Prescription of disciplinary offenses in the CFIA through normative integrationPrescripción de faltas disciplinarias en el CFIA por integración normativa

V.- Having made the foregoing clarification, the remaining arguments will be addressed, that is, whether the interpretation under discussion is in accordance with the Law and with the facts that derive from the evidence submitted. The appellant affirms that there is no gap, insofar as the regulations cover all possible scenarios, which would mean that, regardless of whether the proceeding is initiated by a party complaint (gestión de parte), or ex officio (en forma oficiosa), the starting point will always be the moment when the “party affected (parte afectada)” learned of the facts. This position would be untenable in those cases where the person affected by the professional’s conduct has not filed a complaint before the CFIA, but rather the action is pursued ex officio, either because knowledge of the offense (falta) is obtained from the Professional Association’s own activities (audits (fiscalizaciones), inspections, or internal records) or from information provided by third parties, as in this case. At this point, it is appropriate to make the following clarification. No confusion should exist between what the Regulation calls the statute of limitations on the action (prescripción de la acción), which consists of the expiration (perención) of the exercise of a procedural power —technically comparable to a lapse (caducidad)—and the statute of limitations on the offense (prescripción de la falta), which, if raised, results in the legal impossibility of sanctioning unlawful conduct. From this it follows that the occurrence of the first necessarily leads to the statute of limitations on the offense. Both time limits run independently and present certain peculiarities. In the case of the first, it operates as a matter of law (de pleno derecho), since it conditions the administrative act to an extinction term. In this sense, Article 63 of the LGAP establishes that “There shall be a limitation of competence by reason of time when its existence or exercise is subject to conditions or terms of extinction. / Competences shall not be extinguished by the lapse of the term set for exercising them, except as otherwise provided.” (the emphasis is added). Therefore, once the time period provided by the rule for carrying out the conduct has elapsed without the authorized body doing so, its competence to initiate the proceeding declines in the specific matter, so that, in the event of incompetence, even if not alleged, it must be declared ex officio, as required by Article 182 of the LGAP. The opposite occurs with the statute of limitations on the offense, which must be raised by the subject who benefits from it, since it is a waivable defense. Finally, it should be noted that constitutional case law has indicated that the statute of limitations (at least regarding patrimonial rights) is subject to the principle of legislative reservation (reserva de ley) (votes 2008-14004 of 10 hours 13 minutes of September 19, 2008, and 2009-13605 of 14 hours 56 minutes of August 26, 2009). Notwithstanding the above, it is the criterion of this Chamber that the expiration for the exercise of the action can be regulated via administrative regulation (vía reglamentaria), since it is a limitation of the temporal application of the Administration's competence but does not imply the restriction of a patrimonial right, as derives from the substance of the cited precedents.

VI.- Now, regarding the disciplinary regime of the CFIA, the first, that is, the statute of limitations on the action, is regulated by the aforementioned provision 101, which sets a period of two years "counted from when the party affected (parte afectada) had knowledge of the facts giving rise to the commission of the offense, provided they demonstrate that they were not in a reasonable possibility of having learned of its commission" (according to the wording of the rule applicable to the case, which was subsequently reformed). A different situation occurs with the statute of limitations on the offense, which is not expressly regulated in either the Regulation or the Organic Law of the Federated Association of Engineers and Architects (Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos). This regulatory omission requires that said period must be established through legal integration (integración del ordenamiento), which must be done taking into consideration the nature of the relationship linking the professional association with its members and the power being exercised. In this sense, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has conceptualized professional associations as: "Public Law Corporations that, by delegation of state functions, have the purpose of ensuring the correctness and proper performance of the professional functions of their affiliates and disciplining them when they injure third parties through ignorance, lack of skill (impericia), negligence, or immoral conduct in their performance" (ruling number 01386-90, of 16 hours 42 minutes of October 24, 1990). Thus, these groups exercise, in the name of the State, an administrative function consisting of supervising that their members carry out their activity in accordance with the ethical, moral, and professional standards that are