Veto of the Mayor of Grecia on the partial suspension of the road reorganization planVeto del Alcalde de Grecia sobre la suspensión parcial del plan de ordenamiento vial

III.- GROUNDS FOR THE VETO.- The Mayor of the Municipality of Grecia vetoes the agreement adopted by the Council of that municipal corporation in Article II, Section 3, Minute number 031, of the ordinary session held on August thirtieth, two thousand ten, based on the following grounds: a.) That the decision violates the provisions of Article 169 of the Political Constitution and numeral 113 of the General Law of Public Administration, by failing to protect local interests, as it is designed to favor only those of a group of merchants, thus disregarding the constitutional mandate to ensure the political, social, economic, and cultural development of the canton as a whole; and b.) That the agreement sought to be suspended approved the Road Planning and Regulation Plan for the city of Grecia, a proposal supported by a cooperation study prepared by officials of the Municipality, involving COLOSEVI and the Traffic Engineering Directorate, as well as the Ministry of Public Works and Transport, with the participation of the Road Safety Council and the Public Transport Council, coordinated by the Mayor's Office, within the terms permitted by numeral 6 of the Municipal Code and without infringing upon municipal autonomy, in response to signaling needs due to the reform of the Traffic Law that entered into force on September ninth, two thousand nine; c.) That the road reorganization proposal for the central district of the canton of Grecia is supported by a technical study, thus respecting the unequivocal rules of science and technique, in accordance with Article 16 of the General Law of Public Administration; such that prior to the suspension or annulment of that plan, an agreement should have been adopted to coordinate with the Traffic Engineering Directorate to review the yellow demarcation on the routes within its jurisdiction, "and not proceed to render it ineffective due to a matter of convenience to please some merchants who appeared before the Municipal Council to exert pressure" on the adopted measure; c.) That for the implementation of that Plan, the local corporation proceeded to make a public investment of fourteen million nine hundred thirty thousand one hundred eighty colones, for the purchase of the paint used for the demarcation of the canton's roads, which is a significant amount to render ineffective; and d.) That the vetoed act lacks the element of "cause" or "motive," "which is nothing more than the set of factual and legal circumstances that is found lacking in the agreement challenged here, which merely limits itself to indicating that 'in order to favor the residents of the canton and not cause irreparable harm ... leave without effect any demarcation of the yellow line,' consequently, it alleges infringement of Articles 132 and 133 of the General Law of Public Administration. (Folios 258 to 263, 334 to 340 and 342 to 343.)

IV.- MUNICIPAL VETO AND THE JURISDICTION OF THIS COURT, ACTING AS IMPROPER MUNICIPAL HIERARCH.- It is necessary to recall that our Fundamental Law, in subsection 1) of Article 173, establishes an internal control within the essential organization of local government, which, we recall, is composed of the Municipal Council (as the deliberative body) and the executive official (Article 169 of the Constitution), who in current legislation is called "Municipal Mayor," which is established as a mechanism inherent to the system of checks and balances, in some way, similar to that which governs between the Powers of the State (Executive-Legislative, regarding the power held by the President of the Republic to interpose a veto against laws enacted by the Legislative Power). Thus, in accordance with the indicated constitutional numeral 173, the Municipal Mayor is granted the power to exercise a veto against the agreements of the Municipal Council, an option that we must understand more as an objection than as an appeal, as the latter is rather proper to and exclusive of the administered parties. It is, therefore, an official disapproval, which the law attributes to the Mayor, in his capacity as executive official, an integral part of the local government, so that within its bosom he may exercise opposition to agreements emanating from the collegiate body, in which he has not participated—since, although he attends Council sessions, he does not have the right to vote—subsection c) of Article 17 of the Municipal Code)—but which can undoubtedly interfere negatively in his work as "general manager" of the local entity and, above all, in his government plan, which the same current legislation demands of him. The Municipal Code, in Article 17, subsection d), establishes it within the list of attributions of that municipal executive, and in numerals 153, 158, 159 and 160 of the same legal body, regulates the requirements for its interposition, term and form, as well as the effects of the use of that power. By virtue of which, in accordance with Article 160 of the Municipal Code, the following Council agreements are excluded from the veto:

"a) Those not definitively approved.

• b)Those in which the municipal mayor has a personal, direct or indirect interest.
• c)Repealed by Article 202 subsection 5) of the Contentious-Administrative Procedure Code, number 8508, of June twenty-second, two thousand six.
• d)Those that must be approved by the Comptroller General of the Republic or the Legislative Assembly or those authorized by it.
• e)Those appealable before the Comptroller General of the Republic.
• f)Those of mere procedure or those of ratification, confirmation or execution of previous ones" To this list, we can add the provisions of Article 19 of the Code on the matter, according to which the decision taken by the Municipal Council regarding the call for a plebiscite, where the removal or not of the Mayor will be decided, is, for obvious reasons, outside the possibility of veto by this official. As provided in the first paragraph of Article 158 of the cited Municipal Code, the veto may be interposed before the Council, both for reasons of legality and of opportunity; it being necessary to clarify in this regard, that in accordance with the cited numeral 173 of the Political Constitution, the jurisdiction conferred on the Contentious-Administrative Court, according to the development of the law (Article 156 and the final paragraph of the cited 158 of the Municipal Code), is acting as an improper hierarch, which, in accordance with numeral 181 of the General Law of Public Administration, limits it to exercising an eminently legality-based control of municipal administrative decisions, prior to jurisdictional control; therefore, such grounds of "opportunity" or "discretion" are not subject to review in this instance, but only in their parameters or control elements, such as the purpose of the Administration, respect for fundamental rights, the reasonableness of actions ("prohibition of arbitrariness"), and the rules of science and technique, which, under the terms of Article 16 of the General Law of Public Administration, make up the legality block, because analyzing such evaluations would imply not only distorting the figure of the improper hierarch, but also an overflow of the constitutional and legally assigned powers to the judges who hear this matter, becoming, as it is a matter proper and exclusive to the "active Administration." (This Court previously ruled in the same sense, in resolutions number 425-2010, of twelve hours ten minutes of February eighth, and 947-2010, of fifteen hours forty minutes of March eleventh, both of two thousand ten.)

