Annulment of Municipal Agreement Fixing Liquor License Fee Without Reasoning and Using Extralegal MethodNulidad de acuerdo municipal que fija patente de licor sin motivación y con método ajeno al ordenamiento

**V.- THE REGIME OF EXEMPTIONS AND TAX BENEFITS IN LIGHT OF THE COSTA RICAN LEGAL SYSTEM.-** Tax benefits or incentives are defined as the granting of a protectionist tax measure, which may encompass various mechanisms or manifestations, such as tax exemptions (total exemptions or tax reductions), or the granting of subsidies of various kinds, such as the granting of State bonds for certain activities (productive or cultural), access to official credit with reduced interest rates and extended amortization periods, customs franchises, the assignment of exclusive markets, pensions and prizes, etc. It is, then, a matter of support measures or instrumental stimulus through a tax relief mechanism, which has various purposes, such as the satisfaction of public purposes external or unrelated to the taxpayer, such as the promotion or incentive of certain activities, and which, in some way, find their basis in the provisions of Article 50 of the Political Constitution, regarding the State's intervening competence in the economy; or to cover social costs and costs of social interest, which has its basis in the constitutional principles of solidarity and social justice – as in the case of donations to cultural, artistic, scientific, or social welfare activities –, or the recognition of certain wealth for the satisfaction of the taxpayer's own purposes, as in the case of the personal basic exemption and for family expenses, and the line of business, for being non-profit. In such a way, incentives include both the stimulating effect and the exemptions that cause it. Within this group of measures, we find the typical case of deductions for investments or job creation, the Tax Credit Certificates (Certificados de Abono Tributario, CATS), the free trade zone regime (régimen de zona franca), and, of course, tax exemptions. Pursuant to the provisions of subsection b) of Article 5 of the Tax Code of Standards and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), its definition is reserved to formal and material law. In the case under study, the company Altura Hermosas Dos C.D., Sociedad Anónima has a tax benefit granted by the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), based on the Law of Incentives for Tourism Development (Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico), number 6990, of the fifteenth of July of nineteen eighty-five, and its amendments, as recorded in the tourism contract signed on the third of February of two thousand nine. In said negotiation, in the first clause of the contract, the appellant company is granted only the tax benefit provided in Article 7, subsection a), item iii) of the referenced legal body, which literally provides:

"Companies qualified to obtain the benefits of this Law may be granted, totally or partially, the following incentives according to the activity in which they are classified:

a.) Hotel services ...

• iii)Concession of the municipal licenses (patentes municipales) required by the companies for the development of their activities. The municipalities shall grant these licenses within a maximum period of thirty calendar days after the submission of the application and shall charge the corresponding tax. Licenses may not be granted for gaming halls prohibited by other laws." It powerfully calls the attention of this Tribunal that, notwithstanding that under numeral 4 of the cited Law, the Costa Rican Tourism Institute is established as the entity responsible for the recognition of these tax benefits, this institution disposes of the administration of the Municipality's taxes, in this case, of the canton of Carrillo, which at first glance seems it could openly conflict with the governmental autonomy of the local corporation, in accordance with the mandate of Article 170 of the Political Constitution, one of its manifestations being precisely the tax power and capacity. In the case, it appears that the local authorities of Carrillo assumed the content of said negotiation, and recognize the granting of the benefit, residing in this case, in the granting of the commercial and liquor licenses (patentes o licencias comercial y de licor), as provided in the agreement of ordinary session number 41-09, of the twentieth of October of two thousand nine (on folio 21); being the subject of discussion only the economic value thereof.

**VI.- THE REGIME OF LIQUOR LICENSES (LICENCIAS O PATENTES DE LICOR).-** It is of interest, for the case under study, to differentiate the regime of municipal or commercial licenses from that of liquor licenses. Indeed, the first thing we must do is distinguish both figures, insofar as the former, commercial licenses, translate into the authorization for the legitimate exercise of a commercial activity, within a specific territorial circumscription, in this case, the canton, whose manifestation translates into the payment of a tax (tax), "[...] included in the classification established in Article 4 of the Tax Code of Standards and Procedures, which defines the tax, the rate, and special contributions; such that it constitutes a tax figure, whose nature, objectives, and purposes come from the tax power inherent to the municipalities; and in which the taxable event (hecho generador) is not constituted by an effective or potential provision of an individualized public service, nor by the income or profits of the businesses or companies that are developed in a given jurisdiction, that is, in a canton, but rather by the issuance of the license (licencia) for carrying out a for-profit activity, precisely, in that jurisdiction." (Judgment of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) number 2001-10153, of fourteen hours and forty-four minutes of the tenth of October of two thousand one.)

And it was also the Constitutional Chamber itself – in judgment number 2197-92, of fourteen hours and thirty minutes of the eleventh of August of nineteen ninety-two –, that defined the distinctive elements that derive from its special legal nature, namely: 1.- the justification for this tax, which derives from the need to cover the costs of the public services that the individual receives from the municipality, and which imply a benefit for businesses and shops, such as security, cleaning, drinking water and electricity services, etc.; and 2.- the variety in the systems of this tax, which originates in the tax power of local governments, from where the tax bases (bases imponibles) will be the most varied depending on each canton, in some being gross profits, in others gross sales, in others a minimum annual tax (patente mínima) will be established, and in others a maximum, etc., as it depends on the decision of the local authorities. On that occasion, it was considered:

"As the action questions the application of the so-called annual tax (impuesto de patente) – which taxes all for-profit activity carried out in the canton of Buenos Aires (Articles 96 and 98 of the Municipal Code) –, specifically that charged on pineapple production, it is essential to point out some important notes on this matter. Our legislation distinguishes between the license (licencia) itself, which is the administrative act that enables the individual to exercise the respective activity, and the payment of the tax, itself, which is denominated with the name of annual tax (patente). The main theoretical justification for imposing this type of tax is the one already traditional in the field of Municipal Law, which defines it as the pressing need to cover the cost of the public services that the individual receives from the Municipality; that is, commercial businesses or for-profit activities, according to the nomenclature used by our Municipal Code, are highly benefited by security, order, cleanliness, and municipal activity in general, for which they must contribute to the local Government. In doctrine, annual tax (patente) is the name given to the tax or to the for-profit activity, those that tax businesses on the basis of external characteristics that are more or less easy to determine, without there being a single system in this regard. On the contrary, the systems for imposing this tax are the most varied, but they do have certain characteristics that are common to them. This is why the laws of the annual tax differ from one another and the tax bases can be equally varied, such as, for example, on gross profits, gross sales, based on categories or classes, or, a minimum and a maximum annual tax.

