Validity of administrative precautionary measure to protect a spring in a protected areaValidez de medida cautelar administrativa para protección de naciente en área protegida

III.—In his first objection, the appellant challenges the validity of the interim measure (medida cautelar) on the grounds that it violates the general principles of law applicable to the interim relief regime (régimen cautelar) in administrative matters. First, it must be clarified that although the criticism was framed as an error of law, that is, an indirect violation, the fact of the matter is that his claim does not seek to question the assessment of the evidentiary record and the establishment of the factual framework that, based on it, was carried out in the first and second instances. The foregoing becomes clearer if one observes that the appellant himself relies on the facts that were deemed proven and those not demonstrated to assert the inappropriateness of the interim measure. In this sense, what is being questioned is the application of the interim relief regime to the specific case, for which reason the criticism must be reclassified as a direct violation, due to lack of application. Now, it is important to highlight that the appellant does not question the possibility of the Public Administration to adopt the measure in question; however, it is important to make some clarifications about the interim relief regime in the administrative sphere. The issue of interim measures has been analyzed, primarily, from the perspective of the judicial process; however, the Public Administration, in the exercise of its functions, and particularly, in relation to the administrative procedures it must follow for the issuance of administrative acts that affect the legal sphere of individuals (Article 308 of the Ley General de la Administración Pública), is in a situation similar to that of judicial bodies. That is, in the context of an administrative proceeding, in certain cases the need arises to prevent damage that is impossible or difficult to repair while the final decision is being adopted. From this perspective, the general framework of interim measures in the administrative contentious process, as well as their scope, characteristics, and requirements, is applicable, mutatis mutandis, in the administrative sphere. In this line, the Ley General de la Administración Pública provides for the possibility of suspending the effects of an administrative act, despite the principle of enforceability, when its execution may cause damages that are difficult or impossible to repair. However, it should not be understood that this is the only measure available to the Administration. The absence of a broader regulation on the matter does not mean that the interim relief regime is exhausted by the suspension motion. On the contrary, such power is inherent to the processing of the administrative proceeding; therefore, the competent body may adopt those measures it deems appropriate, without thereby violating the principle of legality. It is an implied power, enabled by the regulation of the public purposes (which are always derived from the legal system) whose achievement is sought by the respective administrative proceeding on which it depends, and to which it is subordinated. In environmental matters, this enablement is reinforced insofar as the fundamental right of every person to a “healthy and ecologically balanced environment” is recognized and, concomitantly, the constitutional duty of the State to “guarantee, defend, and preserve that right” (Article 50 of the Magna Carta). Now, an interim measure can be conceptualized as that decision of the judge or the administrative body, as the case may be, whereby necessary, suitable, and temporary protection is ordered for a right, interest (which may even be a diffuse interest), or legal situation in order to prevent damage that is impossible or difficult to repair, which affects or could affect the object of the process or proceeding or the execution of the final decision. This may be adopted during the processing of the process or proceeding, or beforehand, on the condition that the principal action is filed. Now, regarding the principles applicable to it, and as relevant to the specific case, it is necessary to refer to those of instrumentality and provisionality. As for the former, also qualified as accessory nature (accesoriedad), it refers to the indicated function of guaranteeing the effectiveness—not necessarily the execution—of the final decision that is adopted. Thus, the interim measure is linked to and subordinated to the principal proceeding (hence the distinction is made between the interim process and the principal one), in such a way that it can only be ordered by reason of the latter. Consequently, it acquires a vicarious position, in the service of the principal proceeding. Likewise, if the proceeding ends for any other cause, or if the principal action is not filed, the adopted measure cannot subsist, resulting in its extinguishment. Provisionality, for its part, refers to the temporary effectiveness of the interim measure. In this sense, the final decision extinguishes and/or substitutes the provision adopted on an interlocutory basis.

