Municipal urban-environmental powers and annulment of favorable administrative actsCompetencias urbano-ambientales municipales y anulación de actos administrativos favorables

VIII).- URBAN LAW AS PART OF ENVIRONMENTAL LAW: The healthy and balanced environment guaranteed by constitutional law includes urban planning matters, which are entrusted at the local level to the municipalities (article 169 of the Constitución Política, articles 15 et seq. of the Ley de Planificación Urbana). Our highest Constitutional Court expressed this position by stating: "Like the two sides of the same coin: the natural environment and the urban environment. In this way, a more humane environment is sought — that is, an environment that is not only healthy and ecologically balanced, but also a symbolic reference point and a source of national, regional, or local identity. Thus, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment — extensively developed through constitutional case law — shall encompass both its natural components and its artificial components, the latter being understood as the human habitat, that which has been built by human beings — that is, the urban — so that it remains free of all contamination, both due to the effects and repercussions it may have on the health of persons and other living beings, and due to the intrinsic value of the environment." (Voto 2003-03656 — emphasis not in the original).

The inclusion of the urban realm as a branch of environmental law can also be found in a recent precedent of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, which stated, on the relevant point, the following: "the notion of property merges fully and perfectly with the constitutional right to the environment, which the constitutional text proclaims with equal force and hierarchy in its article 50. Therefore, it is not difficult to infer that urban regulation (regulación urbanística) is intermediate between property and environment, since it is, after all, the gray, ordering, and building-related obverse of the latter subject matter. Environment and urban planning thus constitute areas of Law that, through their limiting role, delimit the precise contour of the right to property — that is, its essential content." (Res. 000507-F-04). Without any doubt, alongside the rules requiring the conservation and protection of natural resources, there are the needs of the various economic activities that demand the use and exploitation of environmental assets, which normally occurs with the urban development process.

Within this framework, the obligation arises to pay attention to sustainable urban development, so that the needs of the municipal residents (munícipes) to whom municipal governments must ensure a healthy and ecologically balanced environment that provides them with well-being are guaranteed. There is an undeniable national interest, coinciding with the local interest, in having local governments (ayuntamientos) promptly and timely exercise their police power (poder de policía) with respect to rules protecting the natural surroundings (protection zones, natural beauty, landscape, biodiversity, etc.) and the urban environment (land uses, building density coefficients (coeficientes de edificabilidad), facades, architectural heritage, etc.). It must be borne in mind that the classification of Urban Law as a branch of Environmental Law has highly significant consequences, insofar as it grants the former an indisputable constitutional rank; consequently, the inactivity of local governments in environmental matters constitutes an infringement of a fundamental right (in a similar vein from this same Tribunal, see votes 815-2008 and 83-2008, among others).

The legal provisions that, in development of the constitutional order, confer competence in urban-environmental matters on the municipalities, are abundant. In this regard, and without intending to compile an exhaustive list, one may cite articles 29 of the Ley de Biodiversidad, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 68, 69, 70, 72, 73 of the Ley Orgánica del Ambiente, among many other regulatory provisions that merge the urban as part of environmental law, which has a green component (biodiversity) and a gray component (the urbanization process). The possibility of imposing precautionary measures (medidas cautelares) and administrative sanctions on project developers who harm the environment is provided for in article 99 of the Ley Orgánica del Ambiente, which entrusts the "Public Administration" (including local government) with issuing — without further formality — both protective measures — the precautionary principle (principio precautorio) — and final sanctions — which require compliance with the requirements of due process.

Of particular interest is the provision of subsection f) of that regulatory article, which empowers, among others, the municipal Administration to order the "….partial, total, permanent, or temporary cancellation of the permits, licenses, premises, or businesses that give rise to the complaint, act, or contaminating or destructive fact" (emphasis not in the original). The various Municipal Councils (Concejos Municipales) must bear in mind that sovereign powers (potestades de imperio) are non-renounceable, non-transferable, and imprescriptible, and their exercise is mandatory (article 66 of the LGAP). With regard to precautionary measures — which have constitutional provision under article 41 — these may be ordered before, during, or in the course of an administrative proceeding. The new Código Procesal Contencioso Administrativo, applicable to administrative proceedings conducted in the municipal jurisdiction (sede municipal), pursuant to what is established in article 9 of the Ley General de la Administración Pública, contains a broad range of precautionary measures of a conservative, anticipatory, innovative, and other nature, and through their provision the legislature has sought to prevent "...serious harm or damage, current or potential...".

