Municipal Competence in Urban Planning and Land-Use CertificationCompetencia municipal en la ordenación urbanística y certificación de usos del suelo

IV. ON MUNICIPAL JURISDICTION WITH RESPECT TO URBAN PLANNING REGULATION (ORDENACIÓN URBANÍSTICA) OF THE CANTON

REGULATORY FRAMEWORK FROM WHICH IT DERIVES.- In view of the fact that the claim concerns the issuance of a land-use (uso de suelo) certificate classified as nonconforming (no conforme), this Tribunal deems it appropriate to offer some brief reflections on the jurisdiction of local governments in urban planning matters. It should be clarified that this authority has two dimensions: first, with regard to the definition of regulatory rules — specifically, the enactment of the respective regulations, regulatory plans (planes reguladores) and related regulations — and second, with regard to control — specifically, the exercise of police power (poder de policía) — within the territorial jurisdiction. Indeed, it must be recalled that urban planning regulation has traditionally been entrusted, without any dispute, to municipalities, insofar as it has been understood that

"(...) urban planning jurisdiction has been a genuinely municipal competence, perhaps the foremost of all" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo and PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.);

so that it has been configured, as a tradition of Urban Planning Law, especially at those moments when its content was expressed through "construction and urban police ordinances" (ordenanzas de construcción y policía urbana), which fell within the competence of local governments, on the understanding that public urban planning authority belongs to the city and, consequently, to municipalities. Thus, urban planning began as an exclusively municipal competence. Subsequently, as it ceased to be a function restricted to the urban sphere and sought to encompass the regulation of the entire territory, other superior administrations took on responsibility for it, thereby modifying the jurisdictional level of urban planning matters to include other bodies — in our context, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo — a decentralized entity — and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, with the Secretaría Técnica Ambiental (a deconcentrated body) and the Ministerio de Planificación Nacional.

But with regard strictly to local urban planning, it is worth recalling that it is in the Ley de Construcciones, approved by Decreto-Ley número 833, of the fourth of November of nineteen forty-nine — a pre-constitutional norm, having been enacted by the de facto Government of the Junta Fundadora de la Segunda República, led by José Figueres Ferrer — where it is established that Municipalities are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, healthfulness, comfort, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that the laws grant in these matters to other administrative bodies (Article 1), as well as that no building may be constructed in the country that contravenes its provisions (Article 74). And notwithstanding that our current Political Constitution — of the seventh of November of nineteen forty-nine — is somewhat sparse in defining the proper and essential functions of municipalities, constitutional jurisprudence — specifically in rulings número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, and 2003-3656 — has interpreted that, based on the provisions of its Articles 169 and the first paragraph of Article 170, primary authority in the area of local urban planning belongs to municipalities, to the exclusion of any other public entity.

In this regard, the Código Municipal, número 4574, of the fourth of May of nineteen seventy — in force until nineteen ninety-eight — expressly recognized urban planning as a municipal competence in its Article 4. In keeping with the foregoing provision, and as a derivation of constitutional norms, Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana, número 4240, of the fifteenth of November of nineteen sixty-eight, are concordant, insofar as they literally provide:

"Article 15.- In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their jurisdictional territory is hereby recognized. Consequently, each of them shall take the necessary steps to implement a regulatory plan (plan regulador), and the related urban development regulations, in the areas where it is to apply, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors where qualified reasons exist for establishing a particular supervisory regime." (Emphasis not in the original.)

"Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary for the proper observance of the regulatory plan and for the protection of the community's interests in health, safety, comfort, and well-being." (Emphasis not in the original.)

V.ON MUNICIPAL JURISDICTION IN VERIFYING COMPLIANCE WITH URBAN PLANNING STANDARDS.- As for the second sphere mentioned, it concerns the control exercised by municipal authorities over compliance with local urban planning regulations. In this regard, as this Tribunal has noted in various rulings (among them, número 175-2009, of fifteen hours and forty minutes, and 176-2009, of fifteen hours and fifty minutes, both of the thirtieth of January of two thousand and nine), "local governments must act in a timely manner in the exercise of police power, using the powers that the legal system has granted them to fulfill their mandates" (underlining not in the original); which, in urban planning matters, is concretized in the control of urbanization and subdivision (fraccionamiento) processes, and which is specifically set forth in Article 1 of the Ley de Construcciones, which literally provides:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, healthfulness, comfort, and beauty in their public thoroughfares, in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that the laws grant in these matters to other administrative bodies." For its part, "police power" is the authority recognized in the Administration to regulate and govern an activity on the basis of a law, in order to ensure public order, healthfulness, tranquility, and the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an authority by virtue of which the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is deemed reasonable, given that its justification lies precisely in the understanding that fundamental rights are limited by the rights of others, since they must coexist with each and every other fundamental right.

Accordingly, the measures that the State adopts for the purpose of protecting safety, healthfulness, and tranquility are matters of public social interest, manifested through police power, understood as the regulatory authority over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this regard, see rulings número 401-91, of fourteen hours on the twentieth of February, and 619-91, of fourteen hours and forty-five minutes on the twenty-second of March, both resolutions of nineteen ninety-one, and 2003-2864, of fifteen hours and twenty minutes on the ninth of April of two thousand and three, of the Sala Constitucional.)