IV.—As indicated, the appellant's criticism does not come to question the Administration's power to adopt interim measures, but on the contrary, to reprimand that the act contained in official letter SRSJ-061-03 of 2:10 p.m. on January 27, 2003, the object of challenge in this proceeding, is inconsistent with the legal system, by violating the principles of instrumentality and provisionality, as well as Article 145 of the Ley General de la Administración Pública. In the specific case, it can be observed that the challenged official letter ordered the stoppage of works in the protected area as a mechanism to ensure the effectiveness of whatever was definitively resolved in the administrative sphere regarding the alleged invasion carried out by the plaintiff company. The foregoing is evident from the operative part of the act in question, where it states, textually: "The effects of this interlocutory interim measure (medida cautelar interlocutoria) will persist until the Tribunal Ambiental Administrativo issues the final act of the ordinary administrative proceeding." This condition subsequent, inherent to the figure and a manifestation of the principles referred to in the previous considerando, as already explained, did not occur. As was held as proven in the first-instance judgment, and which was ratified by the Ad quem, through official letter TAA-212-02, the Tribunal Ambiental Administrativo considered that it lacked competence to hear the complaint filed because it had been previously submitted in the criminal sphere. Similarly, there is no evidence on record that any administrative proceeding has been initiated, or is being processed, to define the legal situation of the plaintiff companies in relation to the urban development project. By virtue of the foregoing, the appellant is correct when he attributes the violation of the principles of instrumentality and provisionality, which, in accordance with the provisions of Article 7 of the Ley General de la Administración Pública, given the regulatory vacuum that exists in the matter, acquire the rank of law. In this sense, the criterion expressed by the Tribunal is inadmissible when it argues that "the measures agreed upon by the Ministerio de Ambiente y Energía would be the first step in the recovery of goods belonging to the Nation." As has been indicated, interim measures are given in function of a principal proceeding which, in the specific case, and as is evident from the second considerando of the challenged act, is the complaint before the Tribunal Ambiental Administrativo for the invasion of a protected area. In this sense, said official letter, after affirming that the objective is to prevent an impact on public domain assets (bienes demaniales), ratifies the sanctioning powers of the Public Administration according to Article 9 of the Ley Orgánica del Ambiente, and states: "In the present case, it has been proven that the company ROMARICA S.A., has invaded the areas of the implementation of the present protection of a spring (naciente) located in the development of the Los Helechos urbanization in Coronado, who executes the works detailed in the complaint at hand, could cause irreparable environmental damage to the protection area that will affect the spring and its flow with its possible loss." (underlining not in the original) From the foregoing, it can be deduced that the Administration's intention has not been to expropriate said lands, but to guarantee the eventual outcome of the complaint filed by the official Francisco Arce Umaña, and it is with respect to this complaint that the instrumentality must be analyzed. Consequently, the failure to have initiated the respective proceeding leads to the extinguishment of the interim measure. By reason of the foregoing, the objection raised must be upheld.

V.—Notwithstanding the foregoing, and due to the relevance of the matter, it is important to refer to the regime for the protection of springs (nacientes), which provides for different scenarios, all of which have in common the establishment of an area around them over which the respective protection applies. The legal system provides for two scenarios: an affectation of that strip to the public domain (Article 7 of the Ley de Tierras y Colonización and Article 31 of the Ley de Aguas), or, maintaining the property as private but protected (Articles 33 and 34 of the Ley Forestal). Irrespective of the nature of the land in question (which is not under discussion in this proceeding), even in the scenario of lesser protection, that is, in the case of a protected area on private property, it cannot be overlooked that this legal classification entails a series of limitations on property. In addition to the explicit limitation referred to in Article 34 of the cited normative body, which consists of a prohibition on cutting trees, the truth is that the establishment of a protection area around the spring implicitly carries a restriction on the exercise of those ownership rights that may affect, directly or indirectly, a permanent spring. To affirm the contrary could lead to the contradiction of allowing a building to be erected that destroys said natural resource, on the condition that no trees are felled, or, as in the present case, that there are no trees planted. In this sense, the provisions of Article 10 of the Ley General de la Administración Pública must be taken into account, which establishes that the administrative norm must be interpreted in the manner that best guarantees the public purpose pursued. In environmental matters, in addition to what is mandated in constitutional Article 50, which was analyzed in considerando III, it must be taken into account that the State is compelled to ensure the protection of the environment, promoting healthy and ecologically balanced development. This constitutional obligation has been developed in various norms of legal rank, such as, for example, the Ley Orgánica del Ambiente, the Ley de Biodiversidad, among others. By virtue of the foregoing, although the challenged interim measure must be annulled, both the plaintiff party and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, as well as any other competent institution, are under the legal obligation to prevent any action that may negatively affect the spring. Additionally, this Chamber appreciates that there is a dispute regarding whether the requirements that environmental legislation demands have been met, in particular, regarding the exemption from completing the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). This is an aspect that was neither heard nor defined in this proceeding, and therefore, what is ordered herein does not affect the resolution of that dispute. Consequently, the Public Administration must ensure compliance with the norms that govern the matter.

