Public Domain of Parks and Their Link to a Healthy EnvironmentDominio público de parques y su vínculo con el ambiente sano

“IV.- ON THE PUBLIC-DOMAIN AND PRIVATE-DOMAIN PROPERTY OF PUBLIC ADMINISTRATIONS. In judgment number 019-2009-SVII, issued at thirteen hours thirty minutes on twelve February two thousand nine, the Sección Sétima del Tribunal Contencioso Administrativo del Segundo Circuito Judicial de San José held, regarding the concept of public-domain and private-domain property (bienes de dominio público y privado) of public administrations, that: “(...) The State and other public entities possess two types of property: public and private. Article 261 of the Código Civil provides: ‘Public things (cosas públicas) are those which, by law, are permanently allocated to any service of general utility, and those which everyone may use because they have been made available for public use. All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or to the Municipalities, which, for these purposes, as civil persons, do not differ from any other person.’ The foregoing must be read in conjunction with Article 121, subsection 4), of the Constitución Política, which establishes, as a power of the Asamblea Legislativa, the authority to decree the disposal of the Nation’s own property or its allocation to public uses.’ Public-domain property (bienes de dominio público) is characterized as inalienable, not subject to acquisitive prescription, and immune from attachment (inalienables, imprescriptibles e inembargables), and therefore outside private commerce.

On this matter, the Sala Constitucional has stated: / ‘II.- THE CONCEPT OF THE PUBLIC DOMAIN AND THE LEGAL MEANS FOR INCORPORATING PROPERTY INTO IT.- The public domain (dominio público) means the body of property subject to a special legal regime distinct from that governing the private domain (dominio privado), which, in addition to belonging to or being under the administration of public legal entities, is allocated or designated for purposes of public utility, as manifested in the direct or indirect use that any person may make of it. Legal scholarship recognizes the public domain under various designations, such as State-owned property (bienes dominicales), State-owned property, public things, public property, or public-domain property (bienes demaniales). On this concept, the Chamber has stated (sic) in its Judgment No. 2306-91 of 14:45 hours on six November nineteen ninety-one as follows: / “The public domain comprises property that, by the legislature’s express will, is designated for the special purpose of serving the community and the public interest.

These are the so-called State-owned property, public-domain property, public property or things, which do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce. That is, they are so allocated by their very nature and purpose. Consequently, such property belongs to the State in the broadest sense of the term, is allocated to the service it provides, and that service is invariably essential by virtue of an express rule. The characteristic features of this property are that it is inalienable, not subject to acquisitive prescription, immune from attachment, cannot be mortgaged or encumbered under Civil Law, and administrative action replaces possessory proceedings (interdictos) for recovery of possession... Consequently, the domestic regime governing public-domain property, such as the roads of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public places, places them outside private commerce...”’ (see, to similar effect, judgment number 035-2009-SVII, issued by the Sección Sétima del Tribunal Contencioso Administrativo at fourteen hours forty minutes on thirteen March two thousand nine).

At this point, it should be emphasized that private-domain property of the Administration that is not allocated to a public purpose may be attached (Article 169.1.a of the CPCA). Conversely, publicly owned property intended for common use and enjoyment may not be attached, nor may property directly connected with the provision of essential public services, or property that is indispensable or irreplaceable for fulfilling public purposes or providing public services (Articles 261 of the Código Civil and 170 of the CPCA). Regarding the means by which property is allocated to the public domain (afectación al dominio público), the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia held, in judgment number 2003-6926 of fourteen hours forty-five minutes on fifteen July two thousand three, that, pursuant to Article 261 of the Código Civil, ‘...for property to be regarded as public-domain property, there must be a law allocating it to the fulfillment of a public purpose, or the thing itself must be regarded as intended for public use, such as a street, bridge, or park, among others....’ It follows from the foregoing that a law in both the formal and substantive sense is required to allocate property to a public purpose, that is, to a public use or service.

In this regard, it should be emphasized that, pursuant to Article 170 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the property must be directly connected with the provision of the public services for which it is intended, or it must be indispensable or irreplaceable for fulfilling those purposes or providing those services. There is, however, property which, by virtue of its nature and special characteristics (for example: streets—Ley de Caminos Públicos—, forests—Ley Forestal—, and parks—Ley de Planificación Urbana and Ley de Construcciones, among others), the legislature has made available or designated for public use so that everyone may use it. In this regard, it should be recalled that not all public-domain property is intended for public use, since—as in the case of the maritime-terrestrial zone or mining operations, among other situations—Public Administrations grant concessions for the private use of property forming part of the public domain, subject to certain limits and conditions.