III.From the point of view of the doctrine of Tax Law, its most important principles are: a.) the principle of legality of taxation, also known as reservation of law; or what is the same, the exclusive regulation of tax activity by formal law; b.) the principle of equality before the tax and public burdens, which alludes to the need to ensure the same treatment for those who find themselves in analogous situations (a concept related more to materiality than to formality), this principle allows the formation of different categories, to the extent that these are reasonable, which in turn demands that it be with the total exclusion of discrimination; c.) the principle of generality, which implies that the tax should not affect individuals or goods specifically determined, since in such a case, taxes acquire a persecutory character or one of odious or illegitimate discrimination. Stated differently, the tax must be conceived in such a way that any person whose situation coincides with that indicated as the taxable event, shall be subject to the tax. For the specific case, there is no doubt that the tax was authorized by a law, and what proceeds is to analyze whether the difference alleged by the plaintiff and which comes from the referenced annual tax law, is reasonable or if, on the contrary, it creates an arbitrary discrimination with it.

IV.From the examination of law number 7164 of the thirteenth of June of nineteen ninety, it is clear that the cause of the annual tax of the canton of Buenos Aires is clear and offers no difficulty in its analysis, like any other similar municipal law. When we allude to the cause, we speak of the necessary explanation, of the economic-political or political-social motive, that is, the general interest that moves the administration of local interests and services (Article 168 of the Political Constitution), to issue the tax norm and that in this case, is to promote payment by every individual who exercises for-profit activities, as a contribution to the expenses of the local Government. Conceived as a tax that levies the exercise of a for-profit activity, the base of this tax must be, in principle, general, as has been stated in the preceding Recital; [...]

V. [...] the laws that regulate this type of tax may contain different taxable events and even levy productive activity, among other assumptions. This conclusion derives from the correct interpretation of the norms that regulate the institution of this tax in the Municipal Code, which in its Article 98, provides that 'no one may open establishments dedicated to for-profit activities or carry out trade in an ambulatory manner, without having the respective municipal license (licencia municipal)', and in Article 96 idem, which indicates that all for-profit activities, subject to a license, must pay the annual tax. From these texts it follows that for-profit activities are legally susceptible to being taxed with a tax or annual tax, leaving to the criterion of the municipal administration, the structuring of the elements of the tax obligation [...]" (The highlighting is not from the original.)

Additionally, it must be taken into account that on repeated occasions the Constitutional Chamber has indicated that the exercise of a lawful activity may be subject to regulations by the Administration, such as – for example – the imposition of certain requirements or taxes, as in the case of sales tax and the obligation of the stamped invoice, inasmuch as the freedom of enterprise is neither unrestricted nor absolute (in this sense, among others, Judgments number 0143-94, of the eleventh of January of nineteen ninety-four, 04205-96, of fourteen hours and thirty-three minutes of the twentieth of August of nineteen ninety-six; 06066-98, of sixteen hours and thirty minutes of the twenty-fifth of August of nineteen ninety-eight; 6565-99 and 2003-2864-03 may be consulted); with the following basis:

"[...] as this Chamber has expressed on repeated occasions, business freedom is not absolute or unlimited, and such guarantee must be submitted to the legal regulations that must necessarily be complied with beforehand, especially when, as in the present case, there exists regulations on the matter – precisely that which is being challenged in this action of unconstitutionality – that imposes a tax burden to collaborate with public expenses, just as provided for in Articles 20 of Law number 6826, 29 and 30 of the Regulation of said law, here challenged; therefore, the closure of the commercial businesses ordered therein is not unconstitutional, since any person can freely develop their trade, as long as they meet the requirements previously established by law, and do so complying with the requirements established for the trade in question (see among others in this sense, resolution number 01042-90, of fifteen hours and twenty-five minutes, of the thirty-first of August of nineteen ninety, and resolution number 00611-91, of fourteen hours and five minutes of the twenty-second of March of nineteen ninety-one.) This criterion was previously supported by the Full Court, which in an ordinary session of the ninth of July of nineteen seventy-nine, upon hearing the veto of legislative bill number 5098, considered:

«The freedom of commerce that exists as a constitutional guarantee is the right that any person has to choose, without further restrictions, the legally permitted commercial activity that best suits their interests. But once in the exercise of that activity, the person must submit to the regulations that the law establishes, such as the setting of consumer prices, the payment of certain wages to workers, and eventually the limitation of profits that is deemed convenient. So, the exercise of commerce does not entail the right to unrestricted freedom, especially when, as in the case, one is in the presence of a regulation considered of general interest.» (Judgment number 0143-94, of sixteen hours of the eleventh of January of nineteen ninety-four)." For its part, the liquor license (patente o licencia de licor) constitutes a manifestation of the exercise of police power, understanding by such "[...] the regulatory power over the exercise of rights and the fulfillment of constitutional duties; or better yet, as the «incontrovertible right of every legally organized society, essential to its own conservation and defense, and belongs to every constituted government to ensure the achievement of its social ends through the use of the means that are adequate for that purpose,» as defined by the doctrine of Administrative Law. In its broadest sense, the Police Power comprises the measures tending to protect public safety, morality, and health, as well as the defense and promotion of the economic interests of the community and its general welfare. It manifests itself, in principle, as a power attributed to the Legislative Branch and is therefore non-delegable. However, a delegation of functions can indeed be created in ordinary law, assigning to the Executive Branch, for example, the attribution of ruling on certain matters, within certain pre-established limits in the law." (Judgment of the Constitutional Chamber, number 1441-92, of fifteen hours and forty-five minutes of the second of June of nineteen ninety-two); insofar as it has been deemed that in the regulations concerning the commercialization of liquor there is immersed the power of the State to maintain the public order that must prevail in the organizational, moral, social, political, and economic part of society – as empowered by subsections 6) and 12) of Article 140 of the Political Constitution –, as the constitutional jurisprudence has repeatedly pointed out (among others, consult judgments number 6579-94, 0552-95, 1273-95; 4905-95; 1029-96; 6469-97; 2000-4450 and 2001-11938). This power of control has been delegated to local governments, by constitutional mandate ("administration of local services and interests," according to Article 169) and which is developed by law, thus, in Article 83 of the Municipal Code, which expressly refers to the special law, in this case, the cited Law on the Sale of Liquor (Ley sobre Ventas de Licor), number 10, of nineteen thirty-six; through mechanisms defined by the legislator, municipalities are allowed to define the number of establishments authorized for its commercialization, taking into account the population of the territorial circumscription, and through the system of public auctions, in periods of two years, with a quarterly payment of the tax – provisions that precisely constitute the object of this claim –. Additionally, there are regulations on distances that must be kept with respect to education, health centers, or churches (Article 9 of the Law on the Sale of Liquor), as well as the operating hours of these commercial establishments and prohibition of sales to minors, established in the Law for the Regulation of Operating Hours in Alcoholic Beverage Outlets (Ley de Regulación de horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas), number 7633). It must be taken into account that the regulations that govern the commercialization of liquors, including the Law on Sales, number 10, are of public order, understanding by such "those through which the State intervenes in order to ensure in society its moral, political, social, and economic organization" (judgment number 1441-92, of the Constitutional Chamber, supra cited), and consequently, they are not susceptible to negotiation or agreement to the contrary, nor to waiver, and they are provisions with respect to which the State may exercise the cited police power.