“III.- En su primer reparo, el recurrente cuestiona la validez de la medida cautelar por cuanto vulnera los principios generales del derecho aplicables al régimen cautelar en materia administrativa. En primer término, debe aclararse que si bien la censura fue planteada como un error de derecho, esto es, una violación indirecta, lo cierto del caso es que su reclamo no se dirige a cuestionar la valoración del elenco probatorio y la fijación del cuadro fáctico, que con base en este, fue realizada en primera y segunda instancia. Lo anterior resulta más claro si se observa que el propio recurrente se basa en los hechos que se tuvieron por acreditados y por no demostrados para afirmar la improcedencia de la medida cautelar. En este sentido, lo que se cuestiona es la aplicación del régimen cautelar al caso en concreto, por lo que la censura debe ser recalificada como una violación directa, por falta de aplicación. Ahora bien, es importante destacar que el recurrente no cuestiona la posibilidad que tiene la Administración Pública para adoptar la medida en cuestión, sin embargo, es importante realizar algunas precisiones sobre el régimen cautelar en sede administrativa. El tema de las medidas cautelares ha sido analizado, primordialmente, a partir del proceso jurisdiccional, sin embargo, la Administración Pública, en el ejercicio de sus funciones, y en particular, en relación con los procedimientos administrativos que debe seguir para la emisión de actos administrativos que inciden sobre la esfera jurídica de los particulares (artículo 308 de la Ley General de la Administración Pública), se ubica en una situación similar a la de los órganos jurisdiccionales. Esto es, de cara al procedimiento administrativo, en determinados casos surge la necesidad de evitar que se produzca un daño de imposible o difícil reparación en tanto se adopta la decisión final. Desde esta perspectiva, el marco general de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo, así como sus alcances, características y requisitos, resulta aplicable, mutatis mutandi, en sede administrativa. En esta línea, la Ley General de la Administración Pública prevé la posibilidad de suspender los efectos del acto administrativo, a pesar del principio de ejecutoriedad, cuando su ejecución pueda causar daños de difícil o imposible reparación. No obstante, no debe entenderse que esta es la única medida con que cuenta la Administración. La ausencia de una regulación más amplia del tema no conlleva a que el régimen cautelar se agote en el incidente de suspensión. Por el contrario, dicha facultad es consustancial a la tramitación del procedimiento administrativo, por lo que el órgano competente puede adoptar aquellas medidas que considere oportunas, sin que por ello vulnere el principio de legalidad. Se trata de una potestad implícita, habilitada por la regulación de los fines públicos (los cuales siempre se derivan del ordenamiento jurídico) cuya consecución busca el respectivo procedimiento administrativo del cual pende, y a los cuales se encuentra supeditado. En materia ambiental, esta habilitación se ve reforzada en tanto se reconoce el derecho fundamental de toda persona a un “ambiente sano y ecológicamente equilibrado” y concomitantemente, el deber constitucional del Estado de “garantizar, defender y preservar ese derecho” (ordinal 50 de la Carta Magna). Ahora bien, la medida cautelar puede ser conceptualizada como aquella decisión del juez o del órgano administrativo, según el caso, en donde se dispone una protección, necesaria, idónea y temporal a un derecho, interés (el cual puede ser incluso difuso) o situación jurídica a efectos de evitar un daño de imposible o difícil reparación que incida o pueda incidir en el objeto del proceso o procedimiento o en la ejecución de la resolución final. Esta puede ser adoptada durante la tramitación del proceso o procedimiento, o bien con anterioridad, a condición de que se interponga el