Termination of Interim Appointment for Lack of Academic Suitability in the Civil ServiceCese de nombramiento interino por falta de idoneidad académica en el Servicio Civil

III.- ON THE CONDITIONS FOR ACCESS TO THE CIVIL SERVICE REGIME (RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL): Constitutional precepts 191 and 192 establish an employment regime for the public sector, governed by its own principles, which not only differ from those applicable to relations between private parties, but may even be contradictory. On this point, see Voto 1992-1696, of 3:30 p.m. on August 23, 1992, of the Sala Constitucional. This employment regime is governed by the principle of legality (principio de legalidad) emanating from Article 11 of the Constitución Política, as applied by Article 11 of the Ley General de la Administración Pública, which subjects the administration to strictly complying with the conduct ordered by legislation, and therefore it is forbidden to perform acts outside those indicated by the legal system. In this regard, this Chamber, in Voto 2002-0381 of 10:10 a.m. on July 31, 2002, stated: “Both this Chamber and the Constitutional Chamber have repeatedly pointed out that public service relations are governed by their own general principles, no longer merely different from those of private Labor Law, but often even contradictory to them (in this regard, see, among many others, our judgments Nos. 38 at 10:00 a.m. on January 17; 50 at 9:45 a.m. on January 23; 109 at 2:40 p.m. on February 9; 112 at 9:00 a.m. on February 14; 181 at 10:10 a.m. on March 22; 322 at 10:10 a.m. on June 13; and 471 at 10:00 a.m. on August 17, all from the year 2001). By virtue of the foregoing, the principles inherent to private labor relations, such as the primacy of reality, the protective principle, and the non-waivability of rights, whose infringement is alleged in the appeal, may be displaced, in the Public Sector, in the face of the needs of the public service or in the face of principles—such as the cardinal principle of legality—to which the various public administrations, both centralized and decentralized, are subject in their actions. The principle of legality, provided for in Article 11 of the Constitución Política and developed by Article 11 of the Ley General de la Administración Pública, means that all actions of the Administration must be foreseen and regulated by a written norm. In its essence, it entails a special form of binding public authorities and institutions to the legal system and, consequently, the Administration is only permitted to do what is constitutionally and legally authorized, expressly; and, everything not so regulated or authorized is legally prohibited” (italics supplied). The constitutional legislator, for the purposes of access to this employment regime, established the requirement of proven suitability (idoneidad comprobada) with the aim of ensuring that only the most capable have the possibility of entering to serve the State, thus safeguarding the continuity of the basic and essential services for the support and preservation of the State. On the foregoing, [Nombre1] indicates: “In our understanding, this is one of the basic and most prominent characteristics of public function or public employment law. In it lies the most essential justification for the very existence of the rules referring to public employment, since, evidently, if it were not for this continuist character, we could not justify the interest of the law in pointing out any kind of differential characteristics in the employment of one group of workers compared to the generality thereof. Consequently, we could indicate that the classic formulation is accepted here, according to which the existence of a professionalized and stable bureaucracy is only understood if there correlatively exist certain public services that require it for their functioning” (Palomar Olmeda Alberto. (2001). Derecho de la Función Pública, Régimen Jurídico de los Funcionarios Públicos, Editorial Dykinson, 6th Edition, Madrid, Spain, pp. 76). For reasons of public interest, the State is obligated to set the necessary requirements and conditions to ensure that the official who is vested with the responsibility of a public office is qualified. Regarding the principles for the selection of officials, the doctrine states: “The selection of public employees must be made by virtue of objective criteria, since all citizens are equal before the law and before its application, such that the Administration cannot express discriminatory preferences or preferences founded on subjective reasons of some over others. Said objective criteria must be based on criteria of merit and capacity, since the Administration is obligated to manage the public interests of efficiency. / These elementary ideas constitute fundamental pillars of the rule of law (Estado de derecho). As such, and faced with the estate-based privileges of the Ancien Régime, they were already affirmed by the Declarations of rights and the liberal Constitutions of the 18th and 19th centuries, beginning with the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789, according to which ‘all citizens […] are equally admissible to all dignities, posts, and public employments according to their capacity and without any distinction other than their virtues and talents.’ As such, they were consolidated during the 19th and 20th centuries in the letter of the law in the face of numerous classist reminiscences, corporate and endogamous temptations, and various types of spoils systems. As such, they appear in most current Constitutions and in international fundamental rights texts” (Sánchez Morón Miguel. (2002). Derecho de la Función Pública, Editorial Tecnos, 3rd Edition, Madrid, Spain, pp. 123). Respecting the demands derived from the principle of equality, legal regulations may establish requirements for access, such as age, knowledge of a specific language, not having been disqualified from holding public office, nationality, and academic qualifications. Article 20 of the Estatuto de Servicio Civil establishes, as conditions for entry into State Service, possessing the moral and physical aptitude proper for the performance of the position, signing a sworn declaration of adherence to the democratic regime established by the Constitución de la República, satisfying the minimum requirements established by the “Manual Descriptivo de Empleos del Servicio Civil” for the class of position in question, demonstrating suitability by undergoing the tests, examinations, or competitions contemplated by the law and its regulations, being chosen from the list sent by the office in charge of selecting personnel, passing the probationary period, and fulfilling any other requirements established by applicable regulations and legal provisions. According to Article 29 of the aforementioned regulatory body, any appointment made in contravention of what is stipulated therein shall be null and void.

