Distinction between simple subdivision and complex urbanizationDistinción entre fraccionamiento simple y urbanización compleja

“IV.- MUNICIPAL JURISDICTION REGARDING THE URBAN PLANNING (ORDENACIÓN URBANÍSTICA) OF THE CANTON. REGULATORY FRAMEWORK FROM WHICH IT ARISES.- Given that the claim concerns the denial of water availability for the lot identified by cadastral plan number H-571839-99, this Court considers it appropriate to make a few brief observations regarding the jurisdiction of local governments in urban-planning matters, in two areas: first, concerning the definition of regulatory provisions—the enactment of the respective regulations, regulatory plans (planes reguladores), and related regulations—and oversight—the exercise of police power (poder de policía)—within their territorial jurisdiction. Indeed, authority over urban-planning regulation has traditionally and indisputably been entrusted to the municipalities, insofar as it has been considered that

“(...) urban-planning jurisdiction has been a genuinely municipal jurisdiction, perhaps the foremost of all” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo and PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.);

thus, it has become established as a tradition of Urban-Planning Law (Derecho Urbanístico), particularly during those periods when its content was expressed through “building and urban-policing ordinances,” which fell under the jurisdiction of local governments, on the understanding that public urban-planning authority belongs to the city and, consequently, to the municipalities. Urban planning therefore began as an exclusively municipal responsibility. Subsequently, as it ceased to be a function confined to the urban sphere and sought to encompass the planning of the entire territory, other higher-level government agencies were assigned responsibility for it, thereby changing the jurisdictional framework for urban-planning matters by including other bodies—within our system, entities such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—a decentralized entity—the Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, together with the Secretaría Técnica Ambiental (a deconcentrated body), and the Ministerio de Planificación Nacional.

With respect specifically to local urban planning (planificación urbana local), it should be recalled that the Ley de Construcciones, enacted by Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve—a pre-constitutional provision, having been enacted by the de facto Government of the Junta Fundadora de la Segunda República, headed by José Figueres Ferrer—establishes that the Municipalities are responsible for ensuring that cities and other population centers possess the necessary conditions of safety, public health, convenience, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and structures erected on land located therein, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies (artículo 1º), and that no building may be constructed in the country in contravention of its provisions (artículo 74). Although our current Constitución Política—del siete de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve—is somewhat sparing in defining the municipalities’ inherent and essential functions, constitutional case law—specifically, judgments número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656—has interpreted artículos 169 y primer párrafo del artículo 170 as vesting primary authority over local urban planning in the municipalities, to the exclusion of any other public entity.

In this regard, the Código Municipal, número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta,—in force until mil novecientos noventa y ocho—expressly recognized urban-planning matters as falling within municipal jurisdiction in artículo 4. Consistent with the preceding provision, and as a consequence of the constitutional rules, artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, likewise provide verbatim:

“Article 15.- Pursuant to the provision of artículo 169 de la Constitución Política, the jurisdiction and authority of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of their territorial jurisdiction are hereby recognized. Consequently, each shall adopt the appropriate measures to implement a regulatory plan and the related urban-development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons warrant the establishment of a particular oversight regime.” (Emphasis not in the original.)

“Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary to ensure due compliance with the regulatory plan and to protect the community’s interests in health, safety, convenience, and well-being.” (Emphasis not in the original.)

V.MUNICIPAL JURISDICTION TO VERIFY COMPLIANCE WITH URBAN-PLANNING RULES.- As to the second area mentioned, it concerns the oversight exercised by municipal authorities regarding compliance with local urban-planning regulations. In this regard, as this Court has stated in various rulings (including número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), “local governments must act in a timely manner in exercising police power, using the powers granted to them by the legal system to fulfill their responsibilities” (underlining not in the original); in urban-planning matters, this takes the form of oversight of urban-development (urbanización) and subdivision (fraccionamiento) processes and is exhaustively set forth in artículo 1 de la Ley de Construcciones, which provides verbatim:

“The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other population centers possess the necessary conditions of safety, public health, convenience, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and structures erected on land located therein, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies.” For its part, “police power” is the authority vested in the Administration to regulate and govern an activity pursuant to law in order to ensure public order, public health, tranquility, personal safety, and the moral, political, and economic organization of society. By virtue of this authority, the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, since its justification lies precisely in the consideration that fundamental rights are limited by the rights of others, as they must coexist with each and every other fundamental right.