VI.ON URBAN PLANNING REGULATIONS IN GENERAL AND MUNICIPAL ONES IN PARTICULAR.- The content of urban planning regulations within our legal system (Costa Rican) must therefore be clarified. First and foremost, it should be noted that the term "urban planning regulations" (regulaciones urbanísticas) must be understood in a broad sense and not restricted to regulations in this area that emanate from a municipal agreement; rather, it refers to the totality of urban planning instruments, which derive from various administrative bodies, and which in legal doctrine has been conceptualized as

"[...] an instrument, approved by an act of the Public Authority, that orders the territory, establishing provisions on the siting of production and residential centers in a manner conducive to the best distribution of the population; regulates the use of land for its public and private purposes and, in particular, its urbanization and construction, and, in doing so, defines the content of the right to property and programs the development of urban planning management (gestión urbanística)." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Thus, at the national level there are various urban planning regulations, according to the body responsible for their adoption and, consequently, the geographic coverage of the national territory over which they apply: namely, national and regional ones, approved by the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, which contain the general planning guidelines in this area, and, finally, local, cantonal, or municipal ones, which are developed, processed, approved, and executed by municipalities. When the term "regulatory plan" is used — a term adopted by our national legislation in Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, which defines it as:

"the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and the plans for the distribution of the population, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas"; ...popular reference is made to urban planning regulations (regulaciones urbanísticas) emanating from local governments; however, it must be understood that the regulations of the first two levels are also encompassed—namely, national and regional regulations—insofar as they have the same content and fulfill the same ordering function over the territory, both at the urban level and in determining the possible uses of land. These bodies of regulations have a specific content, namely, the ordering and planning of land use (uso del suelo), for the creation of urban centers—cities, urban developments, industrial projects or parks, parks, public roads, public services, etc.—within the scope of a territorial jurisdiction, whether the canton or part thereof; or also at the regional level, as in the case of the Plan Regional de Desarrollo Urbano of the Gran Área Metropolitana, approved by Decreto número 3332, of the twenty-sixth of April nineteen eighty-two, and its amendments; which at present is the only urban planning regulation in our country enacted at the regional level; and without, as of this time, a regulation of this nature having been adopted at the national level.

Consequently, this entails localization with respect to public buildings, and zoning (zonificación) with respect to private construction. Thus, it not only determines the use or purpose of lots, but also their configuration and dimensions; population density, the percentage of land that may be used, the number of floors, the type, and the purpose of buildings; all of the foregoing subject to uniform general standards for each category throughout the entire zone. It likewise guides the architectural composition of buildings and, where necessary, regulates their aesthetic characteristics—a power which, it bears noting, has not been exercised to date in our country (save, perhaps, in very sporadic cases). These plans consist of both written rules and graphics, maps, and annexed documents that help determine their content, which is entirely normative in character, and which has the following effects: a) they regulate the exercise of property rights (derecho de propiedad), according to the classification and qualification of the land contained therein; b) they have indefinite validity, but are susceptible to modification by subsequent revisions; c) their effect is erga omnes, though limited to a specific territory or territorial jurisdiction according to its level (national, regional, or local), insofar as they are binding on both the Administration in general and private parties; and d) they may not contain exemption reservations.

VII.THE CONTENT OF REGULATORY PLANS (PLANES REGULADORES).- It is by reason of their broad content that, with respect to regulatory plans, the Ley de Planificación Urbana establishes in its Article 21 the principal regulations that serve as complementary normative instruments of every urban planning regulation, known as a "Plan," whether national, regional, or local, as follows:

a.- the ZONING regulation: by which standards are established for land use, it being recalled that this is a fundamental concept in urban planning, consisting in reserving certain zones of a territory for specific needs or functions; and it ranges from the creation of industrial zones to the designation of residential zones, political-administrative zones, sports zones, green zones, special environmental protection zones, and others (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) It is the first and perhaps most important regulation that must accompany every urban plan, in accordance with Article 21, paragraph 1) of the Ley de Planificación Urbana, since, as its name indicates, it is responsible for the ordering and determination of land use, with a view to rational use of the land and to ensuring satisfactory environmental living conditions and quality, thereby conditioning the use of real property through the delimitation of areas according to the adopted categorization.

(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) In this way, the urban planning regime governing property rights is not uniform merely because the land is subject to planning, but rather differs according to the type of land into which the property in question is classified; which demonstrates the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Thus, from this regulation flows the precise definition of the possible (permitted) uses in each zone, with the consequent impact on the right of ownership; by conditioning where one may and must reside, where commerce may be conducted, where services are to be provided, where industry may operate, and where recreation and entertainment may take place; which leads us to consider the seriousness with which it must be formulated—requiring not only criteria of opportunity and convenience, but above all technical and objective criteria.

