Titling of wetland lands: coexistence with private ownership and decennial possessionTitulación de terrenos con humedales: coexistencia con dominio privado y posesión decenal

III.—Wetlands are ecosystems that interact with soil, water, air, plants, and animals. As defined by the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), they are ecosystems dependent on aquatic regimes, natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saline, including marine extensions up to the posterior limit of marine phanerogams or coral reefs or, in their absence, up to six meters in depth at low tide (Article 40). The Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention) defines wetlands as those “areas of marsh, fen, peatland or water, whether natural or artificial, permanent or temporary, with water that is static or flowing, fresh, brackish or salt, including areas of marine water the depth of which at low tide does not exceed six metres.” Due to their importance, wetlands receive national and international protection. Wetlands are considered the most productive ecosystems on Earth; moreover, for centuries they have allowed the filtration of rainwater, which has formed large underground deposits of fresh water—also known as aquifer layers (mantos acuíferos)—which are of vital importance to human beings; they also contribute to reducing the negative effects of natural disasters such as floods and generally provide stability to coastal zones. The concern for conserving wetlands is relatively recent, beginning some five decades ago, when the importance of the functions of these ecosystems and the consequences of their deterioration were understood, which were very evident because industrialization processes had transformed the environment, causing significant damage to natural systems in many cases. For that reason, various sectors of the international community joined efforts to form a worldwide organization that would ensure the conservation of wetlands, and in 1971, in the city of Ramsar, Iran, the first meeting was held, called "The Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat" (subsequently known as the Convention on Wetlands or the Ramsar Convention); one of the most important achievements of that event was that the participating countries undertook the commitment to conserve wetlands due to their enormous importance for all forms of life, in such a way that they would ensure their rational use through national actions and international cooperation, with the purpose of achieving equitable development worldwide. In Costa Rica, both wetlands and their conservation are of public interest, as they are multiple-use ecosystems, and activities aimed at interrupting the natural cycles that occur within them are prohibited. Wetlands are classified as a management category of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) (Articles 32, 44, and 45 of the Organic Environmental Law).

IV.—Now, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in ruling 16938-11 cited by the Procuradora, establishes that the provisions of Executive Decree 35803-MINAET, called "Technical Criteria for the Identification, Classification, and Conservation of Wetlands" (Criterios técnicos para la identificación, clasificación y conservación de humedales), published in La Gaceta No. 73 of April 16, 2010, must be read as follows: "Article 2. Continental Wetland Ecosystems. Continental Wetland ecosystems form part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado)." and "Article 3. Marine Wetland Ecosystems. Marine Wetland ecosystems form part of the Natural Heritage of the State, which shall be administered by MINAET through the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación)." Therefore, the Procuradora interprets that wetlands have an immediate legal designation as public domain and cannot be subject to titling. This Tribunal does not share that criterion, because the same law establishes that protected wilderness areas, including those called wetlands, can be state, municipal, private, or mixed property (Article 60 of the Biodiversity Law No. 7788, Article 32 et seq. of the Organic Environmental Law). Furthermore, as this Tribunal stated in Ruling No. 515 of fifteen hundred hours on April thirtieth, two thousand twelve, the referenced unconstitutionality action was directed at determining the administration of assets that are solely Natural Heritage of the State, whether declared or not as protected zones or areas, whereas in the present case we are faced with an asset subject to private domain for more than ten years. As the Agrarian Tribunal has expressed on the matter of the interpretation of Article 7 of the Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias) and the Natural Heritage of the State: “... IX. The Superior Agrarian Tribunal had interpreted Article 7 of the Possessory Information Law, before being reformed by the new Forestry Law (Ley Forestal), in the sense of requiring personal possession, exercised ten years prior to the creation of the forest reserve or protected area (See in this regard Rulings No. 169 of 9 hours 40 minutes on March 22, 1991 and No. 251 of 14 hours on April 17, 1991). To that end, it explained: 'This Tribunal has no doubt that Article 7 of the Possessory Information Law, before the reform introduced to it by Forestry Law number 7124 of June