However, the characteristics of instrumentality, provisionality, and proportionality of precautionary measures (article 22 of the same regulatory body) oblige the Tribunal to indicate that it is necessary for the measure to be complemented by ordinary proceedings — either to determine whether or not the urban planning rules or the scope of the granted license have been respected, or to declare in the administrative jurisdiction (sede administrativa) the nullity of an endorsement (visado) or permit that was issued in contravention of urban-environmental rules. The adoption of precautionary measures without an administrative proceeding to serve as their basis distorts precautionary justice, insofar as it converts it into an anticipated sanction, without compliance with due legal process. In the administrative proceedings instituted by local governments, the requirements of due process must be fully complied with, and the conclusion of the proceedings entails the extinction of the precautionary measure, since it has no independent existence, given its instrumental nature.

IX).- DISTINCTION BETWEEN SIMPLE SUBDIVISIONS AND SUBDIVISION AND URBANIZATION: Subdivision (fraccionamiento) is the division of a property (predio) for the purpose of introducing it into commerce, which requires — as each local government must verify when granting the corresponding endorsement (visado) — that it conform, in terms of size and characteristics, to the applicable urban planning regulations, in particular, to the local Regulatory Plan (Plan Regulador) — if one exists — as well as to development regulations and other special public-order laws. The subdivision that the law denominates as "simple" does not include a process of urban development authorization (habilitación urbana) for the use and enjoyment of the parcels (parcelas) resulting from that subdivision, and this is so because the legislature proceeds on the assumption that in these cases, the lots (fundos) already have access and green areas as a result of prior urban development.

It is for this reason that article 40 of the Ley de Planificación Urbana provides: "(…) Also exempted from the obligation to cede areas for parks and community facilities (facilidades comunales) are simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas…" (emphasis not in the original). When a given area has been previously urbanized, the purchasers of the subdivided parcels already have access to the lots, parks, and community facilities, and it must not be lost sight of that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Constitución Política). For this reason — it bears repeating — the legislature has not deemed it necessary to require, in the case of "simple" subdivision with urban development, greater land grants for reasons of social interest. The endorsement for simple subdivisions, given their limited significance, is usually granted by a different official (e.g., the Municipal Engineer) from the one entrusted with "complex" endorsements (e.g., the Municipal Council, urban planning commissions, etc.), the former lacking competence to authorize a different type of endorsement; this applies in cases where the urban planning rules make such a distinction.

Now, for subdivision that forms part of the urbanization process and that involves the authorization of lots for urban use for the first time, streets, green areas, and parks must be provided, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second scenario, we are faced with a complex process of subdivision and urbanization that introduces limitations on private property for urban planning reasons (article 22 of the Ley de Planificación Urbana), which the Constitutional Court has indicated are entirely consistent with constitutional law (voto N° 5097-93 of 10:24 hrs of October 15, 1993). The residential or subdivision project that we shall call "complex" is provided for in article 40 of the Ley de Planificación Urbana, which, on the relevant point, provides: "Every subdivider (fraccionador) of land (…) and every developer (urbanizador) shall gratuitously cede for public use both the areas designated as roadways and those corresponding to parks and community facilities; what is fixed for the latter two categories shall be determined in the respective regulation, by setting percentages of the total area to be subdivided or developed, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land, and the applicable standards.

Notwithstanding the foregoing, the sum of the land to be ceded for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total area of the land to be subdivided or developed. (…). The developer's obligation to provide the subdivided parcels with access routes, green zones, parks, and public roads obliges the developer to comply with urban planning regulations that establish minimum standards with respect to space, quality, quantity, and other requirements imposed by law and development regulations concerning those areas. The local government must promptly exercise its police power, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out in the manner that urban planning rules indicate and under the conditions those rules prescribe. It is sufficient for a parcel development (parcelamiento) to require works to provide access and various services to some of those lots for the conclusion to be sustained that there is no "simple subdivision," but rather a residential project that must, consequently, comply with all the stated requirements.