It is clear that the content of the land statute determines the scope of dominion and conditions its exercise, diversifying into situations that favor private initiative and, likewise, establishing restrictions that limit its exercise. The function of classifying land for the purpose of establishing the corresponding legal regime falls to the General Plan, of which the zoning regulation forms a part; such regulation must contain the urban planning classification and qualification of the land. By classification is meant the category or type of land (urban, developable—whether programmed or non-programmed—and non-developable, industrial, reserved, or for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban planning purpose; qualification applies to designate the subdivision of those land types into zones characterized by specific urban planning content or permitted uses; and in this sense, it is linked to the technique of zoning, which arises from the tendency to separate residential buildings from industrial installations.

It is clear that the regulations contained in the zoning regulation serve to assist in delineating the content of the right of ownership, insofar as that content is the result of the constitutional and legal regime of property, which is not an absolute right, but rather one subject to regulation by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property (función social de la propiedad), and of the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in zoning rules is conditioned on the following principles: a) only rules of a general character form part of zoning—that is, rules encompassing a category of assets, also qualified by their spatial location, provided that such location is not individualizing; and b) zoning regulations may not be unlimited, as they must preserve the essential core of the right of ownership (of use, enjoyment, benefit, and disposition, not in an unrestricted sense); otherwise, there would be a suppression of the right, that is, an expropriation.

Therefore, zoning may not entail the annulment or paralysis of the manifestations of the right of ownership, which must in no way be confused with the expressions or patrimonial significance of property. An obligation to compensate for the imposition of these measures arises only when they reach the essential core of this right, defined by constitutional case law as the possibility of carrying out some form of exploitation of the asset—perhaps not the one desired by its holder. Accordingly, limitations imposed on property that allow the owner the possibility of "normally" exploiting the asset will be legitimate, save, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State, thereby respecting the natural use of the asset while maintaining its value as a means of production or its economic value in the market. (In this regard, see, among others, judgments number 0796-91, of fifteen hours ten minutes of the twenty-sixth of April nineteen ninety-one; number 5893-95, of nine hours forty-eight minutes of the twenty-seventh of October nineteen ninety-five; and number 2345-96, of nine hours twenty-four minutes of the seventeenth of May nineteen ninety-six.) The Corte Plena stated as much in relation to the limitations to be imposed on property when they exceed the indicated threshold, in extraordinary session of the sixteenth of June nineteen eighty-three:

"[...] that is, 'limitations' as Article 45 calls them, but not a deprivation of private property nor the suppression of a primary attribute of dominion, because preventing the enjoyment of assets is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the prerequisite of prior compensation ordered by the Carta Política." In the same vein, the Sala Constitucional ruled in the aforementioned judgments number 5097-93 and 2345-96, under the following considerations:

"IV.) For the Sala, the reasonable limits that the State may impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally permissible insofar as they do not hollow out its content. When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself" (judgment number 5097-93, supra cited); "That is, the attributes of property may be limited, provided the owner retains for himself the possibility of normally exploiting the asset, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if the social welfare demands sacrifices from one person or from only some, compensation must be paid, the same as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such a degree that he loses the asset in its entirety. Thus, a limitation on property withstands constitutional scrutiny when the impact on the essential attributes of property—those that permit the natural use of the thing within the current socio-economic reality—does not cause the nature of the asset to disappear or render use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex as to entail, in fact, the impossibility of deriving benefit from the asset" (judgment number 2345-96, supra cited).

Thus, Article 24 of the Ley de Planificación Urbana sets out the content of these regulations as follows: a) the determination of land uses; b) matters relating to the location, height, and building area of structures; c) the area and dimensions of lots, which directly affects the determination of land density; d) the size of setbacks (retiros), yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; e) the provision of space for vehicle parking, loading, and unloading off the streets; f) the size, location, and characteristics of signs (rótulos) or advertising notices; and g) any other architectural or urban planning detail relating to land use whose regulation is of interest to the local community. For this reason, it is mandatory to reserve areas that are subject to special restrictions by reason of their use, such as those near airports, those subject to restrictions for the protection of forest heritage (patrimonio forestal), architectural heritage (patrimonio histórico y arquitectónico), or the State natural heritage (patrimonio natural del Estado), which derive from Articles 50 and 89 of the Constitución Política, as ordered by Article 25 of the Ley de Planificación Urbana; b.- the SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) AND URBANIZATION (URBANIZACIÓN) regulation: which, pursuant to Article 32 of the Ley de Planificación Urbana, seeks to determine the conditions under which a municipality shall permit or regulate subdivision and urbanization projects within its jurisdiction, for which purpose requirements are established regarding access to public roads, the transfer of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks, paving, pipelines, storm and sanitary drainage, electrification, and public lighting, among others.