twenty-eighth, nineteen hundred ninety, and in its current text, departs from the general rule established in Article 1 of the Possessory Information Law which states: "When the applicant has not had ten-year possession of the property, they may take advantage of the possession exercised by their transferors, as provided in Article 863 of the Civil Code; but in this case, they must present a public document attesting to the transfer of their right, even if not that of previous possessors"; this is stated for the following reason: in what is relevant, the cited numeral 7 before the reform provided: "When the property to which the information refers contains a forest area of half or more of its extension, it will be necessary to prove due acquisition, with a public document more than ten years old from its granting." If the applicant in the latter case was required to provide a public document more than ten years old from its granting proving the acquisition of the property to be titled, it was because it was intended that in those cases, the ten-year possession had been exercised by the applicant personally, since that proof guaranteed the direct possession of the one promoting the possessory information, for no one would provide a title granted more than ten years prior if they had not personally preserved possession. With the reform, what happened was that what was implicitly stated before it was now expressly stated, because now it does establish that when the property is located within an area declared a national park, biological reserve, forest reserve, or protective zone, the applicant must demonstrate having exercised ten-year possession at least ten years prior to the effective date of the respective law or decree that created the respective wilderness area...' However, that interpretation of Article 7 of the Forestry Law was challenged as 'unconstitutional' by the applicant herein, and the Constitutional Chamber, in Ruling No. 4587-97 (published in Boletín Judicial No. 188 dated October 1, 1997) declared, in what is relevant, the following: 'The action is partially granted and, consequently, that the interpretation of Article 7 of the Possessory Information Law No. 139 of July 14, 1941, whose text corresponds to the reform produced by Forestry Law No. 7174 of June 28, 1990, according to which, to title lands within national parks, biological reserves, forest reserves, or protective zones, personal possession is required ten years prior to the effective date of the law or decree that creates the protected wilderness area, and which does not favor, in these cases, possession transmitted by previous possessors, is unconstitutional. This ruling is declaratory and has retroactive effects, without prejudice to good faith acquired rights...' In such a way that current possessors may take advantage of transmitted possession." (Ruling No. 113 of 14:50 hours on February 20, 1998).

V.—Thus, the possessor who intends to acquire by usucapion (usucapión) land covered by forest or with wetlands must demonstrate ten-year possession (original or transmitted) and have conserved the natural resources: forestry, water, biodiversity, etc. In this case, the requirement demanded by the Possessory Information Law, in Articles 1, 6, and 7, is deemed proven. In effect, the applicant provided cadastral map No. […], where it is noted that the property is pastureland and has a palm swamp (yolillal) zone (see cadastral map at folio 123). In the compliant land use (uso conforme del suelo) study, it is indicated that the land is 75% pasture (potrero) and 25% wetland and that "compliant use of the land has been exercised for the activity carried out. The certifier recommends "allowing natural forest regeneration in the protection zones of the wetland and the stream. If the possessor wishes to introduce cattle again, they must prevent the animals from entering the wetland and the stream. In that case, watering troughs must also be installed so that the animals drink water." This means that a sustainable agricultural activity has occurred. It is not observed on the land that the interruption of its natural cycles has occurred, with the construction of dikes, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems, as established by Articles 98, 100, and 128 of the Organic Environmental Law, Article 70 subsection f) of Executive Decree No. 34433-MINAE of March 11, 2008, Regulation to the Biodiversity Law No. 7788 of April 30, 1998, as well as Executive Decree 35803-MINAET called "Technical Criteria for the Identification, Classification, and Conservation of Wetlands." Quite the contrary, the technical body identified as the National Institute of Innovation and Transfer of Agricultural Technology (Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria) certified that, in this case, a compliant use has been given to the property according to the soil type. In addition to this, in the topographical survey, the wetland area is expressly identified so as to verify, from now on, and after its titling, respect for the cited national and international regulations, the latter having a supra-constitutional nature according to the criteria repeatedly expressed by the Constitutional Chamber. Hence, the appellant is not correct in their grievances, and the appealed judgment must be confirmed, in what was the subject of the appeal.”

