Direct challenge to environmental viability in administrative courtImpugnabilidad directa de la viabilidad ambiental en sede contenciosa

III. ON THE SCOPE AND LIMITS OF CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE JURISDICTION

Article 49 of the Political Constitution certainly establishes contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contenciosa), whose purpose is to exercise plenary control over the administrative function. This control bifurcates into two dimensions: an objective one and a subjective one. From the objective standpoint, it exercises a legality review (control de legalidad) of the administrative function — that is, of any form in which the exercise of public-power will manifests itself — including actions, omissions, formal manifestations, and material manifestations. This involves a comparison against the legality that the legal order imposes, as a matter of principle, in Article 11 of the Magna Carta, and which is developed legislatively in Articles 11 and 13 of the Ley General de la Administración Pública. Furthermore, it protects the subjective dimension insofar as Article 49 incorporates the safeguarding of, at minimum, the subjective rights (derechos subjetivos) and legitimate interests (intereses legítimos) of individuals.

This is echoed in the Código Procesal Contencioso Administrativo, which protects the legal standing (situación jurídica) of the person. This combination of the objective and subjective dimensions makes possible a legislative development in the specific case of law number 8508 — that is, the Código Procesal Contencioso Administrativo — under a mixed review system (sistema de control mixto) that permits not only formal legality review but also substantive legality review and, in addition, the protection of legal standing, each independently of the other. From this standpoint, this dynamic thoroughly permeates the Código Procesal Contencioso Administrativo, which establishes the foundations for the current operation of a justice-administration system in contentious-administrative jurisdiction with a mixed character. Nevertheless, despite that broad framework of review, with respect to the objective comparison, it is clear that the direct contestability in judicial proceedings of a given administrative act (conducta administrativa) must be analyzed in the context of the specific typology and characteristics peculiar to each form of formal conduct.

This is indeed apparent from Article 36 of the Código Procesal Contencioso Administrativo — by way of example — which in subparagraph c) provides that the claim must be linked to "final, definitive, or final-and-binding acts, or procedural acts with their own legal effect." It is evident that, with the exception of municipal matters and public procurement (contratación administrativa), in which — pursuant to Article 31 of the aforementioned Code, and provided that exhaustion of the administrative route is carried out by the Tribunal Contencioso Administrativo acting as an improper two-phase hierarchical superior (jerarca impropio bifásico) or by the Contraloría General de la República — the mandatory exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa) is not required, and thus it would not be necessary to obtain a definitive or final-and-binding act in order to seek judicial protection.

This means that it is sufficient for an act to be final in order for it to be contestable in contentious-administrative proceedings, unlike those matters — municipal and public procurement — in which, for those purposes and with the particularities noted, the act must be both definitive and final-and-binding. Additionally, the direct challenge of procedural acts (actos de trámite) depends on those acts having their own legal effect, which derives — by implication to the contrary (contrario sensu) — from Articles 163.2 and 345.3 of the Ley General de la Administración Pública; when they lack such independent effect, it would not be viable for them to be the subject of contentious-administrative proceedings of this nature. This is stated in Article 163.2 of the Ley General, as noted; additionally, Article 141 of that same body of law provides that in order to challenge a given act, that act must be efficacious (eficaz), meaning capable of generating external and material effects.

It is therefore not sufficient for an act to have been communicated in order for it to be directly appealable. It must also be, at minimum, final. Excluded from this scope of coverage are acts relating to the public-employment regime (régimen de empleo público) in accordance with Article 3, subparagraph a) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, as well as relationships governed by the regulations specific to criminal law. Nonetheless, Article 43 of the Código Procesal Contencioso Administrativo permits the joinder of claims (acumulación de pretensiones) relating to matters other than administrative matters — with the exception of criminal matters — provided they arise from the same administrative legal relationship (relación jurídico administrativa) that is being questioned. It is within the foregoing context that the scope of coverage of contentious-administrative jurisdiction must be understood for the purposes of the present ruling.

IV.THE LEGAL NATURE OF ENVIRONMENTAL LICENSES AS A DETERMINING FACTOR FOR ESTABLISHING WHETHER THEY ARE CONTESTABLE IN THIS JURISDICTION.

The environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) constitutes a procedure that features a complex convergence of legal, technical, and administrative variables, whose sole purpose is the measurement, identification, prediction, or projection of the impacts that a given human activity will likely produce on the environment, in the event that such activity is carried out or its material execution is realized. Said procedure is issued as the basis for a prior requirement of a subsequent authorization procedure and is formulated by the competent public authorities with expertise in environmental matters. Viewed in simpler terms, it is the procedure by which the effects and consequences that a construction project or human activity will generate on the environment are estimated. Given the importance of the legally protected interest (bien jurídico tutelado) at stake, its foundation rests on the doctrine of Article 50 of the Political Constitution; therefore, since it is a duty of the State to provide proper, efficient, and timely protection of the environment — encompassing both natural and scenic resources — this constitutes an important mechanism for the exercise of environmental policy, which has direct and immediate application to productive activities, so as to achieve harmony and compatibility between those economic or social undertakings and the preservation of the environment, within a vision of sustainability or sustainable development.

In the domestic context, the Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluaciones de Impactos Ambientales — the executive decree cited herein, number Decreto Ejecutivo 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC — defines environmental impact as follows: "The effect that an activity, work, or project, or any of its actions and components, has on the environment or its constituent elements. It may be positive or negative, direct or indirect, cumulative or non-cumulative, reversible or irreversible, extensive or limited, among other characteristics. It is distinguished from environmental damage to the extent and at the moment that environmental impact is assessed in an ex ante process, in such a way that aspects of prevention, mitigation, and compensation may be considered to reduce its scope on the environment." This environmental impact must, of course, be the subject of measurement, which is realized through various instruments established by the same legal regulations, including environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) and environmental viability licenses (licencias de viabilidad ambiental).