V.- ADMISSIBILITY FOR THE SUBSTANTIVE REVIEW OF THE VETOED AGREEMENT.- In accordance with what was indicated in the preceding Considering, it is necessary to determine the content and legal nature of the vetoed act. In it, the partial suspension of the Road Planning and Signaling Plan of the canton of Grecia is ordered, jointly prepared by Traffic engineers, the members of the Local Road Safety Committee, the Ministry of Public Works and Transport, and the Municipality of Grecia; approved unanimously and definitively by the Council in Article II, Sole Section, Minute number 275, of the ordinary session held on July thirtieth, two thousand nine, only with respect to the demarcation of "the yellow line on the Municipal streets of the Central District of the canton of Grecia," while the Directing Body of the procedure is formed to hear the validity of the approval of said plan, as ordered by the vetoed agreement (folios 256 to 257). As is clearly observed, it is a precautionary measure of suspension of the effects of a prior administrative act, supposedly questioned in an extraordinary review appeal (recurso de revisión), not an annulment of the plan. Thereby, it is a procedural act, not final, but insofar as it has its own effects, it is susceptible to the disagreement or objection by the Mayor, within the terms permitted by Article 163.2 of the General Law of Public Administration, of supplementary application under the terms of Article 9 of the referenced Law. Finally, with respect to the grounds supporting the veto formulated by the Mayor of the Municipality of Grecia, being all of legality, it is admissible for analysis and control by this Authority.

VI.- THE PUBLIC DOMAIN NATURE OF PUBLIC ROADS.- Due to the connection with the content of the vetoed agreement, it is considered pertinent to make some brief considerations regarding the special legal nature of public roads. In national legal jargon, the concepts "public road" (vía pública), "road" (camino), and "street" (calle) are used interchangeably, understood as all land of public domain and common use, which by provision of the administrative and judicial authorities is destined for free transit in conformity with the provisions of the laws and their regulations on the subject. Thus, it is with the enactment of the General Law of Public Roads, number 5060, of August eighth, nineteen sixty-two, that two national networks are established; the national network, made up of primary, secondary, and tertiary highways, which shall be defined and administered by the Ministry of Public Works and Transport, and the cantonal, local, or municipal network, made up of neighborhood streets, whose administration is delegated to local governments; and which, in turn, is classified into neighborhood roads (caminos vecinales), which are those that provide direct access to farms and other economically rural activities, link hamlets and towns with the national road network, and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips; local streets (calles locales), which are those included within the quadrant of an urban area, not classified as urban traverses of the National Road Network; and finally, unclassified roads (caminos no clasificados), which comprise those roads not included in the categories described above, such as bridle paths, paths, trails, that provide access to very few users, who shall defray the maintenance and improvement costs, as provided by Article first of Law 6678, of September eighteenth, nineteen eighty-one. It is precisely due to the destination or purpose that these access ways have, under the terms of numeral 261 of the Civil Code, namely the free access of passersby and motor vehicles, and the subject in charge of their administration (the Public Administration, whether the Ministry of Public Works and Transport—Executive Power—or the Municipalities—an entity decentralized by territory), that they are goods of public domain (bienes de dominio público), and therefore, the characteristics inherent to this type of goods are applicable to them, for which they are imprescriptible, inalienable, unseizable, and are subject to police power with respect to their administration, as our Constitutional Court has previously considered, in judgment number 2306-91:

"Consequently, the national regime of public domain goods, such as the roads of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public sites, places them outside the commerce of men and therefore the permits granted shall always be on a precarious basis and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so indicate.- Thus, the teleological element is provided for in Articles 44 and 45 of the Urban Planning Law, which, as relevant, state literally and respectively:

"Public domain over the areas of streets, squares, gardens, parks, or other general public-use open spaces is constituted by that same use and its registration in the Property Registry may be dispensed with, if it appears on the Official Map..." "The properties referred to in the preceding article may be transferred to another public use, in accordance with the determinations of the Regulating Plan, but if they have a destination indicated in the law, the change must be approved by the Legislative Assembly." Regarding the ownership of these goods, Article 2 of the General Law of Roads states:

"All lands occupied by existing public highways and roads (carreteras y caminos públicos) or those to be built in the future are property of the State. The municipalities have ownership of the streets (calles) within their jurisdiction. Public highways and roads may only be built and improved by the Ministry of Public Works and Transport. However, with prior authorization from said Ministry, the municipalities and decentralized State institutions that have functions related to the construction of public roads may execute them directly or through third parties..." Furthermore, Article 28 of this same Law (General Law of Public Roads) contains the following statement regarding their disposal and their special encumbrance regime:

"The Ministry of Public Works and Transport and the Municipalities are strictly prohibited from granting permits or rights of occupation, enjoyment, use, or simple possession of the right-of-way of public roads or exercising acts that imply in any form the same by individuals. Those who exercise such acts on public lands under the care of the Ministry of Public Works and Transport or the Municipalities shall be administratively evicted by these within the following fifteen days counted from the written warning made to the responsible party; all without prejudice to the applicable fine and the compensation for the damages caused." On its part, in Decree-Law number 833, of November fourth, nineteen forty-nine, issued by the Founding Junta of the Second Republic, which enacted the Construction Law, Article 5 provides:

"Public roads are inalienable and imprescriptible and, therefore, no mortgage, seizure, use, usufruct, or easement (servidumbre) may be constituted over them for the benefit of a specific person, under the terms of common law. The rights of transit, illumination and aerial view, access, drainage, and other similar rights inherent to the destination of public roads shall be governed exclusively by the laws and Administrative Regulations.

