High‑risk operations bonus for Coast Guard officersSobresueldo por operaciones de alto riesgo para guardacostas

IV. REGARDING THE PAYMENT OF WAGE DIFFERENTIALS FOR ADDITIONAL DUTIES (RECARGO DE FUNCIONES)

With the lawsuit, the plaintiff sought payment of wage differentials from his transfer to the National Coast Guard Directorate on June 21, 2000, where—he claimed—he was assigned tasks that require qualifications and a range of knowledge in the nautical police technical field to which an administrative police officer is not subject. As was deemed proven, through Resolution No. 1307-2000 TI-DRH of 8:52 a.m. on June 19, 2000, the plaintiff was notified of the relocation of his position as Police Private (Raso Policía), No. CED1, which he held at the Alajuelita Substation, to the Quepos Naval Base, maintaining the same position, salary, and duties, effective June 21, 2000 (see folio 261). From the case record, it has been evident that this transfer was motivated by the enactment of Law No. 8000 of May 5, 2000, “Creation of the Coast Guard Service.” Through this law, the National Coast Guard Service was created as a police body forming part of the Public Force, charged with safeguarding the territorial waters, continental shelf, insular shelf, and adjacent seas of the Costa Rican State. Its Article 3 provided: The Service’s personnel, in carrying out their duties, shall have on land the same police powers and authority as the other bodies defined in the General Police Law, No. 7410, of May 26, 1994. It also created a separate employment statute for that service. The regulation for that law was published on December 13, 2000, and within it, the positions that would constitute the technical police personnel were contemplated. It expressly provided within its transitional provision:

“From the effective date of this Regulation, Service officials, as they meet the established requirements, shall be incorporated into the new position classification, once the Position and Duties Manual of the National Coast Guard Services has been endorsed by the Budgetary Authority of the Ministry of Finance” (folio 31).

The aforementioned Manual was completed on November 28, 2002, and was sent to the Technical Secretariat of the Budgetary Authority on January 22, 2003, for its approval. For its part, the cited office issued its opinion regarding the aforementioned class valuation of the National Coast Guard System, through official letters STAP-0377-04 of March 31; and No. 0675-04 of June 8, both from 2004 (see folios 6 to 12 of the administrative file). Once the cited instrument or manual of police positions and classes of the National Coast Guard Service was approved, this necessarily warranted a comprehensive study of the police positions of that office, in order to place the officials who met the academic and legal requirements established therein into the new classes, which precluded the study of individual reassignments that might have been proposed, as established by Executive Decree No. 31089-H “Procedure for the application of directives and regulations on wage policy, employment, and position classification for ministries, other organs as applicable, and public entities covered by the scope of the Budgetary Authority for the year 2004,” in its Article 16, subsection a), according to which, during the preparation of comprehensive position studies, the entity may not conduct individual position reassignment studies. At folio 68 of the administrative file, there is a communication issued by the head of the Department of Position Analysis and Evaluation of the Human Resources Directorate of the Ministry of Public Security, who informs that Directorate of the progress achieved up to that date in the placement study through restructuring of the police positions of the National Coast Guard Service, and in which one reads:

“This department prepared Report No. AE-002-2006-UR of January 2, 2006, approved by the Technical Secretariat of the Budgetary Authority, according to STAP NO. 1195-06 of May 18, 2006. In this report, the situation of sixty-five (65) positions was analyzed, of which fifteen (15) were placed through restructuring in the new police classes of the National Coast Guard Service, and the remaining fifty (50) remained pending, because their incumbents did not meet the required qualifications for the new classes.

On the other hand, in the months of September and October of the year 2006, tours were conducted to the different coast guard stations, with the purpose of explaining the procedure to be followed in the placement study through restructuring, collecting information on the tasks executed in the positions through the application of the occupational analysis questionnaire, presentation of academic credentials (duly compared copies), clarifying concerns related to the study, among other activities.

In the second study to be presented in February or mid-March of this year, it is expected to include approximately (70) positions, most of which were pending a budget code change, which took effect as of January of this year…” (see folios 68 to 71).

Based on that background and the respective studies, the administration of the defendant finally, through official letter AE-440-2007 of March 8, 2007, resolved:

“… this Department prepared Report No. AE-001-2007-UR of January 29, 2007, determining that in position No. 053757, class Police Private, code CED2, duties inherent to the position of Environmental Seaman (Marinero Ambiental), corresponding to the class Coast Guard Agent II, are executed.

Likewise, according to a study of the personal file maintained by the Human Resources Directorate and other documentation provided to this Department, it was verified that you meet all the requirements demanded to hold the recommended class.

Therefore, in accordance with Articles No. 14 and No. 15 of Executive Decree No. 32976-H, position No. 053757, position ENVIRONMENTAL SEAMAN, is reclassified through restructuring to the class COAST GUARD AGENT II, with effective date for all purposes: April 1, 2007” (folios 78-79 of the administrative file).