**VII.- THE NULLITY OF THE CHALLENGED AGREEMENT.-** From a detailed study of the case file, the allegations of the appellant company, and the considerations of the respondent Municipality, this Tribunal concludes that the challenger is right in its considerations, as the nullity of the challenged agreement is clearly and precisely evidenced, based on the following considerations:

First: It is contrary to the mechanism established by the legal system: It is evident that the challenged agreement provides for a mechanism different from that provided for in the legal system, specifically in Article 31, subsection b), second paragraph, of the Regulation of the Law of Incentives for Tourism Development (Reglamento de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico), approved by Executive Decree number 24863, of the fifth of December of nineteen ninety-five, which literally provides the following:

"The liquor license (patente de licores) granted under these conditions shall be understood as validly acquired by the provision of the Law of Incentives for Tourism Development and shall be homologated from that moment and in all its effects with those acquired through the public auction of Law No. 10, of October 7, 1936, and its amendments, Law on the Sale of Liquor, and shall therefore be subject to its provisions. Said license may not be used in another establishment and shall not depend on the validity of the Tourism Contract by virtue of which it was granted, but rather on what is established in Law No. 10 of October 7, 1936, and its amendments, Law on the Sale of Liquor. The price of the aforementioned license may not exceed the value of the last auction of a similar license in the district." (The highlighting is not from the original.)

It is clear that there can be no restrictive interpretation when dealing with fundamental rights – in this case, freedom of commerce –, in accordance with the doctrine derived from constitutional jurisprudence – of our country – that enunciates the principle of personal freedom (in this regard, among others, judgments number 2175-96, of nine hours and six minutes of the tenth of May of nineteen ninety-six, and 2001-1465-2001, of fourteen hours and thirty-six minutes of the twenty-first of February of two thousand one may be consulted); and since the reference norm does not restrict or distinguish the concept of "similar license", we must understand it in the only possible way, that is, referring to the liquor license, regardless of the category of business where liquor is sold, which is established in Article 2 of the Law that regulates the operating hours of alcoholic beverages, number 7633, solely to determine the operating hours:

"Category A: Canteens, bars, and taverns without dancing activity, which retail alcoholic beverages to be ingested within the establishment; also liquor stores that sell beverages for consumption outside of it. They may only sell them between 11:00 a.m. and midnight.

Category B: Dance halls, discotheques, nightclubs, and cabarets with dancing activity, which retail alcoholic beverages for consumption within the establishment. They may only sell these beverages between 4:00 p.m. and 2:30 a.m.

Category C: Restaurants, hotels, and guesthouses that sell alcoholic beverages for consumption within the establishment. They may only sell these beverages between 10:00 a.m. and 2:30 a.m.

Category D: Supermarkets that retail alcoholic beverages for consumption outside the establishment. They may only sell them between 8:00 a.m. and midnight. Supermarkets are understood as commercial outlets for various goods, in which the sale of liquor is not the main activity.

Category E: Importing houses, manufacturers, distributors, and warehouses that sell, wholesale and retail, alcoholic beverages in hermetically sealed containers to be ingested outside the establishment. No restriction on the hours for selling alcoholic beverages shall apply to this category.

Category F. Establishments of categories A, B, and C, declared of tourist interest in which alcoholic beverages are retailed for consumption on the premises, which meet the requirements indicated by the Costa Rican Tourism Institute. Licenses for this category shall be awarded by the respective municipality, upon prior approval by the Institute. No restriction on the hours for selling alcoholic beverages applies to this category. Under no circumstances may this license be granted to hotels without a guest registry.

Businesses that sell alcoholic beverages shall be obliged to place signs in visible places with the hours and conditions permitted for selling them." Thus, it must be remembered that, in attention to the traditional conception of the principle of legality, established in numerals 11 of the Political Constitution and 11 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), it implies that all acts and behaviors of the Administration must conform to the current legal system, composed both of written norms, which, according to the normative hierarchy established in Article 6 of the General Law of Public Administration, supposes the ordering of public management to the Political Constitution, international treaties, laws, and executive and autonomous regulations of organization and operation; as well as by unwritten sources (custom, jurisprudence, and general principles of law), which contribute to the interpretation and integration of the legal system, in the terms provided in Article 7 of the cited General Law. Thus, by virtue of the principle of legality, in its negative aspect, the action of the State is absolutely subordinated to what is expressly permitted, normally in an explicit text, so that what is not authorized – expressly or implicitly by the legal system – is prohibited. Thus, the principle of legality "[...] projects itself as a limit and restriction of public behavior, since any action of its own must conform to the higher-ranking norm, under penalty of invalidity." (Judgment number 63-2000, of fourteen hours and fifty minutes of the twenty-eighth of January of two thousand, of the First Chamber of the Supreme Court of Justice; and in the same sense, judgments number 0172-2000, of the fifteenth of March of that same year, and 55-2001, of the seventeenth of January of two thousand one may be consulted.)