Thereby, only permits or concessions for the use of the roads may be granted; however, these do not create any right in favor of the permit holder (permisionario) or the concession holder (concesionario), as provided by ordinal 6 of the Construction Law. These permits or concessions must be temporary and may be revoked at any time by the Municipality, under the terms provided in Article 154 of the General Law of Public Administration. In addition, it must be added that they cannot be granted to the detriment of free, safe, and expeditious transit or in general to the detriment of any of the purposes to which such roads, according to their class, have been destined.

VII.- THE MATERIAL ELEMENTS OF ADMINISTRATIVE ACTS.- Likewise, it must be remembered that the existence and validity of every administrative act depends on the concurrence of several essential elements, imposed by the legal system, which for a better understanding may be classified into material elements, relating to subjective elements (jurisdiction, standing, and investiture), objective elements (purpose, content, and motive—Articles 131, 132, and 133 of the General Law of Public Administration and 49 of the Political Constitution), and formal elements, comprising the form in which the act is adopted, that is, the means of expression or manifestation (instrumentation), the statement of reasons (motivación) or grounding (Article 136 of the cited General Law), and the procedure followed for its adoption (Articles 214 and 308 of the General Law of Public Administration, constituted by "the antecedents, assumptions, or legal (of law) and factual reasons, which make possible or necessary the issuance of the administrative act, and on which the Public Administration intends to sustain its legitimacy, opportunity, or convenience." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 370). Thus, they are the causes or assumptions, legal and factual antecedents that induce the Administration to adopt the specific act; and which denotes the conformity that must exist between it and the purpose that the legal system assigns to it, that is, the satisfaction of a public interest to be satisfied in each case. For this reason, the cited numeral 133 requires that it be legitimate, since it is subject to the legal system, as a corollary of the principle of legality that governs Administrative action (Articles 11 of the Political Constitution and of the General Law of Public Administration); and furthermore, it must exist as the Administration invokes it, and precisely, support the decision adopted, which denotes its intimate relationship with the other element of the act, also of substantial order, but formal, namely the statement of reasons of the act. This (the statement of reasons) consists "... of a declaration of what are the circumstances of fact and law that have led the respective public administration to the issuance or emanation of the administrative act. The statement of reasons is the formal expression of the motive and, normally, in any administrative resolution, it is contained in the so-called 'considerandos'—the recital part. The statement of reasons, by consisting of an enunciation of the facts and the legal basis that the public administration took into account to issue its decision or will, constitutes a means of proof of its intentionality and an indispensable guideline for interpreting and applying the respective administrative act." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera Edición. Medellín, Colombia. 2002. p 388.)

In such a way that the statement of reasons must determine the application of a concept to the singular factual circumstances of the matter (according to the development of Spanish jurisprudence, specifically in the judgment of May 18, 1991, RA 4120, accepting a consideration of the appealed decision, which cites SSTS of September 23, 1969, RA 6078, and October 7, 1970, RA 4251, cited by the author Marcos M. Fernando Pablo, in his work La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S.A Madrid. 1993, page 190); that is, it is a concrete decision that links the facts with the normative support; so that when there is a brief allusion to general norms and unspecific facts, one can conclude that there is no sufficient contribution of justification, to the extent that from them it is not possible to deduce the elements assessed by the governing authority to make the decision, which acquires the greatest importance when dealing with acts that limit or restrict subjective rights or in which a sanction is imposed on the administered party. By its content, it constitutes a determining factor of due process and the right of defense, which has full application in the administrative sphere, as indicated by the Constitutional Chamber starting from judgment 15-90, of sixteen hours and forty-five minutes of January fifth, nineteen ninety, when enunciating the minimum elements of this constitutional principle.

"(...) a) Notification to the interested party of the nature and purposes of the procedure; b) right to be heard, and opportunity for the interested party to present arguments and produce the evidence it deems pertinent; c) opportunity for the administered party to prepare its allegation, which necessarily includes access to the file and administrative antecedents linked to the matter in question; ch) right of the administered party to be represented and advised by lawyers, technicians, and other qualified persons; d) adequate notification of the decision issued by the administration and of the grounds on which it is based, and e) right of the interested party to appeal the decision issued..." (The highlighting is not from the original.)