In this regard, the aforementioned regulation, in Article 3, subparagraph 37, defines the EIA as the scientific-technical administrative procedure that makes it possible to identify and predict the effects that an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them in order to guide decision-making. In general terms, the EIA encompasses three essential constituent phases: a) the first is the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial); b) the second is the preparation of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) or other applicable environmental assessment instruments; and c) the third concerns the environmental monitoring and oversight of the activity, work, or project through the established environmental commitments (compromisos ambientales). For its part, Article 7, subparagraph 18 of the Ley de Biodiversidad regards environmental impact studies as follows: "A scientific-technical procedure that makes it possible to identify and predict the effects that a specific action or project will have on the environment, quantifying and weighing them in order to guide decision-making.

It includes the specific effects, their overall assessment, the alternatives offering the greatest environmental benefit, a program for controlling and minimizing negative effects, a monitoring program, a recovery program, and an environmental compliance guarantee." From the foregoing it follows that the environmental license or viability (licencia o viabilidad ambiental) — as indicated in subparagraph 63 of Article 3 of the aforementioned Regulation — represents the condition of acceptable harmony and balance between development and execution, human works and their potential environmental impacts, and the environment of the geographic area in which implementation is desired. From an administrative and legal standpoint, it corresponds to the act by which the EIA process is approved, whether in its initial assessment phase, the study phase proper, or any other impact document. The implications of human works on the environment justify and require the assessment of that impact on the environment.

From this standpoint, this collegiate body must invoke the provisions of Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which, with regard to the said environmental assessment, states: "Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate residues, toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional del Ambiente created by this law. Prior approval by that body shall be an indispensable requirement for commencing activities, works, or projects. Laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require an environmental impact assessment."

V.This Tribunal cannot deny the importance that this instrument for measuring the environmental impacts of human conduct possesses. However, it is necessary — in resolving the present preliminary objection (defensa previa) — to establish its true legal nature, for, as noted, being a formal expression of administrative will, its contestability in judicial proceedings depends on its classification as a final act, or at minimum, a procedural act with its own legal effect. For this Tribunal, it is clear that the environmental assessment, as conceived in itself, constitutes an administrative procedure with sui generis and special characteristics by virtue of the regulated subject matter and the complexity of the issues addressed, which require scientific and technical evaluations and measurements. Indeed, in itself, it is a procedure that

makes it possible to measure the environmental impact of works, activities, or projects.

As has been noted, the Ley de Biodiversidad itself establishes in its section 7 that this is a scientific-technical procedure. The concatenation of analyses, internal acts, and technical and scientific assessments that typically converge in this feasibility examination determines that procedural nature. Moreover, an analysis of its structural elements supports that assertion. The legal order establishes a competent authority to issue it, sets forth the formal requirements that applicants for environmental viability (viabilidad ambiental) must fulfill, establishes the framework of prior studies that determine whether the project is feasible, and culminates in a decision that reflects the administrative will regarding the harmony, compatibility, or incompatibility of the proposed activity with the environment. That being so, this is a procedure that may only be pursued before the environmental authorities, which implies an exclusive and excluding jurisdictional framework.

Notwithstanding that apparently primary character, this procedure—the environmental assessment (evaluación ambiental)—must be situated within the regulations that other legal rules impose with respect to the development of activities. This is indeed what follows from article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente itself, which states that laws and regulations are the instruments that will define which activities and projects require this assessment as a prior step. Viewed in this light, in its proper dimension, the environmental procedure must be coordinated and interwoven with a subsequent procedure that has an authorizing character, given that the development of the activity, per se, does not depend exclusively, autonomously, and independently on the environmental license (licencia ambiental) or environmental viability alone, but must be complemented by an authorization act issued by another public administration.

Examples of this abound in the Costa Rican legal order; for instance, in the area of concessions for the operation of public services, pursuant to article 16 of the Ley Reguladora de los Servicios Públicos, number 7593, the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) is an unavoidable prerequisite for the granting of the concession. Another example is found in the area of building permits, where, pursuant to the provisions of the Ley de Construcciones, the Ley de Planificación Urbana, and the Código Municipal, the public authority responsible for carrying out the works is the local municipality (Corporación Local) within whose territorial jurisdiction the project will take place. To that extent, the environmental procedure interweaves with and links to the authorization procedure (procedimiento autorizatorio) as a prior requirement. This is inherent to the cross-cutting nature (transversalidad) that characterizes environmental law, which is, moreover, multidisciplinary.

This is determinative when it comes to establishing whether the environmental procedure is capable of producing its own legal effects, since, as established above, only acts that have such an effective dimension can potentially be subject to judicial challenge (impugnación en la sede jurisdiccional), either by virtue of being final acts, or by virtue of their own effect despite being procedural acts (actos de trámite) or preparatory acts. Understanding this dilemma may give rise—as is common in law—to different positions depending on the legal interpretive approach taken. This Tribunal does not ignore the various doctrinal positions expressed regarding whether the environmental license may or may not be directly challenged. From this standpoint, the solution will differ depending on whether the matter is viewed from the perspective of the environmental procedure itself, considered in its individual sphere, or from that of the authorization procedure by virtue of which the former is issued.