That is to say, it was not until the month of June 2004 that the defendant’s administration had the administrative instrument for the classification and valuation of positions of the National Coast Guard Service; therefore, before that, there is no possibility of granting the plaintiff wage differentials, after his relocation to the Quepos Naval Base, with respect to a position and a remuneration that were nonexistent at that time. That is, the plaintiff’s request to be granted wage differentials from his relocation to the Quepos Naval Base, for having held, from that date, police duties in control, prevention, and protection of coastal marine resources, piracy, port control, immigration, drug trafficking, etc., is not admissible insofar as, at that time, the administration did not have a legal instrument that established a system for the classification and valuation of those other duties. And it has already been stated by this Chamber that the courts have no possibility of supplanting the administrative function of State organs in matters of position classification and valuation. The lack of that instrument at that time makes it impossible to admit the plaintiff’s argument that the duties performed should be remunerated with a salary different from the position in which he was appointed, since before his appointment as Coast Guard Agent II on April 1, 2007, he was always appointed in the position of Police Private. In this regard, no evidence was found in the record to support the plaintiff’s assertion that from the year 2001 he was appointed to an interim position as [Address1]. On the contrary, the evidence submitted to the record by the plaintiff himself (see personnel actions from folios 61 to 63; as well as the certification visible from folios 106 to 109) reflects that his appointment, even after his transfer, remained as Police Private. Regarding the payment of differentials for holding the position of squad leader (jefe de escuadra), the following must be stated. According to the testimonial evidence, the plaintiff, during various periods of his employment relationship, served as squad leader, a position that corresponded to an additional burden of administrative tasks, but was not formally established in the descriptive manual of positions. Let us see what was stated by witness [Name1]: “A few days after joining the coast guard, he was assigned to that position of Squad Leader. He joined the coast guard (sic) the same as me, he a few days before me. I joined on August fifth, two thousand, and he had come days before, he had been given the transfer to the Quepos coast guard, I don’t specify the date. In the position of Squad Leader, in addition to the purely operational duties, he has the responsibility of ensuring the fulfillment of the tasks of the other colleagues, keeping reports, as well as verifying attendance, matters related to vacations of the colleagues under his charge, that is, he has purely administrative duties. He told me that he was first a seaman and then Squad Leader, that he always remains a seaman but with that additional burden of administrative duties. (…). [Name2]’s superior would be the biologist. (…). 1.- Squad (escuadra) is a police term, a group of people who report (sic) for work on a certain date and must be relieved by another group of people, in which there must be a Squad Leader because the immediate chief cannot be working all the time, he would become a robot, so the chief delegates duties to the Squad Leaders as work coordinators and in administrative practices in relation to the preparation of documentation for all the work performed. 2.- These squads work on land and on the high seas, with specific tasks in each of them. 3.- Normal operational duties like any other official, but he must also complete reports and paperwork that have to be done, the squad leader does them whether or not the Immediate Chief does, who sometimes helps him in that task, but almost always the immediate chief merely limits himself to signing the papers (sic)” (folios 272 and 273). In similar terms testified Mr. [Name3]: “In the case of [Name2], because he is one of the most senior personnel, he has also assumed the position of Squad Leader, on occasions, that is, for short periods, and in the last year he assumed one of the squads. (…). 1.- Working in squads has always existed in the coast guard service (sic), this since I entered (sic) in the year nineteen ninety-six. 2.- In the stations there has always been a responsible person, within the environmental department there is a biologist (sic) or environmental officer who is in charge of the squads, and below him are the squad leaders, in this case I am Squad Leader A, which is the one now in service (sic). 3.- In these cases, that position has been granted to people with more experience (sic), usually who designates it is the environmental officer, who is the head of the environmental departments and is also a marine biologist. (…). He does plan, he supervises the work of a group of colleagues, as I indicated before, the squad leader carries out service orders, distribution of personnel according to tasks, planning, following up on the work performed by the other colleagues, I feel that it is an additional burden (recargo), because we must actively work on the tasks, the administrative part is additionally burdened on us, we have to write logbooks, end-of-service reports, compile statistics, and also before our chiefs, the environmental officer, we are responsible for the unit for whatever happens, that is, for the group of colleagues or squad” (folios 274 to 277). The plaintiff's idea is that these tasks should be remunerated as Coast Guard Sub-officer II. According to the documentary evidence brought to the process, the tasks of the cited position are the following: “Steering and operating vessels with two outboard motors, or, one to two inboard motors. / Reading and interpreting navigation charts and plotting the courses corresponding to the scheduled trips. / Assigning and supervising the work of the support personnel in charge and ensuring that activities are executed efficiently and in a timely manner. / Plotting on a nautical chart the positions, courses, and other updates necessary to locate the different public and/or private service vessels. / Using the different electronic instruments, such as: radar, echo sounder, satellite navigator, radio direction finder, among others, to interpret the information provided. / Ensuring the proper functioning, use, and maintenance of the assigned vessel. / Knowing, interpreting, and applying the applicable national and international legislation for the regulation of maritime activities. / Submitting trip reports to the superior and noting relevant trip information in the logbook. / Assuming the duties and responsibilities of the Officer Captain of Coast Guard, in his absence. / Participating in the coordination of police operations carried out in the maritime-coastal zone, the exclusive economic zone, and internal waters. / Assisting the Officer Captain of Coast Guard in operational, technical, and administrative activities in accordance with the powers of the National Coast Guard Service, in his absence. / Participating in police-nautical operations and inspections within the territorial sea and the exclusive economic zone. / Forming part of the boarding and inspection teams, which are responsible for carrying out searches within vessels navigating the jurisdictional waters of the country, for the purpose of finding drugs, contraband articles, undocumented persons, among others. / Verifying that vessels navigating in the jurisdictional waters of the country, which carry out commercial activities, such as: fishing, recreation, cabotage, among others, have the respective permit to execute them. / Detaining vessels navigating in the jurisdictional waters of the country that carry out commercial activities, such as: fishing, recreation, cabotage, among others, whether they have the respective permit to execute them. / Detaining vessels and apprehending persons who have violated national and international laws, in the following activities: fishing, navigation, migration, contraband of articles, drug trafficking, piracy, environmental damage, among others. / Participating in rescue operations for persons and vessels, as well as in social welfare activities. / Participating in training activities as an instructor in the field of competence, at the National Coast Guard Academy or wherever the National Coast Guard Service requires. / Preparing the didactic and support material required to develop the theoretical-practical classes. / Evaluating the academic performance of the students, in accordance with the methodology established by the Academy of the National Coast Guard Service. / Ensuring compliance with the laws, regulations, provisions, and internal directives of the National Coast Guard Service. / Substituting for higher-level personnel (immediate class) due to vacations, leaves, illness, among others. / Keeping the immediate superior informed about the entrusted activities, maintaining fluid communication or through periodic reports. / Attending field trips to different places in the country to perform duties inherent to the position. / Performing administrative tasks derived from the substantive activity. / Executing other duties inherent to the position” (folios 223 to 225). As can be observed, it is not feasible to equate the duties of the squad leader with those established for the position of Coast Guard Sub-officer II. It must be acknowledged that on previous occasions, this body has declared the right of a public sector worker to be remunerated according to the duties they have actually been performing; on this topic, it is pertinent to cite Decision (voto) 2008-000879 of 9:40 a.m. on October 10, 2008, wherein it was stated: “the principle of legality that the Administration has invoked not to reassign the plaintiff cannot sustain, at the same time, the violation of the worker’s right to fair wages, also of a fundamental nature. Article 57 of the Political Constitution enshrines equal pay for equal work under equal conditions of efficiency; a principle developed by numeral 167 of the Labor Code. Not recognizing that right in a case such as the present one would mean legitimizing abusive conduct by the employer, who, without promoting the worker to a higher category position for the stated reasons, makes her execute the tasks inherent to it, remunerating her with a lower salary, which causes unjust enrichment for the Administration.” However, in this case, the necessary premise for the recognition of differentials is not present, since the position of squad leader is not a position that existed in the position classification manual. Furthermore, as stated, the duties or additional burdens (recargos) claimed cannot be equated to those of Coast Guard Sub-officer II. It is appropriate to clarify that in conflicts of a legal nature, the judge is only able to apply the rules of current law, but in no way can they arrogate the power to create new provisions, as would be the case in the sub judice matter of establishing a position not envisioned by the legal system.