“ III.- Los humedales son ecosistemas que tienen interacciones con el suelo, agua, aire, plantas y animales. Según los define la Ley Orgánica del Ambiente, son ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja (artículo 40). La Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Convención Ramsar), define los humedales como aquellas "extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros". Por su importancia, los humedales reciben protección nacional e internacional. Se considera que los humedales son los ecosistemas más productivos de la Tierra, además por siglos han permitido la filtración del agua llovida, lo que ha formado grandes depósitos subterráneos de agua dulce -conocidos también como mantos acuíferos-, los cuales son de vital importancia para los seres humanos; también contribuyen a disminuir los efectos negativos de desastres naturales como: las inundaciones y en general dan estabilidad a las zonas costeras. La preocupación por conservar los humedales es relativamente reciente, se inicia haces unas cinco décadas, cuando se entendió la importancia de las funciones de estos ecosistemas y las consecuencias de su deterioro, muy evidentes por cuanto los procesos de industrialización habían transformado el entorno causando en muchos casos daños significativos en los sistemas naturales. Por esa razón, diversos sectores de la comunidad internacional unieron esfuerzos para formar una organización a nivel mundial, que velara por la conservación de los humedale y en 1971, en la ciudad de Ramsar, Irán, se realizó la primera reunión que se llamó "La convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas", (posteriormente se conoció como la convención sobre los humedales o la convención Ramsar); uno de los logros más importantes de ese evento fue que los países participantes adquirieron el compromiso de conservar los humedales por su enorme importancia para toda forma de vida, de tal forma que velaran por su uso racional mediante acciones nacionales y la cooperación internacional, con el propósito de lograr un desarrollo equitativo a nivel mundial. En Costa Rica, tanto los humedales como su conservación son de interés público, por ser ecosistemas de uso múltiple, prohibiéndose aquellas actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales que en éstos se dan. Los humedales se clasifican como una categoría de manejo de las áreas silvestres protegidas (artículos 32, 44 y 45 Ley Orgánica del Ambiente).

IV. - Ahora bien, la Sala Constitucional, en el voto 16938-11 citado por la Procuradora, establece que las normas del Decreto Ejecutivo 35803-MINAET, denominado "Criterios técnicos para la identificación, clasificación y conservación de humedales" , publicado en La Gaceta Nº73 del 16 de abril del 2010, deben leerse así: "Artículo 2º. Ecosistemas de Humedales Continentales. Los ecosistemas de Humedales continentales forman parte del Patrimonio Natural del Estado." y "Artículo 3º. Ecosistemas de Humedales Marinos. Los ecosistemas de Humedales marinos forman parte del Patrimonio Natural del Estado, los cuales serán administrados por el MINAET a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación". Por ello, la Procuradora interpreta que los humedales tienen una afectación legal inmediata a dominio público y no pueden ser objeto de titulación. No comparte este Tribunal dicho criterio, pues la misma ley establece que las áreas silvestres protegidas, entre ellas las denominadas humedales, pueden ser propiedad estatal, municipal, privada o mixta (artículo 60 de la Ley de Biodiversidad Nº7788 , 32 y siguientes Ley Orgánica del Ambiente). Además, según se referida acción de inconstitucionalidad se dirigió a determinar la administración de los bienes que son Patrimonio Natural del Estado únicamente, sean declarados o no como zonas o áreas protegidas, mientras que en el presente caso nos encontramos frente a un bien sometido a dominio privado desde hace más de diez años a dominio privado. Tal y como lo ha expresado el Tribunal Agrario, sobre el tema de la interpretación del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias y el Patrimonio Natural del Estado: “... IX. El Tribunal Superior Agrario, había interpretado el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, antes de ser reformado por la nueva Ley Forestal, en el sentido de exigir una posesión personal, ejercida con diez años de antelación a la creación de la reserva forestal o área protegida (Véase en tal sentido los Votos No. 169 de las 9 horas 40 minutos del 22 de marzo de 1991 y No. 251 de las 14 horas del 17 de abril de 1991). Para ello explicó: "A este Tribunal, no le cabe duda de que el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, antes de la reforma introducida al mismo por la Ley Forestal número 7124 del veintiocho de junio de mil novecientos noventa y en su texto actual, se aparta de la regla general establecida en el artículo 1 de la Ley de Informaciones Posesorias que establece: "Cuando el titulante no haya tenido la posesión decenal del inmueble podrá aprovechar la ejercida por sus transmitentes, según