In the first of these cases, the various variables converging in the procedure would lead to the conclusion that it is a procedure in which a final decision is issued, and therefore challengeable before this court. Specifically, under that position, environmental viability would constitute the formal expression of the administrative will, as the culmination of that procedure, thereby generating a final act in that chain expressing whether it is advisable to carry out a given activity and the impact-mitigation measures that must be adopted. However, this Tribunal subscribes to the traditional thesis—namely, that which views the environmental procedure in relation to the authorization procedure. Indeed, this collegial body considers that the legislative orientation of the figure of environmental viability within the national legal framework is clearly directed toward the perspective of the authorization procedure.

To appreciate this, it suffices to examine article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides that environmental viability is an indispensable prerequisite for the commencement of activities. It is evident that if those activities may only commence once another administration grants an authorization title, then, in that context, the conceptual character and typology of the EIA (evaluación de impacto ambiental, EIA) must be understood from the perspective of the activity's authorization procedure, since the EIA is regarded as a fundamental prerequisite that must be assessed in a subsequent procedure that determines the authorization for the development of a course of conduct that is potentially harmful to the environment.

VI.Within this dynamic, it is therefore clear that the principal process is the authorization process, since it is in this process that the act is issued that directly permits the exercise of the activity, work, or project. It is precisely the issuance of this authorization that justifies the assessment of environmental impacts in a given project, since it is upon a request to authorize the development of an activity that the need arises to weigh the effects that the activity could generate within the environment—that is, the potential execution of activities that may prove hazardous or that will have an impact or effects on the environment. This is the factual basis underlying the environmental procedure. More simply: whenever one wishes to carry out an activity that will alter the environment, before the authorization is issued it is necessary to evaluate the proposal from an environmental standpoint.

At this point, it must be clearly understood that the cross-cutting nature of the environmental procedure does not diminish the importance of its content, to the extent that the authorization procedure and the environmental procedure are equally determinative, the latter by virtue of the type of issues it addresses and the protective function it serves with respect to the environment. Environmental viability arises within a procedure that produces a necessary and binding act issued by a non-advisory authority in that specific field, namely SETENA. Nonetheless, despite its high technical and scientific complexity and the essential nature it holds by virtue of the protection it inherently seeks or intends to provide, the fact of the matter is that, individually, the environmental decision cannot produce its own material and definitive effect. Such an effect can only be realized if the authorization act upon which it depends for these purposes is issued.

Environmental viability alone does not permit the exercise of the activity, work, or project; rather—it bears repeating—it constitutes a prior foundation, in the nature of a fundamental prerequisite, for the analysis of whether it is feasible to grant the authorization. It should be noted that even given its binding character, the granting of environmental feasibility does not necessarily presuppose the granting of the authorization for the work or conduct, since it is entirely possible that, within the authorization procedure, the requirements establishing the appropriateness of granting the authorization may not be met, or that for other reasons the authorization may be deemed inappropriate. The binding character of that procedure or ruling is not, in itself, a criterion that can sustain a direct challenge. That effect is produced by the specialized competence that permits the analysis of the environmental variable.

It is the law that imposes that necessary and binding character, unlike other internal acts that, in principle, under article 303 of the Ley General de la Administración Pública, are merely discretionary and non-binding. But this in no way allows the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) to deploy its effects on its own and outside of the authorization procedure. Viewed in this light, it constitutes an act that concludes the analysis in the environmental forum, which must be taken into account in the final decision for purposes of understanding that variable, but which does not constrain the authorization act with respect to the dimensions of its content. This Tribunal even considers that the authority issuing the authorization could impose conditions additional to those contemplated in the Environmental Impact Study, provided they are reasonable, justified, and proportionate.

This instrumental character with respect to the principal process that ultimately permits, as a final effect, the exercise of the activity or work, removes the possibility of it being regarded as a final act or, as a last resort, as a procedural act with its own effect (unless the environmental act were a denial, in which case its judicial challenge is fully viable). This, combined with the impossibility of its producing effects in material reality, makes it impossible to regard it as a definitive final ruling challengeable before the courts. The fact that that act is the result of a procedure in which analyses, consultations, reports, etc., have taken place does not render it subject to direct judicial challenge, since, ultimately, it constitutes a logical formal structure necessary for determining the viability of the proposal in environmental terms—one that only makes sense for purposes of issuing the authorization in another procedure. Furthermore, SETENA's technical specialization does not transmute that non-final or procedural nature, since it is not a criterion that, on its own, renders an act challengeable.

VII.From the foregoing it follows that this is an act that does not independently produce its own effects, and its direct challenge before this court is not viable. This is determined by the doctrine underlying article 163.2 of the Ley General de la Administración Pública, which advocates the impossibility of judicially challenging acts that do not have such own effect—an effect that is only produced when the act directly or indirectly resolves the merits of the matter, indefinitely suspends the procedure, or makes it impossible to continue

continuation, or when it substantially or directly alters subjective rights or legitimate interests (163.2 and 345.3 of the Ley General de la Administración Pública), circumstances that, in the judgment of this collegial body, do not converge in the present case. This is confirmed in subsection c) of Article 36 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), which provides, it is emphasized, that the claim must be brought, among other manifestations of administrative function, against administrative acts, whether final, definitive, or procedural acts (actos de trámite) with independent effect. In the present case, the challenged conduct—namely, resolutions number 1156-2007-SETENA, 1591-2007-SETENA, and official communication number CP-101-2007-SETENA—constitute manifestations of environmental feasibility approvals (viabilidades ambientales) with respect to real estate projects in the Tamarindo area, Guanacaste, Cantón de Santa Cruz.