V. REGARDING THE SUPPLEMENTARY PAY FOR HIGH-RISK OPERATIONS (SOBRESUELDO POR OPERACIONES DE ALTO RIESGO)

The court in its judgment determined that the premium for high-risk operations did not correspond to the plaintiff, given that he was not among the officials contemplated by numerals 21 and 22 of Law No. 7410. As is on record, the incentive requested by the plaintiff was created by the Technical Secretariat of the Budgetary Authority in its agreement No. 5878 of the extraordinary session 03-200 of April 10, 2000, based on the following motivations: “That members of the public force carry out duties consisting of maintaining order, citizen security, and/or criminal repression. / 2. That it is required that members of the public force participate in high-risk operations such as raids, crisis situations, anti-terrorist actions, protection of public figures or official visitors, among others, in which the official directly exposes his life and physical integrity. / 3. That these members of the public force must attend to contingencies that threaten National Security in a timely and effective manner. / 4. That there are wage differentials in the labor market in favor of security agents in the private sector, which causes high personnel turnover and instability in the service. / 5. That by virtue of the risk and danger implicit in the duties performed by public force officials, it is appropriate to authorize an incentive called ‘HIGH-RISK OPERATIONS’ (OPERACIONES DE ALTO RIESGO), for the purposes of fulfilling the responsibilities linked to National Security. / 6. That the incentive created here must be considered different from the one called ‘Police Risk’ (Riesgo Policial) whose purpose is to guarantee the national security of assets (sic) as well as respect for the rights and freedoms of citizens” (folio 112 of the administrative file). The wage premium in dispute was outlined to encourage the recruitment of personnel into the police forces and, at the same time, remunerate them additionally for the intrinsic danger in the performance of their duties. Finally, the cited agreement established its effects for those officers whose powers and duties were encompassed within Articles 21 and 22 of the General Police Law. The rules invoked by the agreement regulate the tasks and powers of the Civil Guard and the Rural Assistance Guard. Thus, these provisions specifically tell us the following: “Article 21. / The Civil Guard and the Rural Assistance Guard are bodies especially charged with general vigilance and citizen security; they shall exercise their duties throughout the national territory, in accordance with the technical determination of the rural or urban nature indicated by the corresponding public institutions. To this end, command units shall be established, organized according to the regional division determined by the respective ministry. / Article 22. / The powers of the Civil Guard and the Rural Assistance Guard are: / a) To ensure the exercise of constitutional guarantees, the protection of the constitutional order, citizen security, national sovereignty, and territorial integrity. / b) To maintain public tranquility and order. / c) To ensure the security and integrity of persons and the property of the inhabitants of the Republic. / d) To maintain respect for property and other rights of the inhabitants of the Republic. / e) To prevent and repress the commission of punishable offenses within the national territory.” As can be seen, the intention to cover the members of these two police bodies with a supplementary pay is based on the nature of their tasks, as it is undeniable that these officials are those who, in the first instance, compromise their personal integrity and life, in order to maintain public order and guarantee the security of the country’s inhabitants. Law No. 8000, called “Creation of the National Coast Guard Service,” established that department as a body forming part of the public force, specialized in the safeguarding of territorial waters, the continental shelf, the insular shelf, and adjacent seas (Art. 1). Regarding the powers established for that body, the cited legislation explains in its Article 2: “The powers of the Service are: / a) To monitor and safeguard the maritime borders of the State and the jurisdictional maritime waters, defined in Article 6 of the Political Constitution and the United Nations Convention on the Law of the Sea. / b) To monitor and safeguard the navigable internal waters of the State. / c) To ensure the legitimate use and protection of natural resources existing in the jurisdictional maritime waters and in the internal waters of the State, according to current national and international legislation. / d) To ensure the security of port and maritime traffic, both of national and foreign vessels in the jurisdictional waters of the State. / e) To develop the necessary operations to rescue lost persons or those in danger in national waters and to locate lost vessels. / f) To ensure the effective fulfillment of the national legal order regarding internal waters and jurisdictional maritime waters of the State, in coordination with the competent national authorities. / g) To collaborate with the administrative and judicial authorities responsible for protecting natural resources, fighting against the illicit trafficking of narcotics, drugs, psychotropic substances, and related activities, as well as illegal migration, arms trafficking, and other illicit activities. / h) All necessary actions for the faithful fulfillment of its legal and regulatory purposes.” Likewise, this set of provisions equated the powers and authority of the coast guard service to those of the remaining bodies established by the General Police Law. In this sense, it is pertinent to cite what is established in Article 3: “The Service’s personnel, to carry out their duties, shall have on land the same police powers and authority as the other bodies defined in the General Police Law, No. 7410, of May 26, 1994.” In light of this set of rules, it is easy to see that the officers of the coast guard service have the powers and authority necessary to carry out the same duties that the legislation assigned to the Civil Guard and the Rural Assistance Guard, that is, their tasks are framed within Article 22 of the General Police Law. Hence, the reasoning used by the court to dismiss this claim is not accurate, because there is a compatibility of tasks between these bodies, which simply differ in the modality in which they are executed, namely, the rural and civil guard on solid ground and the coast guard service in the State’s waters. Furthermore, it is a public and notorious fact that coast guards currently face great dangers in the performance of their duties, brought about by the fight against drug trafficking and the defense of the country’s natural resources. Consequently, they are also exposed to a risk similar to that foreseen for the other police officials of the country. Also, this body was not expressly contemplated by the agreement of the Technical Secretariat of the Budgetary Authority, since its law of creation (Law No. 8000) came into force after its promulgation. However, if we observe the reasons for that rule, it is clear that the findings of fact and of law that gave rise to that provision are analogous to the plaintiff’s working conditions. Thus, given the equality of reason and cause (application of canons 33 of the Magna Carta, 11 and 12 of the Civil Code), as there is equitable conditions between the members of the rural assistance guard, public guard, and coast guard service police bodies, the premium for High-Risk Operations must be recognized in favor of the petitioner.