It is for this reason that, under the terms of Article 136 of the General Law of Public Administration, the Administration is required to state reasons for acts that impose obligations; limit, suppress, or deny subjective rights; resolve appeals; those issued separately from the criterion followed in preceding actions or from the opinion of consultative bodies; those that maintain the execution of an act that is challenged; general acts of a normative nature (regulations), and discretionary acts of a general nature. Thus, if there is no statement of reasons, a defect of form is incurred that seriously affects the act, vitiating it with absolute nullity. Likewise, the content must correspond with the motive. The content, as its denomination indicates, is the definition of the effect of the administrative act, as the immediate legal result thereof, so it is what it declares, orders, certifies, or judges, and is usually expressed in the operative part of administrative resolutions. Therefore, it must be in close relation or correspondence with the motive, and for this reason, "it must be lawful, possible, clear, and cover all questions of fact and law arising from the motive," demands Article 132.1 of the General Law of Public Administration. Finally, the purpose (fin), "is the meta-legal result and ultimate objective pursued by the administrative act, in relation to the motive" (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 378). This element is always regulated, insofar as the law fixes it expressly and specifically, and failing that, its determination shall correspond to the judge, based on the other elements of the act (motive and content), with no discretion existing for the Administration for its determination. Thus, the purpose is not and cannot be for the personal benefit of the public servant or a third party. So that, if there are irregularities in the motive and content, this inevitably translates into an inadequacy of the act to its purpose, manifesting as a defect due to excess of power, as provided by Article 131 of the cited General Law of Public Administration.

VIII.- THE ILLEGALITY OF THE VETOED AGREEMENT.- Based on the foregoing considerations, this Court proceeds to carry out the legality analysis of the agreement adopted by the Council of the Municipality of Grecia in Article II, Section 3, Minute number 031, of the ordinary session held on August thirtieth, two thousand ten, taking as a basis the grounds of the veto formulated:

First: The agreement lacks motive and, consequently, the other material elements of the act: The Council bases the decision of partial suspension of the Road Planning and Signaling Plan of the canton of Grecia, only with respect to the demarcation of "the yellow line on the Municipal streets of the Central District of the canton of Grecia," on the existence of an extraordinary review appeal (recurso extraordinario de revisión) interposed against the approval of that plan. It should be recalled that said plan was approved by the body of councilors by Article II, Sole Section, Minute number 275, of the ordinary session held on July thirtieth, two thousand nine, unanimously and definitively. It draws the attention of these judges that no indication is made of when or by whom said appeal was interposed, and, despite having made a meticulous review of the case file, no document or record of its interposition is found, which evidences the defect in this substantial element, it not existing in the form in which it has been indicated by the Council (Article 133.1 of the General Law of Public Administration). This necessarily entails an erroneous statement of reasons of the act, and consequently, a defect in the content and in the purpose of the agreement, insofar as what can be glimpsed is the favoring of a group of merchants, who alleged before the deliberative body the affectation of rights acquired over the road, by restricting the activity they carry out. It cannot go unnoticed that the agreement in which the approval—definitive and unanimous—of the road reorganization plan for the city of Grecia was ordered, is supported by a technical study, jointly and coordinatedly prepared by Traffic engineers, the members of the Local Road Safety Committee, the Ministry of Public Works and Transport, and the Municipality of Grecia, within the terms authorized by the governmental autonomy granted to the Municipalities by the Political Constitution (Article 170), as the Constitutional Chamber has clarified in judgment number 5445-99, and authorized by Article 6 of the Municipal Code. Likewise, it is necessary to warn that, if the alleged extraordinary review appeal existed, it is not admissible for analysis merely upon interposition, since Article 157 of the Municipal Code, in an appeal, applies only to those decisions for which the interposition of the respective appeal was omitted, and which are taking effect, but its ground can only be that which originates the absolute nullity of the act. In this sense, the plan has already been executed in what refers to the road demarcation, which had a cost from the municipal budget of fourteen million nine hundred thirty thousand one hundred eighty exact colones (¢14,930,180.00), and the only disagreement that appears in the record is the alleged affectation of acquired rights of the merchants over the public road, which in no way is a ground for nullity—which will be analyzed below—and hence the illegality of the vetoed decision.

Second: The importance of the affectation of third-party rights: The allegation that seeks the avoidance of third-party rights—in this case, we assume those of the merchants—on the occasion of the road demarcation of the city of Grecia is manifestly improper, precisely in view of the special nature of public roads, which includes both the space where motor vehicles circulate, and the sidewalks, provided for the free transit of persons. As indicated, our national legal system establishes that roads are public domain goods (bienes de dominio público), and as such, they are indispensable, due to their essential characteristics of imprescriptibility, inalienability, or unseizability, both for the administered parties and for the Administration, and they cannot generate, nor can the generation of any right be alleged with respect to this type of goods, whether of occupation or possession, much less to exercise a lucrative activity, as seems to be the case under study.

IX.- CONCLUSION.- Having proven the violation of all the material elements of the vetoed agreement—adopted by the Council of the Municipality of Grecia in Article II, Section 3, Minute number 031, of the ordinary session held on August thirtieth, two thousand ten—this Court has no alternative but to uphold the disagreement formulated by the Mayor of that local corporation, consequently proceeding to its declaration due to defect of absolute nullity.