From this standpoint, pursuant to the Ley de Construcciones, the Ley de Planificación Urbana, and the Código Municipal, the authorizing act (acto autorizatorio) for carrying out such development falls within the purview of the local municipality, through the issuance of the building permit (permiso de construcción). It is precisely that "permit" which is the act that enables the exercise of the requested conduct—that is, the act that effectively creates legal standing and that, therefore, is susceptible to judicial challenge, as has been set forth above. The foregoing does not in any way prejudice the defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment derived from Article 50 of the Constitution, nor the protective purpose of environmental feasibility approvals, nor does it conflict with the principles of protection of those rights—specifically, the pro natura, precautionary, and preventive principles.

Quite the contrary. This collegial body is fully aware of and acknowledges the importance of environmental protection at both the preventive and precautionary levels. However, such protection must be carried out in accordance with the legal and procedural parameters governing the administrative litigation jurisdiction, within which the possibility of challenging a procedural act is only viable when it produces independent effects, and, in general, the challengeability of an act, regardless of its nature, would be viable when that direct independent effect actually materializes. Given this situation, in view of the impossibility of the environmental act generating immediate and direct effects, it becomes an act that cannot be directly challenged within this jurisdiction. This does not prevent oversight of administrative function or the possibility of challenging acts potentially harmful to the environment.

What is established is when such a challenge is pertinent and timely. It is within the context of challenging the challengeable act that all arguments relating to the various factors that were weighed in environmental proceedings (sede ambiental) may be raised, along with any possible deficiencies that may exist during the phase of the authorizing administrative procedure. Thus, harm to the environment caused by illegal acts may be protected through the ordinary process or through the preferential process, as has occurred here, with the caveats already noted, and moreover, with a protective framework that is complemented and interlocked with a broad system of precautionary justice regulated from Article 19 through Article 30 of the Code of Administrative Litigation Procedure, so as to allow the survival of the subject matter of the proceedings and the effectiveness of any eventual favorable judgment.

In these proceedings, the building permit has not been challenged, despite the fact that it has been established in the record that it was indeed challenged in the administrative sphere. In fact, as an additional point, the record reflects that the attorney of the plaintiff party challenged the permit through the municipal process and further states that said permit has been suspended. Furthermore, as part of the legal arguments raised in that challenge, certain issues were presented that are now reflected in the judicial action. The foregoing demonstrates the likelihood of exercising the right of action based on the alleged deficiencies now asserted, once the authorizing act is challenged, which determines—also for those reasons—the inadmissibility of the direct claim against the environmental licenses (licencias ambientales) now sought. Finally, this Tribunal considers it pertinent to make a statement regarding the following point.

The fact that the Sala Constitucional has established in multiple decisions the possibility of challenging environmental licenses is not unknown to this body. Specifically, as the most recent relevant example, there is the case of resolution number 18529-08, in which the annulment of environmental feasibility approvals within the Parque Nacional Marino Las Baulas was ordered.

However, it must be noted that such a circumstance does not in any way impose upon this jurisdiction the duty to engage in that same evaluative exercise, taking as its parameter or reference point the control of legality rather than the possible infringement of fundamental rights. The content of both jurisdictions, while they may be considered complementary within a system of administration of justice that advocates for effective judicial protection and prompt and complete justice, is very different and distinct. The scope of action of this administrative litigation jurisdiction is limited to the legality review of administrative function and the protection of the legal situation, in the broad sense, but subject to the limitations already explained in the preceding sections of this ruling. From that perspective, having determined that what is before the court is an act that does not generate an independent effect per se and apart from an authorizing procedure—which in this case has not yet produced any independent effect whatsoever—its analysis is precluded, and accordingly nothing decided in this judgment is modified.

VIII.Therefore, in view of the indicated nature of the act of environmental feasibility approval, there is no choice but to uphold the defense of the act not being susceptible to challenge, as provided in subsection g) of Article 66 of the Code of Administrative Litigation Procedure, raised by the legal representatives of the co-defendant companies. Accordingly, pursuant to Article 92.5 of the procedural code, the inadmissibility of the complaint must be declared and the archiving of the case file must be ordered."

“III.- SOBRE LA EXTENSIÓN Y LÍMITES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA. Ciertamente el artículo 49 de la Constitución Política establece la jurisdicción contenciosa, cuyo objeto es ejercer un control plenario de la función administrativa, este control se bifurca en dos dimensiones. Una objetiva y una subjetiva. Desde el punto de vista objetivo ejerce un control de legalidad de la función administrativa, esto es, de cualquier forma de manifestación del ejercicio de la voluntad del poder público, lo que incluye acciones, omisiones, manifestaciones formales o manifestaciones materiales. Se trata entonces de un cotejo con la legalidad que impone el ordenamiento, a modo de principio, en el artículo 11 de la Carta Magna y que se desarrolla legislativamente en los numerales 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública. Además, tutela la dimensión subjetiva en tanto incorpora, ese artículo 49, el resguardo, al menos, de los derechos subjetivos y de los intereses legítimos de la persona.

Esto encuentra eco en el Código Procesal Contencioso Administrativo, en cuanto tutela la situación jurídica de la persona. Este complemento de la dimensión objetiva y subjetiva permite establecer un desarrollo legislativo en el caso concreto de la ley número 8508, esto es el Código Procesal Contencioso Administrativo, bajo un sistema de control mixto que permite no solamente el control de la legalidad formal, sino el material y además, la tutela de situaciones jurídicas, independiente una de la otra. Desde este plano, esta dinámica impregna por demás el Código Procesal Contencioso Administrativo, que sustenta las bases para la vigencia actual de un sistema de administración de justicia en sede contencioso administrativa, con una connotación mixta. Ahora bien, pese a ese amplio marco de control, en lo que al cotejo objetivo se refiere, es claro que la impugnabilidad directa en sede jurisdiccional de una determinada conducta administrativa, debe analizarse en el contexto de la tipología especifica y características propias de cada manifestación de conducta formal.