VI. FINAL CONSIDERATIONS

Based on the foregoing, the appealed judgment must be overturned insofar as it dismissed the payment of the supplementary pay for high-risk operations. In its place, it is appropriate to uphold that claim and to order the State to pay that premium for all those periods in which the plaintiff performed his duties for the national coast guard service without receiving that salary supplement. Likewise, the defendant party must pay the differences that may have arisen from the omission of payment of that item, in the other components derived from his remuneration. The amount of those sums shall be calculated in the administrative venue or, failing that, in the execution of judgment stage. The resulting sums shall accrue legal interest in accordance with Article 1163 of the Civil Code, from the precise moment each of them was due. As ordered by Article 494 of the Labor Code, costs are chargeable to the defendant; it is appropriate to assess the personal costs at 20% of the award amount. Regarding the remainder under appeal, the judgment must be upheld.

“IV.- SOBRE EL PAGO DE DIFERENCIAS SALARIALES POR EL RECARGO DE FUNCIONES: Con la demanda el actor pretendió el pago de diferencias salariales desde su traslado a la Dirección Nacional de Guardacostas, el 21 de junio de 2000, en donde –dijo- le asignaron labores para las cuales se le pide tener requisitos y una serie de conocimientos en el campo técnico náutico policial a las cuales no está sujeto un policía administrativo. Según se tuvo por acreditado, mediante resolución n° . 1307-2000 TI-DRH de 8:52 horas de 19 de junio de 2000, al actor se le comunicó la reubicación de su puesto de Raso Policía, n° CED1. que desempeñaba en la Subcomisaría de Alajuelita, a la Base Naval Quepos, manteniendo el mismo puesto, salario y funciones, a partir del 21 de junio de 2000 (ver folio 261). De los autos ha resultado evidente que ese traslado fue motivado por la promulgación de la Ley n.° 8000 del 5 de mayo de 2000, “Creación del Servicio de Guardacostas”. A través de esa ley se creó el Servicio Nacional de Guardacostas como un cuerpo policial integrante de la Fuerza Pública, encargado de resguardar las aguas territoriales, la plataforma continental, el zócalo insular y los mares adyacentes del Estado costarricense. Su artículo 3° dispuso: El personal del Servicio para desarrollar sus funciones tendrá en tierra las mismas competencias y facultades policiales que los otros cuerpos definidos en la Ley General de Policía, n° . 7410, del 26 de mayo de 1994. También, creó un estatuto laboral propio para ese servicio. El reglamento de esa ley fue publicado el 13 de diciembre de 2000, y dentro de este se contempló los puestos que constituirían el personal técnico policial. Expresamente dispuso dentro de su t ransitorio:

“A partir de la vigencia de este Reglamento, los funcionarios del Servicio, conforme cumplan con los requisitos establecidos, se incorporarán a la nueva clasificación de puestos, una vez avalada por la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda, el Manual de Puestos y Funciones del Servicios Nacional de Guardacostas” (folio 31) .