principal. Ahora bien, en cuanto a los principios que le son aplicables, y en lo que interesa para el caso concreto, es necesario referirse a los de instrumentalidad y provisionalidad. En cuanto al primero, calificado también como accesoriedad, se refiere a la función indicada de garantizar la efectividad –que no necesariamente ejecución- de la decisión final que se adopte. Así, la medida cautelar se encuentra vinculada y supeditada al procedimiento principal (de ahí que se haga la distinción entre proceso cautelar y principal), de forma tal que esta, sólo puede ser dictada con motivo de aquél. Adquiere, en consecuencia, una posición vicarial, al servicio del procedimiento principal. De igual forma, en caso de que el procedimiento finalice por cualquier otra causa, o bien, que no se interponga, la medida adoptada no puede subsistir, por lo que se da su decaimiento. La provisionalidad, por su parte, se refiere a la eficacia temporal de la medida cautelar. En este sentido, la resolución final viene a extinguir y/o sustituir la previsión adoptada en forma interlocutoria.

IV.- Como se indicó, la censura del recurrente no viene a cuestionar la facultad de la Administración para adoptar medidas cautelares, sino por el contrario, a recriminar que el acto contenido en el oficio SRSJ-061-03 de las 14 horas 10 minutos del 27 de enero de 2003, objeto de impugnación en el presente proceso, resulta disconforme con el ordenamiento jurídico, al vulnerar los principios de instrumentalidad y provisionalidad, así como el 145 de la Ley General de la Administración Pública. En la especie, se puede observar que el oficio impugando ordenó la paralización de las obras en el área protegida como un mecanismo para asegurar la efectividad de lo que en definitiva se resolviera en sede administrativa sobre la supuesta invasión realizada por la empresa actora. Lo anterior se desprende de la parte dispositiva del acto en cuestión, en donde se indica, textualmente: “Los efectos de esta medida cautelar interlocutoria persistirán hasta que el Tribunal Ambiental Administrativo dicte el acto final del procedimiento ordinario administrativo.” Esta condición suspensiva, consustancial a la figura y manifestación de los principios a que se ha hecho referencia en el considerando anterior, según lo ya explicado, no se dio. Tal y como se tuvo por probado en la sentencia de primera instancia, y que fue ratificado por el Ad quem, mediante el oficio TAA-212-02, el Tribunal Ambiental Administrativo consideró que resultaba incompetente para conocer la denuncia interpuesta por haber sido presentada en forma previa en sede penal. De igual forma, no consta prueba de que se haya iniciado, o que se esté tramitando, ningún procedimiento administrativo para definir la situación jurídica de las sociedades actoras en relación con el proyecto urbanístico. En virtud de lo anterior, lleva razón el recurrente cuando endilga el quebranto de los principios de instrumentalidad y provisionalidad, los cuales, de conformidad con lo establecido en el numeral 7 de la Ley General de la Administración Pública, ante el vacío normativo que existe en la materia, adquieren rango legal. En este sentido, no resulta admisible el criterio expuesto por el Tribunal cuando aduce que “las medidas acordadas por el Ministerio de Ambiente y Energía, serían el primer paso en la recuperación de bienes pertenecientes a la Nación”. Tal y como se ha indicado, las medidas cautelares se dan en función de un procedimiento principal que, en el caso concreto, y según se desprende del considerando segundo del acto impugnado, es la denuncia ante el Tribunal Ambiental Administrativo por la invasión de un área protegida. En este sentido, dicho oficio, luego de afirmar que el objetivo es prevenir una afectación de bienes demaniales, ratifica las potestades sancionatorias de la Administración Pública según el numeral 9 de la Ley Orgánica del Ambiente, y señala: “En el presente caso se ha