Urban residential projects may only authorize access to lots through public roads that must meet the dimensions and requirements of the Ley General de Caminos Públicos and the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, in the absence — in the latter case — of specific provisions in the local rules.

None of the municipal bodies has authority to approve a project in which access to the parcels (fundos) is provided by means of "paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas)," "agricultural easements (servidumbres agrícolas)," or "simple easements (simples servidumbres)," since these are figures belonging to Private Law and not to the residential urban planning regime, which is governed by the rules and principles of Public Law. The Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in Voto N° 03964-2001 of 16:26 hours of the fifteenth of May 2001, stated the following on this point: "…the construction works that were carried out did not take into account the interests of the landlocked parcel (fundo enclavado), which they rather directly harmed, meaning that the intentions behind the works are other. Precisely, the Chamber adds, that of subdividing and developing the land without the communal charges (cargas comunales), and it is for this reason that the municipal tolerance directly affects the rights of the municipality and respect for the applicable legislation in force.

Consequently, the Chamber finds that the legal cause underlying the constitution of the easement is spurious, since in substance what has been sought is to provide lots with an enabling exit so they can be traded, but outside the legal framework (…) the Chamber concludes that that area has been prepared so that the owners of the properties (predios) involved, both dominant tenements and servient tenements, may subdivide lots and erect buildings, which would facilitate, in the medium term, the construction of a residential complex similar to the one that exists on the adjacent street in the same zone. The evaluation of the evidence, in light of the rules of sound critical judgment (sana crítica), leads to the conclusion that with the proposed project, two objectives are being sought, as already stated: to grant access to a landlocked lot by the most complex and expensive route from an economic standpoint, and to enable the development of the parcels (fincas) for urban planning purposes without meeting the legally established requirements for that purpose, causing serious harm to the forest that had already regenerated in the area and to the biological corridor of the titi monkey (corredor biológico del mono titi).

The works alter the soil system and heighten the potential for contaminating the sea — a natural wealth of all generations — which cannot be disregarded on the basis of an exercise of the right to property that, by failing to conform to the applicable legal norms, is abusive. …." (emphasis not in the original). Regarding municipal competence to authorize urban development projects by means of easements, and the liability of public officials who act in contravention of urban planning regulations, in that same ruling the Chamber stated: "VI.- Municipal Competence: As already stated in Considerando IV of this ruling, it is not strictly within the purview of the municipal government to grant permission for the constitution of easements, much less when done in contravention of the legal rules that the Council solemnly swore to observe and faithfully comply with. For it is important to emphasize that among the rules governing the subject matter of communal government, those authorizing intervention in relations of a private nature — with the sole purpose of ensuring that the economic rights of parcel owners have access to a road of dubious character, for the purpose of subdividing their land — are not to be found.

On the other hand, what does correspond to the local corporation — and it is evident that it was omitted in the specific case — is to verify that local development takes place in accordance with the regulations governing territorial planning (ordenamiento territorial) and environmental protection, which form part of the administration of local community interests and services, as expressly provided for in Article 169 of the Constitución Política. By virtue of the fact that the Cantón de Aguirre is an urban district, as certified in the application of the Ley de Planificación Urbana by the Urban Planning Directorate of INVU, and it lacks a zoning plan (plan regulador), the intervention of other specialized public entities is essential in order to achieve a rational application of urban planning regulations. This is so because not all parcels acquired by private individuals are suitable for urban development or construction, and ownership of them is not unlimited, as two of the respondents (coaccionados) appear to understand, who concern themselves solely with the market value of their land and the possibility of disposing of it without restriction.

Private individuals subject to administrative authority (administrados) must attend to land use within their territory and bear in mind that, by force of constitutional law, the use of resources cannot be unreasonable. The municipal endorsement (visado municipal) is an essential requirement for the registration of a plan in the National Cadastre (Catastro Nacional) and for its registration in the property registry, and it has been established to ensure that the lot segregations (segregaciones) and urban developments (urbanizaciones) that take place comply with public-order laws and local regulatory standards, but in any case at least with what the Law provides in a general sense. The function of the municipality in matters of urban planning and environmental control, as already stated, must always operate in clear defense of local interests, those of the community, which in the Chamber's view, in this specific case, fully coincide with national interests, as expressed by the Sub-Regional Aguirre-Parrita Office of the Área de Conservación Pacífico Central of MINAE (folio 161), and for that reason the Municipality could not fail to verify that the easement-constituting and construction permits it grants comply with those public-order rules.