El mencionado Manual se terminó de confeccionar el 28 de noviembre de 2002 y fue remitido a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria el 22 de enero de 2003, para su aprobación. Por su parte, la citada dependencia impartió su criterio en torno a la mencionada valoración de clases del Sistema Nacional de Guardacostas, mediante oficios STAP-0377-04 de 31 de marzo; y n° . 0675-04 de 8 de junio , ambos de 2004 (ver folios 6 al 12 del expediente administrativo). Una vez aprobado el citado instrumento o manual de cargos y clase policiales del Servicio Nacional de Guardacostas ello necesariamente ameritaba un estudio integral de los puestos policiales de esa dependencia, a fin de ubicar en las nuevas clases a los servidores que contaban con los requisitos académicos y legales establecidos en las mismas, lo que impedía el estudio de las reasignaciones particulares que se hubieran planteado, según lo establecido por el Decreto Ejecutivo n° . 31089-H “Procedimiento para aplicación directrices y regulaciones de política salarial, empleo y clasificación de puestos de los ministerios, demás órganos según corresponda entidades públicas cubiertas por el ámbito de la autoridad Presupuestaria para año 2004”, en su artículo 16, inciso a, según el cual, durante la elaboración de los estudios integrales de puestos, la entidad no podrá efectuar estudios individuales de reasignaciones de puesto. A folio 68 del expediente administrativo consta un comunicado emitido por la jefatura del Departamento de Análisis y Evaluación de Puestos de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública, quien le informa a esa Dirección, del avance logrado hasta esa fecha, en el estudio de ubicación por reestructuración de las plazas policiales del Servicio Nacional de Guardacostas y en el que se lee:

“Este departamento elaboró el Informe n° . AE-002-2006-UR del 2 de enero de 2006, aprobado por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, según STAP NO. 1195-06 del 18 de mayo de 2006. En dicho informe se analizó la situación de sesenta y cinco (65) puestos, de los cuales quince (15) quedaron ubicados por reestructuración en las nuevas clases policiales del Servicio Nacional de Guardacostas y los restantes cincuenta (50) quedaron pendiente, debido a que sus ocupantes no reunían los requisitos exigidos para las nuevas clases.

Por otra parte, en los meses de setiembre y octubre del año 2006, se realizaron giras a las diferentes estaciones de guardacostas, con la finalidad de explicar el procedimiento a seguir en el estudio de ubicación por reestructuración, recopilación de la infrmoación sobre las tareas ejecutadas en los puestos mediante la aplicación del cuestionario para análisis ocupaciones, presentación de atestados académicos (copias debidamente confrontadas), aclarar inquietudes relacionadas con el estudio, entre otras actividades.

En el segundo estudio a presentar en el mes de febrero o mediados del mes de marzo del año en curso, se espera incluir aproximadamente (70) plazas, las cuales en su mayoría estaban pendientes de cambio de código presupuestario, que se hizo efectivo a partir de enero de este año…” (ver folios 68 al 71).

Con base en esos antecedentes y los estudios respectivos, la administración del demandado finalmente, mediante oficio AE-440-2007 de 8 de marzo de 2007, resolvió:

“… este Departamento elaboró el Informe No. AE-001-2007-UR del 29 de enero de 2007, determinándose que en el puesto No. 053757, clase Raso de Policía, código CED2 , se ejecutan labores propias del cargo Marinero Ambiental, correspondiente a la clase Agente de Guardacostas II.

Asimismo, según estudio de expediente personal que mantiene la Dirección de Recursos Humanos y otra documentación aportada a este Departamento, se constató que Usted cumple con todos los requisitos exigidos para ocupar la clase recomendada.

Por lo tanto, de acuerdo con los artículos No. 14 y No. 15 del Decreto Ejecutivo No. 32976-H se procede a reubicar por reestructuración el puesto No. 053757, cargo MARINERO AMBIENTAL, a la clase AGENTE DE GUARDACOSTAS II, con fecha rige para todos los efectos: 1° de abril de 2007” (folios 78- 79 del expediente administrativo).

