Lack of Subject-Matter Jurisdiction of Civil Court over State Pension OperatorIncompetencia material del Tribunal Civil frente a operadora de pensiones estatal

II.—For the majority’s criterion, it is a momentous fact that this lawsuit is directed against the supplementary pension operator “BN VITAL,” above all due to aspects of lack of jurisdiction by reason of subject matter (incompetencia en razón de la materia) that we will proceed to set forth below. Article 97, subsection 1, of the Organic Law of the Judicial Branch (Ley Orgánica del Poder Judicial) establishes that the Administrative and Civil Treasury Courts (Tribunales de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda) are competent to hear ordinary proceedings that will be processed in accordance with the Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo). In turn, numeral 1, subsection 1, of that Code establishes that said jurisdiction is responsible for safeguarding the legal situations of every person, as well as guaranteeing or restoring any conduct of the Public Administration subject to Administrative Law, and for hearing and resolving the various aspects of the legal-administrative relationship. Subsection 3 of this rule clarifies that the public administration is comprised of the decentralized, institutional, and territorial administration and all other public-law entities. Added to this, in the specific case of supplementary pension operators, Law 7523 of July 7, 1995, in its Article 63, establishes that, once the administrative channel has been exhausted, any person intending to file a claim against this type of operator must do so before the courts of justice, in accordance with the jurisdiction established by the Organic Law of the Judicial Branch. Likewise, as an element that serves to elucidate the aspect of jurisdiction in these cases, said provision indicates that the supplementary rule for this type of proceeding shall be the General Public Administration Act (Ley General de la Administración Pública) and, particularly, the principles of the administrative procedure. Furthermore, Article 2 of Executive Decree (Decreto Ejecutivo) number 27503-H of December 2, 1998, Regulation for the Constitution of Brokerage Houses, Fund Management Companies, and Supplementary Pension Operators of the Public Banks and INS (Reglamento para la Constitución de los puestos de bolsa, sociedades administradoras de fondos y operadoras de pensiones complementarias de los Bancos Públicos y del INS), reformed by decree number 28485, of February 21, 2000, establishes that the operators of supplementary pension plans of the banks have the character of public enterprises (empresas públicas), despite the fact that their activity is governed according to the Securities Market Regulatory Law (Ley Reguladora del Mercado de Valores), regarding guarantees for volume of activity and assumed risks. Interpreting this rule, the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), in report 327-2000, indicated: “(...) Furthermore, the ‘Regulation for the constitution of brokerage houses, fund management companies, and supplementary pension operators of the Public Banks and of the National Insurance Institute’, No. 27503-H of December 2, 1998 and its reforms, establishes in the second paragraph of its Article 2, in relation to the figure of the joint-stock company applicable in these cases, that it shall have the character of a public enterprise. The nature of this type of public enterprise was developed by Dr. Ortiz Ortiz when indicating: ‘The company that is the property of a public entity—by reason of the latter being the sole or principal partner—is public for that sole reason, even if the dominant partner is not the State, but any other public entity. What is decisive for imparting a public character to an entity—whether or not it is a commercial company—is the existence of ends of that subject imposed upon it by law or by the Administration. As already stated, the company is public because it becomes an instrument of the legal ends, for that very reason public, of the public entity partner’ E. ORTIZ ORTIZ: ‘The public enterprise as a public entity’ IVSTITIA, No. 52, year 5, p 8. Consequently, it must be considered that supplementary pension operators and investment fund management companies are public enterprises owned by the public institution that gives them origin, whose activities, administration, and equity shall be independent among themselves (...).” (emphasis added). Under the protection of these provisions and that administrative pronouncement, the criterion that this litigation falls under administrative jurisdiction and not civil jurisdiction is reinforced. Another aspect to consider here is the nature of BN VITAL as a pension operator and its legal relationship with the National Bank of Costa Rica (Banco Nacional de Costa Rica). Said nature has already been previously analyzed by bodies such as the Office of the Comptroller General and the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República).