acreditado que la empresa ROMARICA S.A., ha invadido las áreas de la implementación de la presente protección de un (sic) naciente ubicado en el desarrollo de la urbanización Los Helechos en Coronado, quien ejecuta las labores detalladas en la denuncia de marras, podrían ocasionar daños ambientales de imposible reparación al área de protección que afectarán la naciente y su caudal con su posible pérdida.” (el subrayado no es del original) De lo anterior se puede extraer que la intención de la Administración no ha sido expropiar dichos terrenos, sino garantizar el eventual resultado de la denuncia interpuesta por el funcionario Francisco Arce Umaña y es respecto de esta que debe analizarse la instrumentalidad. En consecuencia, al no haberse iniciado el procedimiento respectivo, conlleva al decaimiento de la medida cautelar. En razón de lo expuesto, debe acogerse la censura planteada.

V.- No obstante lo anterior, y por la relevancia del tema, es importante referirse al régimen de protección de las nacientes, el cual prevé distintos supuestos, los cuales tienen en común, el establecimiento de un área alrededor de estas sobre la cual recae la respectiva tutela. El ordenamiento jurídico dispone dos supuestos; una afectación de esa franja al demanio público (ordinales 7 de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas), o bien, mantener el inmueble como propiedad privada pero protegida (artículos 33 y 34 de la Ley Forestal). Al margen de la naturaleza del terreno en cuestión (que no se encuentra en discusión en el presente proceso), aún en el supuesto de menor protección, es decir, tratándose de un área protegida en propiedad privada, no puede dejarse de lado que las consecuencias que de esta calificación legal se desprenden una serie de limitaciones a la propiedad. Además de la explícita a que hace referencia el numeral 34 del cuerpo normativa citado, y que consiste en una prohibición para cortar árboles, lo cierto es que el establecimiento de un área de protección alrededor de la naciente lleva implícito una restricción al ejercicio de aquellas facultades de dominio que puedan afectar, directa o indirectamente, una naciente permanente. Afirmar lo contrario podría derivar en el contrasentido de que se permita levantar una edificación que destruya dicho recurso natural a condición de que no se tale ningún árbol, o como en el presente caso, que no hayan árboles sembrados. En este sentido, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, el cual establece que la norma administrativa debe interpretarse de la manera que mejor garantice el fin público que se persigue. En materia ambiental, además de lo preceptuado en el ordinal 50 constitucional y que fue objeto de análisis en el considerando III, debe tenerse en cuenta que el Estado se encuentra compelido a velar por la protección del ambiente, procurando un desarrollo sano y ecológicamente equilibrado. Esta obligación de rango constitucional ha sido desarrollada en diversas normas de rango legal, como por ejemplo la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley de Biodiversidad, entre otras. En virtud de lo anterior, si bien la medida cautelar impugnada debe ser anulada, tanto la parte actora como el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, así como cualquier otra institución competente, se encuentran en la obligación legal de prevenir cualquier acción que pueda incidir en forma negativa sobre la naciente. Adicionalmente, aprecia esta Cámara que existe una disputa en cuanto al cumplimiento o no de los requisitos que en materia ambiental exige la legislación, en particular, respecto de la exoneración en el cumplimiento de la evaluación de impacto ambiental. Este es un aspecto que no fue conocido ni definido en el presente proceso, por lo que lo acá dispuesto, no incide en la solución de dicho diferendo. En consecuencia, debe la Administración Pública velar por el cumplimiento de las normas que rigen la materia.”