Es decir, que no fue sino hasta el mes de junio de 2004 que la administración del demandado contó con el instrumento administrativo de clasificación y valoración de puestos del Servicio Nacional de Guardacostas; por lo que antes de ello no existe ninguna posibilidad de acordarle al demandado diferencias salariales, luego de su reubicación en la Base Naval de Quepos, respecto de un puesto y una retribución inexistentes en ese momento. Es decir, la petición del actor para que se le reconozcan diferencias salariales a partir de su reubicación en la Base Naval Quepos, por haber ocupado a partir de esa fecha funciones policiales en control, prevención y protección de los recursos marinos costeros, piratería, control portuario, inmigración narcotráfico, etc… no es procedente en tanto para ese momento, la administración no contaba con un instrumento jurídico que estableciera un sistema de clasificación y valoración de esas otras funciones. Y ya se ha dicho por parte de esta Sala que los tribunales no tienen ninguna posibilidad de suplantar la función administrativa de los órganos del Estado, en materia de clasificación y valoración de puestos. La inexistencia de ese instrumento, para ese momento, imposibilita admitir el argumento del actor de que las funciones desempeñadas deban ser retribuidas con un salario distinto al cargo en el que estuvo nombrado, pues antes de su nombramiento como Agente de Guardacostas II, el 1° de abril de 2007, siempre estuvo nombrado en el cargo de Raso de Policía. En este sentido, en el expediente no se logró encontrar ninguna prueba que fundamentara la aseveración del actor en el sentido de que a partir del año 2001 fuera nombrado en una plaza interina como [Dirección1] . Por el contrario, la prueba allegada al expediente por el propio actor (ver acciones de personal de folios 61 al 63; así como la certificación visible de folios 106 al 109) refleja que su nombramiento, aún luego de su traslado, se mantuvo como Raso de Policía. En lo concerniente al pago de diferencias por ocupar el cargo de jefe de escuadra, debe decirse lo siguiente. Conforme a la prueba testimonial, el petente en varios períodos de su relación de trabajo sirvió como jefe de escuadra, cargo que correspondía a un recargo de tareas administrativas, mas no estaba establecido formalmente en el manual descriptivo de puestos. Veamos lo dicho por el testigo [Nombre1] : “Pocos días de ingresar a guardacostas fue él asignado a ese puesto de Jefe de Escuadra. El ingreso en guardacostas (sic) igual que yo, él unos días antes que yo. Yo ingresé el cinco de agosto del dos mil y él se había venido días antes le habían dado el traslado para guardacostas de Quepos, no preciso la fecha. En el puesto de Jefe de Escuadra, además de las funciones meramente operaciones tiene la responsabilidad de velar por el cumplimiento de labores de los demás compañeros, llevar informes, así como verificar la asistencia, lo correspondiente a vacaciones de los compañeros que tiene a cargo, o sea, tiene funciones meramente administrativas. El me comentó que primero estuvo de marinero y luego al de Jefe de Escuadra, que siempre sigue siendo de marinero pero con ese recargo de funciones administrativas. (…). El superior de [Nombre2] sería el biólogo. (…). 1.- Escuadra, es un término policial, un grupo de personas que ingresa (sic) a laborar en equis fecha y que tiene que ser relevada por otro grupo de personas, en la cual tiene que existir un Jefe de escuadra porque el Jefe inmediato no puede estar todo el tiempo trabajando, se convertiría en un robot, entonces el jefe delega funciones a los Jefes de Escuadra como coordinadores de trabajo y en prácticas administrativas en relación a la preparación de documentación de todo el trabajo que se realiza. 2.- Estas escuadras trabajan en tierra y en altamar, con labores determinadas en cada una de ellas. 3.- Funciones operativas normales como cualquier otro funcionario, pero además debe realizar informes y papelería que tienen que hacer, el jefe de escuadra los hace éste o no el Jefe Inmediato, que a veces le ayuda en esa labor, pero casi siempre el jefe inmediato nada mas se limita a firmar los papeles (sic)” (folios 272 y 273). En similares términos depuso el señor [Nombre3] : “En el caso de [Nombre2], por ser personal de los más viejos, también ha asumido el puesto de Jefe de Escuadra, en ocasiones o sea por períodos cortos y en el último año asumió una de las escuadras. (…). 1.- El trabajar por escuadras siempre ha existido en el servicio guarda costas (sic), esto desde que yo entre (sic) en el año mil novecientos noventa y seis. 2.- En las estaciones siempre ha habido un responsable, dentro del departamento ambiental existe un biologo (sic) u oficial ambiental que es el encargado de las escuadras y por debajo de él estan los jefes de escuadra, en este caso yo soy Jefe de Escuadra A, que es la que ahora esta en servicio (sic). 3.- En estos casos se le ha otorgado ese puesto a las personas que tienen mas experiencia (sic), usualmente quién lo designa es el oficial ambiental que es el jefe de los departamentos ambientales que también es bióloga marina. (…). Si planea, supervisa el trabajo de un grupo de compañeros, como antes lo indique el jefe de escuadra realiza ordenes de servicio, distribución de personal de acuerdo a tareas, planificación, darle seguimiento a los trabajos que realizan los demás compañero yo siento que si es un recargo, porque debemos trabajar activamente en los trabajos, se nos recarga la parte administrativa, tenemos que hacer bitácoras, informes de cierre de servicio, hacer estadística, igual ante nuestros jefes el oficial ambiental somos los responsables de la unidad de lo que pase, o sea del grupo de compañeros o escuadra” (folios 274 a 277). La idea del accionante