Moreover, the principle of first registration (principio de inmatriculación) of public-domain property is one of the features characterizing public-domain property; under this principle, even when the land has not been registered as such in the real-property registry, it enjoys constructive notice arising from ‘...the appearance of the land on official—public—maps, in national or municipal cadasters, or in archives, museums, or libraries, together with conclusive proof of actual public use, which makes allocation its principal characteristic...’ (judgment number 1996-3145, issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia at nine hours twenty-seven minutes on twenty-eight June nineteen ninety-six). Consequently, the principle of first registration in the registry entails that the existence of and notice concerning public-domain property arise ‘...independently of the Registry, and the registered owner may not claim lack of knowledge as a means of disproving it and defeating the allocation.

The principles of inalienability and immunity from acquisitive prescription that characterize the public domain prevent the registered-third-party doctrine (tercero registral) from being invoked against it to consolidate private ownership unlawfully removed from that regime (...) As against the public domain, private possession has no preclusive effect, regardless of how long it has continued and even if it appears to be supported by entries in the Property Registry. The status of property as public-domain property intended for public use is enforceable against third parties, even when that status does not appear in the Property Registry. Such property, by its nature, does not require registration. (...)’ (judgment number 868-2001, issued by the Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo at ten hours fifteen minutes on sixteen October two thousand one). Lastly, to ensure that public-domain property fulfills the public purpose for which it has been designated by express or presumed allocation, and as a consequence of its inherent characteristics of inalienability and immunity from acquisitive prescription, Public Administrations are required to pursue the administrative and judicial actions provided for by the legal system to protect and preserve public-domain property, pursuant to Articles 121, subsection 14, in relation to Articles 11 and 50 of the Constitución Política; 261 and 263 of the Código Civil; 14 of the Ley Forestal; 7, 8, 9, and 10 of the Ley de Control Interno; 37 of the Ley de Construcciones; and 110 et seq. of the Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos—among others—.

Therefore, no limitation or expiration periods (plazos de prescripción ni caducidad) run with respect to actions seeking its recovery and protection, and the remedies available to Public Administrations for its effective recovery are not subject to limitation periods, as established in Articles 34, subsection 2, and 40 of the Código Procesal Contencioso Administrativo.

V.ON PARKS AND THEIR INCORPORATION INTO THE PUBLIC DOMAIN AS AN EXPRESSION OF THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. Public property (bien público) may be natural or artificial, depending on whether it consists of property declared public by the legislature in the condition in which nature presents or provides it (a river, for example), or property declared public by the legislature but whose creation or existence depends on human action (the construction of a street or a public park). Now, pursuant to Article 37 of the Construction Law (Ley de Construcciones), parks, gardens, and public promenades are freely accessible to all inhabitants of the country, and “... In general, it is prohibited to use gardens, lawns, etc., for any purpose other than that for which they were created).” In this regard, the first paragraph of Article 44 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) provides that “... municipal ownership (dominio municipal) of areas comprising streets, squares, gardens, parks, or other open spaces for general use is established by that very use, and registration thereof in the Property Registry (Registro de la Propiedad) may be dispensed with if it appears on the Official Map (Mapa Oficial)...” Article 43 of that same law, in turn, provides that “The Official Map, together with any plans or cadastral records (catastro) supplementing it, shall constitute an authoritative special record of the ownership of, or designation for the public domain (afectación a dominio público) of, land or spaces already devoted to public uses....” It follows from the provisions partially transcribed above and the parameters established in Article 261 of the Civil Code (Código Civil) that parks constitute public-domain property (bienes de dominio público), whose essential purpose, pursuant to Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política), is to provide people with green recreational areas as a means of guaranteeing their enjoyment of spaces that enable them to have a good quality of life and, therefore, to develop fully as free human beings.

