SINAC's Jurisdiction as Administrator of Protected Wild Areas and Legal Nature of its Executive DirectorCompetencia del SINAC como administrador de áreas silvestres protegidas y naturaleza jurídica de su Director Ejecutivo

“III.- Jurisdiction of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación over Protected Wildlands (Áreas Silvestres Protegidas). Under the Law Creating the National Parks Service (Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales), no. 6084 of 1977, the Servicio de Parques Nacionales was entrusted with developing and administering national parks and was granted, among other powers, responsibility for ensuring their conservation (provisions 1 and 3(d)). This body initially belonged to the Ministerio de Agricultura y Ganadería and was subsequently transferred to the Ministerio de Ambiente y Energía through its Organic Law (Ley Orgánica), no. 7152 of 1990 (which was in turn amended by the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector (Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones), no. 8660 of 8 de agosto de 2008, which changed its name to Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET).

Moreover, responsibility for the planning, development, and control of wild flora and fauna was entrusted to the Dirección General de Vida Silvestre, a body of the same Ministry, which was granted jurisdiction to administer wildlife refuges (refugios de vida silvestre) and wetlands (humedales) (Articles 6 and 7(b) and (h) of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), no. 7317 of 30 de octubre de 1992). The Administración Forestal del Estado, also entrusted to MINAET, is responsible for conserving the country’s forest resources located in forest reserves (reservas forestales), which comprise lands belonging to the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) and privately owned lands; in the former case, their administration falls to this Ministry (provisions 5, 6(a), and 13 of the Ley Forestal, no. 7575 of 13 de febrero de 1996). Subsequently, the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), no. 7554 of 4 de octubre de 1996, in Section 32, recognized the existence of zones or districts devoted to protecting and conserving natural resources in Costa Rica and maintaining a healthy and ecologically balanced environment, which it unified under the designation of protected wildlands, distinguishing or classifying them into management categories (categorías de manejo): (a) forest reserves, (b) protective zones (zonas protectoras), (c) national parks, (d) biological reserves (reservas biológicas), (e) national wildlife refuges, (f) wetlands, and (g) natural monuments (monumentos naturales).

Under provisions 32 and 33 of the statute under discussion, their administration falls to MINAET, except for natural monuments, which, as a general rule, are administered by the respective municipalities. Thereafter, the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), no. 7788 of 30 de abril de 1998, in Section 58, clarified the concept of protected wildlands by providing that they are delimited geographical areas consisting of lands, wetlands, and portions of the sea that have special significance because of their ecosystems, the presence of threatened species, their role in reproduction and other needs, and their historical and cultural significance, and that are devoted to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general. This statute established two bodies with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), the Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), for the management and conservation of biodiversity (provision 13).

In addition, Section 22 assigned SINAC, together with its jurisdiction over biodiversity, responsibility for protecting and conserving the use of watersheds, as well as the function of integrating “jurisdiction over forestry, wildlife, protected areas, and the Ministerio de Ambiente y Energía, in order to establish policies and to plan and implement processes aimed at achieving sustainability in the management of natural resources in Costa Rica.” To that end, the Dirección General de Vida Silvestre, the Administración Forestal del Estado, and the Servicio de Parques Nacionales were ordered to exercise their functions and powers as a single entity through the Sistema’s administrative structure. It follows from the foregoing that, until 1998, the administration and conservation of national parks, wildlife refuges, forest reserves belonging to the State’s natural heritage, and, in general, all protected wildlands, were entrusted directly to MINAET through the Dirección General de Vida Silvestre, the Administración Forestal del Estado, and the Servicio de Parques Nacionales.

Through the Ley de Biodiversidad, these powers were conferred upon SINAC as a body attached to the same Ministry, but possessing administrative deconcentration (desconcentración) and instrumental legal personality, insofar as the legislature provided that those agencies were to exercise their functions through the structure of the latter. This mandate is confirmed by provision 28 of the same law, which charges the Áreas de Conservación with enforcing the laws governing their subject matter, including the Ley de Conservación de Vida Silvestre, the Ley Forestal, the Ley Orgánica del Ambiente, and the Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales. In short, it is beyond dispute that the administration of protected wildlands falls to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and that, accordingly, it is responsible for taking possession (posesión) of the property expropriated in this matter.

IV.Juridical Nature of the Executive Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. The appellant argues that the Executive Director of SINAC lacks the authority to take possession of real property (bienes inmuebles) and therefore could not authorize attorney Blanco Araya to do so in this case. Article 23 of the Ley de Biodiversidad establishes SINAC’s structure and provides that it shall consist of the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, the Secretaría Ejecutiva, the administrative structures of the Áreas de Conservación, the regional councils of the Áreas de Conservación, and the local councils. The Consejo Nacional de Áreas de Conservación is a collegial body (órgano colegiado) of a deliberative nature, as follows from Sections 24 and 25 of the same statute; under those provisions, it is composed of the Ministro del Ambiente y Energía (who chairs it), the Executive Director of the Sistema (who serves as secretary), the Executive Director of the Oficina Técnica de la CONAGEBIO, the directors of each Área de Conservación, and one representative from each Consejo Regional de las Áreas de Conservación (provision 24).