In this regard, the importance for urban planning law (Derecho Urbanístico) of controlling subdivision actions cannot be doubted. In this regard, the Tribunal Superior Contencioso Administrativo states:

"IV.- As has been stated, it must be emphasized that the control of urban development as a municipal competence entails both the power to enact regulatory plans (planes reguladores), but above all, it entails the authority to "control" the subdivision of land through those same regulatory plans and through the granting of the corresponding municipal endorsement (visado) on the relevant plat (plano), as expressed in Section 33 of the aforementioned Ley de Planificación Urbana. Along the same lines, pursuant to Article 10, subparagraph 2) of the Ley de Planificación Urbana, it falls to the Dirección de Urbanismo of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) to endorse the relevant plats for urbanization or subdivision projects prior to municipal approval (Article 33 ibídem). This is a competence that translates into a supervisory function on the part of the Dirección de Urbanismo with respect to the urban planning and oversight activities of the municipalities (Articles 7, subparagraph 3) and 9 of the aforementioned law).

They act as advisors or watchdogs, able to report or even lodge complaints against municipalities regarding a potential violation of the law or the local regulatory plan, and may even issue a suspension order for a specific project in which a violation of urban planning law has been established. Pursuant to Article 36, subparagraph b) ibídem, municipalities may not issue the corresponding endorsements on plats for urban development projects in areas subject to oversight when they do not have the required permit (the Dirección de Urbanismo's endorsement)." (Third Section, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 of ten hours ten minutes on the twenty-seventh of September of the year two thousand and two.) (Emphasis not in the original.)

Indeed, omitting the required oversight controls (endorsements) for purposes of subdivision is one of the most common and dangerous ways to circumvent urban planning standards and undermine all of the regulatory instruments in this area, giving rise to serious consequences. Among these, we may cite the impossibility of planning and providing basic services, the construction of housing complexes in high-risk zones due to natural emergencies, or building in areas that, by their characteristics, should not be designated for construction, because they are aquifer recharge zones (recarga acuífera) or have high environmental value; to name just a few examples; c.- the MAPA OFICIAL: which, pursuant to Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, "is the plan or set of plans that precisely indicates the layout of public roads and areas to be reserved for community uses and services"; whose content is regulated by Articles 42 and 43 of the aforementioned Law:

"Article 42.- The Mapa Oficial regulation shall establish standards for the reservation, acquisition, use, and conservation of areas necessary for roads, parks, plazas, buildings, and other community uses, indicating the location and size of those already turned over to public service and of those demarcated on a merely precautionary basis." "Article 43.- The Mapa Oficial, together with the plans or cadastral records (catastro) that supplement it, shall constitute an official and conclusive special registry of ownership and dedication to the public domain (afectación a dominio público) of land or spaces already turned over to public uses"; d.- the URBAN RENEWAL (RENOVACIÓN URBANA) regulation: whose content is set out in Article 51 of the aforementioned Law, as follows:

"Article 51.- The Reglamento de Renovación Urbana shall contain the regulations locally adopted to conserve, rehabilitate, or redesign defective, deteriorated, or declining urban areas, taking into account inappropriate lot division (parcelación) or construction, the lack of community services and facilities, or any other condition adverse to general safety, public health, and welfare"; which is of paramount importance, especially in matters of protecting architectural heritage or safeguarding the security of the residents of a neighborhood; e.- and finally, the CONSTRUCTION (CONSTRUCCIONES) regulation; which seeks to technically regulate all requirements that any type of construction must meet, in accordance with the definition of the concept given in Article 1 of the aforementioned Law, which defines it as "any structure that is fixed or incorporated into a plot of land; it includes any work of building, reconstruction, alteration, or expansion that implies permanence." Thus, its objective is to establish standards for the planning, design, and construction of buildings, streets, sports fields, industrial facilities and machinery, and all other ancillary works, in all matters relating to architecture and civil, electrical, mechanical, or sanitary engineering, for the purpose of promoting, ensuring, and protecting public health, economy, comfort, and welfare through requirements that guarantee adequate structural soundness, stability, safety, sanitary conditions, lighting, and ventilation in such works.

VIII.ON THE LEGAL NATURE OF REGULATORY PLANS AND THEIR CONTENT.- Urban planning regulations, as previously noted, comprise a highly varied set of norms; they are the product of the action of the various public entities that participate in this area; from which we find statutory norms, norms of regulatory character with the force of law (law in the material sense), and, of course, regulatory norms. We may therefore conclude that our urban planning legal order (ordenamiento jurídico urbanístico) is made up of norms of differing natures, precisely by virtue of two important factors: first, the body or institution from which they originate (whether the Asamblea Legislativa, the Executive Branch (Poder Ejecutivo), the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), or the municipalities); and second, and as a corollary of the foregoing, the scope of coverage of the regulation, whether of national, regional, or local application.

Thus, urban planning regulations of a statutory nature do not present a legal problem in either doctrine or jurisprudence, since they are legitimate as long as they are approved by a qualified majority vote (votación calificada), that is, with a minimum of thirty-eight deputies' votes, by reason of their content; under the terms set forth in the second paragraph of Article 45 of the Constitución Política itself, inasmuch as they impose social-interest limitations. It bears reiterating that this qualified majority vote requirement is not merely formal but rather substantive, insofar as it implies the necessary consensus among the various legislative caucuses of the political parties that make up the Asamblea Legislativa. Therefore, there is no significant dispute regarding the legitimacy and normative rank of the Ley de Planificación Urbana, which fully meets the constitutional requirement, having been approved in compliance with that constitutional requirement.