es que esas tareas sean remuneradas como sub oficial guardacostas II. Al tenor de la documental traída al proceso las tareas del puesto citado son las siguientes: “Gobernar y operar embarcaciones con dos motores de borda, o bien, uno a dos motores intraborda. / Leer e interpretar cartas de navegación y trazar los rumbos correspondientes a los viajes programados. / Asignar y supervisar las labores del personal de apoyo a cargo y velar porque las actividades se ejecuten eficientemente y oportunamente. / Trazar sobre una carta náutica las posiciones, rumbos y demás actualizaciones necesarias para ubicar las diferentes embarcaciones de servicio público y/o privado. / Utilizar los diferentes instrumentos electrónicos, tales como: radar, ecosonda, navegador por satélite, radiogoniómetro, entre otros, para interpretar la información suministrada. /Velar por el buen funcionamiento, uso y mantenimiento de la embarcación asignada. / Conocer, interpretar y aplicar la legislación vigente nacional e internacional para la regulación de las actividades marítimas. / Presenta al superior los reportes de los viajes y anotar en la bitácora la información relevante de los viajes. / Asumir los deberes y responsabilidades del Oficial Capitán de Guardacostas, en ausencia del mismo. /Participar en la coordinación de los operativos policiales llevado a cabo en la zona marítimo-costera, la zona económicamente exclusiva y aguas interiores. / Asistir al Oficial Capitán de Guardacostas en actividades operacionales, técnicas y administrativas de acuerdo con las competencias del Servicio Nacional de Guardacostas, en ausencia del mismo. /Participar en operativos policiales – náuticos e inspecciones dentro del mar territorial y la zona económica exclusiva. / Formar parte de los equipos de abordaje e inspección, los cuales se encargan de realizar revisiones dentro de las embarcaciones que navegan por las aguas jurisdiccionales del país, con el fin de buscar drogas, artículos de contrabando, personas indocumentadas entre otros. / Verificar que las embarcaciones que navegan en las aguas jurisdiccionales del país, que desarrollan actividades comerciales, tales como: pesca, recreación, cabotaje, entre otros, cuenten con el respectivo permiso para ejecutarlas. /Detener embarcaciones que navegan en las aguas jurisdiccionales del país, que desarrollan actividades comerciales, tales como: pesca, recreación, cabotaje, entre otras, cuentan con el respectivo permiso para ejecutarlas. / Detener embarcaciones y aprehender personas que han violentado las leyes nacionales e internacionales, en las siguientes actividades: pesca, navegación, migración, contrabando de artículos, narcotráfico, piratería, daños al medio ambiente, entre otros. / Participar en las labores de rescate de personas y embarcaciones, así como en actividades de bien social. / Participar en actividades de capacitación como instructor en el campo de competencia, en la Academia Nacional de Guardacostas o donde el Servicio Nacional de Guardacostas lo requiera. / Preparar el material didáctico y de apoyo requerido para desarrollar las clases teórico-prácticas. / Evaluar el rendimiento académico de los estudiantes, de acuerdo con la metodología establecida por la Academia del Servicio Nacional de Guardacostas. / Velar por el cumplimiento de las leyes, reglamentos, disposiciones y las directrices internas del Servicio Nacional de Guardacostas. / Sustituir al personal de mayor nivel (clase inmediata) por vacaciones, permisos, enfermedad, entre otros. / Mantener informado al superior inmediato sobre las actividades encomendadas, manteniendo una comunicación fluida o por medio de informes periódicos. /Asistir a giras a diferentes lugares del país para desempeñar labores propias del cargo. / Realizar labores administrativas que se derivan de la actividad sustantiva. / Ejecutar otras labores propias del cargo” (folios 223 a 225). Como puede observarse, no es factible equiparar las labores del jefe de escuadra a las dispuestas para el cargo de sub oficial guardacostas II. Debe reconocerse que en anteriores ocasiones este órgano ha declarado el derecho de la persona trabajadora del sector público a ser remunerada conforme a las funciones que de hecho ha venido realizando, en este tema conviene traer a colación el voto 2008-000879 de las 9:40 horas del 10 de octubre de 2008 en cuanto en este se dijo: “el principio de legalidad que ha invocado la Administración para no reasignar a la actora, no puede sustentar al mismo tiempo la violación al justo salario de la trabajadora, también de carácter fundamental. El artículo 57 de la Constitución Política consagra la igualdad de salario en iguales condiciones de trabajo y eficiencia; principio desarrollado por el numeral 167 del Código de Trabajo. No reconocer ese derecho en un caso como el presente significaría legitimar una conducta abusiva del empleador, quien, sin promover a la trabajadora por las razones dichas a un puesto de mayor categoría, la hace ejecutar las tareas propias de éste, remunerándole con un salario menor, lo cual provoca un enriquecimiento injusto para la Administración”. Sin embargo, en este caso, no se presenta el supuesto necesario para el reconocimiento de diferencias, puesto que el cargo de jefe de escuadra no es un puesto que existiese en el manual de clasificación de puestos. Además como fue dicho, las funciones o recargos que se reclaman no pueden ser equiparables a las de sub oficial guardacostas II. Procede aclarar que en conflictos de naturaleza jurídica, el juez sólo está en posibilidad de aplicar las normas de derecho vigente, mas de ningún modo puede arrogarse la potestad de crear nuevas disposiciones, como sería en el sub júdice establecer una plaza no vislumbrada por el ordenamiento jurídico.