At this point, it should be emphasized that, if we proceed from the premise that express or presumed dedication (afectación) to a public service or public use is the factor that determines whether or not property has public-domain status (demanialidad), situations may arise in which ownership and dedication are dissociated, for example, where there are parks, squares, or gardens whose public use can be reliably demonstrated through official maps or other means, even when title to the real property is privately held. In such cases, although the land has not been recorded in the registry as public-domain property, it is presumed, in accordance with the principle of initial registration (in-matriculación), to constitute property of a public-domain nature (naturaleza demanial), insofar as it is established that, because of its special characteristics, it has been designated by the legislature for public use and enjoyment.”

“ IVo.- SOBRE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Y PRIVADO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. En sentencia número 019-2009-SVII dictada a las trece horas treinta minutos del doce de febrero del dos mil nueve, la Sección Sétima del Tribunal Contencioso Administrativo del Segundo Circuito Judicial de San José, consideró respecto al concepto de bienes de dominio público y privado de las administraciones públicas que: "(...) El Estado y las demás entidades públicas, poseen dos tipos de bienes: públicos y privados. El artículo 261 del Código Civil dispone: “Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona ”.

Lo anterior debe relacionarse con el artículo 121 inciso 4) de la Constitución Política, que establece como atribución de la Asamblea Legislativa, decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación”. Los bienes de dominio público se caracterizan por ser inalienables, imprescriptibles e inembargables, en consecuencia fuera del comercio de los hombres. Sobre el tema, la Sala Constitucional ha expresado: / “II.- EL CONCEPTO DEL DOMINIO PUBLICO Y DE LOS MEDIOS JURÍDICOS PARA INTEGRARLO.- Por dominio público se entiende el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos. La doctrina reconoce el dominio público bajo diferentes acepciones, como bienes dominicales, bienes dominicales, cosas públicas, bienes públicos o bienes demaniales.

Sobre este concepto la Sala ha expresó (sic) en su Sentencia No. 2306-91 de las 14:45 horas del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno lo siguiente: / “El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio...En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres...” (ver en sentido similar, la sentencia número 035-2009-SVII dictada por la Sección Sétima del Tribunal Contencioso Administrativo, a las catorce horas cuarenta minutos del trece de marzo del dos mil nueve).

En este punto cabe destacar, que serán embargables los bienes de dominio privado de la Administración que no se encuentren afectos a un fin público (artículo 169.1.a del CPCA). Por el contrario, no serán embargables los bienes de titularidad pública destinados al uso y aprovechamiento común, como tampoco aquellos vinculados directamente con la presentación de servicios públicos de naturaleza esencial, o bien, que resulten indispensables o insustituibles para el cumplimiento de fines o servicios públicos (artículos 261 del Código Civil y 170 del CPCA). Ahora bien, en cuanto al medio de afectación al dominio público, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia consideró en sentencia número 2003-6926 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del quince de julio del dos mil tres, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 261 del Código Civil, “...para considerar un bien como demanial se requiere la existencia de una ley que lo afecte al cumplimiento de un fin público, o bien que la cosa en sí misma sea considerada de uso público, como una calle, un puente, un parque entre otros...”.

De conformidad con lo expuesto, se desprende que se requiere de una ley formal y material para afectar un bien a una finalidad pública, es decir, a un uso o servicio público. En ese sentido, cabe resaltar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 170 del Código Procesal Contencioso Administrativo, los bienes deberán estar directamente vinculados con la prestación de los servicios públicos a los que están destinados, o bien, deberán ser indispensables o insustituibles para el cumplimiento de esos fines o servicios. Ahora bien, existen bienes que en virtud de su naturaleza y especiales características (por ejemplo: las calles –Ley de Caminos Públicos-, los bosques –Ley Forestal-, los parques –Ley de Planificación Urbana y Ley de Construcciones, entre otros), el legislador los ha entregado o destinado al uso público, a fin de que todos puedan aprovecharse de ellos. En este sentido, cabe recordar que no todo bien demanial está destinado a un uso público, puesto que –como en el caso de la zona marítimo terrestre o la explotación minera, entre otros supuestos-, las Administraciones Públicas otorgan concesiones para un uso privado de bienes que conforman el demanio público, dentro de ciertos límites y condiciones.

