Legal Nature of Public Roads and Parking ChargesNaturaleza jurídica de las vías públicas y cobro por estacionamiento

**IV. PUBLIC ROADS AS PUBLIC DOMAIN PROPERTY.** In national legal parlance, the concepts "public road" (*vía pública*), "highway" (*camino*), and "street" (*calle*) are used interchangeably, understood as any land of public domain and common use that, by disposition of the administrative and judicial authorities, is destined for free transit in accordance with the provisions of the relevant laws and regulations. Thus, it is with the enactment of the General Law of Public Highways, number 5060, of August 8, 1962, that two national networks are established: the national network, made up of primary, secondary, and tertiary highways, which shall be defined and administered by the Ministry of Public Works and Transport, and the cantonal, local, or municipal network, made up of neighborhood streets, the administration of which is delegated to local governments; and which, in turn, is classified into neighborhood highways (*caminos vecinales*), which are those that provide direct access to farms and other economically rural activities, link hamlets and villages with the national road network, and are characterized by low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips; local streets (*calles locales*), which are those included within the quadrant of an urban area, not classified as urban crossings of the National Road Network; and finally, unclassified highways (*caminos no clasificados*), which comprises those roads not included in the previously described categories, such as bridle paths (*caminos de herradura*), trails (*sendas*), footpaths (*veredas*), that provide access to very few users, who shall defray the maintenance and improvement costs, as provided in article one of Law 6678, of September 18, 1981. It is precisely because of the destination or vocation that these access ways have, in the terms of numeral 261 of the Civil Code, namely the free access of pedestrians and motor vehicles, and the subject to whom their administration corresponds (the Public Administration, whether the Ministry of Public Works and Transport -Executive Branch- or the Municipalities -entity decentralized by territory-), that they constitute public domain property (*bienes de dominio público*), and therefore, the characteristic features of this type of property apply to them, for which reason they are imprescriptible, inalienable, unattachable, and subject to police power regarding their administration, as our Constitutional Court has previously considered, in ruling number 2306-91:

"Consequently, the national regime of public domain property, such as the roads of the Capital City, be they municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public places, places them outside the commerce of men, and therefore the permits granted shall always be precariously and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so indicate." Thus, the teleological element is provided for in articles 44 and 45 of the Urban Planning Law, which, insofar as relevant, literally and respectively provide:

"Public domain over the areas of streets, plazas, gardens, parks, or other open spaces of general public use is constituted by that same use, and its registration in the Property Registry may be dispensed with, provided it is recorded on the Official Map ..." "The real estate referred to in the previous article may be transferred to another public use, in accordance with the determinations of the Regulating Plan, but if they have a purpose designated by law, the change must be approved by the Legislative Assembly." Regarding the ownership of these properties, article 2 of the General Law of Highways provides:

"All lands occupied by existing public highways and roads or those built in the future are property of the State. The municipalities own the streets within their jurisdiction. Public highways and roads may only be built and improved by the Ministry of Public Works and Transport. However, with prior authorization from said Ministry, the municipalities and decentralized State institutions that have functions related to the construction of public roads may execute them directly or through third parties ..." In addition, article 28 of this same Law (General Law of Public Highways) contains the following statement regarding their disposition and their special regime of affectation:

"It is strictly forbidden for the Ministry of Public Works and Transport and the Municipalities to grant permits or rights of occupation, enjoyment, use, or simple possession of the right-of-way of public highways or to perform acts that imply in any form the transfer thereof by individuals. Those who perform such acts on public lands under the care of the Ministry of Public Works and Transport or of the Municipalities shall be administratively evicted by them within the following fifteen days counted from the written warning given to the responsible party; all without prejudice to the applicable fine and the compensation for the damages and losses that may have been caused." The Constitutional Chamber, in this regard, has stated:

For its part, Decree-Law number 833, of November 4, 1949, issued by the Founding Junta of the Second Republic, which enacted the Construction Law, provides in Article 5:

"Public roads are inalienable and imprescriptible, and therefore, no mortgage, attachment, use, usufruct, or easement may be constituted over them for the benefit of a specific person, in the terms of common law. The rights of transit, light and air view, access, overhang drainage, and other similar rights inherent to the purpose of public roads shall be governed exclusively by the laws and Administrative Regulations." Whereby, only permits or concessions for the exploitation of the roads may be granted; however, these create no right in favor of the permittee or the concessionaire, as provided in ordinal 6 of the Construction Law. These permits or concessions must be temporary and may be revoked by the Municipality. Furthermore, it must be added that they cannot be granted to the detriment of free, safe, and expeditious transit or, in general, to the detriment of any of the purposes for which such roads, according to their class, were destined.