III.—In its opinion 366-2003, the Office of the Comptroller General of the Republic indicated that the resources that public bodies authorized to constitute supplementary pension operators use to form the minimum capital of constitution of those entities are public funds. It is for this reason that, since they are financial resources owned by a public entity, they form part of the Public Treasury (Hacienda Pública) (Article 9 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General (Ley Orgánica de la Contraloría)). Said public nature is not modified by the form to which said entities resort for constitution—for example, joint-stock companies—since that does not modify the nature of the funds they administer. In this regard, the Office of the Comptroller General points out that the criterion for establishing the public nature of these operators as public enterprises arises because their minimum capital for constitution and operation are public funds. Previously, on the occasion of the creation of a supplementary pension operator attached to a state bank, the Office of the Attorney General of the Republic—in its opinion No. 183-99—stressed that the share capital of that operator was of a public nature, since only in that way could transparent management of the resources be guaranteed. Now, a distinction must be made between the operator’s share capital and the funds that it administers that are the property of the workers. That is important here, because precisely the plaintiff seeks to question, on the one hand, the lack of information received at the time of joining the defendant operator and, on the other, the alleged mismanagement of the contributions made by her. According to numeral 52 of the Worker Protection Law (Ley de Protección al Trabajador), the administered funds constitute autonomous patrimonies that are the property of the affiliated persons; it is for this reason that operators are obliged to maintain separate accounting so that the entity’s resources are not confused with those of the affiliated persons (Article 53 ibid.). However, said administration must be subject to the Superintendence of Pensions (Superintendencia de Pensiones), as the entity responsible for supervising the solvency and stability of the corresponding regime. Independently of this difference between administered capital and constitutive capital, what is important is that pension operators constituted by public entities do not cease to be public enterprises. In this regard, the Office of the Attorney General, in opinion 180-03, indicated: “Since the fundamental criteria for determining whether a specific enterprise is public are the ownership of the share capital and control over the enterprise’s decisions, one would have to conclude that the pension operators created by public entities are public enterprises... The corporate purpose of the operators is the administration of the benefit plans and funds and the benefits derived from the systems established by the Worker Protection Law, the administration of the individual accounts. It is an economic activity subject to the rules established in said Law. It can be considered that the entities that carry out this activity constitute enterprises.” This same hypothesis was maintained by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), through its Ruling (Voto) number 6531-02. In said pronouncement, referring to the specific case of the National Bank of Costa Rica and the possibility of constituting joint-stock companies, pursuant to Article 55 of the Securities Market Law (Ley del Mercado de Valores), the Chamber indicated that the Legislative Branch, through that rule, chose to separate the banking activity from the universal scheme to bring it closer to the “system of diverse legal personalities,” within the operation of a founding entity. That is, by granting the possibility for a state bank to create “joint-stock companies,” an administrative deconcentration (desconcentración administrativa) was authorized, in order to allow a “specialization” of the activity and thus separate it from the founding entity (state bank). However, according to the Chamber, that separation cannot be absolute. That is because the resources required for the fulfillment of the purpose entrusted to the company by the founding entity and the use of the commercial name of the state banking institution offer an image of integration (for example, in this case “BN VITAL OPERADORA DE PENSIONES S.A.,” or “BN puesto de Bolsa”). According to the Chamber, unlike what occurs with pure and simple “deconcentration,” the creation of this type of diverse legal persons, with the nomenclature “S.A.” within the scheme of an autonomous entity, implies a separation of the company regarding budget control and resource management. That is, in principle, because when these entities are called “joint-stock companies,” they do not thereby cease to be part of the autonomous institution to which they belong, since, through these companies, the entity’s purpose of fulfilling the assigned mission by resorting to other legal forms is palpable. It is for this reason that these “joint-stock companies” do not cease to be an “instrument” that the Legislative Branch places at the disposal of autonomous entities so that they can achieve their ends, and thus achieve effective competition within the market system with private banks, which do have the possibility of forming “economic and financial interest groups.” Therefore, according to the Constitutional Chamber, it is not possible to disassociate the figure of this type of “joint-stock company” from the bank or entity from which they derive, since from an organizational scheme they carry out a specialized activity of the entity and, in principle, have full legal personality but are attached to it—through the ownership of shares. The pension operators created by a state bank or institution share the legal nature of their founder; they are enterprises created by that entity and consequently, according to the Constitutional Chamber, belong to the Public Administration. It is for these reasons that, by majority, the Court (Tribunal) declares itself incompetent and remits this matter to the Administrative Court (Tribunal Contencioso Administrativo) of the Second Judicial Circuit of San José.