Now, insofar as urban planning regulations constitute a heterogeneous set of norms, precisely because they derive from various public bodies, and consequently represent a manifestation of various levels of public authority (the Legislature (Poder Legislativo), the Administrative Branch (poder Administrativo), and local government (poder local)). It is our view that the analysis of these regulations must begin from the content of constitutional Article 45, whose second paragraph legitimizes the establishment of social-interest limitations on property, provided that they are established by qualified law (ley calificada), a requirement that is substantive rather than formal, as it implies legislative consensus for their adoption. In this regard, as the Sala Constitucional has held in its jurisprudence, urban planning limitations and regulations are of social interest, inasmuch as they are imposed precisely to facilitate peaceful coexistence in society, and they translate into restrictions or obligations on the property owner; the majority of these limitations have quite ancient origins in our legal order, as many of them derive from provisions of the Código Civil, which dates to eighteen eighty-eight.

Constitutional jurisprudence has recognized two types of social interest that legitimize—or justify—the imposition of limitations on property: these are those relating to environmental protection and those of an urban planning nature, the latter recognized beginning with the analysis contained in sentencia número 4205-96, cited above. Thus, strictly speaking, it should be considered that urban planning plans (planes urbanísticos)—all of them in general, whether of national, regional, or local scope—by reason of their content, carry the normative rank of laws in the material sense, since they impose obligations, duties, and restrictions on rights, in particular on the exercise of the right to property, as indicated by the Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI:

"A plan for a given urban nucleus implies not only establishing policies aimed at the proper organization of activities in space, but also means guiding and conditioning the actions of the public and private sectors through the use of legal instruments that, by means of incentives, requirements, or prohibitions, delimit the exercise of the right to property and the other functions and uses that may be developed within the urban sphere." (Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires, Argentina. 1983. p. 77.)

In this regard, there is no doubt about the direct bearing of urban plans (planes urbanísticos) on the exercise of the fundamental rights of private property and freedom of enterprise, given that the content of their regulations also implies the development of industry and commerce (Articles 45 and 47 of the Constitución Política), as well as the consequent protection of another fundamental right—namely, the right to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitución Política); as the Sala Constitucional held in judgment number 5303-93:

"... the limitation on property imposed by a regulatory plan (plan regulador) is constitutionally permissible, because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the property owner may act and which must be compatible with the constitutional content of that right. For the foregoing reasons, in this Tribunal's view, the limitation imposed, insofar as it conforms to an applicable regulatory plan, does not violate—as suggested in the appeal—Article 45 of the Constitución Política, provided that the regulatory plan does not strip the affected private property of its constitutional character. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Constitución Política."— Accordingly, it has been held that the content imposed by the various urban plans—in their full scope, that is, at the national, regional, and local levels—is consistent with the constitutional requirement, as it derives from a statutory provision—the Ley de Planificación Urbana—that was itself enacted in compliance with the constitutional condition—a two-thirds vote of the full membership of the Asamblea Legislativa—by reason of which that legitimacy is transferred to the urban plans themselves.

In addition to the foregoing, it must be considered that regional plans—in this case, the Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana—bear that character by virtue of an express statutory mandate, pursuant to Article 64 of the Ley de Planificación Urbana, which states verbatim:

"Article 64.— The Plan Regulador Metropolitano, its regulations, and the respective amendments shall acquire the force of law for all municipalities in the district that has agreed to adopt it." (Emphasis not in the original.)

Finally, with regard to municipal regulatory plans, we may uphold this value—of law in the material sense—on the following grounds: a) by reason of their content, which imposes obligations on property owners and limitations on property, as noted above; b) by reason of their reinforced approval procedure, which constitutes a manifestation of direct democracy, inasmuch as the approval of these regulations requires, as an essential prerequisite, the holding of a public oral hearing (audiencia oral y pública), in the terms set forth in Article 19 of the Ley de Planificación Urbana; and furthermore, the plan is adopted and imposed by resolution of the municipal council (Concejo municipal), the deliberative body of the municipalities; and c) by statutory equivalence, as provided in the above-quoted Article 64 of the Ley de Planificación Urbana. Ergo, if an urban-planning regulation at the regional level acquires the rank of law for the municipality that adopts it—and does so by resolution of the council—it follows that the same condition should likewise be acquired by a plan that has been developed by the municipality itself and governs only its own territorial jurisdiction.

In any event, our Tribunal Constitucional has clearly and precisely stated that regulatory plans, notwithstanding being regulatory rules issued by the municipalities, carry the normative rank of laws in the material sense. In this regard, see judgments number 2006-13330, handed down at seventeen hours thirty-three minutes on the sixth of December two thousand and six; 2007-5575, at fifteen hours twenty-four minutes on the twenty-fifth of April two thousand and seven; and 2008-18438, at seventeen hours fifty-six minutes on the eleventh of December two thousand and eight.