demandable, given the marked public interest in the matter, creating, between both, a special relationship of subjection (relación de sujeción especial). By virtue of the foregoing, in the criterion of this Chamber, the underlying relationship between a professional association and its members presents a nature akin to that existing between the Administration and public servants through which it acts, and over whom it exercises a function of supervision and control. In addition to the above, the sanctioning power (potestad sancionatoria) under analysis is entirely compatible with that granted to the Administration in disciplinary matters arising from the exercise of a supervisory power (potestad de fiscalización), similar to the one analyzed here. For this reason, one must resort to the provisions of Article 71 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), which establishes a statute of limitations period for the offense of 5 years. The above is because both the Internal Control Law (Ley no. 8292) and the Law against Corruption and Illicit Enrichment (ley no. 4822), by virtue of Articles 43 and 44, respectively, refer to this provision for the definition of the concept at issue, and given the absence of another provision in the administrative legal system regulating that aspect, it can be inferred that both circumstances grant said rule a general character for purposes of analyzing the statute of limitations in supervisory matters, and the consequent sanctioning possibility (without prejudice, of course, to a special regulation). To this effect, the cited provision of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, states, in relevant part: "The administrative responsibility of the public official for the infractions established in this Law and in the superior control and supervision legal framework, shall prescribe according to the following rules: / a) In cases where the irregular act is notorious, the responsibility shall prescribe in five years, counted from the occurrence of the act. / b) In cases where the irregular act is not notorious —understood as that act which requires a preliminary investigation (indagación) or an audit study to report its possible irregularity—the responsibility shall prescribe in five years, counted from the date on which the report on the respective investigation or auditoría is brought to the attention of the head or the competent official to initiate the corresponding proceeding. […]” VII.- It is based on what is stated in the preceding recital (considerando) that the formulated objection must be analyzed. Regarding the violation of Article 101 of the Regulation, due to the fact that this determines the moment from which it is no longer valid to initiate the proceeding, the computation of this period must be linked to when the parties are actually able to exercise the action. Thus, the cited rule refers to the scenario in which the affected party is the one who files the complaint, not when the CFIA itself acts as a legitimized party—not the affected party. Therefore, applying this provision by integration, and following the from when the professional association had knowledge of the facts. This, furthermore, based on a principle, even of constitutional rank, according to which an action for an unknown offense or injury cannot prescribe or lapse. Of course, it is worth clarifying that the foregoing in no way affects, in accordance with the constitutional principle of legal certainty (seguridad jurídica), the independent running of the statute of limitations period for the offense. Thus, it must be determined whether this occurred from the notification of the criminal judge’s communication, as the Tribunal asserts, or whether, as the appellant argues, the commencement of the statute of limitations period must be set at an earlier time. For these purposes, it is worth reiterating that the reason that caused the sanction, which has not been refuted, was authorizing a project, along with the respective plans, in a protection zone (zona de protección), as well as not informing the client of the existence of factors by which the project would not succeed. Although it is argued in the appeal that the foregoing could have been known by the CFIA when the professional services contracts and the respective plans were submitted, the truth is that the existence of the imputed offense cannot be deduced from such actions. In this sense, even though it is alleged that various documents have been submitted indicating where the property is located, the submission of plans is not a requirement to determine in detail the circumstances surrounding the project, especially if they are of a legal nature (sic). In any case, the competence exercised by the CFIA is limited to constructive aspects, so that, even if the plaintiff’s claim were proven, it cannot be considered that from this documentation it can be deduced that the defendant corporate entity could determine the existence of an offense. The foregoing leads to the conclusion that the indirect violation claimed did not occur, since the evidence whose improper evaluation is alleged does not have the virtue of demonstrating that the CFIA had knowledge of the facts on a date prior to the notification made by the criminal judge, as can be deduced from the recount made in recital III, so the objection must be rejected.