Así en efecto se desprende del artículo 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo, a modo de ejemplo, en cuanto al inciso c) indica que la pretensión debe vincularse con “actos finales, definitivos o firmes o de trámite con efecto propio.” Es evidente que con la salvedad de la materia municipal y de la contratación administrativa, en las que según el artículo 31 del citado Código, - y siempre que el agotamiento de la vía se produzca por parte del Tribunal Contencioso Administrativo, como jerarca impropio bifásico o de la Contraloría General de la República,- no se requiere de tal presupuesto, esto es, agotamiento preceptivo de la vía administrativa, por tal, no sería necesario obtener un acto definitivo o firme para poder acudir a la tutela jurisdiccional. Esto supone que basta que el acto sea final para que pueda ser impugnable en sede contenciosa, a diferencia de aquellas materias, municipal y contratación, en la que para tales efectos, con las particularidades indicadas, ha de ser definitivo y firme.

Aunado a ello, la impugnación directa de los actos de trámite pende de que tengan un efecto propio, lo que se deriva de los numerales 163.2 y 345.3 de la Ley General de la Administración Pública, contrario sensu, cuando carezcan de ese efecto propio, no sería viable que sean objeto de un proceso de esta naturaleza contencioso administrativa. Esto viene indicado en el precepto 163.2 de la Ley General, como se ha indicado, adicionalmente el canon 141 de ese mismo cuerpo legal, estatuye que para la impugnación de un determinado acto, este debe ser eficaz, lo que implica, de posible generación de efectos externos y materiales. No basta entonces que el acto sea comunicado para que pueda ser recurrible de manera directa. Debe además, ser, al menos, final. De este espectro de cobertura se encuentran excluidos los actos que se refieran al régimen de empleo público de conformidad con el artículo 3 inciso a) Código Procesal Contencioso Administrativo, así como las relaciones que se encuentren sujetas a las regulaciones propias del derecho penal.

Con todo, el numeral 43 del Código Procesal Contencioso Administrativo, permite la acumulación de pretensiones que se refieran a materias diferentes a la administrativa, excepción hecha de la materia penal, siempre que deriven de la misma relación jurídico administrativa que es objeto de cuestionamiento. Es en el anterior contexto que debe entenderse el objeto de cobertura de la jurisdicción contencioso administrativa, para los fines de la presente resolución.

IV. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS LICENCIAS AMBIENTALES, COMO ASPECTO

DETERMINANTE PARA ESTABLECER SU IMPUGNABILIDAD O NO ES ESTA SEDE.- La Evaluación de Impacto Ambiental se constituye como un procedimiento que ostenta una compleja convergencia de variables jurídico-técnico-administrativas, cuya finalidad no es otra que la medición, identificación, predicción o proyección de los impactos que una determinada actividad humana producirá, con probabilidad, en el ambiente, caso de que sea llevado a cabo o se concretice su ejecución material. Dicho procedimiento se emite como base a un requerimiento previo de un procedimiento autorizatorio posterior y se formula por parte de las administraciones públicas competentes, con experticia en los menesteres ambientales. Así visto, en términos más simplistas, es el procedimiento en virtud del cual, se estiman los efectos y consecuencias que un proyecto de obra o actividad humana va a generar en el ambiente.

Dada la trascendencia del bien jurídico tutelado, su sustento se afinca en la doctrina del numeral 50 de la Constitución Política, por tanto, siendo un deber del Estado la tutela debida, eficiente y oportuna del ambiente, tanto los recursos naturales como paisajísticos, se trata de un importante mecanismo de ejercicio de política ambiental, que tiene una aplicación directa e inmediata en las actividades productivas, de manera que logre la armonía y compatibilidad de esas explotaciones económicas o sociales, con la preservación del medio, dentro de una visión de sostenibilidad o desarrollo sostenible. En el contexto patrio, el Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluaciones de Impactos Ambientales, Decreto Ejecutivo que aquí ha sido citado, número 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, define el impacto ambiental de la siguiente manera: “Efecto que una actividad, obra o proyecto, o alguna de sus acciones y componentes tiene sobre el ambiente o sus elementos constituyentes.

Puede ser de tipo positivo o negativo, directo o indirecto, acumulativo o no, reversible o irreversible, extenso o limitado, entre otras características. Se diferencia del daño ambiental, en la medida y el momento en que el impacto ambiental es evaluado en un proceso ex – ante, de forma tal que puedan considerarse aspectos de prevención, mitigación y compensación para disminuir su alcance en el ambiente.” Desde luego que este impacto ambiental debe ser objeto de medición, lo que se materializa en distintos instrumentos que la misma regulación jurídica establece entre estos los estudios de impacto ambiental y las licencias de viabilidad ambiental. En este sentido, el citado reglamento, en el numeral 3, en su inciso 37 conceptualiza la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) como el procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones.

De forma general, la Evaluación del Impacto Ambiental, abarca tres fases constitutivas esenciales: a) una primera es la Evaluación Ambiental Inicial, b) la segunda es la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) un tercero se refiere al Control y Seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos. Por su parte, el inciso 18 del artículo 7 de la Ley de Biodiversidad considera los estudios de impacto ambiental de la siguiente manera: “Procedimiento científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una acción o proyecto específico, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. Incluye los efectos específicos, su evaluación global, las alternativas de mayor beneficio ambiental un programa de control y minimización de los efectos negativos, un programa de monitoreo, un programa de recuperación, así como la garantía de cumplimiento ambiental.” De lo anterior se desprende que la licencia o viabilidad ambiental, tal y como lo señala el inciso 63 del ordinal tercero del Reglamento previa cita, representa la condición de armonía y equilibrio medio y aceptable, entre el desarrollo y ejecución, obra humana y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar.