IX.ON THE GRANTING AND EFFECTS OF LAND USES.— Having referred to the competence of the municipalities in the sphere of local urban planning and to the content and significance of urban-planning regulations, we proceed to clarify the content and effects of land uses (usos de suelo), given that the subject of the challenged decision is precisely the determination of a non-conforming use with respect to the activity sought by the applicant. Indeed, land-use certificates (certificados de uso del suelo) are administrative acts (actos administrativos) of a declaratory—not constitutive—nature, inasmuch as they certify facts or circumstances and accordingly neither create nor modify legal situations—as noted by administrative case law, for example by the Procuraduría General de la República in its opinions number C-327-2001 and C-357-2003—since they constitute a specific legal act by means of which the Administration (local, or the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as applicable—i.e., depending on whether the matter concerns a subdivision (fraccionamiento) in the first case, or an urbanization (urbanización) in the second) certifies whether or not the land use conforms to what is established in the applicable zoning (zonificación); as provided in Article 28 of the Ley de Planificación Urbana.

In this regard, it must be borne in mind that legal doctrine and case law—both constitutional and contentious-administrative—have held that urban plans are normative provisions that regulate land use, thereby affecting private rights (the right to property) by predetermining the modes of enjoyment and utilization of the property. Accordingly, the granting of an endorsement (visado) is prohibited when the intended use is incompatible with that established in the applicable regulation. In conformity therewith, it is understood from the Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo de la GAM that every property has an urban vocation declared in the master plan (plan director), and for that reason Article 12 thereof provides that every interested party must first obtain the corresponding certificate attesting to the permitted use, which shall be valid for one calendar year from the date of issuance; Article 12.4 adds that if construction has not commenced within the year of validity, the permit must be renewed. Article 13 then expressly provides:

"The certificate shall indicate the use and shall not be interpreted as a definitive permit to use, occupy, expand, remodel, construct, or carry out a subdivision. The alignment certificate (Alineamiento) and the land-use certificate shall be valid for one year from their issuance." (Underlining not in the original.)

Therefore, through the land-use certification one does not decide what the permitted use is, since that use has already been previously determined in the zoning regulation forming part of the local regulatory plan; accordingly, the certificate merely attests to what the applicable use is according to the regulatory provisions, and also records whether the use being made of a given plot of land does or does not conform to such regulations—making it a purely declaratory act, which neither creates, modifies, nor extinguishes any legal situation, as constitutive administrative acts do. For this reason, the issuance of a land-use certificate cannot be equated with a building permit, since it is not legitimate to claim that it constitutes a declaratory act of rights. Thus, it is precisely because of its declaratory nature that land-use certificates do not, in and of themselves, give rise to the acquisition of a subjective right (derecho subjetivo), nor do they, in and of themselves, consolidate any legal situation. The land-use certification is merely descriptive of a factual situation determined in relation to the applicable normative provisions; for that reason, it is not possible, through such certification, to consolidate any legal situation that predates the certifying act.

X.However, it is important to bear in mind that the land-use certificate, as a declaratory administrative act, does constitute an act of great importance, inasmuch as its content and function is to certify facts or legal situations that serve as the basis for the adoption of administrative acts by means of which legal situations are created, modified, or extinguished—such as, for example, authorizations to build or to process municipal business licenses (patentes municipales) for the exercise of certain activities, for the adoption of which the corresponding land-use certificate is required as a sine qua non condition. In light of the foregoing, the importance of their being granted in conformity with the rule of law (bloque de legalidad) becomes immediately apparent—that is, in accordance with the urban-planning regulations, whether these are the regulatory plans specific to each canton, regional plans (for example, the GAM), or those issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, applicable on a supplementary basis in the absence of local regulations (Transitorio II of the Ley de Planificación Urbana and judgments number 4205-96 and 2003-11397 of the Sala Constitucional)."

“IV.- DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LO ATINENTE A LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA DEL CANTÓN. REGULACIÓN NORMATIVA DE LA QUE DIMANA.- En atención a que el reclamo versa sobre el dictado de certificado de un uso de suelo como no conforme, estima conveniente este Tribunal hacer unas breves reflexiones en torno a la competencia de los gobiernos locales en la materia urbanística. Se aclara que dicha potestad tiene una doble vertiente, así, en primer lugar, en lo concerniente a la definición de las regulaciones normativas -promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas- y en segundo lugar, el concerniente al control -ejercicio del poder de policía- en la circunscripción territorial. En efecto, debe recordarse que la regulación urbanística ha sido encomendada tradicionalmente, y sin discusión alguna, a las municipalidades, en tanto se ha estimado que

"(...) la competencia urbanística ha sido una competencia municipal genuina, quizá la primera entre todas" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.);

de manera que se ha configurado, como una tradición del Derecho Urbanístico, especialmente en aquellos momentos en que su contenido ha sido expresado por medio de las "ordenanzas de construcción y policía urbana", de competencia de los gobiernos locales, bajo el entendido de que la competencia pública urbanística es propia de la ciudad, y en consecuencia, de las municipalidades. Así, el urbanismo comienza siendo una competencia exclusivamente municipal. Posteriormente, a medida que va dejando de ser una función propia del ámbito urbano y pretende abarcar la ordenación de todo el territorio, se responsabilizan de él otras Administraciones superiores, modificándose de esa manera el nivel competencial de la materia urbanística, al incluir a otras instancias, en nuestro medio, tales como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -ente descentralizado-, y los Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con la Secretaría Técnica Ambiental (órgano desconcentrado) y el Ministerio de Planificación Nacional.