VIII.- Now, in light of the arguments raised by the appellant, it is appropriate to refer to the statute of limitations on the offense in the specific case. In this sense, given that between the conduct alleged against the plaintiff, namely, the authorization of the plans and registration before the CFIA, which occurred on January 24, 2001, and the notification was communicated on March 25, 2003, the five years referred to in recital V did not elapse, it cannot be considered that the offense is time-barred (prescrita). Finally, it is worth clarifying that the supplementary application of the rule provided in the Organic Law of the Comptroller General of the Republic does not violate, in any way, the prohibition against resorting to analogy (analogía) in punitive matters, since, first, this guarantee applies mainly to the establishment of the offense or the sanction, and secondly, because in this case, setting a statute of limitations period for the offense results in respect for the principle of legal certainty regarding the the individual from being perpetually subject to the possibility of being sanctioned. In this sense, every offense must be subject to a statute of limitations period, so that in those cases where the legal system does not set it, it must be established supplementally, without causing any harm to the individual’s rights. All of the foregoing leads to the need to reject the formulated grievance." VIII.- Now, in consideration of the arguments raised by the appellant, it is appropriate to address the statute of limitations (prescripción) of the infraction (falta) in the specific case. In this regard, since between the conduct attributed to the plaintiff, namely, the approval of the plans and registration before the CFIA, which occurred on January 24, 2001, and the notification of charges (intimación) being communicated on March 25, 2003, the five years referred to in considerando V had not elapsed, the infraction cannot be considered time-barred (prescrita). Finally, it should be clarified that the supplementary application of the rule provided in the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República does not transgress, in any way, the prohibition on resorting to analogy in sanctioning matters (materia sancionatoria) because, first, this guarantee applies mainly to the establishment of the infraction or the sanction, and second, because in this case, setting a statute of limitations for the infraction results in respect for the principle of legal certainty regarding the expiration of the possible consequences derived from an infraction, thus preventing the individual from being perpetually subject to the possibility of being sanctioned. In this sense, every infraction must be subject to a statute of limitations; therefore, in those cases where the legal system does not set one, it must be established supplementarily, without causing any harm to the individual's rights. All of the foregoing leads to the rejection of the grievance raised."

“V.- Realizada la anterior aclaración, se conocerán los restantes argumentos, esto es, si la interpretación que se comenta resulta ajustada a Derecho y a los hechos que se derivan de la prueba aportada. El recurrente afirma que no existe laguna, en la medida en que la normativa regula todos los posibles supuestos, lo que supondría que, al margen de si el procedimiento se inicia a gestión de parte, o en forma oficiosa, el punto de partida será siempre el momento cuando la “parte afectada” tuvo conocimiento de los hechos. Esta posición sería insostenible en aquellos casos en donde el afectado por la actuación del profesional no haya acudido, mediante denuncia, ante el CFIA, sino que la acción se ejerce en forma oficiosa, bien sea porque el conocimiento de la falta se obtiene de actuaciones propias del Colegio Profesional (fiscalizaciones, inspecciones o registros internos) o por información suministrada por terceros, como en este caso. En este punto, conviene realizar la siguiente precisión. No debe confundirse lo que el Reglamento denomina prescripción de la acción, la cual consiste en la perención del ejercicio de una potestad procesal –asimilable desde el punto de vista técnico a una caducidad- con la prescripción de la falta, la cual conlleva, en caso de ser alegada, la imposibilidad jurídica de sancionar un actuar antijurídico. De esto se sigue que el acaecimiento de la primera deriva, necesariamente, en la prescripción de la falta. Ambos plazos corren en forma independiente, y presentan algunas particularidades. En el caso de la primera, opera de pleno derecho, ya que condiciona el actuar administrativo a un término de extinción. En este sentido, el artículo 63 de la LGAP establece que “Habrá una limitación de la competencia por razón del tiempo cuando su existencia o ejercicio esté sujeto a condiciones o términos de extinción. / No se extinguirán las competencias por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas, salvo regla en contrario.” (el destacado es suplido). Por ello, una vez transcurrido el lapso de tiempo que prevé la norma para que se ejerza la conducta sin que el órgano facultado al efecto la realice, su competencia para iniciar el procedimiento decae en el asunto concreto, por lo que, al mediar una incompetencia, aún y cuando no se alegue deberá ser declarada de oficio, tal y como lo exige el artículo 182 de la LGAP. Caso contrario ocurre con la prescripción de la falta, la cual requiere ser alegada por el sujeto que se vea beneficiado, ya que es una defensa de carácter renunciable. Por último, cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que la prescripción (al menos de los derechos patrimoniales) se encuentra sujeta al principio de reserva de ley (votos 2008-14004 de las 10 horas 13 minutos del 19 de setiembre de 2008 y 2009-13605 de las 14 horas 56 minutos del 26 de agosto de 2009). No obstante lo anterior, es criterio de esta Sala que la perención por el ejercicio de la acción bien puede ser regulado vía reglamentaria, toda vez que se trata de una limitación de la aplicación temporal de la competencia de la Administración mas no implica la restricción un derecho patrimonial, tal y como se deriva del sustrato de los antecedentes citados.