Accordingly, measures adopted by the State to protect safety, public health, and tranquility are matters of social public interest and are manifested through police power, understood as the regulatory authority over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this regard, judgments número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional, may be consulted.)

VI- DISTINCTION BETWEEN SUBDIVISION AND URBAN-DEVELOPMENT PROCESSES.- Given the significance of the legal implications associated with subdivision and urban-development processes, it is necessary to clarify the meaning of both concepts. Thus, “Subdivision is the division of a parcel of land for the purpose of placing it in commerce, which presupposes—as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado)—that, in terms of size and characteristics, it complies with the urban-planning provisions in force, particularly the local land-use regulatory plan, if any, as well as development regulations and other special public-order laws. A subdivision that the law describes as ‘simple’ does not include a process of preparing land for urban use (habilitación urbana) so that the resulting lots may be used and enjoyed; this is because the legislature assumes that, in such cases, the properties have access routes and green areas resulting from prior urban development. For this reason, artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana provides:

“(...) Simple subdivisions of lots in previously urbanized areas shall likewise be exempt from the obligation to transfer areas for parks and community facilities...” (emphasis not in the original).

When a particular area has previously been urbanized, purchasers of the subdivided lots have access to the properties, parks, and community facilities; it must not be overlooked that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (artículo 50 constitucional). For this reason—it bears repeating—the legislature has not considered it necessary, in the case of a ‘simple’ subdivision with urban development, to require larger allocations of land on grounds of social interest. Because of their limited significance, approvals for simple subdivisions are usually entrusted to an official (e.g., Ingeniero Municipal) other than the one entrusted with ‘complex’ approvals (e.g., Concejo Municipal, urban-planning commissions, etc.); the former lacks jurisdiction to authorize a different type of approval, where the urban-planning rules make such a distinction. However, a subdivision that forms part of the urbanization process and entails preparing the properties for urban purposes for the first time must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment.

In this second situation, we are dealing with a complex subdivision and urban-development process that imposes limitations on private property for urban-planning purposes (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), which the Constitutional Court has held to be entirely consistent with Constitutional Law (Derecho de la Constitución) (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . The residential or subdivision project that we shall call ‘complex’ is provided for in numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana, which, insofar as relevant, provides:

“Every person subdividing land (...) and every urban developer shall transfer free of charge for public use both the areas designated for roads and those designated for parks and community facilities; the amount to be allocated for the latter two purposes shall be determined in the corresponding regulations by establishing percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land, and the applicable rules. Notwithstanding the foregoing, the combined area of the land that must be transferred for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total area of the land to be subdivided or urbanized. (...)

The developer’s obligation to provide the subdivided lots with access roads, green areas, parks, and public roads requires compliance with urban-planning provisions establishing minimum standards regarding space, quality, quantity, and all other requirements imposed by law and the implementing regulations governing those areas. The local government must exercise its police power in a timely manner, assuring the residents of the canton that the works will be carried out as prescribed by urban-planning regulations and under the conditions established therein. It is sufficient for a parceling (parcelamiento) to require works to provide access and various services to any of those properties in order to conclude that it is not a “simple subdivision (simple fraccionamiento),” but rather a residential development that must consequently comply with all the stated requirements. Urban residential developments may provide access to properties only by means of public roads that must meet the dimensions and requirements of the Ley General de Caminos Públicos and, where—in the latter case—local regulations contain no specific provisions, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones.

No municipal body has jurisdiction to authorize a project in which access to the properties is provided through “paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas),” “agricultural easements,” or “simple easements,” because these are legal mechanisms belonging to Private Law rather than to the residential urban-planning regime, which is governed by the rules and principles of Public Law.” (Decisions numbers 175-2009 and 176-2009, cited supra.)

Accordingly, the oversight to be conducted by the local government—in this case by the deliberative body (Concejo)—is of particular importance when approving construction permits for residential developments, since it must verify full compliance with the legal requirements, namely, the provision of public roads and green and communal areas and, in particular—as relevant to the resolution of this matter—the developer’s provision and implementation of public utilities such as electricity, telephone service, drinking water, aqueducts, and sewerage, the latter where the necessary infrastructure exists. Consequently, the failure of urban-development projects to conform to the requirements established by the urban-planning legal framework requires, per se, the denial of the applications filed, pursuant to the principle of legality, which binds the entire government apparatus, of which the municipalities form a part.”