Pero en lo que respecta propiamente con la planificación urbana local, conviene recordar que es en la Ley de Construcciones, aprobada por Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve -norma pre-constitucional, al ser promulgada por el Gobierno de Facto de la Junta Fundadora de la Segunda República, dirigida por José Figueres Ferrer-, donde se establece que las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (artículo 1º), así como que ninguna edificación podrá hacerse en el país que contraríe sus disposiciones (artículo 74). Y no obstante que nuestra Constitución Política vigente –del siete de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve- es un poco parca en la definición de las funciones propias y esenciales de las municipalidades, la jurisprudencia constitucional -concretamente en las sentencias número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656-, ha interpretado que a partir de lo dispuesto en sus artículos 169 y primer párrafo del artículo 170, la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público.

En este sentido, en el Código Municipal, número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta, -vigente hasta mil novecientos noventa y ocho-, expresamente se reconoció como competencia municipal, la materia de urbanismo, en su artículo 4. En consonancia con la anterior disposición, y como un derivado de las normas constitucionales, son concordantes los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, en tanto disponen textualmente:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuIcio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (El resaltado no es del original.)

"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." (El resaltado no es del original.)

V.DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS.- En cuanto al segundo ámbito enunciado, es el atinente al control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parter, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales.

Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

VI.DE LAS REGULACIONES URBANÍSTICAS EN GENERAL Y LAS MUNICIPALES.- Debe entonces, clarificarse el contenido de la normativa urbanística, en nuestro ordenamiento jurídico (costarricenes.) Primero que nada, se advierte que el vocablo "regulaciones urbanísticas" debe ser entendido en un sentido amplio y no restringido a las regulaciones que en esta materia emanan de un acuerdo municipal; en tanto está referido a la generalidad de los instrumentos de planificación urbanísticas, que derivan de diversas instancias administrativas, y que en doctrina ha sido conceptualizado como

"[...] un instrumento, aprobado por un acto del Poder Público, que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución de la población; regula la utilización del suelo para su destino público y privado y, en especial, su urbanización y edificación, y, al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Así, en el ámbito nacional existen diversas regulaciones urbanísticas, en atención al órgano que le corresponde su adopción y, en consecuencia, al ámbito de cobertura del territorio nacional sobre el que ejerce su aplicación: sea, las de orden nacional y las regionales, de aprobación a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que contienen las directrices generales de la planificación en esta materia, y finalmente, las locales, cantonales o municipales, que son los que elaboran, tramitan, aprueban y ejecutan las municipalidades. Cuando se utiliza el término "plan regulador", acepción que es adoptada por nuestra legislación nacional en el artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, que lo define como:

"el Instrumento de planificación de planificación local que, define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas"; popularmente se hace referencia a las regulaciones urbanísticas emandas de los gobiernos locales; sin embargo, debemos entender que también están comprendidas las regulaciones de los dos primeros órdenes, sea, las nacionales y regionales, en tanto tienen el mismo contenido y cumplen la misma función ordenadora del territorio, a nivel urbano y de determinación de los usos posibles del suelo. Estos cuerpos normativos tienen un contenido específico, sea, la ordenación y planificación del uso del suelo, para la creación de centros urbanos –ciudades, urbanizaciones, proyectos o parques industriales, parques, vías públicas, servicios públicos, etc.- en el ámbito de una circunscripción territorial, sea el cantón o parte de éste; o también a nivel regional, caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, aprobado mediante Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas; que al momento es la única regulación urbanística en nuestro país dictada a nivel regional; y sin que a este momento, se haya adoptado una regulación de esta índole, a nivel nacional.

Consecuentemente, ello implica la localización, respecto de los edificios públicos, y la zonificación, respecto de la edificación particular. Así, no sólo determina el uso o destino de los lotes, sino también la configuración y extensión de los mismos; la densidad de población, porcentaje del terreno que pueda ser utilizado, el número de plantas, clase y el destino de las edificaciones; todo lo anterior, con sujeción a normas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. Asimismo, orienta la composición arquitectónica de las edificaciones, y regula, en caso de ser necesario, sus características estéticas; competencia que no está de más en señalar, que no ha sido ejercida por el momento en nuestro país (salvo, quizás, en casos muy esporádicos). Están conformados tanto por normas escritas como por gráficos, planos y documentos anexos que ayudan a determinar su contenido, el cual es de carácter absolutamente normativo, lo cual tiene los siguientes efectos: a) regulan las facultades del ejercicio del derecho de propiedad, según la clasificación y calificación de los terrenos en ellos contenidos; b) tienen vigencia indefinida, pero susceptible de ser modificada por ulteriores revisiones; c) su eficacia es "erga omnes", aunque reducida a un determinado territorio o circunscripción territorial, según el grado del mismo (nacional, regional o local), en tanto vincula tanto a la Administración en general, como a los particulares; y d) no puede contener reservas de dispensa.