“III.- DE LOS MOTIVOS DEL VETO.- El Alcalde de la Municipalidad de Grecia veta el acuerdo adoptado por el Concejo de esa corporación municipal en el Artículo II, Inciso 3, Acta número 031, de la sesión ordinaria celebrada el treinta de agosto del dos mil diez, con base en los siguientes motivos: a.) Que la decisión violenta lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política y el numeral 113 de la Ley General de la Administración Pública, al desproteger los intereses locales, en tanto está dispuesta para favorecer únicamente los de un grupo de comerciantes, desatendiendo así, el mandato constitucional de velar por el desarrollo político, social, económico y cultural del cantón en su conjunto: y b.) Que el acuerdo que se pretende dejar en suspenso, aprobó el Plan de Ordenamiento y regulación vial de la ciudad de Grecia, propuesta sustentado en un estudio de cooperación elaborado por funcionarios de la Municipalidad, involucrándose al COLOSEVI y la Dirección de Ingeniería de Tránsito, así como el Ministerio de Obras Pública y Trasnportes, con la participación del Consejo de Seguridad Vial y el Consejo de Transporte Público, coordinado por la Alcaldía, en los términos permitidos en el numeral 6 del Código Municipal y sin infracción de la autonomía municpal, en respuesta a las necesidades de señalización debido a la reforma de la Ley de Tránsito que entró en vigencia el nueve de setiembre del dos mil nueve; c.) Que la propuesta de reordenamiento vial para el casco central del cantón de Grecia está respaldada en un estudio técnico, respetándose así las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, conforme al artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública; de manera que previo a la suspensión o anulación de ese plan. se debió tomar un acuerdo para coordinar con la Dirección de Ingeniería de Tránsito para revisar la demarcación amarilla en las rutas de su jurisdicción, "y no proceder dejarla sin efecto por un asunto de conveniencia para complacer a unos comerciantes que se presentaron al Concejo Municipal a ejercer presión" sobre la medida adoptada; c.) Que para la implementación de ese Plan, la corporación local procedió a hacer una inversión pública de catorce millones novecientos treinta mil ciento ochenta colones, para la compra de la pintura que sirvió para la demarcación de las vías del cantón, que es un monto significativo para dejarlo sin efecto; y d.) Que el acto vetado carece del elemento "causa" o "motivo", "que no es más que el conjunto de circunstancias de hecho y de derecho que se echa de menos en el acuerdo aquí impugnado, mismo que solamente se limita a indicar que "en aras de favorecer a los vecinos del cantón y no provocar un daño de imposible reparación ... se deje sin efecto alguno de demarcación de la línea amarilla", consecuentemente, alega infracción de los artículo 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública. (Folios 258 a 263, 334 a 340 y 342 a 343.)

IV.- VETO MUNICIPAL Y LA COMPETENCIA DE ESTE TRIBUNAL, ACTUANDO COMO JERARCA IMPROPIO MUNICIPAL .- Resulta necesario recordar que nuestra Ley Fundamental en el inciso 1) del artículo 173, establece un control a lo interno de la organización esencial del gobierno local, que recordemos, se compone por el Concejo Municipal (como cuerpo deliberativo) y por el funcionario ejecutivo (artículo 169 de la Constitución), que en la actual legislación se denomina "Alcalde Municipal", que se estatuye en un mecanismo propio del sistema de pesos y contrapesos, de alguna manera, similar al que rige entre los Poderes del Estado (Ejecutivo- Legislativo, respecto de la potestad que ostenta el Presidente de la República, de interponer el veto contra las leyes emitidas por el Poder Legislativo). Así, conforme al indicado numeral 173 constitucional, se le concede al Alcalde Municipal, la facultad de ejercer el veto contra los acuerdos del Concejo Municipal, opción que debemos entenderlo más como una objeción que como un recurso, en tanto este último, es más bien propio y exclusivo de los administrados. Se trata entonces de una desaprobación oficiosa, que la ley le atribuye al Alcalde, en su carácter de funcionario ejecutivo, parte integrante del gobierno local, para que en l seno del mismo pueda ejercer oposición a los acuerdos que deriven del órgano colegiado, de los cuales no han participado -en tanto no obstante que asiste a las sesiones del Concejo, no tiene derecho al voto -inciso c) del artículo 17 del Código Municipal)-, pero que sin duda pueden interferir negativamente en su labor de "gerente general" de la entidad local y sobre todo en su plan de gobierno, que le exige la misma legislación actual. El Código Municipal, en el artículo 17, inciso d) la establece dentro del elenco de atribuciones de ese ejecutivo municipal, y en los numerales 153, 158, 159 y 160 del mismo cuerpo legal, regula los presupuestos para su interposición, plazo y forma, así como los efectos del uso de esa facultad. En virtud de lo cual, conforme al artículo 160 del Código Municipal, se excluyen del veto los siguientes acuerdos del Concejo:

"a) Los no aprobados definitivamente.

• b)Aquellos en que el alcalde municipal tenga interés personal, directo o indirecto.
• c)Derogado por el artículo 202 inciso 5) del Código Procesal Contencioso Administrativo, número 8508, del veintidós de junio del dos mil seis.
• d)Los que deban aprobar la Contraloría General de la República o la Asamblea Legislativa o los autorizados por esta.
• e)Los apelables ante la Contraloría General de la República.
• f)Los de mero trámite o los de ratificación, confirmación o ejecución de otros anteriores" A esta lista, podemos agregar lo dispuesto en el artículo 19 del Código de la materia, según el cual la decisión tomada por el Concejo Municipal, en cuanto a la convocatoria a un plebiscito, donde se decidirá sobre la destitución o no del Alcalde, que por razones obvias, está afuera de la posibilidad de veto por parte de este funcionario. Conforme lo prevé el párrafo primero del artículo 158 del citado Código Municipal, puede interponerse el veto ante el Concejo, tanto por motivos de legalidad como de oportunidad; debiendo de aclararse al respecto, que conforme al citado numeral 173 de la Constitución Política, la competencia que se le confiere al Tribunal Contencioso Administrativo, según desarrollo de la ley (artículos 156 y párrafo final del citado 158 del Código Municipal), es actuando como jerarca impropio, lo cual, conforme al numeral 181 de la Ley General de la Administración Pública, lo circunscribe a ejercer un control eminentemente de legalidad de las decisiones administrativas municipales, previo al control jurisdiccional; por lo que, tales motivos de "oportunidad" o "discrecionalidad" no son susceptibles de ser revisados en esta instancia, sino únicamente en sus parámetros o elementos de control, tales como la finalidad de la Administración, el respeto de los derechos fundamentales, la razonabilidad de las actuaciones ("interdicción de la arbitrariedad"), y las reglas de la ciencia y de la técnica, que al tenor del artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, integran el bloque de legalidad, por cuanto entrar a analizar tales valoraciones implicarían, no sólo desnaturalizar la figura del jerarca impropio, sino además, un desbordamiento de las competencias constitucional y legalmente asignadas a los jueces que conocen de esta materia, convirtiéndose, por ser materia propia y exclusiva de la "Administración activa". (En igual sentido se pronunció este Tribunal con anterioridad, en resoluciones número 425-2010, de las doce horas diez minutos del ocho de febrero y 947-2010, de las quince horas cuarenta minutos del once de marzo, ambas del dos mil diez.)