**V. THE TAX CREATED IN FAVOR OF THE MUNICIPALITIES FOR THE USE OF PUBLIC ROADS.** Being clear that public roads are public domain property, and therefore, are subject to the exercise of the police power of the administration, in the case of cantonal roads, that competence -regarding their use and exploitation- resides in the municipal authorities. The foregoing is not limited solely to stationary vending permits (*ventas ambulantes*) and the charging of a rate for street cleaning; but also to matters concerning their use for the parking of motor vehicles. Said subject is susceptible to regulation or rule-making by each municipality, which is legitimate within the scope of competence, due to the degree of second-order or governmental autonomy, which derives directly from the constitutional mandate of Article 170, and which is developed by subsection a) of Article 4 and subsection c) of Article 13 of the Municipal Code. Notwithstanding the foregoing, it must be clear that, because this involves tax matters, in application of the principle of legal reserve in tax matters, which derives from the provisions of subsection 13) of Article 121 of the Political Constitution, and developed in Article 5 of the Code of Tax Norms and Procedures, the charging of the tax burden for the use of the public road, and in such capacity, must be viewed as a "canon" (*canon*), and the corresponding penalty is established in the Law for the Installation of Parking Meters (*parquímetros*), number 3580, of November 13, 1965, and its amendments. Thus, in its first article, it authorizes the municipalities "to charge a tax when traffic so requires, for parking on public roads"; for which purpose, it recognizes, in numeral 2 of the cited law, the regulatory power of each municipality, so that it may divide the population into central and non-central zones, and to set the rate, which must be submitted for approval to the Comptroller General of the Republic. Finally, article 7 recognizes that the proceeds from fines imposed on violators of this law "shall belong to the respective municipalities."

“IV.- DE LAS VÍAS PÚBLICAS COMO BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.- En la jerga jurídica nacional, se usan indistintamente los conceptos "vía pública", "camino" y "calle", entendiedo por tales, todo terreno de dominio público y uso común, que por disposición de las autoridades administrativas y judiciales se destinare al libre tránsito de conformidad con lo establecido en las leyes y sus reglamentos del tema en referencia. Así, es con la promulgación de la Ley General de Caminos Públicos, número 5060, del ocho de agosto de mil novecientos sesenta y dos, que se establecen dos redes nacionacionales; la nacional, conformada por las carreteras primarias, secundarias y terciarias, las cuales serán definidas y administradas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y la cantonal, local o municipal, conformada por las calles vecinales, cuya administración está delegada en los gobiernos locales; y que a su vez, se clasifica en caminos vecinales, que son aquellos suministran acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales, unen caseríos y poblados con la red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia; calles locales, que son las incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red Vial Nacional; y finalmente, los caminos no clasificados, que comprende aquellas vías no incluidas en las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento, según lo dispone el artículo primero de la Ley 6678, del dieciocho de setiembre de mil novecientos ochenta y uno. Es cabalmente por el destino o vocación que tienen estos accesos, en los términos del numeral 261 del Código Civil, a saber el libre acceso de los transeúntes y vehículos automotores, y el sujeto a quien corresponde su administración (la Administración Pública, ya sea el Ministerio de Obras Públicas y Transportes -Poder Ejecutivo- o las Municipalidades -entidad descentralizada por el territorio-), que se trata de bienes de dominio público, y por ello, le son aplicables las características propias de este tipo de bienes, por lo que son imprescriptibles, inalienables, inembargables y están sujetos al poder de policía en lo que respecta a su administración, como lo ha considerado con anterioridad nuestro Tribunal Constitucional, en sentencia número 2306-91:

“En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señale.-“ Así, el elemento teleológico está previsto en los artículos 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana, que en lo que interesa disponen literal y respectivamente :

