes de supervisión e intervención necesarios para garantizar la buena marcha de los servicios portuarios (artículo 16), y podrá ordenar el rescate de la prestación por razones de interés público (artículo 23). El contrato no implica traspaso alguno de las instalaciones, mejoras y derechos de la Administración a favor del concesionario, ni la venta de los puertos, su arrendamiento, ni la imposición de gravámenes sobre él (artículo 15). Finalmente, establece que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) regulará las tarifas aplicables a los servicios portuarios según los términos de la Ley No. 7593 (artículo 24). Por lo que, podemos concluir, que a la SOCIEDAD PORTUARIA GRANELERA DE CALDERA, SPGC, S.A., se les otorgó la gestión de servicios en el Puerto de Caldera, lo que constituye una figura de concesión de servicios públicos, lo que implica que no le resulte aplicable las disposiciones de la Ley General de Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos, número 7762, en especial el artículo 44, respecto de los beneficios tributarios, pero tal conclusión preliminar no implica de por sí, el rechazo o la improcedencia del recurso interpuesto, como se verá más adelante.

IV.- SOBRE LOS SERVICIOS PÚBLICOS: Que la SOCIEDAD PORTUARIA GRANELERA DE CALDERA, SPGC, S.A., sea prestador de un servicio público, trae aparejado a su vez, una serie de implicaciones de orden jurídico, económico y social que deben ser puestos de manifiesto en aras de la correcta resolución de este asunto. La Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), número 7593, del nueve de agosto de mil novecientos noventa y seis, define como SERVICIO PUBLICO, el que por su importancia para el desarrollo sostenible del país, sea calificado como tal por la Asamblea Legislativa, con el fin de sujetarlo a las regulaciones de esa ley, indicando que será prestador de un servicio público, el sujeto público o privado, que presta dicho servicio por concesión, permiso o ley (artículo 3º, incisos a y c). En concordancia con lo expuesto, el artículo 9 ibídem, en lo que aquí interesa, dispone:

“En los servicios públicos definidos en este artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas; además, velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, según el artículo 25 de esta ley. Los servicios públicos antes mencionados son:

(...)

• g)Los servicios marítimos y aéreos en los puertos nacionales.

(...)

La autorización para prestar el servicio público será otorgada por los entes citados a continuación:

(...)

Inciso g): Ministerio de Obras Públicas y Transportes; Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica e Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, respectivamente.

(...) ” b.- Características del servicio público: El servicio público implica una cuestión de orden público, al estar inmerso un conjunto de principios que atañen a la organización del Estado y a su funcionamiento (en palabras de la Corte Plena, sesión extraordinaria del veintiséis de agosto de mil novecientos ochenta y dos, que la Sala Constitucional ha hecho suyas, Voto No. 3550-92), por lo que el prestador debe estar sujeto a las reglas que sobre su prestación establezca el Estado. Para Dromi (Derecho Administrativo. Ed.Astrea, Buenos Aires, Tomo I, págs 40-41) "el servicio público se refiere a las prestaciones o servicios de interés comunitario, los cuales no deben ser necesariamente prestados por el Estado en forma directa. Esto posibilita que la ejecución sea compartida facilitando el pluralismo social y en razón del principio de la función subsidiaria, mediante el cual los poderes públicos ayudan y complementan las iniciativas privadas y de los cuerpos intermedios, en la economía principalmente. El servicio público pertenece a la categoría de las funciones estatales de ejecución exclusiva o concurrente y se constituye en un fin próximo o un medio para un fin mediato (el bien común), que se exterioriza en forma de servicio público, sujeto a un régimen jurídico ordinario y común de derecho administrativo." Dromi piensa que el Estado es quien debe declarar hic et nunc, qué objetivos son de interés o de utilidad pública (se refiere a cuáles servicios merece la pena declararles como públicos), haciéndolos fines propios, pero no estando obligado a prestarlo en forma exclusiva. Esta última afirmación parece coincidir con Oyhanarte, citado por SARMIENTO GARCÍA. Noción y elementos del servicio público. En los Servicios Públicos. Régimen jurídico actual. Ed. Depalma. Buenos Aires, pág. 14, quien indica que “la presencia o la ausencia del servicio público depende por entero de una decisión legal, latu sensu, que puede ser expresa o tácita”, decisión que, a criterio de Cassagne, citado por Sarmiento García. Op. Cit, pág. 14, significa encuadrar determinada actividad en el ámbito de la función administrativa. En síntesis y reiterando, el servicio público se trata de prestaciones esenciales para la satisfacción de necesidades colectivas, de carácter industrial o comercial, brindados por el Estado o por medio de particulares mediante la figura de la concesión (gestión directa e indirecta), cuyas características, son: a-Principio de la licitación (libre concurrencia, igualdad de participación, publicidad, eficiencia), b-No otorga derechos subjetivos sobre el servicio público (la titularidad siempre es el Estado), sólo se reconoce el derecho subjetivo a ejercer la actividad de conformidad con los términos concesionados, c-No opera el silencio positivo, se requiere de acto administrativo expreso de la Administración concedente, d- La potestad tarifaria es intrínseca. Desde vieja data, la jurisprudencia constitucional, a partir de la emisión de la Ley número 7593, se ha encargado de perfilar y aclarar las potestades estatales frente a los prestadores de servicios público. Respecto al reconocimiento de la potestad estatal frente a sus servicios públicos se ha indicado que:

“Tal y como lo apunta la Autoridad recurrida, la Constitución Política consagra el principio de protección a los intereses de los consumidores o usuarios, frente a aquellos que venden bienes o prestan servicios. De esta forma, el numeral 46 Constitucional dispone que: ‘... Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección y a un trato equitativo. El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos. La ley regulará esas materias...’ Entratándose de los servicios públicos, la legislación ordinaria al desarrollar el mandato del precepto constitucional supra citado, ha procurado encontrar un punto de equilibrio entre los prestatarios de esta clase de servicios y los usuarios de los mismos. En tal sentido la Ley número 7593, Ley de Creación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, responde a este principio constitucional, pues como órgano es el encargado de conjugar los diversos intereses sociales referidos al fin público del estado, a los intereses de los prestatarios de los servicios públicos y a los usuarios de éstos, de tal suerte que es dicha autoridad la llamada a resolver todos aquellos asuntos en que se ven envueltas las materias confiadas a su administración. Señala la Ley 7593 en los ordinales que interesan, que son objetivos fundamentales de la Autoridad Reguladora el armonizar los intereses de los que se defina en el futuro, procurar el equilibrio entre las necesidades de los usuarios y los intereses de los prestatarios de los servicios públicos. (artículo 4:a): b)). El artículo 5 por su parte establece que en sus funcionar en los servicios públicos definidos en ese artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas; además, velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, contabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, según el artículo 25 de esa ley. Los servicios públicos antes mencionados son: a) Suministro de energía eléctrica en las etapas de generación, transmisión, distribución y comercialización. b) Los servicios de telecomunicaciones cuya regulación esté autorizada por ley ... Además, corresponden a la Autoridad Reguladora las siguientes obligaciones: b) Realizar inspecciones técnicas de la propiedad, plantas y equipos destinados a prestar el servicio público, cuando lo estime conveniente para verificar la calidad, confiabilidad, continuidad, los costos, precios y las tarifas del servicio público. Siendo que toda disposición que se emita en relación con las materias a que se refiere ese artículo, será de acatamiento obligatorio (Artículo 6) El ordinal 14 dispone que son obligaciones de los prestatarios: a) Cumplir con las disposiciones que dicte la Autoridad Reguladora en materia de prestación del servicio, de acuerdo con lo establecido en las leyes y los reglamentos respectivos, j) Brindar el servicio en condiciones adecuadas y con la regularidad y seguridad que su naturaleza, la concesión o el permiso indiquen; fija además que para los efectos de la actuación de la Autoridad Reguladora, tratándose del control de la calidad en la cual se presta un servicio público, desde la manera en que recibe el usuario ese servicio, hasta la forma en que se le cobra el mismo, el ente regulador debe procurar determinar la existencia de factores que ameriten un pronunciamiento acerca de las medidas adecuadas para corregir cualquier aspecto, claro está, siempre que se encuentre dentro de su competencia. En la normativa citada tales pronunciamientos tienen carácter obligatorio para los prestatarios de los servicios regulados, entendiéndose que de no cumplirse lo establecido, el Órgano Regulador puede acudir a otros mecanismos para obligar al prestatario al cumplimiento de lo acordado.” (Voto No. 5713-97) Esta jurisprudencia, como es evidente, responde a los principios generales del servicio público, en el entendido de que el Estado es el titular de tales servicios y debe controlarlos o fiscalizarlos como parte de su actividad primaria, de su organización y funcionamiento, y con mucha más razón cuando son prestados por particulares. Más aún, en función de la propia Constitución se imponen mecanismos de garantía no sólo por interés del Estado respecto a sus propios servicios sino por los derechos fundamentales a que son acreedores los usuarios, como fundamenta el párrafo in fine del precepto 46 de dicha Carta.- V.