Its functions are: “1.- Define the implementation of strategies and policies aimed at the consolidation and development of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and ensure that they are implemented. / 2.- Supervise and oversee the proper technical and administrative management of the Áreas de Conservación. / 3.- Coordinate, jointly with the Comisión, the preparation and updating of the National Strategy for the Conservation and Sustainable Use of Biodiversity, which must be subject to broad consultation with civil society and duly coordinated with the entire public sector within the framework of each Área de Conservación. / 4.- Define strategies and policies related to the consolidation and development of state-protected areas and supervise their management. / 5.- Approve the strategies, the structure of the administrative bodies of protected areas, and the annual plans and budgets of the Áreas de Conservación. / 6.- Recommend the creation of new protected areas that increase their level of protection. / 7.- Conduct technical and administrative audits to ensure the sound management of the Áreas de Conservación and their protected areas. / 8.- Establish guidelines and directives to ensure consistency among the structures, administrative mechanisms, and regulations of the Áreas de Conservación. / 9.- Appoint, from a slate of three candidates proposed by the regional councils, the directors of the Áreas de Conservación. / 10.- Approve the concession applications identified in

Article 39 of this law. / 11.- Perform such other functions as are necessary to fulfill the objectives of this and other laws related to the functions of the Sistema” (provision 25); as stated above, these functions demonstrate its deliberative nature. For his part, the Executive Director is responsible for implementing the Council’s directives and decisions, as well as representing the latter before CONAGEBIO (provision 26). As is apparent from both the title of the office and its functions, it is primarily executive in nature; in addition, it has representative authority because, although the Ley de Biodiversidad does not specify which of these bodies is responsible for representing the Sistema, the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) applies in determining this issue. The second paragraph of Section 103 of that law provides that when “there is a manager or executive officer alongside the deliberative body, that person shall represent the entity or service.” Accordingly, the Director of SINAC, in addition to constituting an executive body, also serves as its representative.

Thus, the appellant is incorrect in asserting that the Director lacks authority to take possession of the property to be expropriated, because, as stated, representation of the Sistema rests with this office, and its holder is therefore the person called upon to act on behalf of SINAC, as administrator of protected wildlands, in these proceedings. In that capacity, the officeholder is authorized to permit a subordinate to participate in the proceeding for placing the property in possession (diligencia de puesta en posesión), in accordance with Article 89, also of the Ley General de la Administración Pública.”

“III.- Competencia del Sistema Nacional de Áreas de Conservación sobre las Áreas Silvestres Protegidas. En la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, no. 6084 de 1977, se encomendó al Servicio de Parques Nacionales la función de desarrollar y administrar los parques nacionales, otorgándole, entre otras atribuciones, velar por la conservación de aquéllos (disposiciones 1 y 3 inciso d). Este órgano inicialmente perteneció al Ministerio de Agricultura y Ganadería, y luego fue trasladado al Ministerio de Ambiente y Energía, mediante su Ley Orgánica, no. 7152 de 1990 (modificada a su vez por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, no. 8660 del 8 de agosto de 2008, que reformó el nombre al de Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET). Por otro lado, la planificación, desarrollo y control de la flora y fauna silvestres se encargó a la Dirección General de Vida Silvestre, órgano del mismo Ministerio, al que se confirió la competencia de administrar los refugios de vida silvestre y humedales (artículos 6 y 7 incisos b) y h) de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, no. 7317 del 30 de octubre de 1992).

La Administración Forestal del Estado, confiada también al MINAET, tiene como función conservar los recursos forestales del país, ubicados en reservas forestales, que comprenden terrenos patrimonio natural del Estado y de particulares, cuya administración, en el primer supuesto, atañe a esta cartera (ordinales 5, 6 inciso a) y 13 de la Ley Forestal, no. 7575 del 13 de febrero de 1996). Posteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, no. 7554 del 4 de octubre de 1996, en el canon 32, reconoció la existencia de zonas o circunscripciones dedicadas a proteger y conservar los recursos naturales en Costa Rica y a mantener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, las que unificó bajo la denominación de áreas silvestres protegidas, distinguiendo o clasificándolas en categorías de manejo: a) reservas forestales, b) zonas protectoras, c) parques nacionales, d) reservas biológicas, e) refugios nacionales de vida silvestre, f) humedales, y g) monumentos naturales.

Según los preceptos 32 y 33 de la norma de comentario, su administración corresponde al MINAET, con la salvedad de los monumentos naturales, que por regla general, están a cargo de las municipalidades respectivas. Más adelante, la Ley de Biodiversidad, no. 7788 del 30 de abril de 1998, en el numeral 58, precisó la noción de áreas silvestres protegidas al disponer que son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar, con significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades, y por su representación histórica y cultural, dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. Esta norma legal instituyó dos órganos con personalidad jurídica instrumental, la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) para el manejo y conservación de la biodiversidad (precepto 13).