“El dominio público sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros espacios abiertos de uso público general, se constituye por ese mismo uso y puede prescindirse de su inscripción en el Registro de la Propiedad, sin consta en el Mapa Oficial …” “Los inmuebles a que se refiere el artículo anterior, podrán ser transferidos a otro uso público, conforme a las determinaciones del Plan Regulador, más si tuvieren destino señalado en la ley, el cambio deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa.” En cuanto a la titularidad de estos bienes, el artículo 2 de la Ley General de Caminos, dispone:

“Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos; existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Sin embargo, con previa autorización de dicho Ministerio, las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan funciones relacionadas con la construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a través de terceros. ..” Además el artículo 28 de esta misma Ley (General de Caminos Públicos) contiene el siguiente enunciado en materia de su disposición y de su régimen especial de efectación:

“Queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transporte y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma de los mismos por parte de las personas. Los que ejercieren tales actos sobre terrenos públicos al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de las Municipalidades serán desalojados administrativamente por éstos dentro de los siguientes quince días contados a partir de la prevención escrita que se efectúe al responsable; todo sin perjuicio de la multa aplicable y del resarcimiento o de los daños y perjuicios que se hubieren causado.” La Sala Constitucional, al respecto ha manifestado:

Por su parte, en el Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, dictado por la Junta Fundadora de la Segunda República, que promulgó la Ley de Construcciones, dispone en el artículo 5:

“Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación vista, acceso, derrames y otros semejantes, inherentes al destino de las vías públicas, se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos.” Con lo cual, solamente se podrán otorgar permisos o concesiones para el aprovechamiento de las vías, no obstante, éstos no crean ningún derecho a favor del permisionario o el concesionario, tal y como lo dispone el ordinal 6 de la Ley de Construcciones. Estos permisos o concesiones deben ser temporales y podrán ser revocados por la Municipalidad. Además hay que agregar que no pueden ser otorgados en perjuicio del libre seguro y expedito tránsito o en general en perjuicio de cualquiera de los fines a que tales vías, según su clase, hubieren sido destinadas.

V.- DEL IMPUESTO CREADO A FAVOR DE LAS MUNICIPALIDADES POR EL USO DE LAS VÍAS PÚBLICAS.- Teniéndose claro que las vías públicas son bienes de dominio público, y que por ello, están sujetas al ejercicio del poder de polícia de la administración, tratándose de las vías cantonales, esa competencia -en lo que respecta a su uso y aprovechamiento-, está residenciada en las autoridades municipales. Lo anterior no está circunscrito únicamente a los permisos de venta estacionaria (ventas ambulantes), y el cobro de la tasa por la limpieza de las calles; sino también lo relativo a su uso como estacionamiento de los vehículos automotores. Dicha materia es susceptible de regulación o reglamentación de cada municipalidad, lo que resulta legítimo en el ámbito competencial, por el grado de autonomía de segundo grado o de gobierno, que deriva directamente del mandato constitucional del 170, y que desarrolla el inciso a) del artículo 4 y el inciso c) del artículo 13 del Código Municipal. No obstante lo anterior, debe tenerse claro que, por tratarse de materia impositiva, en aplicación del principio de reserva legal en materia tributaria, que deriva de lo dispuesto en el inciso 13) del artículo 121 de la Constitución Política, y desarrollado en el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, es que, el cobro de la carga impositiva por el uso de la vía pública, y en tal carácter, debe tenérsele como "canon", y la correspondiente sanción, se establece en la Ley de instalación de estacionómetros (parquímetros), número 3580, del trece de noviembre de mil novecientos sesenta y cinco y sus reformas. Así, en su artículo primero, se autoriza a las municipalidades "a cobrar un impuesto cuanto el tránsito así lo requiera, por el estacionamiento en las vías públicas"; para lo cual, reconoce, en el numeral 2 de la citada ley, la facultad reglamentaria de cada municiplidad, para que divida la población en zonas céntricas y no céntricas, y para fijar la tarifa, la cual deberá ser sometida a refrendo ante la Contraloría General de la República. Finalmente, en el artículo 7 se reconoce que el producto de las multas a los infractores de esta ley, "corresponderá a las municipalidades respectivas".”