IV.- The plaintiff's claim that the court proceed to make her permanent appointment (nombramiento en propiedad) is not admissible. This Chamber, on previous occasions, has indicated the impossibility for the judicial administration bodies to supplant or assume the powers of the administration in the designation and selection of the personnel under its charge; thus, judgment 38-2001 of 10:00 a.m. on January 17, 2001, of this Chamber affirmed: “On the other hand, this latter claim, so that she be given a permanent appointment, according to the new duties performed, cannot be legally accepted either. This is because such power does not correspond to the jurisdictional bodies but to the Administration; given that, based on Article 192 of the Constitución Política, the administratively foreseen procedures must be followed—which is generally done by means of a competition—in order to determine the real suitability of the applicant to perform the position and then proceed, once this is established, to carry out the formal administrative act of appointment, also subject to certain controls.” Thus, it being inadmissible for this jurisdictional body to perform the administrative function of determining the professional suitability of the plaintiff to fill a public office, her claim to be granted a permanent appointment is impossible to execute.

V.- REGARDING THE ABSENCE OF THE SUITABILITY REQUIREMENT: In line with what was indicated in the preceding recital, it is advisable to point out to the plaintiff that she is not correct when she alleges the retroactive application of a requirement that did not exist on the date of her entry into the Ministerio de Agricultura y Ganadería. As is evident from the record, Mrs. [Nombre2] began working at the Servicio Fitosanitario del Estado on May 26, 1997, as a secretary, hired through the Fideicomiso 03-93 MAG-BANCOOP. She was subsequently terminated and rehired from November 1, 1999, to November 30, 2006, moving as of December 1 to the Civil Service Regime (folio 13). By means of official letter DRH-1471-206, dated November 27, 2006, she was informed that the Department of Human Resources of the Ministerio de Agricultura y Ganadería prepared technical report DRH-059-06, in which, based on the functions she was performing, in order to include her within the Civil Service Regime, the position of information technician 2, data entry, was determined, also granting her 3 business days to communicate her decision to enter the ordinary public service regime under the Estatuto de Servicio Civil, as well as to participate in the process of applying Article 11 of the regulation of the Statute, demonstrating her suitability to occupy on a permanent basis the position that was recommended (folio 27); acceptance that the plaintiff expressed through official letter INFO-171-2006 of November 27, 2006. Resolution DG-267-2006 of 3:00 p.m. on October 26, 2006, established as requirements for the position of computer technician 2, data entry specialty group, a high school diploma (bachillerato en enseñanza media) and a mid-level technician degree in computer science, plus one year of experience (folios 122 to 127). The plaintiff, according to technical report DRH-AO-51-05, possessed the following credentials: completion of basic general education studies, courses at the Universidad Nacional on electronic executive presentations, office communication systems, and computerized accounting (folios 18 to 23). According to the statement of [Nombre3], on January 12, 2007, it was decided that the plaintiff would not continue in her position, because she did not meet the requirements set for that post; however, Mrs. [Nombre2] filed an amparo appeal that prevented said administrative act from being executed (folio 109). By means of official letter DRH-004-2007 of 10:00 a.m. on June 20, 2007, the plaintiff was informed that she would no longer be appointed on an interim basis, indicating to her: “Having knowledge of Resolución Nº 2007-003678 of ten forty-eight a.m. on March sixteen, two thousand seven, of the SALA CONSTITUCIONAL, which dismissed the amparo appeal filed by Mrs. [Nombre2], this Department of Human Resources is unable to extend your interim appointment as of July 1, 2007, given that you do not meet the academic requirement demanded to occupy the position in which you are appointed on an interim basis, for which reason, the appropriate course is to carry out the cessation of said appointment upon its expiration.” Thus, the Chamber concludes that the plaintiff never consolidated a right to stability in the position, since from the outset she was told that she would be given a permanent appointment to the extent that she met the required suitability requirement; a situation that did not occur, because the administration verified that she did not possess the academic requirement of a mid-level technician degree in computer science set by resolution DG-267-2006. The cited requirement was not applied retroactively, since Mrs. [Nombre2], as stated, had not consolidated any legal situation in her favor, being appointed for a fixed term; it being precisely that this requirement was demanded of her when seeking to regularize her situation within the Civil Service Regime with her permanent appointment, hence the non-continuation or cessation in that position cannot be considered an illegal dismissal. In considering the foregoing, the application of Article 11 of the Regulation to the Estatuto de Servicio Civil is appropriate, given that during the process of including the plaintiff's position in the Civil Service Regime, the administration had to provide all the necessary conditions to verify her suitability, since otherwise any omission in that regard would entail a violation of Articles 11 and 192 of the Constitución Política.