Pursuant to this constitutional principle, it is not legitimate for the municipality of Carrillo to invent a procedure or calculation method different from that established in the legal system, for the determination of liquor licenses, regarding those businesses that have a tourism contract. This Tribunal understands that the discussion of whether such a system violates municipal autonomy or not exceeds the scope of competence that has been conferred upon it pursuant to numerals 173 of the Political Constitution and as developed by the Municipal Code – Articles 153 and 164 – and the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) – Articles 189 and following –; because it implies the analysis of normative provisions, excluded from the appeal by legal mandate – subsection d) of Article 154 of the Municipal Code –, and implies an analysis of constitutionality, referred exclusively to the Constitutional Chamber (Article 10 of the Political Constitution).

Second: The agreement lacks proper reasoning: Indeed, the interested party is unaware – and this Tribunal when evaluating the situation – of the reasons that led the body of councilors to depart from the system provided for by the legal system to determine the value of the liquor licenses; the consideration that the previous values were very low – around three million – is not a sufficient argument; and even less understandable for this Authority is the determination of an amount of twenty million colones, whose objective parameters are unknown, as even the basis for it does not appear in the record, nor is the supposed report of the Special Commission of the seventh of October of two thousand nine known, on which the challenged decision is supposedly based; nor is it known where the twenty-five percent increase in value comes from, in accordance with the date of entry of the applications. Indeed, as the appellant points out, it must be remembered in this regard that the existence and validity of every administrative act depends on the concurrence of several essential elements, imposed by the legal system, which, for a better understanding, can be classified into material elements, relating to subjective elements (competence, standing, and investiture), objective elements (purpose, content, and motive – Articles 131, 132, and 133 of the General Law of Public Administration and 49 of the Political Constitution) and formal elements, comprising the form in which the act is adopted, that is, the means of expression or manifestation (instrumentation), the statement of reasons or reasoning (Article 136 of the cited General Law) and the procedure followed for its adoption (Articles 214 and 308 of the General Law of Public Administration and 39 and 41 of the Constitution). The statement of reasons consists of "... a declaration of what the circumstances of fact and law are that have led the respective public administration to the issuance or emanation of the administrative act. The statement of reasons is the formal expression of the motive and, normally, in any administrative resolution, it is contained in the so-called 'recitals' (considerandos) -recital part-. The statement of reasons, consisting of an enunciation of the facts and the legal basis that the public administration took into account to issue its decision or will, constitutes a means of proof of its intent and an indispensable guideline for interpreting and applying the respective administrative act." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.)

So, the statement of reasons must determine the application of a concept to the singular factual circumstances in question (according to the development of Spanish jurisprudence, specifically in the judgment of May 18, 1991, RA 4120, accepting a recital of the appealed decision, which cites the SSTS of September 23, 1969, RA 6078, and October 7, 1970, RA 4251, cited by the author Marcos M. Fernando Pablo, in his work La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, page 190); that is, it is a concrete decision that links the facts with the normative support; so that when there is a brief allusion to general norms and unspecific facts, it can be concluded that there is no sufficient contribution of justification, to the extent that it is not possible to deduce from them the elements assessed by the governmental authority to make the decision, which acquires the greatest importance when dealing with acts that limit or restrict personal rights or in which a sanction is imposed on the individual. By its content, it constitutes a determining factor of due process and the right of defense, which has full application in the administrative field, as pointed out by the Constitutional Chamber starting from judgment 15-90, of sixteen hours and forty-five minutes of the fifth of January of nineteen ninety, upon enunciating the minimum elements of this constitutional principle (...) a) Notification to the interested party of the nature and purposes of the proceeding; b) right to be heard, and opportunity for the interested party to present arguments and produce evidence deemed pertinent; c) opportunity for the administered party to prepare its pleading, which necessarily includes access to information and administrative records linked to the matter in question; ch) right of the administered party to have representation and be advised by attorneys, technicians, and other qualified persons; d) adequate notification of the decision issued by the administration and of the grounds on which it is based; and e) right of the interested party to appeal the decision issued ..." (Highlighting is not from the original.)

It is for this reason that, pursuant to Article 136 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), the Administration is required to state the grounds for acts that impose obligations; limit, suppress, or deny subjective rights; resolve appeals; are issued departing from the criterion followed in prior proceedings or from the opinion of advisory bodies; maintain the enforcement of an act that is being challenged; are general normative acts (regulations); and are discretionary acts of a general nature. Thus, if there is no statement of grounds, a defect of form is incurred that seriously affects the act, rendering it absolutely null (nulidad absoluta).

VIII.- CONCLUSIONS.- Having confirmed the alleged absolute nullity (nulidad absoluta), neither its validation (convalidación), its cure (saneamiento), nor the conversion (conversión) of this agreement is appropriate, pursuant to Articles 187, 188, and 189 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), as these are mechanisms provided for acts with relative nullity (nulidad relativa); rather, its elimination from the legal sphere is appropriate, through its annulment (anulación), which is hereby proceeded with immediately. But the case file must be returned to the originating Municipality so that, in accordance with what is indicated in this resolution, it determines the value of the liquor license (patente de licor) required by the company Altura Hermosas Finca Dos C.D., Sociedad Anónima.