This function, in accordance with the actions reflected in the file, was disregarded by the Municipal Council Members (Regidores Municipales) who authorized the permit under examination — Acuerdo No. 1 adopted at Sesión Ordinaria número 94 of 6 de setiembre de 1999, a copy of which is attached at folio 61. All of this entails a serious breach of the duties of the Municipal Council Members, who could well have resolved expressly in violation of the applicable legal provisions; therefore, the Chamber finds — in addition to granting the amparo petition, as will be stated — that as regards the members of the Municipal Council (Concejo Municipal) and the Mayor (Alcalde) in office at the time of the Agreement, who having the power to veto the Agreement failed to do so, copies of the relevant proceedings should be referred to the Public Prosecutor's Office (Ministerio Público), so that it may investigate whether their conduct does or does not constitute criminal infractions." (emphasis added).

As has been indicated, the municipal endorsement is an essential requirement for the registration of a plan in the National Cadastre and for its registration in the property registry (Articles 33 and 34 of the Ley de Planificación Urbana), and its validity depends, in addition to compliance with the applicable urban planning regulations, on its having been extended by the competent official or body, in accordance with the regulations indicated. The municipal endorsement is not granted or denied by the municipal administration in a discretionary manner, but rather in a regulated fashion; consequently, if the required conditions are met, it may not be denied. The endorsement confers a subjective right (derecho subjetivo) upon the person who obtained it, and it is not possible to act against that right except by resorting to the legal procedures for the suppression of an act declaring subjective rights, as will be analyzed below.

X).- ON THE PROCEDURES FOR ANNULLING AN ADMINISTRATIVE ACT THAT DECLARES RIGHTS IN THE MUNICIPAL SPHERE: In municipal matters, the declaration of nullity (nulidad) of a final administrative act that has conferred a right upon an administered person may occur in two ways: a) at the instance of an "interested" third party ("anyone" under Article 173 of the Constitución Política), through the filing of the extraordinary appeal for review (recurso extraordinario de revisión) as provided for in Articles 157 and 163 of the Código Municipal; or b) through the local government acting against its own prior act that declared subjective rights. In the first scenario, depending on whether the nullity sought is of an administrative act issued by the Municipal Council, the Mayor, or an official subordinate to the latter, the time limits established for each scenario must be observed (5 and 10 years). With regard to the processing of this extraordinary appeal, this same division, in voto 219-2007, stated: "…This Tribunal finds that, in this case, the petitioner has filed an 'extraordinary appeal for review' (recurso extraordinario de revisión).

(…) In this instance, we are dealing with a special nullity appeal procedure filed by the administered person, which does not require an opinion from the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), nor the procedure regulated in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, since for the purpose of requesting the nullity of municipal acts through the appellate route there is a special rule establishing a ten-year period for that purpose. V).- A correct hermeneutical analysis (hermenéutica) leads us to affirm that through the appeal for review, neither a prior administrative proceeding nor the binding opinion of the Office of the Attorney General is required — these being demanded, as stated above, only when the administration of its own motion acts against its own act that has declared subjective rights. In this regard, it must be borne in mind that Article 162 of the Ley General de la Administración Pública provides: 'An administrative appeal that is well-founded on an existing ground of legality shall make the annulment of the act mandatory.' That provision makes no distinction by type of act; consequently, the Tribunal cannot distinguish where the law does not, and therefore concludes that nullity — of any act — may be obtained through the appellate route, provided that the requirements of due process are met." It is also possible — as anticipated — for the Municipal Council, in its capacity as supreme hierarchical authority (jerarca supremo), to proceed to annul ex officio favorable administrative acts for the administered person (e.g., endorsements, construction permits, etc.), where it considers they exhibit nullity defects.