The aforementioned requirement was not applied retroactively, since Ms. [Name2], as stated, had not consolidated any legal situation in her favor, as she was appointed for a defined term, and it was precisely this requirement that was demanded of her when seeking to regularize her situation within the Civil Service Regime (Régimen del Servicio Civil) with a permanent appointment (nombramiento en propiedad); hence, the non-continuation or cessation in that position cannot be considered an illegal dismissal. In considering the foregoing, the application of section 11 of the Regulations to the Civil Service Statute (Reglamento al Estatuto de Servicio Civil) is appropriate, since during the process of including the plaintiff’s position in the Civil Service Regime, the administration had to arrange all the necessary conditions to verify her suitability (idoneidad), as otherwise any omission in that regard would entail a violation of sections 11 and 192 of the Political Constitution (Constitución Política).”

“III.- SOBRE LAS CONDICIONES DE ACCESO AL RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL: Los preceptos constitucionales 191 y 192 establecen un régimen de empleo para el sector público, regido por sus propios principios, los cuales no sólo difieren de los que aplicables a las relaciones entre privados, sino que incluso podrán llegar a ser contrapuestos. Sobre el particular véase el voto 1992-1696, de las 15:30 del 23 de agosto de 1992 de la Sala Constitucional. Este régimen de empleo se rige por el principio de legalidad emanado del artículo 11 de la Constitución Política aplicado por el ordinal 11 de la Ley General de la Administración Pública, el cual somete a la administración a cumplir estrictamente las conductas que la legislación le ordena, estando por consiguiente vedado realizar actos fuera de los indicados por el ordenamiento jurídico. Al respecto esta Sala en el voto 2002-0381 de las 10:10 horas del 31 de julio de 2002 indicó: “Tanto esta Sala como la Constitucional, en forma reiterada, han señalado que las relaciones de servicio público se rigen por sus principios generales propios, ya no solamente distintos a los del Derecho Laboral - privado - , sino, muchas veces, inclusive, contrapuestos a éstos (al respecto, pueden consultarse, entre muchas otras, nuestras sentencias N°s. 38 de las 10:00 horas del 17 de enero; 50 de las 9:45’ horas del 23 de enero; 109 de las 14:40 horas del 9 de febrero; 112 de las 9:00 horas del 14 de febrero; 181 de las 10:10 horas del 22 de marzo; 322 de las 10:10 horas del 13 de junio; y 471 de las 10:00 horas del 17 de agosto, todas del año 2001). En razón de lo anterior, los principios propios de las relaciones laborales privadas, como los de primacía de la realidad, protector e irrenunciabilidad, cuya infracción se acusa en el recurso, pueden verse desplazados, en el Sector Público, ante las necesidades del servicio público o ante principios -como el cardinal de legalidad- al cual están sujetas, en su actuar, las diferentes administraciones públicas, tanto centralizadas como descentralizadas. El principio de legalidad, contemplado en el artículo 11 de la Constitución Política y desarrollado por el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que todas las actuaciones de la Administración deben estar previstas y reguladas por una norma escrita. En su esencia, conlleva una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico y, en consecuencia, a la Administración sólo le está permitido realizar lo que esté constitucional y legalmente autorizado, en forma expresa; y, todo lo que así no esté regulado o autorizado, le está legalmente vedado” (la cursiva es suplida). El constituyente, para efectos del acceso a este régimen de empleo, estableció el requisito de idoneidad comprobada con el objetivo de garantizar que únicamente los más aptos tengan la posibilidad de ingresar a servir al Estado, tutelando así la continuidad de los servicios básicos y esenciales para el sostenimiento y preservación del Estado. Sobre lo anterior [Nombre1] indica: “A nuestro entender ésta es una de las características básicas y de mayor relieve del derecho de la función o el empleo público. Se encuentra en ella la justificación más esencial de la propia existencia de las normas referidas al empleo público ya, que evidentemente si no fuera por éste ese carácter continuista no podríamos justificar el interés del derecho por señalar ningún tipo de característica diferenciales en el empleo de un grupo de trabajadores frente a la generalidad de los mismos. En consecuencia podríamos indicar que se acepta aquí la formulación clásica según la cual