Desde el punto de vista administrativo y jurídico, corresponde al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, ya sea en su fase de evaluación inicial, estudio propiamente o de otro documento del impacto.

Ahora bien, las implicaciones de las obras humanas en el ambiente justifica y exige la evaluación de ese impacto en el medio. Desde este plano, este órgano colegiado debe traer a colación lo estatuido por el canon 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que sobre la citada evaluación ambiental señala: “Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.”

V. Es innegable para este Tribunal la trascendencia que ostenta este

instrumento de medición de los impactos ambientales en las conductas humanas. Empero, es preciso, de cara a la resolución de la presente defensa previa, establecer su real naturaleza jurídica, pues como se ha señalado, siendo una expresión formal de la voluntad administrativa, su recurribilidad en sede jurisdiccional pende de su categorización como acto final o al menos, uno de trámite con efecto propio. Para este Tribunal, es claro que la evaluación ambiental, en sí concebida, constituye un procedimiento administrativo con características sui generis y especiales en virtud de la materia regulada y la complejidad del tema tratado que exige valoraciones y mediciones científicas y técnicas. En efecto, en sí mismo, se trata de un procedimiento que permite medir el impacto en el ambiente de obras, actividades o proyectos. Según se ha señalado, la misma Ley de Biodiversidad establece en su numeral 7, que se trata de un procedimiento científico-técnico.

La concatenación de análisis, actos internos y valoraciones técnicas y científicas que usualmente convergen en este examen de viabilidad, determina esa naturaleza procedimental. Aunado a ello, el análisis de sus elementos estructurales permite soportar tal afirmación. El Ordenamiento Jurídico establece una autoridad competente para emitirlo, fija exigencias formales que deben llenar los peticionarios de la viabilidad, establece el marco de estudios previos que determinan la factibilidad o no del proyecto y culmina con una decisión que refleja la voluntad administrativa respecto de la armonía, compatibilidad o no de la propuesta de actividad con el ambiente. Así las cosas, se trata de un procedimiento que solo puede cursarse ante las autoridades ambientales, lo que supone un marco competencial exclusivo y excluyente. No obstante ese carácter aparentemente principal este procedimiento, de evaluación ambiental, debe enmarcarse dentro de las regulaciones que en materia de desarrollos de actividades, imponen las demás normas jurídicas.

Así en efecto se colige del mismo ordinal 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, en cuanto señala que serán las leyes y reglamentos, los instrumentos que definan cuales son las actividades y proyectos que requieren, de manera previa, de esta valoración. Así visto, en su correcta dimensión, el procedimiento ambiental debe coordinarse y entrecruzarse con otro procedimiento posterior, que tienen una connotación autorizatoria, si se entiende que el desarrollo de la actividad, per se, no pende con exclusividad y de manera autónoma e independiente de la licencia o viabilidad ambiental, sino que debe complementarse con un acto de autorización que emite, otra administración pública. Ejemplos de lo dicho se dan con amplitud en el ordenamiento jurídico costarricense, verbigracia, en las concesiones para la explotación de servicio público, al amparo del artículo16 de la Ley de Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, el estudio de impacto ambiental es un requisito impostergable para el otorgamiento de la concesión.

Otro ejemplo de lo indicado se encuentra en la materia de edificabilidad, en la cual, al tenor de lo preceptuado en la Ley de Construcciones, Ley de Planificación Urbana y el Código Municipal, la autoridad pública encargada de llevar a cabo las obras, es la Corporación Local en la circunscripción territorial en la que se llevará a cabo el proyecto. En ese tanto el procedimiento ambiental se entrecruza y enlaza, a modo de exigencia previa, con el procedimiento autorizatorio. Esto es propio de la transversalidad que caracteriza al derecho ambiental, por demás, multidisciplinario. Esto es determinante de cara a fijar la posibilidad de aquel primero de producir efectos jurídicos propios o no, esto es el procedimiento ambiental, pues como se ha sentado arriba, solo los actos que tengan tal dimensión efectual pueden llegar a ser de posible impugnación en la sede jurisdiccional, sea por su condición de finales, o bien por su efecto propio, pese a ser actos de trámite o preparatorios.

La comprensión de este dilema puede generar, como es frecuente en el derecho distintas posiciones dependiendo de la hermenéutica jurídica con la cual se aborde. Este Tribunal no desconoce las distintas posiciones doctrinarias que se emiten respecto a la impugnabilidad directa o no de la licencia ambiental. Desde este punto de vista, la solución será distinta si se considera el punto desde la orientación del procedimiento ambiental propiamente, considerado en su esfera individual, o del procedimiento autorizatorio en virtud del cual se emite el primero. En el primero de los casos, las diversas variables que convergen en el procedimiento, llevaría a determinar que es uno dentro del cual, se emite una decisión final, por tanto, preleable en esta sede. En concreto, en el marco de esa posición, la viabilidad ambiental constituiría la manifestación formal de la voluntad administrativa, culminación de ese procedimiento, lo que generaría un acto, final de esa cadena, que expresaría la conveniencia o no de llevar a cabo una conducta, así como de las medidas de mitigación de impacto que deben adoptarse.

Sin embargo, este Tribunal, es partícipe de la tesis tradicional, esta es, la que visualiza el procedimiento ambiental en función del procedimiento autorizatorio. En efecto, estima este órgano colegiado que la orientación legislativa de la figura de la viabilidad ambiental en el régimen jurídico nacional, se encuentra claramente orientada hacia la óptica del procedimiento autorizatorio.