In this respect, two possibilities exist, set out clearly by the Constitutional Chamber, among others, in voto 02-005854-0007-C0, in which it stated: "…The general rule is that the relevant public administration may not annul an act that has declared rights for the administered person, the exceptions being ex officio annulment or review and revocation. For that purpose, the public administration, as a general principle, must resort — as plaintiff and following a prior declaration of injuriousness to the public, economic, or other interests (lesividad) — to the lesivity proceeding (proceso de lesividad) (Articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), which has traditionally been understood as a guarantee for administered persons. On this point, this Constitutional Tribunal, in Voto No. 897-98 of 11 de febrero de 1998, stated that '... the Administration is prohibited from suppressing by its own action those acts it has issued conferring subjective rights upon private individuals.

Thus, subjective rights constitute a limit on the powers of revocation (or modification) of administrative acts, with the aim of being able to demand greater procedural guarantees. When the Administration issues an act and subsequently issues another contrary to the first, to the detriment of subjective rights, it is disregarding those rights which, through the first act, it had granted, whether by error or for any other reason.

This implies that the only avenue the State has for removing one of its own acts from the legal order is the judicial lesividad proceeding (proceso jurisdiccional de lesividad), since this proceeding is conceived as a procedural guarantee in favor of the private party (administrado); or alternatively, within our legal order there exists the possibility of acting against one's own acts through the administrative channel (vía administrativa), in cases of absolute, evident, and manifest nullities (nulidades absolutas, evidentes y manifiestas), subject to a prior opinion from the Contraloría General de la República and the Procuraduría General de la República (as an additional guarantee in favor of the private party), and in accordance with article 173 of the Ley General de la Administración Pública. Consequently, if the Administration has failed to observe the rules of these procedures, or has omitted them in whole or in part... the principle against acting contrary to one's own prior acts (principio de los actos propios) establishes, as the consequence of such irregularity, the invalidity of the act." Pursuant to article 173 of the Ley General de la Administración Pública, a public body or organ may annul, through the administrative channel, a rights-conferring act (acto declaratorio de derechos) that is favorable to the private party but harmful to the public or patrimonial interests of that body, without the need to resort to the contentious-administrative lesividad proceedings (proceso contencioso administrativo de lesividad) governed by articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (proceedings in which a public administration is the plaintiff challenging one of its own acts that is favorable to the private party but harmful to itself), when that act is tainted by an absolute, evident, and manifest nullity.

The absolute, evident, and manifest nullity must be determined, prior to and favorably, by the Procuraduría or the Contraloría Generales de la República—as a preparatory act to the final annulment act (acto anulatorio final). Jurisdiction lies with the Contraloría when the nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or public procurement (Hacienda Pública). This legal opinion (dictamen) is indispensable, to such an extent that this Court, in Voto No. 1563-91 of 15 hrs. del 14 de agosto de 1991, held that "... It is evident, then, that from the entry into force of the Ley General de la Administración Pública, the power to annul in the administrative forum (sede administrativa) can only be admitted if the duty to obtain an expert opinion external to the body that will issue the final act is duly fulfilled." This constitutes a binding legal opinion—from which the consulting body or organ may not deviate—since article 2° of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establishes that it is of mandatory compliance, through which a form of prior or preventive legality control is exercised, insofar as it must precede the final act of the ordinary administrative procedure initiated to decree the ex officio annulment (anulación oficiosa), which does not conflict with any degree of administrative autonomy, as it is a specific manifestation of the supervisory power (potestad de control) inherent in inter-institutional oversight (dirección intersubjetiva) or administrative tutelage (tutela administrativa).

It is logical that such opinion must be favorable to the annulment claim of the consulting administration, and above all must positively establish the gravity and nature of the defects that justify the exercise of the power of review (potestad de revisión) or ex officio annulment. The respective public administration is precluded by sub-constitutional legislation from determining when an evident and manifest nullity exists, since that determination is reserved to the technical-legal and advisory body known as the Procuraduría General de la República, as a decentralized organ of the Ministerio de Justicia. In cases where the opinion must be rendered by the Contraloría General de la República, it also has binding force by virtue of the provision in article 4°, paragraph in fine, of its Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994.