“II.- Para el criterio de la mayoría, resulta un hecho trascendental que esta demanda sea dirigida contra la operadora de pensiones complementarias "BN VITAL", sobre todo por aspectos de incompetencia en razón de la materia que a continuación procederemos a exponer. El artículo 97, inciso 1°, de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece que, los Tribunales de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda son los competentes para conocer los procesos ordinarios que se tramitarán de acuerdo al Código Procesal Contencioso Administrativo. A su vez, el numeral 1°, inciso 1°, de ese Código establece que esa jurisdicción es la encargada de tutelar las situaciones jurídicas de toda persona, así como garantizar o restablecer cualquier conducta de la Administración Pública sujeta al Derecho Administrativo, así como conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico-administrativa. El inciso 3° de esta norma nos aclara que, la administración pública, está conformada por la administración descentralizada, institucional y territorial y todas las demás entidades de derecho público. Aunado a esto, en el caso específico de las operadoras de pensiones complementarias, la ley 7523 del 7 de julio de 1995, en su artículo 63, establece que, una vez agotada la vía administrativa, toda persona que pretenda presentar un reclamo ante este tipo de operadoras, deberá hacerlo ante los tribunales de justicia, de acuerdo con la competencia que establece la Ley Orgánica del Poder Judicial. Asimismo, como elemento que nos sirve para dilucidar el aspecto de la competencia en estos casos, tal disposición, señala que, la norma supletoria a este tipo de procesos será la Ley General de la Administración Pública y, particularmente, los principios del procedimiento administrativo. Por otra parte, el artículo 2° del Decreto Ejecutivo número 27503-H del 2 de diciembre de 1998, Reglamento para la Constitución de los puestos de bolsa, sociedades administradoras de fondos y operadoras de pensiones complementarias de los Bancos Públicos y del INS, reformado por decreto número 28485, del 21 de febrero del 2000, establece que las operadoras de planes de pensión complementaria de los bancos, tienen el carácter de empresas públicas, a pesar de que su actividad se rija de acuerdo a la Ley Reguladora del Mercado de Valores, en cuanto a garantías por volumen de actividad y riesgos asumidos. Interpretando esta norma, la Contraloría General de la República, en su informe 327-2000, indicó: “(...) Por otra parte, el “Reglamento para la constitución de los puestos de bolsa, sociedades administradoras de bolsa y operadoras de pensiones complementarias de los Bancos Públicos y del Instituto Nacional de Seguros”, No. 27503-H del 02 de diciembre de 1998 y sus reformas, establece en el párrafo segundo de su artículo 2, en relación con la figura de la sociedad anónima aplicable en estos casos, que ésta tendrá un carácter de empresa pública. La naturaleza de este tipo de empresa pública fue desarrollada por el Dr. Ortiz Ortiz al indicar: "La sociedad que es propiedad de un ente público -en razón de ser éste el socio único o principal- es pública por esa sola razón, aunque el socio dominante no sea el Estado, sino otro ente público cualquiera. Lo decisivo para imprimir carácter público a un ente -sea o no sociedad mercantil- es la existencia de fines de ese sujeto impuestos a él por la ley o por la Administración. Como ya se dijo, la sociedad es pública porque se convierte en un instrumento de los fines legales, por ello mismo públicos, del ente público socio” E. ORTIZ ORTIZ: La empresa pública como ente público” IVSTITIA, No. 52, año 5, p 8. En consecuencia, debe considerarse que las operadoras de pensiones complementarias y las sociedades administradoras de fondos de inversión son empresas públicas propiedad de la institución pública que les dé origen, cuyas actividades, administración y patrimonio, serán independientes entre sí (...)”.(se agregó el destacado). Al amparo de estas disposiciones y de ese pronunciamiento administrativo se viene a acrecentar el criterio de que este litigio corresponde a la competencia contencioso administrativa y no a la civil. Otro aspecto a tomar en cuenta acá, es la naturaleza de B N VITAL como operadora de pensiones y su relación jurídica con el Banco Nacional de Costa Rica. Dicha naturaleza ya ha sido analizada con anterioridad por parte de órganos como la Contraloría y la Procuraduría General de la República.