VI.- Ahora bien, en lo que atañe al régimen disciplinario del CFIA, la primera, esto es, la prescripción de la acción, se encuentra regulada por el ya citado precepto 101, el cual fija un plazo de dos años “contados a partir de que la parte afectada tenga conocimiento de los hechos que den lugar a la comisión de la falta, siempre y cuando demuestre que no estuvo en posibilidad razonable de haberse enterado de su comisión” (según la redacción de la norma aplicable al caso, la cual fue reformada con posterioridad). Situación distinta ocurre con la prescripción de la falta, la cual no se encuentra regulada en forma Arquitectos. Esta omisión normativa obliga a que dicho plazo tenga que ser fijado mediante integración del ordenamiento, lo cual se debe realizar tomando en consideración la naturaleza de la relación que vincula al colegio profesional con sus agremiados y de la potestad que se ejerce. En este sentido, la Sala Constitucional ha conceptualizado a los colegios profesionales como:"Corporaciones de Derecho Público que, por delegación de funciones estatales, tienen como finalidad velar por la corrección y buen desempeño de las funciones profesionales de los afiliados y corregirlos disciplinariamente cuando lesionen a terceros, por ignorancia, impericia, desidia o conducta inmoral en su desempeño" (sentencia número 01386-90, de las 16 horas 42 minutos del 24 de octubre de 1990). Así, estas agrupaciones ejercen, en nombre del Estado, una función administrativa consistente en fiscalizar que sus agremiados desarrollen su actividad de acuerdo a los parámetros éticos, morales y profesionales que resultan exigibles, en atención al marcado interés público que existe en la materia, originando, entre ambos, una relación de sujeción especial. En virtud de lo anterior, en criterio de esta Sala, la relación subyacente entre un colegio profesional y sus agremiados presenta una naturaleza afín a la existente entre la Administración y los servidores públicos mediante la cual actúa, y respecto de los cuales ejerce una función de vigilancia y control. Aunado a lo anterior, la potestad sancionatoria que se analiza resulta en un todo compatible con aquella otorgada a la Administración en materia disciplinaria con ocasión del ejercicio de una potestad de fiscalización, similar a la que aquí se analiza. Por esto, se debe acudir a lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley Órganica de la Contraloría General de la República, el cual establece un plazo de prescripción de la falta de 5 años. Lo anterior debido a que, tanto la de la Ley de Control Interno (Ley no. 8292) como la Ley contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito (ley no. 4822), por virtud de los artículos 43 y 44, respectivamente, remiten a este precepto para la definición del instituto en cuestión, y ante la ausencia de otra disposición en el ordenamiento jurídico administrativo que regule dicho aspecto, se puede colegir que ambas circunstancias le otorgan a dicha norma un carácter general a efectos de analizar la prescripción en materia de fiscalización, y la consecuente posibilidad sancionatoria (sin perjuicio, claro está, de una regulación especial). Al efecto señala el numeral citado de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en lo que interesa: “La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes reglas: / a) En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del acaecimiento del hecho. / b) En los casos en que el hecho irregular no sea notorio –entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad- la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo. […]” VII.