XI.THE EVIDENT AND MANIFEST NULLITY AS A PREREQUISITE ENABLING PUBLIC ADMINISTRATIONS TO EXERCISE THEIR POWER OF EX OFFICIO ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE PRIVATE PARTY.

Not every degree of invalidity or nullity authorizes a public body or organ to decree the ex officio annulment of an administrative act conferring rights upon a private party, since the administrative legal order requires that certain specific and aggravated characteristics or connotations be present to qualify it as such. The nullity that justifies ex officio review must be of such transcendence and magnitude that it must be, pursuant to the provisions of article 173, paragraph 1°, of the Ley General de la Administración Pública, "evident and manifest." What is evident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and leaves no room for doubt, or that requires no dialectical or logical process of verification to discover, precisely because of its gross and grave nature. In such cases, it suffices to compare the administrative act with the statutory or regulatory provision that gives it coverage in order to reach that conclusion, without the need for any hermeneutical or exegetical analysis.

It must be noted that article 173 of the Ley General de la Administración Pública does not create a bipartition of absolute nullities—whereby some are simple and others evident and manifest—but rather what it seeks to promote is that, in the case of the latter, the thorough and expert analysis of the contentious-administrative judge becomes unnecessary or dispensable, thereby facilitating their review through the administrative channel.

XII.THE NEED TO INITIATE AN ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEDURE FOR THE REVIEW OR EX OFFICIO ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE PRIVATE PARTY.

The respective public administration—the author of the act sought to be annulled or reviewed—must, prior to declaring the nullity, open an ordinary administrative procedure (procedimiento administrativo ordinario) in which the principles and guarantees of due process (debido proceso) and the right of defense must be observed (article 173, paragraph 3°, of the Ley General de la Administración Pública); the justification for observing this procedure lies in the fact that the final act may suppress a subjective right (derecho subjetivo) of the private party (article 308 ibidem). During the course of the ordinary administrative procedure, it is indispensable to obtain the opinion of the Procuraduría or of the Contraloría, which constitutes a procedural act (acto de trámite) thereof. As indicated above, the opinion must rule expressly on the absolute, manifest, and evident character of the nullity (article 173, paragraph 4°, of the Ley General de la Administración Pública).

If the opinion of the Procuraduría or the Contraloría Generales de la República is unfavorable—in the sense that the absolute nullity of the administrative act is not evident and manifest—the respective public administration will be legally precluded from annulling the act through the administrative channel and will be required, unavoidably, to resort to the ordinary contentious-administrative lesividad proceedings. The opinion of the two advisory bodies cited is binding upon the respective administration as regards the evident and manifest character of the nullity. On this point, article 183, paragraph 1°, of the Ley General de la Administración Pública provides that "Outside of the cases provided for in article 173, the administration may not ex officio annul acts conferring rights in favor of the private party, and in order to obtain their elimination it must resort to the lesividad contentious-administrative proceedings provided for in articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa."

XIII.LEGAL CONSEQUENCES OF FAILURE TO OBSERVE THE FORMAL AND SUBSTANTIVE REQUIREMENTS OF ARTICLE 173 OF THE LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Ex officio review or annulment in breach of the legal requirements referred to in the preceding recitals (considerandos) "whether through omission of the prescribed formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest" (e.g., the opinion is unfavorable, the opinion was not obtained, or an ordinary administrative procedure was not opened) is absolutely null and void and renders both the public administration and the official liable for the damages and losses caused (article 173, paragraph 6°, ibidem)."

“VIII).- DERECHO URBANÍSTICO PARTE DEL DERECHO AMBIENTAL: El ambiente sano y equilibrado que garantiza el Derecho de la Constitución incluye la materia urbanística, encomendada a nivel local a las municipalidades (artículo 169 de la Constitución Política, 15 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana). En este sentido se pronunció nuestro máximo Tribunal Constitucional al indicar: “Como las dos caras de una misma moneda: el ambiente natural y el ambiente urbano. Es así como se pretende un ambiente más humano, es decir, un ambiente que no sólo sea sano y ecológicamente equilibrado, sino también como un referente simbólico y dador de identidad nacional, regional o local. Así, el derecho fundamental a tener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado -desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional- comprenderá, tanto sus partes naturales, como sus partes artificiales, entendiéndose por tales, el hábitat humano, lo construido por el hombre, sea, lo urbano, de manera que se mantengan libres de toda contaminación, tanto por los efectos y repercusiones que puede tener en la salud de las personas y demás seres vivientes, como por el valor intrínseco del ambiente.” (Voto 2003-03656-el destacado no es del original) .