“V.- DEL RÉGIMEN DE EXONERACIONES Y BENEFICIOS FISCALES A LA LUZ DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO COSTARRICENSE.- Los beneficios o incentivos fiscales se definen como el otorgamiento de una medida fiscal proteccionista, que puede comprender diversos mecanismos o manifestaciones, tales como las exoneraciones fiscales (totales o reducciones impositivas), o el otorgamiento de subvenciones de diversa índole, como lo son, el otorgamiento de bonos del Estado para determinadas actividades (productivas o culturales), el acceso a créditos oficiales con tasas de interés reducidas y plazos dilatados de amortización, las franquicias aduaneras, la asignación de mercados en exclusiva, pensiones y premios, etc. Se trata, entonces, de medidas de apoyo o estímulo instrumental a través de un mecanismo desgravatorio del tributo, que tiene diversas finalidades, tales como la satisfacción de fines públicos externos o ajenos al contribuyente, como lo sería el fomento o incentivo de determinadas actividades, y que, de alguna manera encuentran su sustento en lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, en lo atinente a la competencia interventora del Estado en la economía; o para sufragar costos sociales y de interés social, lo cual tiene su sustento en los principios constitucionales de solidaridad y justicia social –caso de las donaciones a actividades culturales, artísticas, científicas o de bien social–, o el reconocimiento de cierta riqueza para la satisfacción de fines propios del contribuyente, caso del mínimo exento personal y para gastos familiares, y el giro de la actividad, por no ser lucrativa. De tal suerte, que por incentivos se tienen tanto el efecto estimulante, como las exenciones que lo provocan. Dentro de este grupo de medidas encontramos el típico caso de las deducciones por inversiones o creación de empleo, los Certificados de Abono Tributario (CATS), el régimen de zona franca, y por supuesto, las exoneraciones tributarias. Al tenor de lo dispuesto en el inciso b) del artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, está reservada su definición a la ley formal y material. En el caso en estudio, la sociedad Altura Hermosas Dos C.D., Sociedad Anónima tiene un beneficio fiscal otorgado por el Instituto Costarricense de Turismo, con fundamento en la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, número 6990, del quince de julio de mil novecientos ochenta y cinco, y sus reformas, como se consigna en el contrato turístico suscrito el tres de febrero del dos mil nueve. En dicha negociación, en la clásula primera del contrato, a la empresa apelante se le otorga únicamente el beneficio fiscal dispuesto en artículo 7, inciso a) acápite iii) del cuerpo legal de referencia, que dispone literalmente:

"A las empresas calificadas para obtener los beneficios de esta Ley, se les podrán otorgar, total o parcialmente, los siguientes incentivos de acuerdo con la actividad en que se clasifiquen:

a.) Servicios de hotelería ...

• iii)Concesión de las patentes municipales que requieran las empresas para el desarrollo de sus actividades. Las municipalidades concederán estas patentes en el plazo máximo de los treinta días naturales posteriores a la presentación de la solicitud y cobrarán el impuesto correspondiente. No se podrán conceder patentes para salas de juegos prohibidos por otras leyes." Llama poderosamente la atención a este Tribunal que, no obstante que al tenor del numeral 4 de la citada Ley, se establece al Instituto Costarricense de Turismo como el ente encargado del reconocimiento de estos beneficios fiscales, esta institución disponga de la administración de los tributos de la Municipalidad, en este caso, del cantón de Carrillo, lo que a simple vista pareciera que puede reñir de manera abierta con la autonomía de gobierno de la corporación local, conforme al mandato del 170 de la Constitución Política, siendo una de sus manifestaciones, cabalmente la potestad y capacidad tributaria. En el caso, parece que las autoridades locales de Carrillo asumieron el contenido de dicha negociación, y reconocen el otorgamiento del beneficio otorgado, residenciado en este caso, en el otorgamiento de las patentes o licencias comercial y de licor, según se dispuso en acuerdo de la sesión ordinaria número 41-09, del veinte de octubre del dos mil nueve (a folio 21); siendo objeto de discusión únicamente, el valor económico de la misma.

VI.- DEL RÉGIMEN DE LAS LICENCIAS O PATENTES DE LICOR.- Resulta de interés, para el caso en estudio, diferenciarse el régimen de las licencias municipales o comerciales de las de licor. En efecto, lo primero que debemos hacer es distinguir ambas figuras, en tanto la primera, las comerciales, se traducen en la autorización para el ejercicio legítimo de una actividad comercial, dentro de una circunscripción territorial determinada, en este caso, el cantón, cuya manifestación se traduce en el pago de un tributo (impuesto), "[...] comprendido en la clasificación establecida en el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que define al impuesto, la tasa y las contribuciones especiales; de suerte que constituye una figura tributaria, cuya naturaleza, objetivos y fines provienen de la potestad tributaria propia de las municipalidades; y en la que el hecho generador no lo constituye una prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizable, ni la renta o utilidades de los negocios o empresas que se desarrollan en una jurisdicción determinada, esto es, en un cantón, sino la expedición de la licencia para la realización de una actividad lucrativa, precisamente, en esa jurisdicción." (Sentencia de la Sala Constitucional número 2001-10153, de las catorce horas con cuarenta y cuatro minutos del diez de octubre del dos mil uno.)

Y fue también la propia Sala Constitucional -en sentencia número 2197-92, de las catorce horas treinta minutos del once de agosto de mil novecientos noventa y dos-, la que definió los elementos distintivos que derivan de su especial naturaleza jurídica, a saber: 1.- la justificación de este impuesto, que deriva de la necesidad de sufragar los costos de los servicios públicos que el particular recibe de la municipalidad, y que implican un beneficio para los negocios y comercios, tales como la seguridad, aseo, servios de agua potable y luz, etc.; y 2.- la variedad en los sistemas de este tributo, que tiene su origen en la potestad tributaria de los gobiernos locales, de donde las bases imponibles serán las más variadas depediendo de cada cantón, en unos serán las utilidades brutas, en otros las ventas brutas, en otros se establecerá una patente mínima, y en otros habrá una máxima, etc., por cuanto depende de la decisión de las autoridades locales. En esa ocasión se consideró:

"Como en la acción se cuestiona la aplicación del llamado impuesto de patente -con el que se grava a toda actividad lucrativa que se ejerza en el cantón de Buenos Aires (artículos 96 y 98 del Código Municipal)-, concretamente al que se cobra a la producción de piña, resulta imprescindible señalar algunas notas de importancia acerca de esa materia. Distingue nuestra legislación entre la licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad y el pago del impuesto, propiamente dicho que se denomina con el nombre de patente. La principal justificación teórica para imponer este tipo de tributo, es la ya tradicionalmente en el ámbito del Derecho Municipal, que lo define como la imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la Municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad, el orden, el aseo y la actividad municipal en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno local. En doctrina se llama patente al impuesto o a la actividad lucrativa, a los que gravan a los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto. Por el contrario, los sistemas de imposición de este tributo, son los más variados, pero si tienen ciertas características que les son comunes. Por esto es que difieren de las leyes del impuesto de patentes a otro y las bases impositivas, pueden ser igualmente variadas, como por ejemplo sobre las utilidades brutas, las ventas brutas, a base de categorías o clases, o bien, de una patente mínima y otra máxima.