- Es con base en lo formulada. En lo que atañe al quebranto del artículo 101 del Reglamento, debido a que este determina el momento a partir del cual no resulta válido iniciar el procedimiento, el cómputo de este plazo debe estar ligado a cuándo las partes estén en posibilidad real de ejercer la acción. Así, la norma citada se refiere al supuesto en el que el afectado es quien presenta la denuncia, no cuando es el propio CFIA quien actúa como parte legitimada –no afectada-. Por ello, aplicando este precepto por integración, y siguiendo el criterio externado, se tiene que el cómputo del plazo en cuestión se debe dar a partir de que el colegio profesional tuvo conocimiento de los hechos. Esto, además, por un principio, incluso de rango constitucional, conforme al cual, no puede prescribir ni caducar una acción por falta o lesión que se desconoce. Claro está, vale aclarar que lo anterior en nada afecta, en atención al principio constitucional de seguridad jurídica, el curso independiente del plazo de prescripción de la falta. Así, se debe determinar si esto ocurrió a partir de que se notificó la comunicación del juez penal, según afirma el Tribunal, o si, como aduce el recurrente, debe fijarse el inicio del plazo de prescripción en un momento anterior. Para tales efectos, conviene reiterar que el motivo que originó la sanción, el cual no ha sido refutado, fue autorizar un proyecto, junto con los planos respectivos, en una zona de protección, así como el no comunicar a su cliente la existencia de factores por los cuales el proyecto no tendría éxito. Si bien se alega en el recurso que lo anterior pudo haber sido conocido por el CFIA cuando se presentaron los contratos de servicios profesionales y los planos respectivos, lo cierto es que de tales actuaciones no se logra desprender la existencia de la falta imputada. En este sentido, aún y cuando se alegue que se han presentado diversos documentos que indican en donde está ubicado el inmueble, la presentación de planos no es un requisito para determinar en detalle las circunstancias circundantes al proyecto, sobre todos si son de ordenlegal(sic). En todo caso, la competencia que ejerce el CFIA se limita a aspectos constructivos, por lo que, aún y cuando se comprobara el dicho del actor, no puede considerarse que de esta documentación se logre extraer que la entidad corporativa demandada pudiera determinar la existencia de una falta. Lo anterior lleva a concluir que no se dio la violación indirecta que se reclama, ya que las pruebas cuya indebida valoración se alega, no tienen la virtud de demostrar que el CFIA tuvo conocimiento de los hechos en una fecha anterior a la notificación realizada por el juez penal, tal y como se puede colegir del recuento realizado en el considerando III, de forma que el cargo debe ser rechazado.

VIII.- Ahora bien, en atención a los alegatos planteados por el recurrente, conviene referirse a la prescripción de la falta en el caso concreto. En este sentido, siendo que entre la conducta que se le imputó al actor, a saber, la autorización de los planos e inscripción ante el CFIA, ocurrida el 24 de enero de 2001 y la intimación se comunicó el día 25 de marzo de 2003 no transcurrieron los cinco años a que se ha hecho referencia en el considerando V, tampoco se puede considerar que la falta esté prescrita. Por último, cabe aclarar que la aplicación supletoria de la norma prevista en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República no transgrede, en forma alguna, la prohibición de recurrir a la analogía en materia sancionatoria ya que, en primer lugar, esta garantía aplica, principalmente, para el establecimiento de la falta o de la sanción, y en segundo término, porque en este caso, la fijación de un plazo de prescripción de la falta tiene como consecuencia el respeto del principio de seguridad jurídica en cuanto al fenecimiento de las posibles consecuencias derivadas de una falta, evitando que el particular esté sometido en forma perpetua a la posibilidad de ser sancionado. En este sentido, toda falta debe estar sujeta a un plazo de prescripción, por lo que, en aquellos casos en que el ordenamiento no lo fija, debe establecerse en forma supletoria, sin que ello cause perjuicio alguno a los derechos del particular. Todo lo anterior conlleva a que se tenga que rechazar el agravio formulado.”