Para esto, basta observar el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que al efecto indica que la viabilidad ambiental es un requisito indispensable para el inicio las actividades. Es evidente que si el inicio de esas actividades solo puede llegar a producirse cuando otra administración otorga un título autorizatorio, en ese contexto, el carácter conceptual y la tipología de la EIA, debe observarse desde la comprensión del procedimiento autorizatorio de la actividad, pues se le considera como un presupuesto elemental que debe ser valorado en otro procedimiento ulterior que determina la autorización para el desarrollo de una conducta que potencialmente es lesiva al ambiente.

VI. Dentro de esta dinámica, resulta entonces claro que el proceso

principal es el autorizatorio, toda vez que es en éste en el que se emite el acto que de manera directa llega a permitir el ejercicio de la actividad, obra o proyecto. Es precisamente la emisión de esta autorización el motivo que justifica la valoración de las incidencias ambientales en un determinado proyecto, toda vez que es ante la solicitud de autorizar el desarrollo de una actividad que surge la necesidad de ponderar los efectos que podría llegar a generar en el marco del medio ambiente, es decir, la potencial ejecución de actividades que puedan llegar a ser riesgosas o van a tener impacto o efectos en el ambiente. Es esta la causa fáctica que fundamenta el procedimiento ambiental. Más simple, siempre que se quiera realizar una actividad que produzca alteración del ambiente, de previo a emitir la autorización, es menester la evaluación de la propuesta desde el punto de vista ambiental.

En este punto, ha de tenerse claro que la transversalidad del procedimiento ambiental, no demerita lo relevante de su contenido, al punto que tan determinante es el procedimiento autorizatorio, como el ambiental, este último, por el tipo de aspectos que aborda y la incidencia que en el marco tutelar del ambiente tiene por objeto. La viabilidad ambiental se da dentro de un procedimiento que llega a producir un acto necesario y vinculante que dimana de una autoridad no consultiva en ese campo específico, a saber SETENA. No obstante, pese a su alta complejidad técnica y científica y a lo esencial de su naturaleza por virtud de la tutela que intrínsecamente busca o pretende, lo cierto del caso es que en su individualidad, la decisión ambiental no puede llegar a producir un efecto material propio y definitivo. Tal efecto solo puede llegar a concretarse si se emite el acto de autorización del cual para tales efectos depende.

La sola viabilidad ambiental no permite el ejercicio de la actividad, obra o proyecto, sino que se traduce, se insiste, en una base previa, a modo de presupuesto elemental, para el análisis de la factibilidad de adoptar la autorización. Nótese que aún su vinculatoriedad, el otorgamiento de la factibilidad ambiental no presupone, necesariamente, el otorgamiento de la autorización de obra o conducta, pues bien puede darse el caso de que dentro del procedimiento autorizatorio, no lleguen a cumplirse las exigencias que determinen la pertinencia de otorgar la autorización, o bien, por cuestiones de otra índole, se estime improcedente. La vinculatoriedad de dicho procedimiento o pronunciamiento, no es un criterio que por sí solo permita sustentar la impugnación directa. Ese efecto se produce por la especialidad de la competencia que permite el análisis de la variable ambiental. Es la ley la que impone ese carácter necesario y vinculante, a diferencia de otros actos internos que en tesis de principio, al amparo del numeral 303 de la Ley General de la Administración Pública, son solo facultativos y no vinculantes. Pero que en modo alguno permite que el Estudio de Impacto Ambiental despliegue sus efectos, por si solo y al margen del procedimiento autorizatorio.

Así visto, se trata de un acto que culmina el análisis en sede ambiental, que debe ser tomado en cuenta en la decisión final, para efectos de la comprensión de esa variable, pero que no lo limita el acto autorizatorio en las aristas de su contenido. Incluso, considera este Tribunal, la autoridad que emite la autorización podría imponer condiciones adicionales a las previstas en el Estudio de Impacto Ambiental, siempre que fueren razonables, justificadas y proporcionadas.

Este carácter instrumental respecto del proceso principal que permite, como efecto final, el ejercicio de la actividad u obra, suprime la posibilidad de que sea considerado un acto final o bien, en último caso, uno de trámite con efecto propio (salvo que el acto ambiental fuese denegatorio, caso en el cual, es plenamente factible su impugnación judicial). Ello aunado a la imposibilidad de que surta efectos en la realidad material, hacen que sea imposible considerarle como una resolución final definitiva impugnable en sede judicial. El hecho de que ese acto sea el resultado de un procedimiento en el cual se han dado análisis, consultas, informes, etc., no lleva a tenerle como de posible recurribilidad jurisdiccional directa, pues a fin de cuentas, se trata de una estructura lógica formal, necesaria para llegar a determinar la viabilidad de la propuesta en términos ambientales, que solo tiene sentido para efectos de la emitir la autorización en otro procedimiento.

Por otro lado, la especialidad técnica de la SETENA no transmuta esa naturaleza no definitiva o de trámite, pues no es un criterio que de manera autónoma permita tener un acto como preleable.

VII. De lo anterior se desprende que se trata de un acto que no produce

efectos propios de manera independiente, cuya impugnabilidad directa en esta sede resulta inviable. Esto viene determinado por la doctrina que subyace en el artículo 163.2 de la Ley General de la administración Pública, que propugna la imposibilidad de recurrir judicialmente los actos que no tengan ese efecto propio, efecto que solo se llega a producir cuando el acto resuelva directa o indirectamente el fondo del asunto, suspenda indefinidamente el procedimiento, o haga imposible su continuación, o bien, cuando altere de manera sustancial o de forma directa derechos subjetivos o intereses legítimos (163.2 y 345.3 de la Ley General de la Administración Pública), circunstancias que a juicio de este órgano colegiado no convergen en la especie. Esto se confirma en el inciso c) del precepto 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo que indica, se insiste, que la pretensión deberá deducirse, entre otras manifestaciones de función administrativa contra los actos administrativos, ya sea finales, definitivos o de trámite con efecto propio.