V. - DE LA ADMISIBILIDAD PARA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ACUERDO VETADO.- Conforme a lo indicado en el Considerando anterior, resulta necesario determinar el contenido y naturaleza jurídica del acto vetado. En el mismo, se dispone la suspensión parcial del Plan de Ordenamiento y Señalización Vial del cantón de Grecia, preparado de manera conjunta por ingenieros de Tránsito, los miembros del Comité Local de Seguridad Vial, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y la Municipalidad de Grecia; aprobado por unanimidad y de manera definitiva por el Concejo en el Artículo II, Inciso Único, Acta número 275, de la sesión ordinaria celebrada el treinta de julio del dos mil nueve, únicamente en lo relativo a la demarcación de "la raya amarilla en las calles Municipales del Distrito Central del cantón de Grecia", mientras se conforma el Órgano Director del procedimiento para conocer de la validez de la aprobación de dicho plan, según dispone el acuerdo vetado (folios 256 a257). Como se observa con claridad, se trata de una medida cautelar de suspensión de los efectos de un acto administrativo anterior, supuestamente cuestionado en un recurso de revisión, no de la anulación del plan. Con lo cual, se trata de un acto de trámite, no final, pero en tanto el mismo tiene efectos propios, es susceptible de la inconformidad u objeción de parte del Alcalde, en los términos permitidos en el artículo 163.2 de la Ley General de la Administración Pública, de aplicación supleatoria al tenor del artículo 9 de la Ley de referencia. Finalmente, en cuanto a los motivos que sustentan el veto formulado por el Alcalde de la Municipalidad de Grecia, al ser todos de legalidad, resulta procedente para su análisis y control por esta Autoridad.

VI.- DE LA DEMANIALIDAD DE LAS VÍAS PÚBLICAS.- Por la vinculación con el contenido del acuerdo vetado, se estima pertinente hacer unas breves consideraciones respecto de la especial naturaleza jurídica de las vías públicas. En la jerga jurídica nacional, se usan indistintamente los conceptos "vía pública", "camino" y "calle" , entendiendo por tales, todo terreno de dominio público y uso común, que por disposición de las autoridades administrativas y judiciales se destinare al libre tránsito de conformidad con lo establecido en las leyes y sus reglamentos del tema en referencia. Así, es con la promulgación de la Ley General de Caminos Públicos, número 5060, del ocho de agosto de mil novecientos sesenta y dos, que se establecen dos redes nacionales; la nacional, conformada por las carreteras primarias, secundarias y terciarias, las cuales serán definidas y administradas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y la cantonal, local o municipal, conformada por las calles vecinales, cuya administración está delegada en los gobiernos locales; y que a su vez, se clasifica en caminos vecinales, que son aquellos que suministran acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales, unen caseríos y poblados con la red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales a corta distancia; calles locales, que son las incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red Vial Nacional; y finalmente los caminos no clasificados, que comprende aquellas vías no incluidas en las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas,veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento, según lo dispone el artículo primero de la Ley 6678, del dieciocho de setiembre de mil novecientos ochenta y uno. Es cabalmente por el destino o vocación que tienen estos accesos, en los términos del numeral 261 del Código Civil, a saber el libre acceso de los transeúntes y vehículos automotores, y el sujeto a quien corresponde su administración (la Administración Pública, ya sea el Ministerio de Obras Públicas y Transportes -Poder Ejecutivo- o las Municipalidades -entidad descentralizada por el territorio), que se trata de bienes de dominio público, y por ello, le son aplicables las características propias de este tipo de bienes, por lo que son imprescriptibles, inalienables, inembargables y están sujetos al poder de policía en lo que respecta a su administración, como lo ha considerado con anterioridad nuestro Tribunal Constitucional, en sentencia número 2306-91:

"En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señale.-" Así, el elemento teleológico está previsto en los artículos 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana, que en lo que interesa dispones literal y respectivamente:

"El dominio público sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros espacios abiertos de uso públicos general, se constituye por ese mismo uso y puede prescindirse de su inscripción en el Registro de la Propiedad, si consta en el Mapa Oficial..." "Los inmuebles a que se refiere el artículo anterior, podrán ser transferidos a otro uso público, conforme a las determinaciones del Plan Regulador, más si tuvieren destino señalado en la ley, el cambio deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa." En cuanto a la titularidad de estos bienes, el artículo 2 de la Ley General de Caminos, dispone:

"Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos; existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministerio de Obras Públicas y Trasportes. Sin embargo, con previa autorización de dicho Ministerio, las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan funciones relacionadas con la construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a través de terceros..." Además el artículo 28 de esta misma Ley (General de Caminos Públicos) contiene el siguiente enunciado en materia de su disposición y de su régimen especial de afectación:

"Queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transporte y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma de los mismos por parte de las personal. Los que ejercieren tales actos sobre terrenos públicos al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de las Municipalidades serán desalojados administrativamente por éstos dentro de los siguientes quince días contados a partir de la prevención escrita que se efectúe al responsable; todo sin perjuicio de la multa aplicable y del resarcimiento o de los daños y perjuicios que se hubieren causado." Por su parte, en el Decreto- Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, dictado por la Junta Fundadora de la segunda República, que promulgó la Ley de Construcciones, dispone en el artículo 5:

"Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación vista, acceso, derrames y otros semejantes, inherentes al destino de las vías públicas, se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos.

Con lo cual, solamente se podrán otorgar permisos o concesiones para el aprovechamiento de las vías, no obstante, éstos no crean ningún derecho a favor del permisionario o el concesionario, tal y como lo dispone el ordinal 6 de la Ley de Construcciones. Estos permisos o concesiones deben ser temporales y podrán ser revocador en cualquier tiempo por la Municipalidad, al tenor de lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública. Además hay que agregar que no pueden ser otorgados en perjuicio del libre seguro y expedito tránsito o en general en perjuicio de cualquiera de los fines a que tales vías, según su clase, hubieren sido destinadas.

VII.- DE LOS ELEMENTOS MATERIALES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- Asimismo, debe recordarse que la existencia y validez de todo acto administrativo depende de la concurrencia de varios elementos esenciales, impuestos por el ordenamiento jurídico, que para una mayor comprensión, puedan clasificarse en materiales, relativos a los elementos subjetivos (competencia, legitimación e investidura), objetivos (fin, contenido y motivo -artículos 131,132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública y 49 de la Constitución Política) y formales, comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el medio de expresión o manifestación (instrumentación), la motivación o fundamentación (artículo 136 de la citada Ley General) y el procedimiento seguido para su adopción (artículos 214 y 308 de la Ley General de la Administración Pública, constituido por "los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (de derecho) y fácticas, que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo, y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste." (JINESTA LOBO, Ernesto.Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 370). Así, son las causas o presupuestos, antecedentes jurídicos y fácticos que inducen a la Administración a la adopción del acto concreto; y que denota la conformidad que debe existir entre éste y el propósito que el ordenamiento jurídico le asigna, ya sea, la satisfacción de un interés público a satisfacer en cada caso. Por ello, el citado numeral 133 exige que sea legítimo, por cuanto está supeditado al ordenamiento jurídico, como corolario del principio de legalidad que rige la actuación Administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública); y además, debe existir tal y como la Administración lo invoca, y que precisamente, sustentan la decisión adoptada, lo que denota su íntima relación con el otro elemento del acto, también de orden sustancial, pero formal, a saber la motivación del acto. Ésta (la motivación) consiste "... en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al dictado o emanación del acto administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y, normalmente, en cualquier resolución administrativa, está contenida en los denominados "considerandos" -parte considerativa-. La motivación, al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera Edición. Medellín, Colombia. 2002. p 388.)

De manera que la motivación debe determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate (según desarrollo de la jurisprudencia española, propiamente en la sentencia del 18 de mayo de 1991, RA 4120, aceptando considerando de la apelada, que cita las SSTS de 23 de setiembre de 1969, RA 6078, y 7 de octubre de 1970, RA 4251, citado por el autor Marcos M. Fernando Pablo, en su obra La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S.A Madrid. 1993, página 190); es decir, se trata de una decisión concreta, que liga los hechos con el sustento normativo; de manera que cuando hay una breve alusión a normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay aporte suficiente de justificación, en la medida en que ellos no es posible deducir los elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión, lo cual adquiere la mayor trascendencia cuando se trata de actos limitativos o restrictivos de derechos subjetivos o en lo que se impone una sanción al administrado. Por su contenido, se constituye en factor determinante del debido proceso y derecho de defensa, que tiene plena aplicación en el ámbito administrativo, según lo señaló la Sala Constitucional a partir de la sentencia 15-90, de las dieciséis horas y cuarenta y cinco minutos del cinco de enero de mil novecientos noventa, al enunciar los elementos mínimos de este principio constitucional.

"(...) a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimientos; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la formación y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada..." (El resaltado no es del original.)

Es por ello que al tenor del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, resulta exigido para la Administración motivar los actos que imponen obligaciones; limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; resuelvan recursos; los que se dictan con separación del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de los órganos consecutivos; los que mantienen la ejecución del que es impugnado; los generales de carácter normativo (reglamentos) y los discrecionales de carácter general. Así, si no hay motivación, se incurre en un vicio de forma que afecta gravemente el acto, viciándolo de nulidad absoluta. Asimismo, el contenido debe ser correspondiente con el motivo. El contenido, como su denominación lo indica, es la definición del efecto del acto administrativo, como resultado jurídico inmediato del mismo, de manera que es lo que declara, dispone ordena, certifica o juzga, y suele expresarse en la parte dispositiva de las resoluciones administrativas. Por ello, debe estar en estrecha relación o correspondencia con el motivo, y por ello, "debe ser lícito, posible, claro y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo", exige el artículo 132.1 de la Ley General de la Administración Pública. Finalmente, el fin, "es el resultado metajurídico y objetivo último que persigue el acto administrativo, en relación con el motivo" (JINESTA LOBO, Ernesto. Op. Cit. p. 378). Este elemento siempre es reglado, en tanto la ley lo fija de manera expresa y específica, y en su defecto, corresponderá al juez su determinación, sobre la base de los otros elementos del acto (motivo y contenido) no existiendo discrecionalidad para la Administración para su determinación. Así, el fin no es ni puede ser en beneficio personal del servidor público o de un tercero. De suerte que, si hay irregularidades y en el motivo y contenido, irremediablemente ello se traduce en una inadecuación del acto a su fin, manifestándose como un vicio por exceso de poder, como lo prevé el artículo 131 de la citada Ley General de la Administración Pública.