la existencia de una burocracia profesionalizada y estable sólo se entiende si correlativamente existen determinados servicios públicos que exigen de aquella para su funcionamiento” (Palomar Olmeda Alberto. (2001). Derecho de la Función Pública, Régimen Jurídico de los Funcionarios Públicos, Editorial Dykinson, 6° Edición, Madrid, España, pp. 76). En razón del interés público, el Estado se encuentra en la obligación de fijar los requisitos y condiciones necesarias para asegurarse que el funcionario que es envestido con la responsabilidad de un cargo público. Respecto a los principios de la escogencia de funcionarios, la doctrina expresa: “La selección de los empleados públicos ha de hacerse en virtud de criterios objetivos, pues todos los ciudadanos son iguales ante la ley y ante su aplicación, de manera que la Administración no puede expresar preferencias discriminatorias o fundadas en razones subjetivas de unos sobre otros. Dichos criterios objetivos deben basarse en criterios de mérito y capacidad, puesto que la Administración está obligada a gestionar los intereses públicos de eficiencia. / Estas ideas elementales constituyen pilares fundamentales del Estado de derecho. Como tal y frente a los privilegios estamentales del Antiguo Régimen se afirmaron ya por las Declaraciones de derechos y las Constituciones liberales de los siglos XVIII y XIX, empezando por la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano del 1789, según la cual «todos los ciudadanos […] son igualmente admisibles a todas las dignidades, puestos y empleos públicos según su capacidad y sin otra distinción que sus virtudes y talentos». Como tal se fueron consolidando durante los siglos XIX y XX en la letra de la ley frente a numerosas reminiscencias clasistas, a tentaciones corporativas y endogámicas y a varios tipos de spoils system. Como tal figuran en la mayoría de la Constituciones vigentes y en los textos internacionales de derechos fundamentales” (Sánchez Morón Miguel. (2002). Derecho de la Función Pública, Editorial Tecnos, 3° Edición, Madrid, España, pp. 123). Respetando las exigencias derivadas del principio de igualdad, la normativa jurídica podrá establecer requisitos para el acceso, como la edad, el conocimiento de un determinado idioma, no haber sido inhabilitado para el ejercicio de cargos públicos, nacionalidad y titulación académica. El artículo 20 del Estatuto de Servicio Civil, fija como condiciones para el ingreso al Servicio del Estado, poseer aptitud moral y física propias para el desempeño del cargo, firmar una declaración jurada de adhesión al régimen democrático que establece la Constitución de la República, satisfacer los requisitos mínimos que establezca el “Manual Descriptivo de Empleos del Servicio Civil” para la clase de puesto de que se trate, demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos que contemple la ley y sus reglamentos, ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar el personal, pasar el periodo de prueba y llenar cualesquiera otros requisitos que establezcan los reglamentos y disposiciones legales aplicables. Según el artículo 29 del mencionado cuerpo normativo, cualquier nombramiento que se haga en contravención a lo ahí estipulado, será nulo.

IV.- La pretensión de la accionante, de que la jurisdicción, proceda a realizar su nombramiento en propiedad, no es de recibo. Esta Sala en anteriores ocasiones, ha indicado la imposibilidad de que los órganos de administración de justicia, puedan suplantar o avocar las competencias de la administración en la designación y selección del personal a su cargo; así la sentencia 38-2001 de las 10:00 horas del 17 de enero de 2001 de esta Sala afirmó: “Por otra parte, esta última pretensión, para que se le haga un nombramiento en propiedad, según las nuevas labores realizadas, tampoco puede ser legalmente acogida. Esto, por cuanto, tal potestad, no le corresponde a los órganos jurisdiccionales sino a la Administración; dado que, con base en el artículo 192 de la Constitución Política, deben seguirse los procedimientos administrativamente previstos -lo que se hace, por lo general, por medio de concurso-, con el fin de determinar la idoneidad real del postulante, para desempeñar el cargo y así proceder luego, una vez establecida ésta, a realizar el acto administrativo formal de nombramiento, sujeto también a ciertos controles”. De esta manera, siendo improcedente que este órgano jurisdiccional realice la función administrativa de determinar la idoneidad profesional de la actora para llenar un cargo público, la pretensión de esta última de que se le nombre en propiedad resulta de imposible ejecución.