- SOBRE EL CASO CONCRETO: En virtud de los artículos 79 del Código Municipal y 1º de la Ley 7562, Tarifa de Impuestos Municipales del Cantón de Esparza, del veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (hoy en día derogada por la Ley 9111 del veinte de diciembre de dos mil doce, Licencias para actividades lucrativas y no lucrativas del Cantón de Esparza, pero aplicable por la fecha en que inició operaciones la apelante), en principio, la licencia municipal se requiere para el ejercicio de cualquier actividad lucrativa, ya sea de carácter industrial, comercial o de servicios (artículo 14 de la Ley 7562 ), la cual consiste en el permiso o habilitación previa por parte de los gobiernos locales que se concreta a través del pago de la respectiva patente (impuesto). En sentido inverso, se puede indicar que nadie puede ejercer actividad lucrativa, si no ha obtenido la licencia municipal, ni ha pagado la respectiva patente, lo que sigue, que no es dable ejercer una actividad comercial, solamente con la licencia, pero sin pagar el impuesto respectivo (ver en tal sentido, la resolución número 318-2011 dictada por esta Sección del Tribunal Contencioso Administrativo, a las nueve horas cuarenta minutos del nueve de setiembre del dos mil once). Recuérdese que el objeto de la licencia municipal , no sólo consiste en percibir un monto por concepto del impuesto sobre los ingresos brutos anuales que tengan las personas físicas o jurídicas por el desarrollo de la actividad autorizada; sino también, en fiscalizar que el ejercicio de una determinada actividad lucrativa, no resulte contraria al ordenamiento jurídico, en los términos expuestos por el artículo 81 del Código Municipal. Ahora bien, tal obligación de obtener la licencia municipal, para el ejercicio de una actividad lucrativa, debe entenderse para todos aquellas que no impliquen el conferimiento de una condición de prestador de un servicio público de trascendencia nacional, ya que dicho acto de otorgamiento de la concesión, impone al concesionario del título habilitante suficiente que le permita desarrollar la actividad, por lo que la empresa agraviada no requiere de licencia municipal para el cumplimiento de los términos de la concesión otorgada por la Administración competente. Ello implica, que el supuesto de hecho en que se encuentra la recurrente, no encuadra en el hecho generador tipificado en los artículos 1 y 14 de la Ley 7562 ; por cuanto, la prestación del servicio portuario que realiza la empresa agraviada, consiste en una actividad sometida al régimen de servicio público, con la connotaciones y características reseñadas, que se presta sobre un bien de dominio público nacional y no municipal. Ahora bien, sin perjuicio de lo anteriormente impuestos municipales se impongan sobre actividades que escapan a la competencia constitucionalmente asignada, definida y delimitada a la esfera de lo local; de tal suerte que no puede pretenderse el establecimiento de un tributo de tal naturaleza –de orden municipal- sobre hechos imponibles o gravables por el Estado, debiendo, en consecuencia, limitarse a la competencia municipal, cuyo ámbito o esfera fue delimitado por la voluntad del constituyente…” (sentencia número 1997-6469 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las dieciséis horas veinte minutos del 8 de octubre de mil novecientos noventa y siete), al establecer en el artículo 169 de la Constitución Política, que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal. En ese sentido, el bien objeto de la concesión en el caso concreto, lo constituye un bien de dominio público de carácter estatal, como lo es, el Muelle de Caldera, el cual fue dado en concesión por la Administración Concedente (Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico), a la empresa recurrente con el objetivo de prestar los servicios marítimos a que se refiere el artículo 5 de la Ley 7593. En consecuencia, dado que el bien objeto de la concesión se encuentra dentro del ámbito de competencia del Estado, las actividades ejercidas por la empresa agraviada en su condición de concesionaria, escapan del poder tributario de la Municipalidad de Esparza, en el tanto exceden el concepto de lo “local” previsto en el artículo 169 de la Constitución Política, por lo que, la Municipalidad de Esparza no podría cobrar impuesto de patente sobre la actividad portuaria que se desarrolla en el Muelle de Caldera, ni tampoco crear –en principio- ningún impuesto derivado del desarrollo de la misma. En tal sentido, se ha manifestado que "los muelles son bienes propios de la nación que no pueden salir definitivamente del dominio y control del Estado. Dada la especial naturaleza del bien y la calidad jurídica de los servicios que se prestan en el Complejo, esa actividad portuaria no puede ser municipal en los términos de la legislación que actualmente regula su funcionamiento y por ello los tributos que el legislador ha concebido por la utilización de ese bien nacional, no es municipal." (Voto número 4268-95 de las dieciocho horas y veintisiete minutos del uno de agosto de mil novecientos noventa y cinco de la Sala Constitucional). En virtud de todo lo expuesto, procede acoger el recurso de apelación interpuesto por la SOCIEDAD PORTUARIA GRANELERA DE CALDERA, SPGC, S.A., en contra de la resolución administrativa del dos de setiembre de dos mil once dictada por Alcalde Municipal de Esparza, la cual se anual, y en su lugar se ordena la devolución de los montos pagados por concepto de impuesto de patente municipal del período 2006-2011, así como la multa impuesta, la cual se liquidará en sede municipal, dándose por agotada la vía administrativa.-”