La inclusión de lo urbano como vertiente del Derecho ambiental, también puede encontrarse en un reciente precedente de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en que señaló, en lo de interés, lo siguiente: “la noción de propiedad se amalgama de manera plena y perfecta con el derecho constitucional al medio ambiente, que con igual intensidad y jerarquía, proclama el cuerpo constitucional en su precepto 50. Por ello no es difícil inferir la regulación urbanística como intermedia entre propiedad y ambiente, pues al fin y al cabo, es el anverso gris, ordenatorio y edificativo de esta última materia. Ambiente y urbanismo se constituyen así en áreas del Derecho que con su rol limitante, delimitan el contorno preciso del derecho de propiedad, es decir, su contenido esencial. (Res. 000507-F-04. Sin duda alguna, a la par de las normas que exigen la conservación y protección de los recursos naturales, están las necesidades de las diferentes actividades económicas que demandan el uso y la explotación de bienes ambientales, lo que normalmente ocurre con el proceso de desarrollo urbano.

Dentro de este marco, surge la obligación de poner atención al desarrollo urbano sostenible, de manera que, se garanticen las necesidades de los munícipes a los que los gobiernos municipales deben procurarle un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que les otorgue bienestar. Existe un innegable interés nacional, coincidente con el local, en que los ayuntamientos ejerzan pronta y oportunamente su poder de policía en relación con las normas de protección del entorno natural (zonas de protección, belleza natural, paisajística, biodiversidad, etc) y urbano (usos de suelo, coeficientes de edificabilidad, fachadas, patrimonio arquitectónico, etc). Debe tenerse presente que, la inscripción del Derecho Urbanístico como vertiente del Derecho Ambiental tiene consecuencias importantísimas en tanto le otorga al primero un indiscutible rango constitucional, consiguientemente, la inactividad de los gobiernos locales en materia ambiental, involucra la lesión a un derecho fundamental (en similar sentido de este mismo Tribunal vid votos 815-2008, y 83-2008, entre otros).

Las disposiciones legales que, en desarrollo del orden constitucional otorgan competencia en materia urbano-ambiental a las municipalidades, son abundantes. En este sentido y, sin ánimo de elaborar una lista taxativa, pueden citarse los artículos 29 de la Ley de Biodiversidad, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 68, 69, 70, 72, 73 de la Ley Orgánica del Ambiente, entre otras muchas disposiciones normativas, que amalgaman lo urbano como parte del derecho ambiental el que tiene un componente verde (biodiversidad) y otro gris (proceso urbanizador). La posibilidad de imponer medidas cautelares y sanciones administrativas a los proyectistas que afecten el ambiente, está prevista en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente que encomienda a la "Administración Pública" (incluido el gobierno local) el dictado -sin más trámite-, tanto de medidas protectoras -principio precautorio- como sanciones definitivas -que requieren del cumplimiento de los postulados del debido proceso-.

De especial interés resulta lo dispuesto por el numeral f) de esa disposición normativa, en que se faculta, entre otras, a la Administración municipal para ordenar la "....cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o las empresas que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo" (el destacado no es del original). Deben tener presente los distintos Concejos Municipales que, las potestades de imperio son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles y de obligado ejercicio (artículo 66 de la LGAP). Tratándose de medidas cautelares –con previsión constitucional en el numeral 41- éstas pueden ser ordenadas antes, durante o en el curso de un procedimiento administrativo. El nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo, aplicable a los procedimientos administrativos desarrollados en sede municipal, al tenor de lo establecido en el numeral 9 de la Ley General de la Administración Pública, contiene una amplia gama de medidas cautelares de tipo conservativas, anticipativas, innovativas etc. y con su previsión el legislador ha buscado evitar que "...se produzcan graves daños o perjuicios, actuales o potenciales...".