III.- En su dictamen 366-2003, la Contraloría General de la República, indicó que los recursos que los organismos públicos autorizados para constituir operadoras de pensiones complementarias utilizan para formar el capital mínimo de constitución de esos entes, son fondos públicos. Es por esto que, al tratarse de recursos financieros propiedad de un ente público, forman parte de la Hacienda Pública (artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría). Dicha naturaleza pública no viene a ser modificada por la forma a las que dichas entidades recurren para constitución -por ejemplo, sociedades anónimas-, pues ello no modifica la naturaleza de los fondos que administran. Al respecto, la Contraloría señala que, el criterio para establecer la naturaleza pública de esas operadoras como empresas públicas, surge porque su capital mínimo de constitución y de funcionamiento son fondos públicos. Ya con anterioridad, con ocasión de la creación de una operadora de pensiones complementarias adscrita a un banco estatal, la Procuraduría General de la República -en su dictamen N°183-99-, remarcó que el capital social de esa operadora era de naturaleza pública, ya que solo de esa forma se podía garantizar una gestión transparente de los recursos. Ahora bien, se debe hacer una diferencia entre el capital social de la operadora y los fondos que ella administra que son propiedad de las personas trabajadoras. Ello es importante aquí, pues precisamente la actora pretende cuestionar, por un lado, la falta de información recibida al momento de afiliarse a la operadora accionada y, por otro, la supuesta mala administración de los aportes realizados por ella. De acuerdo, al numeral 52 de la Ley de Protección al Trabajador, los fondos administrados constituyen patrimonios autónomos que son propiedad de las personas afiliadas, es por esto que a las operadoras se les obliga a tener contabilidades separadas para que los recursos de la entidad no se confunda con los de las personas afiliadas (artículo 53 ibídem). No obstante, dicha administración debe estar sujeta a la Superintendencia de Pensiones, como entidad encargada de supervisar la solvencia y la estabilidad del regímen correspondiente. Independientemente de esta diferencia entre capital administrado y capital constitutivo, lo importante es que, las operadoras de pensiones constituidas por entes públicos no dejan de ser empresas públicas. Al respecto, la Procuraduría, en el dictamen 180-03, indicó: "Puesto que los criterios fundamentales para determinar si una determinada empresa es pública son la titularidad del capital social y el control sobre las decisiones de la empresa, habría que concluir que las operadoras de pensiones creadas por los entes públicos son empresas públicas… El objeto social de las operadoras es la administración de los planes y fondos de beneficios y de los beneficios derivados de los sistemas que establece la Ley de Protección al Trabajador, la administración de las cuentas individuales. Se trata de una actividad económica sujeta a las reglas establecidas en dicha Ley. Puede considerarse que las entidades que desarrollan esa actividad constituyen empresas". Esta misma hipótesis fue mantenida por la Sala Constitucional, a través de su Voto número 6531-02. En dicho pronunciamiento, refiriéndose al caso específico del Banco Nacional de Costa Rica y a la posibilidad de constituir sociedades anónimas, conforme al artículo 55 de la Ley del Mercado de Valores, la Sala indicó que, el Poder Legislativo, a través de esa norma, eligió separar la actividad bancaria del esquema universal para acercarlo al "sistema de personalidades jurídicas diversas", dentro del accionar de un ente fundador. O sea, al otorgar la posibilidad de que un banco estatal creara "sociedades anónimas" se autorizó una desconcentración administrativa, para así permitir una "especialización" de la actividad y así separarla del ente fundador (banco estatal). Sin embargo, de acuerdo con la Sala, esa separación no puede ser absoluta. Ello, porque los recursos requeridos para el cumplimiento del fin encomendado a la sociedad por ente fundador y la utilización del nombre comercial de la institución bancaria estatal ofrecen una imagen de integración (por ejemplo, en este caso "BN VITAL OPERADORA DE PENSIONES S.A.", o "BN puesto de Bolsa"). Según la Sala, a diferencia con lo que ocurre con la "desconcentración" pura y simple, la creación de este tipo de personas jurídicas diversas, con la nomenclatura "S.A." dentro del esquema de un ente autónomo, supone separación de la sociedad en cuanto al control del presupuesto y al manejo de los recursos. Ello en principio, porque cuando a estos entes se les denomina "sociedades anónimas" no por ello dejen de ser parte de la institución autónoma a la que pertenecen, ya que, a través de esas sociedades es palpable la finalidad de la entidad cumplir el cometido asignado recurriendo a otras formas jurídicas. Es por ello que esas "sociedades anónimas" no dejan de ser un "instrumento" que el Poder Legislativo pone a disposición de los entes autónomos para que puedan lograr sus fines, y así lograr una competencia eficaz dentro del sistema de mercado con los bancos privados, los cuales sí cuentan con la posibilidad de conformar "grupos de interés económico y financieros". Por ende, de acuerdo a la Sala Constitucional, no es posible desligar la figura de este tipo de "sociedades anónimas" del banco o ente del cual derivan, pues desde el esquema organizativo realizan una actividad especializada del ente y, en principio cuenta con una persona jurídica plena pero se encuentra adscritas a éste -a través de la titularidad de las acciones-. Las operadoras de pensiones creadas por un banco o institución estatal comparten la naturaleza jurídica de su fundador, son empresas creadas por ese ente y en consecuencia, de acuerdo a la Sala Constitucional, pertenecen a la Administración Pública. Es por esas razones que, por mayoría, el Tribunal se declara incompetente y remite este asunto al Tribunal Contencioso Administrativo del Segundo Circuito Judicial de San José.”