VIII.- DE LA ILEGALIDAD DEL ACUERDO VETADO.- Con fundamento en las anteriores consideraciones, este Tribunal procede a hacer el análisis de legalidad del acuerdo adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Grecia en el Artículo II, Inciso 3, Acta número 031, de la sesión ordinaria celebrada el treinta de agosto del dos mil diez, teniéndose como base los motivos del veto formulado:

Primero: El acuerdo carece de motivo y en consecuencia, de los otros elementos materiales del acto: Fundamenta el Concejo la decisión de suspensión parcial del Plan de Ordenamiento y Señalización Vial del cantón de Grecia, únicamente en lo relativo a la demarcación de "la yaya amarilla en las calles Municipales del Distrito Central del cantón de Grecia", en la existencia de un recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la aprobación de ese plan. Recuérdese que dicho plan fue aprobado por el colegio de ediles por el Artículo II Inciso Único, Acta número 275, de la sesión ordinaria celebrada el treinta de julio del dos mil nueve, de manera unánime y definitiva. Llama la atención a estos juzgadores que no se hace indicación de cuando ni por quien fue interpuesto dicho recurso y, no obstante haberse hecho una revisión minuciosa del expediente, no se encuentra ningún documento ni constancia de su interposición, lo que evidencia el vicio en este elemento sustancial, no existir en la forma en que ha sido indicado por el Concejo (artículo 133.1 de la Ley General de la Administración Pública. Ello conlleva, necesariamente, a una errónea motivación del acto, y consiguientemente, un vicio en el contenido y en el fin del acuerdo, en tanto lo que se logra vislumbrar, es el favorecimiento a un grupo de comerciantes, quienes alegaron ante el órgano deliberativo la afectación de derechos adquiridos sobre la vía, al restringir la actividad que desarrollan. No puede pasar inadvertido que el acuerdo en el que se dispuso la aprobación -definitiva y de manera unánime- del plan de reordenamiento vial de la ciudad de Grecia, está respaldado en un estudio técnico, preparado de manera conjunta y coordinada por ingenieros de Tránsito, los miembros del Comité Local de Seguridad Vial, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y la Municipalidad de Grecia, en los términos que faculta la autonomía de gobierno de que le dota la Constitución Política a las Municipalidades (artículo 170), como lo ha aclarado la Sala Constitucional en sentencia número 5445-99, y faculta el artículo 6 del Código Municipal. Asimismo, resulta necesario advertir que, en caso de existir el alegado recurso extraordinario de revisión, el mismo no es admisible para su análisis con la sola interposición, toda vez que el artículo 157 del Código Municipal, en un recurso procede, respecto de aquellas decisiones respecto de las se omitió la interposición del respectivo recurso de apelación, y ue esté surtiendo efectos, pero su motivo únicamente puede ser el que origine la nulidad absoluta del acto. En este sentido, el plan ya ha sido ejecutado en lo que la demarcación vial se refiere, que tuvo un costo del presupuesto municipal de catorce millones novecientos treinta mil ciento ochenta colones exactos (¢14.930.180,00), y la única inconformidad que consta en autos es la alegada afectación de derechos adquiridos de los comerciantes sobre la vía pública, la que modo alguno es motivo de nulidad -lo que se analizará de seguido-, y de ahí la ilegalidad de la decisión vetada.

Segundo: De la importancia de afectación de derechos de terceros: Resulta a todas luces improcedente una alegación que pretenda la evitación de derechos de terceros -en este caso, suponemos que de los comerciantes- con ocasión de la demarcación vial de la ciudad de Grecia, cabalmente en atención a la especial naturaleza de las vías públicas, que comprende tanto el espacio por donde circulan los vehículos automotores, como las aceras, dispuestas para el tránsito libre de las personal. Según se indicó, nuestro ordenamiento jurídico nacional establece que las vías son bienes de dominio público, y como tal, son indispensables, por sus características esenciales de imprescriptibilidad, inalienabilidad o inembargabilidad, tanto para los administrados como para la Administración, y no puede generar ni alegarse la generación de ningún derecho respecto de este tipo de bienes, ya sea de ocupación o posesión, y mucho menos, para ejercer una actividad lucrativa, como pareciera en el caso en estudio.

IX.- CONCLUSIÓN.- Habiéndose acreditado la violación de todos los elementos materiales del acuerdo vetado -adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Grecia en el Artículo II, Inciso 3, Acta número 031, de la sesión ordinaria celebrada el treinta de agosto del dos mil diez-, no le queda más remedio a este Tribunal que acoger la inconformidad formulada por el Alcalde de esa corporación local, procediendo en consecuencia, su declaratoria por vicio de nulidad absoluta.”