III.Desde el punto de vista de la doctrina del Derecho Tributario, sus principios más importantes son: a.) el de legalidad de la tributación, conocido también como reserva de ley; o lo que es lo mismo, la exclusiva regulación de la actividad tributaria por la ley formal; b.) el principio de igualdad ante el impuesto y las cargas públicas, que alude a la necesidad de asegurar el mismo tratamiento a quienes se encuentran en análogas situaciones (concepto relacionado más con la materialidad, que con la formalidad), este principio permite la formación de distintas categorías, en la medida que éstas sean razonables, lo que a su vez exige que sea con total exclusión de discriminaciones; c.) el de generalidad, que implica que no deben resultar afectadas con el tributo, personas o bienes determinados singularmente, pues en tal supuesto los tributos adquieren carácter persecutorio o de discriminación odiosa o ilegítimamente. Dicho de otra forma, el tributo debe estar concebido de tal forma, que cualquier persona cuya situación coincida con la señalada como hecho generador, será sujeto del impuesto. Para el caso concreto, no hay duda que el tributo fue autorizado por una ley y lo que procede es analizar si la diferencia alegada por la accionante y que proviene de la ley de patentes referida, es razonable o si por el contrario, crea una discriminación arbitraria con ella.

IV.Del examen de la ley número 7164 del trece de junio de mil novecientos noventa, se desprende que la causa del impuesto de patentes del cantón de Buenos Aires, es clara y no ofrece ninguna dificultad en su análisis, como cualquiera otra ley municipal similar. Cuando se alude a la causa, hablamos de la necesaria explicación, del motivo económico-político o político-social, es decir, el interés general que mueve a la administración de los intereses y servicios locales (artículo 168 de la Constitución Política), a dictar la norma tributaria y que en este caso, es promover el pago de todo particular que ejerza actividades lucrativas, como contribución a los gastos del Gobierno local. Concebido como impuesto que grava el ejercicio de una actividad lucrativa, la base de este tributo, debe ser, en principio, general, como ha quedado afirmado en el considerando anterior; [...]

V. [...] las leyes que regulan este tipo de impuesto pueden contener distintos hechos generadores e incluso, gravar la actividad productiva, entre otros presupuestos. Esta conclusión se deriva de la correcta interpretación de las normas que regulan la institución de este tributo en el Código Municipal que en su artículo 98, dispone que "nadie podrá abrir establecimientos dedicados a actividades lucrativas o realizar comercio en forma ambulante, sin contar con la respectiva licencia municipal", y en el artículo 96 idem, que señala que todas las actividades lucrativas, sujetas a licencia, deben pagar el impuesto de patente. De estos textos se desprende que las actividades lucrativas son legalmente susceptibles de ser gravadas con un tributo o impuesto de patente, quedando a criterio de la administración municipal, la estructuración de los elementos de la obligación tributaria [...]" (El resaltado no es del original.)

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que en reiteradas ocasiones la Sala Constitucional ha señalado que el ejercicio de una actividad lícita puede ser objeto de regulaciones por parte de la Administración, como -por ejemplo- lo sería la imposición de determinados requisitos o de tributos, caso del impuesto de ventas y la obligación de la factura timbrada, por cuanto, la libertad de empresa no es ni irrestricta ni absoluta (en este sentido, entre otras, pueden consultarse las sentencias número 0143-94, del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro, 04205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis; 06066-98, de las dieciséis horas treinta minutos del veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y ocho; 6565-99 y 2003-2864-03); con el siguiente basamento:

"[...] como lo ha expresado esta Sala en reiteradas ocasiones, la libertad empresarial no es absoluta ni ilimitada, y tal garantía debe someterse a las regulaciones legales que necesariamente deben cumplirse previamente, máxime cuando, como en el presente caso, existe normativa al respecto -precisamente la que está siendo impugnada en esta acción de inconstitucionalidad- que impone una carga tributaria para colaborar con los gastos públicos tal como lo disponen los artículos 20 de la Ley número 6826, 29 y 30 del Reglamento de dicha ley, aquí impugnados; por ello, el cierre de los negocios comerciales dispuesto en ellas no resulta inconstitucional, ya que cualquier persona puede desarrollar su comercio libremente, siempre y cuando reúna los requisitos previamente establecidos por ley, y lo haga cumpliendo con las exigencias establecidas para el comercio de que se trate (ver entre otras en este sentido, la resolución número 01042-90, de las quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y resolución número 00611-91, de las catorce horas cinco minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno.) Este criterio fue sustentado de antemano por la Corte Plena, que en sesión ordinaria de nueve de julio de mil novecientos setenta y nueve al conocer del veto del proyecto legislativo número 5098 consideró:

«La libertad de comercio que existe como garantía constitucional, es el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus interés. Pero ya en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece, como sería la fijación de precios al consumidor, la de pagar determinados salarios a los trabajadores y eventualmente la limitación de ganancias que se estime conveniente. De modo que el ejercicio del comercio no conlleva el derecho a una libertad irrestricta, máxime cuando, como en el caso, se está en presencia de una regulación que se considera de interés general.» (Sentencia número 0143-94, de las dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro)." Por su parte, la patente o licencia de licor se constituye en una manifestación del ejercicio del poder de policía, entendiendo por tal "[...] la potestad reguladora del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales; o mejor aún, como el «derecho incontrovertible de toda sociedad jurídicamente organizada, esencial a su propia conservación y defensa, y pertenece a todo gobierno constituido para asegurar el logro de sus fines sociales mediante el uso de los medios que a ese efecto sean adecuados», como lo define la doctrina del Derecho Administrativo. En su sentido más amplio, el Poder de Policía comprende las medidas tendientes a proteger la seguridad, moralidad y salubridad públicas, así como la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad y al bienestar general de la misma. Se manifiesta, en principio, como una potestad atribuida al Poder Legislativo y por ello es indelegable. Sin embargo, sí se puede crear en la ley ordinaria, una imputación de funciones, asignándole al Poder Ejecutivo, por ejemplo, la atribución de estatuir sobre determinadas materias, dentro de ciertos límites preestablecidos en la ley." (Sentencia de la Sala Constitucional, número 1441-92, de las quince horas cuarenta y cinco minutos del dos de junio de mil novecientos noventa y dos); en tanto se ha estimado que en las regulaciones atinentes a la comercialización del licor está inmersa la potestad del Estado de mantener el orden público que debe imperar en la parte organizativa, moral, social, política y económica de la sociedad –conforme lo facultan los incisos 6) y 12) del artículo 140 de la Constitución Política–, como lo ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia constitucional (entre otras, consultar las sentencias número 6579-94, 0552-95, 1273-95; 4905-95; 1029-96; 6469-97; 2000-4450 y 2001-11938). Esta potestad de control ha sido delegado en los gobiernos locales, por mandato constitucional ("administración de los servicios e intereses locales", según reza el artículo 169) y que desarrolla la ley, así, en el artículo 83 del Código Municipal, que expresamente remite a la ley especial, en este caso, la citada Ley sobre Ventas de Licor, número 10, de mil novecientos treinta y seis; a través de mecanismos definidos por el legislador, se permite a las municipalidades la definición del número de establecimientos autorizados para su comercialización, en atención a la población de la circunscripción territorial, y mediante el sistema de remates públicos, en períodos de dos años, con un pago trimestral del impuesto -disposiciones que precisamente se constituyen en el objeto de este reclamo-. Adicionamente, hay regulaciones sobre distancias que deben guardarse respecto de centros de educación, de salud o iglesias (artículo 9 de la Ley sobre Venta de Licores), así como de los horarios de estos establecimientos comerciales y prohibición a venta a menores de edad, establecidas en la Ley de Regulación de horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas, número 7633). Debe tenerse en cuenta que la normativa que regula la comercialilzación de licores, incluida la de Ventas, número 10, es de orden público, entendiendo por tales "aquéllas mediante las que interviene el Estado a fin de asegurar en la sociedad, su organización moral, política, social y económica" (sentencia número 1441-92, de la Sala Constitucional, supra citada), y en consecuencia, no son susceptibles de negociación o pacto en contrario, así como tampoco de renuncia, y son disposiciones respecto de las cuales el Estado puede ejercer el citado poder de policía.

VII.- DE LA NULIDAD DEL ACUERDO IMPUGNADO.- De un estudio pormenorizado del expediente, de los alegatos de la sociedad apelante y consideraciones de la Municipalidad recurrida, concluye este Tribunal que lleva razón el impugnante en sus consideraciones, al evidenciarse de manera clara y precisa la nulidad del acuerdo impugnado, con base en las siguientes consideraciones:

Primero: Resulta contrario al mecanismo fijado por el ordenamiento jurídico: Resulta evidente que el acuerdo impugnado dispone de un mecanismo diverso del previsto en el ordenamiento jurídico, concretamente en el artículo 31 inciso b), párrafo segundo, del Reglamento de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, aprobado por Decreto Ejecutivo número 24863, del cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, que dispone literalmente lo siguiente:

"La patente de licores otorgada bajo estas condiciones se entenderá válidamente adquirida por la disposición de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico y se homologará desde ese momento y en todos sus efectos con aquellas adquiridas mediante el remate público de la Ley Nº 10, del 7 de Octubre del año 1936 y sus reformas, Ley sobre la Venta de Licores, y estará por ende sujeta a sus disposiciones. Dicha patente no podrá ser utilizada en otro establecimiento y no dependerá de la vigencia del Contrato Turístico en virtud del cual se le otorgó, sino de lo establecido en la Ley Nº 10 del 7 de Octubre del año 1936 y sus reformas, Ley sobre la Venta de Licores. El precio de la patente antes mencionada, no podrá exceder el valor del último remate de una patente similar en el distrito." (El resaltado no es del original.)

Queda claro que, no puede haber interpretación restrictiva tratándose de derechos fundamentales -en este caso de la libertad de comercio-, conforme la doctrina derivada de la jurisprudencia constitucional -de nuestro país- que enuncia el principio de la libertad personal (al respecto, entre otras, se pueden consultar las sentencias número sentencia número 2175-96, de las nueve horas seis minutos del diez de mayo de mil novecientos noventa y seis y 2001-1465-2001, de las catorce horas treinta y seis minutos del veintiuno de febrero del dos mil uno); y siendo que la norma de referencia no restringe ni distingue el concepto de "patente similar", debemos entenderla de la única manera posible, sea, referida a la patente de licor, con independencia de la categoría de negocio donde se expende licor, que se establece en el artículo 2 de la Ley que regula el horario de funcionamiento de bebidas alcohólicas, número 7633, únicamente para determinar el horario de funcioamiento:

"Categoría A: cantinas, bares y tabernas sin actividad de baile, que expendan al detalle, bebidas alcohólicas para ser ingeridas dentro del establecimiento; también licorerías que expendan bebidas para consumo fuera de él. Sólo podrán venderlas entre las 11:00 horas y la medianoche.

Categoría B: Salones de baile, discotecas, clubes nocturnos y cabarés con actividad de baile, que vender estas bebidas entre las 16:00 horas y las 2:30 horas.

Categoría C: Restaurantes, hoteles y pensiones que expendan bebidas alcohólicas para consumo dentro del establecimiento. Sólo podrán vender estas bebidas entre las 10:00 y las 2:30 horas.

Categorías D: Supermercados que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para consumo fuera del establecimiento. Solo podrán venderlas entre las 8:00 horas y la medianoche. Se entiende por supermercados los expendios comerciales de mercaderías diversas, en los que que la venta de licor no es la actividad principal.

Categoría E: Casas importadoras, fabricantes, distribuidores y almacenes que vendan, al por mayor y al detalle, bebidas alcohólicas en envases herméticamente cerrados para ingerirlas fuera del establecimiento. A esta categoría no se le aplicará restricción alguna en el horario para vender bebidas alcohólicas.

Categoría F. Establecimientos de las categorías A, B, y C, declarados de interés turístico en los que se expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para ser consumidas allí mismo, que reúnan los requisitos indicados por el Instituto Costarricense de Turismo. Las licencias para esta categoría serán adjudicadas por la respectiva municipal, previa aprobación del Instituto. A esta categoría no se aplica restricción alguna en el horario de vender bebidas alcohólicas. En nigún caso podrá otorgarse esta licencia a hoteles sin registro de huéspedes.