V.- ACERCA DEL SOBRESUELDO POR OPERACIONES DE ALTO RIESGO: El tribunal en su sentencia determinó que no le correspondía al actor el pago del plus por operaciones de alto riesgo, dado que este no se encontraba dentro de los funcionarios contemplados por los numerales 21 y 22 de la Ley n° 7410. Según consta, el incentivo que solicita el actor, fue creado por la Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria en su acuerdo n° 5878 de la sesión extraordinaria 03-200 del 10 de abril de 2000, con base en las siguientes motivaciones: “Que los miembros de la fuerza pública efectúan funciones que consisten en el mantenimiento del orden, seguridad ciudadana y/o represión delictiva. / 2. Que se requiere que los miembros de la fuerza pública participen en operaciones de alto riesgo como allanamientos, situaciones de crisis, acciones antiterroristas, protección de figuras públicas o visitantes oficiales, entre otras, en las que el funcionario expone en forma directa su vida y su integridad física. / 3. Que estos miembros de la fuerza pública deben cumplir con la atención de contingencias que atentan contra la Seguridad Nacional en forma oportuna y eficaz. /4. Que existen diferencias salariales en el mercado de trabajo a favor de los agentes de seguridad de la empresa privada, lo que provoca una alta rotación de persona e inestabilidad en el servicio. / 5. Que en virtud del riesgo y peligro implícitos en las funciones efectuados por los funcionarios de la fuerza pública, procede autorizar un incentivo denominado de “OPERACIONES DE ALTO RIESGO”, a los efectos de cumplir con las responsabilidades vinculadas a la Seguridad Nacional. / 6. Que el incentivo aquí creado debe considerarse diferente al denominado “Riesgo Policial” cuyo fin es garantizar la seguridad nacional del bienes (sic) así como el respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos” (folio 112 del expediente administrativo). El plus salarial en discusión se delineó para fomentar la incorporación de efectivos en las fuerzas policiales y al mismo tiempo, retribuirlos adicionalmente por el peligro intrínseco al cumplimiento de sus funciones. Por último, el citado acuerdo dispuso sus afectos para aquellos oficiales cuyas competencias y funciones estuviesen inmersas en los artículos 21 y 22 de la Ley General de Policía. Las normas invocadas por el acuerdo, regulan las labores y atribuciones de la Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural. Así, esas disposiciones en concreto nos hablan lo siguiente: “artículo 21. / La Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural son cuerpos especialmente encargados de la vigilancia general y la seguridad ciudadana; ejercerán sus funciones en todo el país, de conformidad con la determinación técnica sobre la naturaleza rural o urbana que señalen las instituciones públicas correspondientes. Para ello, se establecerán unidades de mando organizadas según la división regional que el ministerio respectivo determine. / artículo 22. / Son atribuciones de la Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural: / a) Asegurar el ejercicio de las garantías constitucionales, la protección del orden constitucional, la seguridad ciudadana, la soberanía nacional y la integridad territorial. / b) Mantener la tranquilidad y el orden público. / c) Velar por la seguridad y la integridad de las personas y los bienes de los habitantes de la República. / d) Mantener el respeto por las propiedades y los demás derechos de los habitantes de la República. / e) Prevenir y reprimir la comisión de infracciones punibles dentro del territorio nacional”. Como puede verse, la intención de cubrir con un sobresueldo a los miembros de estos dos cuerpos policiales, viene en función de la naturaleza de sus tareas, pues es innegable que estos funcionarios son quienes en primera instancia comprometen su integridad personal y vida, con el fin de mantener el orden público y garantizar la de seguridad de los habitantes del país. La Ley n° 8000 denominada “Creación del Servicio Nacional de Guardacostas” estableció ese departamento como un cuerpo integrante de la fuerza pública, especializado en el resguardo de las aguas territoriales, la plataforma continental, el zócalo insular y los mares adyacentes (art. 1). Respecto a las competencias establecidas para ese cuerpo, la legislación citada nos explica en su canon 2°: “Son competencias del Servicio: / a) Vigilar y resguardar las fronteras marítimas del Estado y las aguas marítimas, jurisdiccionales, definidas en el artículo 6° de la Constitución Política y la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. / b) Vigilar y resguardar las aguas interiores navegables del Estado. / c) Velar por el legítimo aprovechamiento y la protección de los recursos naturales existentes en las aguas marítimas jurisdiccionales y en las aguas interiores del Estado, según la legislación vigente, nacional e internacional. / d) Velar por la seguridad del tráfico portuario y marítimo, tanto de naves nacionales como extrajeras en las aguas jurisdiccionales del Estado. / e) Desarrollar los operativos necesarios para rescatar a personas extraviadas o en situaciones de peligro en las aguas nacionales y para localizar embarcaciones extraviadas. / f) Velar por el cumplimiento efectivo del ordenamiento jurídico nacional sobre las aguas interiores y las aguas marítimas jurisdiccionales del Estado, en coordinación con las autoridades nacionales competentes. / g) Colaborar con las autoridades, administrativas y judiciales encargadas de proteger los recursos naturales, luchar contra el tráfico ilícito de estupefacientes, drogas, sustancias sicotrópicas y actividades conexas, así como la migración ilegal, el tráfico de armar y otras actividades ilícitas. / h) Todas las acciones necesarias para el fiel cumplimiento de sus fines legales y reglamentarios”. Del mismo modo, ese conjunto de disposiciones equiparó las competencias y facultades del servicio de guardacostas a las de los restantes cuerpos instaurados por la Ley General de Policía. En este sentido conviene traer a colación lo establecido en el ordinal 3°: “El personal del Servicio, para desarrollar sus funciones, tendrá en tierra las mismas competencias y facultades policiales que los otros cuerpos definidos en la Ley General de Policía, n ° 7410. del 26 de mayo de 1994” . A la luz de esta relación de normas, es fácil visualizar que los oficiales del servicio de guardacostas cuentan con las atribuciones y poderes necesarios para llevar a cabo las mismas funciones que la legislación dispuso para la Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural, es decir, sus labores se encuentran enmarcadas en el canon 22 de la Ley General de Policía. De ahí que, la argumentación que empleó el tribunal para desestimar el extremo no sea acertada, pues entre estos cuerpos existe una compatibilidad de tareas, que simplemente se diferencian por la modalidad en que son ejecutadas, a saber, la guardia rural y civil en tierra firme y, el servicio de guardacostas en las aguas del Estado. Por otra parte, es un hecho público y notorio, que los guardacostas enfrentan en la actualidad grandes peligros en el desempeño de sus funciones, propiciados por la lucha contra el narcotráfico y la defensa de los recursos naturales del país. De tal manera, que también, se encuentren expuestos a un riesgo semejante al previsto para los restantes funcionarios policiales del país. También, que este cuerpo no fue contemplado de manera expresa por el acuerdo de la Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria, ya que su ley de creación (Ley n° 8000) entró en vigencia con posterioridad a su promulgación. Sin embargo, si observamos los motivos de esa norma, es claro que los juicios de hecho y de derecho, que dieron pie a esa disposición, son análogos a las condiciones de trabajo del accionante. De este modo, al presentarse igualdad de razón y causa (aplicación de los cánones 33 de la Carta Magna, 11 y 12 del Código Civil), por existir equidad de condiciones entre los miembros de los cuerpos policiales de la guardia de asistencia rural, guardia pública y el servicio de guardacostas, debe reconocerse a favor del gestionante el plus por Operaciones de Alto Riesgo.

VI.- CONSIDERACIONES FINALES: En mérito de lo que viene expuesto debe revocarse la sentencia recurrida, en cuanto desestimó el pago del sobresueldo por operaciones de alto riesgo. En su defecto, procede acoger esa pretensión y, condenar al Estado al pago de ese plus por todos aquellos lapsos en que el accionante cumpliera sus funciones para el servicio nacional de guardacostas sin recibir ese complemento salarial. De igual forma, deberá la parte accionada cancelar las diferencias que se hubiesen generado por la omisión de pago de ese rubro, en los restantes extremos derivados de su remuneración. La cuantía de esos montos se calculará en sede administrativa o en su defecto, en la etapa de ejecución de sentencia. Las sumas resultantes, devengarán intereses legales de conformidad con el ordinal 1163 del Código Civil, desde el preciso momento en que cada una de ellas eran exigibles. Conforme lo ordena el ordinal 494 del Código de Trabajo son las costas a cargo de la accionada, procede estimar la personales en el 20% de la condenatoria. En lo demás objeto de recurso, debe darse confirmatoria al fallo.”