VII.DEL CONTENIDO DE LOS PLANES REGULADORES.- Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada.

(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos.

Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales.

Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación.

De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos delveintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochentra y tres:

"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).

Es así, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana; b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros.

En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento, lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley.

Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, "es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:

"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente." "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”; d.- el de RENOVACIÓN URBANA: cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:

"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales"; que resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio; e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.

VIII.DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PLANES REGULADORES Y SU CONTENIDO.- Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variados de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local.

Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés solcial. No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional.

Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder Administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legitima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, requisito sustancial y no formal, al implicar el consenso legislativo para su adopción. En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico son de interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho.

La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, estas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, en particular el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :

"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano.Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos.

Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:

"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)

Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material- con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido, que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación, que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios; y c) por equiparación legal, de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial.

En todo caso, nuestro Tribunal Constitucional, ha señalado de manera clara y precisa, que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material. En tal sentido pueden consultarse las sentencias número 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho.

IX.DEL OTORGAMIENTO Y EFECTOS DE LOS USOS DE SUELO.- Habiéndose hecho referencia a la competencia de las municipalidades en el ámbito del urbanismo local y el contenido y trascendencia de las regulaciones urbanísticas; se procede a clarificar el contenido y efectos de los usos de suelo, en atención a que el contenido de la decisión impugnada, es precisamente la determinación de un uso no conforme, respecto de la actividad pretendida por la interesada. En efecto, los certificados de uso del suelo son actos administrativos de naturaleza declarativa y no constitutiva, en tanto acreditan hechos o circunstancias, de manera que no crean ni modifican situaciones jurídicas –tal y como lo señala la jurisprudencia administrativa, así por ejemplo Procuraduría General de la República en sus dictámenes número C-327-2001 y C-357-2003–, toda vez que se trata de un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración (local o el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, según corresponda, esto es si se trata de un fraccionamiento, en el primero caso, o de una urbanización en el segundo), acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva; conforme lo dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana.

En este sentido es que debe tenerse en cuenta que la doctrina y la jurisprudencia – tanto constitucional como contencioso-administrativa- ha señalado que los planes urbanísticos son disposiciones normativas en los cuales se disciplina el uso del suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien. Así, se prohibe el otorgamiento de visado cuando el uso pretendido sea incompatible con el dispuesto en la respectiva regulación. En forma concordante, del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo de la GAM, se entiende que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está declarada en el plan director y por lo mismo, en su artículo 12 se señala que todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una vigencia de un año natural desde el momento en que se expide, agregando el artículo 12.4 que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia, se deberá renovarse el permiso. Luego el artículo 13 señala en forma expresa:

"El certificado indicará el uso y no se interpretará como un permiso definitivo para hacer uso, ocupación, ampliaciones, remodelaciones, construcción o fraccionamiento. El Alineamiento y el Certificado de Uso de suelo tendrán una vigencia de un año a partir de su emisión." (El subrayado no es del original.)

De tal suerte, que por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, en tanto éste ya ha sido previamente determinado en el reglamento de zonificación, que integra el plan regulador local; de manera que simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación, con lo cual, es un acto meramente declarativo, sin crear, modificar o extinguir ninguna situación jurídica, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos. Por esta razón la expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, en tanto no resulta legítimo alegar que se constituye en un acto declarativo de derechos. De manera que es precisamente por su naturaleza declarativa, que los certificados de uso del suelo no dan lugar, por sí mismos, a la adquisición de un derecho subjetivo ni consolidan, por sí mismos, situación jurídica alguna. La certificación de uso del suelo es meramente descriptiva respecto de una situación fáctica determinada en relación con lo dispuesto normativamente, en razón de lo cual, por su medio, no resulta posible consolidar ninguna situación jurídica preexistente al acto certificante.

X.Sin embargo, es importante tener en cuenta que el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo que es, sí se constituye en un acto de gran importancia, en tanto su contenido y función es acreditar hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o para tramitar patentes municipales para ejercer determinadas actividades, para cuya adopción requiere –sine qua non– del correspondiente certificado de uso del suelo. En virtud de lo anterior, es que salta a la vista la importancia de que los mismos sean otorgados conforme al bloque de legalidad, esto es, a las regulaciones urbanísticas, sean éstas los planes reguladores urbanísticos propios de cada cantón o de los planes regionales (por ejemplo, el GAM) o de las dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, de aplicación supletoria en ausencia de las propias locales (Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana y sentencias número 4205-96 y 2003-11397 de la Sala Constitucional).”