Además de lo anterior, en el canon 22, al SINAC, conjuntamente con la competencia en materia de biodiversidad, se le adicionó la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas, así como la función de integrar “las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales en Costa Rica”. Para ello se ordenó a la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y al Servicio de Parques Nacionales, ejercer sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema. De lo anterior se desprende que hasta 1998, la administración y conservación de los parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas forestales del patrimonio natural del Estado, y en general de todas las áreas silvestres protegidas, estuvo encargada directamente a MINAET, a través de la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales.

Con la Ley de Biodiversidad estas competencias se confirieron al SINAC, como órgano adscrito al mismo Ministerio, pero que goza de desconcentración y personalidad jurídica instrumental, en el tanto el legislador dispuso que aquellas dependencias debían ejercer sus funciones a través de la estructura del último. Mandato que se confirma en la norma 28 de la misma ley, en la que se encarga a las Áreas de Conservación la aplicación de las leyes que rigen su materia, entre ellas, la Ley de Conservación de Vida Silvestre, la Ley Forestal, la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales. En suma, es incuestionable que la administración de las áreas silvestres protegidas corresponde al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y en ese entenido le corresponde recibir la posesión del bien expropiado en este asunto.

IV.Naturaleza Jurídica del Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Reclama la apelante que el Director Ejecutivo del SINAC no tiene representación que le faculte a recibir en posesión bienes inmuebles, y que por lo tanto no podía autorizar en este caso al licenciado Blanco Araya. El artículo 23 de la Ley de Biodiversidad establece la estructura del SINAC, y dispone que estará conformado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, la Secretaría Ejecutiva, las estructuras administrativas de las Áreas de Conservación, los consejos regionales de Áreas de Conservación, y los consejos locales. El Consejo Nacional de Áreas de Conservación es un órgano colegiado y de carácter deliberativo, como se desprende de los cánones 24 y 25 de la misma norma; conforme a los cuales, se encuentra integrado por el Ministro del Ambiente y Energía (quien preside), el Director Ejecutivo del Sistema (que actúa como secretario), el Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la CONAGEBIO, los directores de cada Área de Conservación, y un representante de cada Consejo Regional de las Áreas de Conservación (ordinal 24).

Sus funciones son “1.- Definir la ejecución de las estrategias y políticas tendientes a la consolidación y desarrollo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y vigilar que se ejecuten. / 2.- Supervisar y fiscalizar la correcta gestión técnica y administrativa de las Áreas de Conservación. / 3.- Coordinar, en forma conjuntamente con la Comisión, la elaboración y actualización de la Estrategia nacional para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, la cual deberá ser ampliamente consultada con la sociedad civil y coordinada debidamente con todo el sector público, dentro del marco de cada una de las Áreas de Conservación. / 4.- Definir estrategias y políticas relacionadas con la consolidación y el desarrollo de las áreas protegidas estatales, así como supervisar su manejo. / 5.- Aprobar las estrategias, la estructura de los órganos administrativos de las áreas protegidas y los planes y presupuestos anuales de las Áreas de Conservación. / 6.- Recomendar la creación de nuevas áreas protegidas que aumenten su categoría de protección. / 7.- Realizar auditorias técnicas y administrativas para la vigilancia del buen manejo de las Áreas de Conservación y sus áreas protegidas. / 8.- Establecer los lineamientos y directrices para hacer coherentes las estructuras, mecanismos administrativos y reglamentos de las Áreas de Conservación. / 9.- Nombrar de una terna propuesta por los consejos regionales, los directores de las Áreas de Conservación. / 10.- Aprobar las solicitudes de concesión indicadas en el artículo 39 de esta ley. / 11.- Otras funciones necesarias para cumplir con los objetivos de esta y otras leyes relacionadas con las funciones del Sistema” (precepto 25); de ellas se extrae, según se dijo, su carácter deliberativo.

Por su parte, el Director Ejecutivo tiene a su cargo la ejecución de las directrices y decisiones del Consejo, así como la representación de éste último en la CONAGEBIO (disposición 26). Tal y como se desprende de su propia denominación y de sus funciones, tiene naturaleza primordialmente ejecutiva, pero además de ello, es representante, pues, pese a que la Ley de Biodiversidad es omisa en señalar a cuál de estos órganos corresponde la representación del Sistema, resulta aplicable la Ley General de la Administración Pública para definir este aspecto. Ley cuyo numeral 103 párrafo segundo dispone que cuando “a la par del órgano deliberante haya un gerente o un funcionario ejecutivo, éste tendrá la representación del ente o servicio”. De este modo el Director del SINAC, además de ser un órgano ejecutivo, también posee naturaleza representante. Así las cosas, no lleva razón el recurrente en cuanto afirma que el Director no tiene capacidad para recibir en posesión el bien a expropiar, pues como se dijo, en esta figura es que recae la representación del Sistema, y es éste, entonces, el llamado a actuar en nombre del SINAC, como administrador de las áreas silvestres protegidas, en el presente proceso.

En esa calidad, el titular está facultado para autorizar la participación de su subalterno en la diligencia de puesta en posesión, de conformidad con el artículo 89 también de la Ley General de la Administración Pública.”