Ahora bien, el principio de inmatriculación de los bienes demaniales, constituye uno de los aspectos que caracterizan a los bienes de dominio público y conforme al cual, aún y cuando los terrenos no se hayan inscrito en el registro inmobiliario con ese carácter, cuentan con una publicidad material derivada de “...la aparición de los terrenos en planos oficiales –públicos-, en catastros nacionales o municipales, o en archivos, museos o bibliotecas, junto con la prueba fehaciente del uso público efectivo, hace que la afectación sea la principal característica...” (sentencia número 1996-3145 dictada por a Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las nueve horas veintisiete minutos del veintiocho de junio de mil novecientos noventa y seis). En consecuencia, el principio de inmatriculación registral implica que la existencia y publicidad de los bienes de dominio público se de “... con autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio para desvirtuarlo y contrarrestar la afectación.

Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen (...) Frente al dominio público, las detentaciones privadas adolecen de valor obstativo, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad. La condición de bien de dominio público y uso público afecta a tercero, aunque tal cualidad no resulte del Registro de la Propiedad. Se trata de bienes que, por su naturaleza, no necesitan de la inscripción registral.(...)" (sentencia número 868-2001 dictada por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, a las diez horas quince minutos del dieciséis de octubre del dos mil uno). Por último, a efecto de garantizar que los bienes demaniales cumplan la finalidad pública a la que han sido destinados por afectación expresa o presunta, y como consecuencia de las características de inalienabilidad e imprescriptibilidad que les son inherentes, las Administraciones Públicas tienen la obligación de ejercer las acciones administrativas y jurisdiccionales previstas por el ordenamiento jurídico, a fin de proteger y conservar los bienes de dominio público, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 121 inciso 14 en relación con el 11 y 50 de la Constitución Política; 261 y 263 del Código Civil; 14 de la Ley Forestal; 7, 8, 9 y 10 de la Ley de Control Interno; 37 de la Ley de Construcciones; 110 y siguientes de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos –entre otros-.

Por ende, para el ejercicio de las acciones tendentes a su recuperación y tutela, no corren plazos de prescripción ni caducidad, siendo que los medios con los que cuentan las Administraciones Públicas para su efectiva recuperación son imprescriptibles, tal y como lo establecen los artículos 34 inciso 2 y 40 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

Vo.- SOBRE LOS PARQUES Y SU INCORPORACIÓN AL DOMINIO PÚBLICO COMO UNA MANIFESTACIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. Un bien público puede ser natural o artificial, según se trate de bienes declarados públicos por el legislador considerándolos en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece (un río por ejemplo), o de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público). Ahora bien, de conformidad con el artículo 37 de la Ley de Construcciones, los parques, jardines y paseos públicos son de libre acceso a todos los habitantes del país y "... En general, se prohíbe hacer uso de los jardines, prados, etc., diferente de aquél para el que fueron creados)". En ese sentido, el párrafo 1º del artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, establece que “...el dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros espacios abiertos de uso general, se constituye por ese mismo uso y puede prescindirse de su inscripción en el Registro de la Propiedad, si consta en el Mapa Oficial...”.

Por su parte, el artículo 43 de esa misma ley, dispone que “El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complete, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad u afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos...”. De las normas parcialmente transcritas con anterioridad y de los parámetros establecidos en el artículo 261 del Código Civil, se desprende que los parques constituyen bienes de dominio público, cuya finalidad esencial al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, es la de otorgar a las personas áreas verdes de esparcimiento, como una forma de garantizarles el disfrute de espacios que les permitan tener una buena calidad de vida y por ende, desarrollarse plenamente como seres humanos en libertad. En este punto cabe resaltar, que si partimos de que la afectación expresa o presunta a un servicio o a un uso público, constituye el factor que determina o no la demanialidad de un bien, entonces es posible que puedan presentarse supuestos de disociación entre la titularidad y afectación de aquel, como por ejemplo: cuando existan parques, plazas o jardines, cuyo uso público pueda ser demostrada fehacientemente a través de mapas oficiales u otros medios, aún y cuando la titularidad del inmueble sea de carácter privado.

En dichos supuestos, aunque el terreno no haya sido inscrito en el registro como un bien de dominio público, se presume conforme al principio de in-matriculación, que constituye un bien de naturaleza demanial en el tanto se compruebe que por sus especiales características ha sido destinado por el legislador a un uso y aprovechamiento público.”