En la especie, las conductas impugnadas, sea, resoluciones número 1156-2007-SETENA, 1591-2007-SETENA, y el oficio número CP-101-2007-SETENA, son manifestaciones de viabilidades ambientales respecto de proyectos inmobiliarios en la zona de Tamarindo, Guanacaste, Cantón de Santa Cruz. Desde este plano, conforme a la Ley de Construcciones, Ley de Planificación Urbana y al Código Municipal, el acto autorizatorio para llevar a cabo tal desarrollo, corresponde a la Municipalidad de esa localidad, mediante el otorgamiento del permiso de construcción. Es precisamente dicho “permiso”, el acto que permite el ejercicio de la conducta solicitada, es decir, el acto que efectivamente crea estado y que por ende, es pasible de impugnación jurisdiccional, según se ha defensa del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado que deriva del artículo 50 constitucional ni con la finalidad tutelar de las viabilidades ambientales, como tampoco se contrapone a los principios de protección de esos derechos, en concreto, pro natura, precautorio y preventivo.

Todo lo contrario. Este órgano colegiado tiene en claro y reconoce relevancia del resguardo del ambiente tanto a nivel preventivo como precautorio. Empero, tal resguardo debe realizarse conforme a los parámetros legales y procesales que impregnan la jurisdicción contencioso administrativa, dentro de la cual, la posibilidad de impugnar un acto de trámite, solo es viable cuando produzca efectos propios, y en general, la impugnabilidad de un acto, al margen de su naturaleza, sería viable cuando ese efecto propio directo, llegue a producirse. Dada esta situación, ante la imposibilidad de que el acto ambiental genere efectos inmediatos y directos, le hace un acto que no puede llegar a impugnarse de manera directa en esta jurisdicción. Esto no impide control de la función administrativa ni la posibilidad de impugnar actos potencialmente lesivos al ambiente. Lo que se establece es cuando es pertinente y oportuna su recurribilidad.

Es dentro del combate del acto impugnable, que podrán deducirse todas las alegaciones que se relacionen con las diversas variables que fueron ponderadas en sede ambiental, junto con las posibles deficiencias que pudieran existir en la fase del procedimiento administrativo autorizatorio. Así, el daño al ambiente por actos ilegales puede tutelarse por vía común o por el trámite preferente, como aquí ha sucedido, con las advertencias ya además, con un marco tutelar que se complementa y engarza con un amplio sistema de justicia cautelar regulado a partir del artículo 19 y hasta el 30 del Código Procesal Contencioso Administrativo, de modo que se permita la pervivencia del objeto del proceso y la efectividad de una eventual sentencia estimatoria. En este proceso el permiso de construcción no ha sido objeto de impugnación, pese que se acreditado en autos que en vía administrativa si lo ha sido.

De hecho, como dato adicional, se desprende la impugnación que en vía municipal que ha hecho el apoderado de la parte actora quien además manifiesta se encuentra suspendido ese permiso. Aunado a ello, como parte de los alegatos jurídicos que en esa impugnación fueron planteados, se acción judicial. Lo anterior evidencia la probabilidad de ejercer el derecho de acción por las supuestas deficiencias que ahora se acusan, una vez que se impugne el acto autorizatorio, lo que determina, también por esas razones, la improcedencia del reclamo directo contra las licencias ambientales que ahora se pretende. Por último, este Tribunal estima pertinente hacer expresión respecto del siguiente punto. No se desconoce el hecho de que la Sala Constitucional haya establecido en múltiples resoluciones la posibilidad de impugnar las licencias ambientales. En concreto, como último dato relevante, como es el caso de la resolución número 18529-08, en la cual se dispuso la anulación de las viabilidades ambientales dentro del Parque Nacional Marino Las Baulas.

Sin embargo, debe ponerse de manifiesto que esa circunstancia no impone en modo alguno el deber de esta jurisdicción de ingresar a ese mismo ejercicio valorativo, pero tomando como parámetro o cotejo de referencia, el control de legalidad y no la posible transgresión a los derechos fundamentales. El contenido de ambas jurisdicciones, si bien, pueden considerarse complemento de un sistema de administración de justicia que propugna por una tutela judicial efectiva y una justicia pronta y cumplida, es muy diferente y diverso. El marco de acción de esta jurisdicción contencioso administrativa se circunscribe al control de legalidad de la función administrativa y tutela de la situación jurídica, en sentido amplio, pero con las limitaciones ya explicitadas en los apartes previos de esta resolución. Desde esa perspectiva, habiéndose determinado que se está frente a un acto que no genera un efecto propio per se y al margen de un procedimiento autorizatorio, que en este caso no ha llegado a producir efecto propio alguno, su análisis se encuentra vedado, con lo cual, no se modifica en nada lo decidido en este fallo.

VIII. Por ende, ante la naturaleza indicada del acto de viabilidad

ambiental, no queda más que acoger la defensa de acto no susceptible de impugnación, prevista en el inciso g) del artículo 66 del Código Procesal Contencioso Administrativo, formulada por la representación de las empresas co-demandadas. Por ende, al amparo del ordinal 92.5 del Código de rito, debe declararse la inadmisibilidad de la demanda y disponer el archivo del expediente.”