V.- RESPECTO A LA AUSENCIA DEL REQUISITO DE IDONEIDAD: En forma pareja con lo señalado en el considerando anterior, es conveniente indicar a la accionante que no lleva razón cuando alega la aplicación retroactiva de un requisito inexistente a la fecha de su ingreso al Ministerio de Agricultura y Ganadería. Según consta, la señora [Nombre2] entró a trabajar al Servicio Fitosanitario del Estado el 26 de mayo de 1997 como secretaria, contratada mediante el Fideicomiso 03-93 MAG-BANCOOP. Posteriormente fue liquidada y recontratada a partir del 1° de noviembre de 1999 al 30 de noviembre de 2006, pasando a partir del 1° de diciembre al Régimen del Servicio Civil (folio 13). Por medio del oficio DRH-1471-206, de fecha 27 de noviembre de 2006, se le comunicó que el Departamento de Recursos Humanos del Ministerio de Agricultura y Ganadería realizó el informé técnico DRH-059-06, en el cual basándose en las funciones que realizaba, para incluirla dentro del Régimen del Servicio Civil se determinó el puesto de técnico en información 2, digitación, brindándole además 3 días hábiles para comunicar su decisión de ingresar al régimen ordinario de servicio público al amparo del Estatuto de Servicio Civil, así como para participar en el proceso de aplicación del artículo 11 del reglamento del estatuto demostrando la idoneidad para ocupar en propiedad el puesto que se recomendaba (folio 27); aceptación que expresó la actora por medio del oficio INFO-171-2006 del 27 de noviembre de 2006. La resolución DG-267-2006 de las 15:00 horas del 26 de octubre de 2006, estableció como requisitos para el puesto de técnico en informática 2, grupo de especialidad digitación, el bachillerato en enseñanza media y título de técnico medio en informática, además de un año de experiencia (folios 122 a 127). La actora, según el informe técnico DRH-AO-51-05, poseía los siguientes atestados: conclusión de estudios de educación general básica, cursos en la Universidad Nacional sobre presentaciones ejecutivas electrónicas, sistemas de comunicación de oficinas y contabilidad computadorizada (folios 18 a 23). Según declaración de [Nombre3] , el 12 de enero de 2007 se decidió que la actora no continuara en su puesto, porque no cumplía con los requisitos fijados para tal plaza, no obstante la señora [Nombre2] , planteó un recuso de amparo que impidió que se ejecutara tal acto administrativo (folio 109). Mediante el oficio DRH-004-2007 de las 10:00 horas del 20 de junio de 2007, se le comunicó a la actora que no seguiría siendo nombrada de forma interina, indicándole: “Teniendo conocimiento de la Resolución Nº 2007-003678 de las diez horas con cuarenta y ocho minutos del dieciséis de marzo del 2007 de la SALA CONSTITUCIONAL, que declaró sin lugar el recurso de amparo presentado por la señora [Nombre2] , este Departamento de Recursos Humanos se encuentra imposibilitado para prorrogar su nombramiento interino a partir del 01 de julio del 2007, dado que no cumple con el requisito académico exigido para ocupara el puesto en que se encuentra nombrada interinamente, razón por la cual, lo procedente es realizar el cese de dicho nombramiento a su vencimiento ”. Así las cosas, la Sala concluye, que la actora nunca consolidó un derecho a la estabilidad en el puesto, pues desde un inicio se le indicó que sería nombrada en propiedad en el tanto cumpliera con el requisito de idoneidad requerido; situación que no se dio, por cuanto la administración constató que no poseía el requerimiento académico de título de técnico medio en informática fijado por la resolución DG-267-2006. El citado requisito no fue aplicado de forma retroactiva, ya que la señora [Nombre2] , según se expuso, no había consolidado ninguna situación jurídica a su favor al estar nombrada a plazo definido, resultando precisamente que este requisito se le exigió cuando se buscaba normalizar su situación dentro del Régimen del Servicio Civil con su nombramiento en propiedad, de ahí que la no continuación o cese en ese puesto no puede ser considerado como un despido ilegal. Para considerar lo anterior, resulta adecuada la aplicación del numeral 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, toda vez que durante el proceso de inclusión del puesto de la actora en el Régimen del Servicio Civil, la administración debía disponer todas las condiciones necesarias para comprobar la idoneidad de ésta, ya que de lo contrario cualquier conducta omisiva en ese sentido conllevaría una violación a los numerales 11 y 192 de la Constitución Política.”