lo dispuesto en el artículo 863 del Código Civil; pero en este caso deberá presentar documento público en que conste el traspaso de su derecho, aunque no el de anteriores poseedores; se dice lo anterior por lo siguiente: en lo que interesa el numeral 7 citado antes de la reforma disponía: "Cuando el inmueble a que se refiera la información contenga un área de bosque de la mitad o más de su extensión habrá necesidad de probar la debida adquisición, con documento público con más de diez años de otorgado." Si al titulante en el último supuesto se le exigía, aportar documento público con más de diez años de otorgada que probara la adquisición del inmueble a titular, era porque se pretendía que en esos casos, la posesión decenal la hubiera ejercido el titulante en forma personal, ya que con esa prueba se garantizaba la posesión directa de quien promovía la información posesoria, pues nadie iba a aportar un título otorgado más de diez años atrás si no había conservado personalmente la posesión. Con la reforma lo que pasó fue que en forma expresa se dijo lo que implícitamente estaba dicho antes de ésta, porque ahora si se establece que cuanto el inmueble está ubicado dentro de una zona declarada parque nacional, reserva biológica, reserva forestal o zona protectora, el titulante tendrá que demostrar haber ejercido la posesión decenal con por lo menos diez años de antelación a la fecha de la vigencia de la respectiva ley o decreto en que se creó la respectiva área silvestre....". Sin embargo, esa interpretación del artículo 7 de la Ley Forestal, fue cuestionada de "inconstitucional", por la aquí titulante, y la Sala Constitucional, en Voto No. 4587-97 (publicado en el Boletín Judicial No. 188 de fecha 1 de octubre de 1997) declaró, en lo que interesa, lo siguiente: "Se declara parcialmente con lugar la acción y, en consecuencia, que es inconstitucional la interpretación del artículo 7 de la Ley de informaciones Posesorias No. 139 del 14 de julio de 1941, cuyo texto corresponde a la reforma producida por la Ley Forestal No. 7174 del 28 de junio de 1990, de acuerdo con la cual para titular terrenos comprendidos en parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales o zonas protectoras, se requiere posesión personal con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto que crea el área silvestre protegida, y que no favorece en estos casos la posesión transmitida por anteriores poseedores. Esta sentencia es declarativa y sus efectos retroactivos, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe...". De manera tal que los poseedores actuales pueden aprovechar la posesión trasmitida". (Voto No. 113 de las 14:50 horas del 20 de febrero de 1998).

V.- De manera que el poseedor que pretenda adquirir por usucapión un terreno cubierto de bosque o con humedales, deberá demostrar la posesión decenal (originaria o trasmitida), y haber conservado los recursos naturales: forestal, hídrico, biodiversidad, etc. En este caso, se tiene por demostrado el requisito exigido por la Ley de Informaciones Posesorias, en los artículos 1, 6 y 7. En efecto, el titulante, aportó plano catastrado No. […], donde se advierte que el inmueble es de repastos y tiene una zona de yolillal (ver plano catastrado a folio 123). En el estudio de uso conforme del suelo, se indica que el terreno es potrero en un 75% y humedal en un 25% y "se ha ejercido el uso conforme del suelo para la actividad que realiza. Recomienda el certificador "permitir la regeneración forestal natural en las zonas de protección del humedal y de la quebrada. Si el poseedor desea introducir ganado de nuevo, debe evitar que los animales ingresen al humedal y a la quebrada. En ese caso también se deben instalar abrevaderos para que los animales beban agua." Lo que significa que se ha dado una actividad agraria sostenible. No se observa en el terreno se haya producido la interrupción de sus ciclos naturales, con la construcción de diques, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas, conforme lo establecen los artículos 98, 100 y 128 de la Ley Orgánica del Ambiente, el artículo 70 inciso f) del Decreto Ejecutivo Nº 34433-MINAE del 11 de marzo de 2008, Reglamento a la Ley de Biodiversidad Nº 7788 de 30 de abril de 1998, así como el Decreto Ejecutivo 35803-MINAET denominado "Criterios técnicos para la identificación, clasificación y conservación de humedales". Todo lo contrario, la instancia técnica identificada como Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria, certificó que en este caso se ha dado al inmueble un uso conforme de acuerdo al tipo de suelos. Aunado a ello, en el levantamiento topográfico está identificada expresamente cuál es el área de humedal para verificar, desde ya, y en forma posterior a su titulación, el respeto por la normativa nacional e internacional citada, teniendo esta última un carácter supraconstitucional conforme a los criterios externados de manera reiterada por la Sala Constitucional. De ahí que no lleve razón la recurrente en sus agravios, debiendo confirmarse la sentencia apelada, en lo que fue objeto de recurso.”