Los negocios que expendan bebidas alcohólicas estarán obligados a colocar, en lugares visibles, rótulos con el horario y las condiciones permitidas para venderlas." Así, debe recordarse que, en atención a la concepción tradicional del principio de legalidad, establecido en los numerales 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de Administración Pública, implica que todos los actos y comportamientos de la Administración deben adecuarse al ordenamiento jurídico vigente, conformado tanto por normas escritas, que atendiendo a la jerarquía normativa establecida en el artículo 6 de la Ley General de Administración Pública, supone la ordenación de la gestión pública a la Constitución Política, tratados internacionales, leyes y reglamentos ejecutivos y autónomos de organización y funcioamiento; así como por las fuentes no escritas (costumbre, la jurisprudencia y principios generales de derecho), las cuales coadyuvan a la interpretación e integración del ordenamiento jurídico, en los términos previstos en el artículo 7 de la citada Ley General. Así, en virtud del principio de legalidad, en su vertiente negativa, la actuación del Estado se subordina en forma absoluta, a lo que le está expresamente permitido, normalmente en texto expreso, de manera que lo no autorizado –expresa o implícitamente por el ordenamiento jurídico– está prohibido. Así, el principio de legalidad "[...] se proyecta como límite y restricción del comportamiento público, pues cualquier actuación suya, deberá ajustarse a la norma de grado superior, so pena de invalidez." (Sentencia número 63-2000, de las catorce horas cincuenta minutos del veintiocho de enero del dos mil, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia; y en igual sentido, se pueden consultar las sentencias número 0172-2000, del quince de mazo de ese mismo año y 55-2001, del diecisiete de enero del dos mil uno.)

Al tenor de este principio constitucional, es que no resulta legítimo que el municipio de Carrillo invente un procedimiento o método de cálculo diverso del establecido en el ordenamiento jurídico, para la determinación de las licencias de licor, respecto de aquellos negocios que cuenten con contrato turístico. Entiende este Tribunal que la discusión de si tal sistema es violatorio o no de la autonomía municipal excede del ámbito competencial que le ha sido conferido al tenor de los numerales 173 de la Constitución Política y desarrolla el Código Municipal -artículos 153 y 164- y el Código Procesal Contencioso Administrativo -artículos 189 y siguientes-; por implicar el análisis de disposiciones normativas, excluidas de la apelación por mandato legal -inciso d) del artículo 154 del Código Municippal-, e implicar un análisis de constitucionalidad, referido en exclusiva a la Sala Constitucional (artículo 10 de la Constitución Política).

Segundo: El acuerdo carece de la debida motivación: En efecto, desconoce el interesado -y este Tribunal al evaluar la situación-, las razones que llevaron al cuerpo de ediles separarse del sistema previsto por el ordenamiento jurídico para determinar el valor de las patentes o licencias de licor; no siendo suficiente argumento la consideración de que los valores anteriores eran muy bajos -alrededor de los tres millones; y mucho menos comprensible para esta Autoridad, es la determinación de un monto de veinte millones de colones, cuyos parámetros objetivos se desconocen, al no constar siquiera el fundamento del mismo, así como tampoco, no conocerse siquiera del supuesto informe de la Comisión Especial del siete de octubre del dos mil nueve, en el que se supone se sustenta la decisión impugnada; así como tampoco, se sabe de donde sale el aumento del veinticinco por ciento del valor, conforme a la fecha de ingreso de las gestiones. En efecto, como lo señala la apelante, debe recordarse al respecto, que la existencia y validez de todo acto administrativo depende de la concurrencia de varios elementos esenciales, impuestos por el ordenamiento jurídico, que para una mayor comprensión, pueden clasificarse en materiales, relativos a los elementos subjetivos (competencia, legitimación e investidura), objetivos (fin, contenido y motivo -artículos 131, 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública y 49 de la Constitución Política) y formales, comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el medio de expresión o manifestación (instrumentación), la motivación o fundamentación (artículo 136 de la citada Ley General) y el procedimiento seguido para su adopción (artículos 214 y 308 de la Ley General de la Administración Pública y 39 y 41 de la Constitución). La motivación consiste "... en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al dictado o emanación del acto administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y, normalmente, en cualquier resolución administrativa, está contenida en los denominados 'considerandos' -parte considerativa-. La motivación, al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.)

De manera que la motivación debe determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate (según desarrollo de la jurisprudencia española, propiamente en la sentencia del 18 de mayo de 1991, RA 4120, aceptando considerando de la apelada, que cita las SSTS de 23 de setiembre de 1969, RA 6078, y 7 de octubre de 1970, RA 4251, citado por el autor Marcos M. Fernando Pablo, en su obra La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, página 190); es decir, se trata de una decisión concreta, que liga los hechos con el sustento normativo; de manera que cuando hay una breve alusión a normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay aporte suficiente de justicación, en la medida en que de ellos no es posible deducir los elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión, lo cual adquiere la mayor trascendencia cuando se trata de actos limitativos o restrictivos de derechos subjetivos o en los que se impone una sanción al administrado. Por su contenido, se constituye en factor determinante del debido proceso y derecho de defensa, que tiene plena aplicación en el ámbito administrativo, según lo señaló la Sala Constitucional a partir de la sentencia 15-90, de las dieciséis horas cuarenta y cinco horas del cinco de enero de mil novecientos noventa, al enunciar los elementos mínimos de este principio constitucional

"(...) a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada ..." (El resaltado no es del original.)

Es por ello que al tenor del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, resulta exigido para la Administración motivar los actos que imponen obligaciones; limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; resuelvan recursos; los que se dictan con separación del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de los órganos consultivos; los que mantienen la ejecución del que es impugnado; los generales de carácter normativo (reglamentos) y los discrecionales de carácter general. Así, si no hay motivación, se incurre en un vicio de forma que afecta gravemente el acto, viciándolo de nulidad absoluta.

VIII.- CONCLUSIONES.- Constatada la nulidad absoluta alegada, no procede ni su convalidación, ni el saneamiento ni la conversión de este acuerdo, al tenor de los artículos 187, 188 y 189 de la Ley General de la Administración Pública, al ser un instrumentos previstos respecto de actos con nulidad relativa; sino su eliminación del mundo jurídico, a través de su anulación, lo que se procede hacer de inmediato. Pero se debe devolver el expediente a la Municipalidad de origen, para que, conforme a lo indicado en esta resolución, determine el valor de la patente de licor, requerida por la sociedad Altura Hermosas Finca Dos C.D., Sociedad Anónima.”