“IV.- DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LO ATINENTE A LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA DEL CANTÓN. REGULACIÓN NORMATIVA DE LA QUE DIMANA.- En atención a que el reclamo versa sobre la negativa de disponibilidad de agua al lote con el plano catastrado número H-571839-99, estima conveniente este Tribunal hacer unas breves reflexiones en torno a la competencia de los gobiernos locales en la materia urbanística, en un doble ámbito, primero que nada, en lo concerniente a la definición de las regulaciones normativas -promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas- y el control -ejercicio del poder de policía- en la circunscripción territorial. En efecto, la regulación urbanística ha sido encomendada tradicionalmente, y sin discusión alguna, a las municipalidades, en tanto se ha estimado que

"(...) la competencia urbanística ha sido una competencia municipal genuina, quizá la primera entre todas" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.);

de manera que se ha configurado, como una tradición del Derecho Urbanístico, especialmente en aquellos momentos en que su contenido ha sido expresado por medio de las "ordenanzas de construcción y policía urbana", de competencia de los gobiernos locales, bajo el entendido de que la competencia pública urbanística es propia de la ciudad, y en consecuencia, de las municipalidades. Así, el urbanismo comienza siendo una competencia exclusivamente municipal. Posteriormente, a medida que va dejando de ser una función propia del ámbito urbano y pretende abarcar la ordenación de todo el territorio, se responsabilizan de él otras Administraciones superiores, modificándose de esa manera el nivel competencial de la materia urbanística, al incluir a otras instancias, en nuestro medio, tales como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -ente descentralizado-, y los Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con la Secretaría Técnica Ambiental (órgano desconcentrado) y el Ministerio de Planificación Nacional.

Pero en lo que respecta propiamente con la planificación urbana local, conviene recordar que es en la Ley de Construcciones, aprobada por Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve -norma pre-constitucional, al ser promulgada por el Gobierno de Facto de la Junta Fundadora de la Segunda República, dirigida por José Figueres Ferrer-, donde se establece que las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (artículo 1º), así como que ninguna edificación podrá hacerse en el país que contraríe sus disposiciones (artículo 74). Y no obstante que nuestra Constitución Política vigente –del siete de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve- es un poco parca en la definición de las funciones propias y esenciales de las municipalidades, la jurisprudencia constitucional -concretamente en las sentencias número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656-, ha interpretado que a partir de lo dispuesto en sus artículos 169 y primer párrafo del artículo 170, la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público.

En este sentido, en el Código Municipal, número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta, -vigente hasta mil novecientos noventa y ocho-, en su artículo 4. En consonancia con la anterior disposición, y como un derivado de las normas constitucionales, son concordantes los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, en tanto disponen textualmente:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuIcio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (El resaltado no es del original.)

"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." (El resaltado no es del original.)

V.DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS.- En cuanto al segundo ámbito enunciado, es el atinente al control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parter, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales.

Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

VI- DE LA DISTINCIÓN DE LOS PROCESOS DE FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIÓN.- Por la trascendencia derivada de las implicaciones jurídicas que conllevan los procesos de fraccionamiento y urbanizaciones, resulta necesario clarificar el significado de ambos conceptos. Así, "El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción.

Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales.

Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." (Resoluciones número 175-2009 y 176-2009, supra citadas.)

Al tenor de lo cual, reviste de especial interés el control que corresponde verificar al gobierno local, en este caso a cargo del órgano deliberativo (Concejo), tratándose de la aprobación de permisos de construcción de urbanizaciones, ya que debe corroborar que cumple a cabalidad con los requerimientos de ley, a saber dotación de vías públicas, áreas verdes y comunales, y en especial -de relevancia para resolución de este asunto- de la habilitación e implementación, a cargo del urbanizador, de los servicios públicos, tales como el de la luz, telefonía, agua potable y acueductos y alcantarillados, éste último, en caso de que exista la infraestructura para ello. Con lo cual, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per ser-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, que sujeta a todo el aparato estatal, del que forman parte las municipalidades.”