Ahora bien, las características de instrumentalidad, provisionalidad y proporcionalidad de las medidas cautelares (artículo 22 del mismo cuerpo normativo), obligan al Tribunal a indicar que, es necesario que la medida se complemente con un procedimiento ordinario, sea para determinar si se han respetado o no las normas urbanísticas o los alcances de la licencia otorgada, o para declarar en sede administrativa la nulidad de un visado o permiso que se extendió en contravención con las normas urbano-ambientales. La adopción de medidas cautelares, sin un procedimiento administrativo que le sirva de sustento, desnaturaliza la justicia cautelar, en tanto la convierte en una sanción anticipada, sin el cumplimiento del debido proceso legal. En el procedimiento administrativo que instauren los gobiernos locales deben cumplirse, -a cabalidad-, los postulados del debido proceso y, el término del procedimiento supone la extinción de la medida cautelar, pues ella carece de existencia independiente, dada su instrumentalidad.

IX).- DISTINCIÓN ENTRE SIMPLES FRACCIONAMIENTOS Y FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIÓN: El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone: “(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción.

Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveersele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993). El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone: “Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto.

No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…). La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados.

Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales. Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público. La Sala Constitucional en el voto N° 03964-2001 de las 16:26 horas del quince de mayo de 2001 señaló sobre este extremo lo siguiente: “…las obras de construcción que se han realizado, no han tenido en cuenta el interés del fundo enclavado, al que más bien han perjudicado directamente, lo que significa que las intenciones de las obras, son otras.

Precisamente, añade la Sala, la de fraccionar y urbanizar las tierras sin las cargas comunales y por ello la tolerancia municipal incide directamente sobre los derechos del municipio y el respeto de la legislación vigente y aplicable. Consecuentemente, la Sala estima que la causa jurídica de la constitución de la servidumbre es espuria, puesto que en el fondo, lo que se ha pretendido es darle una salida habilitante de lotes que se pueden negociar, pero fuera del ordenamiento jurídico (…) la Sala llega a la conclusión de que aquella zona se ha preparado para que los propietarios de los predios involucrados, tanto fundos dominantes como sirvientes, puedan segregar lotes y levantar construcciones lo que facilitaría, a mediano plazo, la construcción de un complejo residencial similar al que existe sobre la calle aledaña en la misma zona. La valoración de la prueba, a la luz de las reglas de la sana crítica, permite concluir que con la propuesta del proyecto, se pretenden lograr dos objetivos, como ya se dijo: habilitar un lote enclavado, por la ruta más compleja y cara desde el punto de vista económico, y permitir la habilitación de las fincas con fines urbanísticos, pero sin cumplir con los requisitos legales establecidos para tal fin y con grave afectación al bosque que ya había regenerado en la zona y al corredor biológico del mono titi.

Las obras alteran el sistema del suelo y potencian la contaminación del mar, riqueza natural de todas las generaciones, que no puede irrespetarse sobre la base de un uso del derecho de propiedad, que por no ajustarse a las normales legales correspondientes resulta abusivo. ….” (los destacados no son del original). Sobre la competencia municipal para habilitar proyectos urbanísticos mediante servidumbres y, las responsabilidad de los funcionarios públicos que actúan a contrapelo de las normas urbanísticas, en esa misma sentencia la Sala expresó: “VI.- Competencia Municipal: Como ya se dijo en el considerando IV de esta sentencia, no es de estricto resorte del gobierno municipal, otorgar permiso para la constitución de servidumbres, mucho menos cuando se hace a contrapelo de las normas jurídicas que ese Concejo juró observar y cumplir fielmente. Porque es importante resaltar que entre las normas que regulan la materia del gobierno comunal, no se encuentran las de intervenir en las relaciones de índole privada, con la sola finalidad de que los derechos económicos de los propietarios de fundos, tengan acceso a una calle de dudosa naturaleza, con el fin de fraccionar sus terrenos.

En cambio, lo que sí corresponde a la corporación local -y es evidente que omitió en el caso concreto- es verificar que el desarrollo local se haga de acuerdo con la normativa que rigen la materia del ordenamiento territorial y la protección del medio ambiente, lo que hace parte de la administración de los intereses y servicios locales de la comunidad, como lo dispone expresamente el artículo 169 de la Constitución Política. En virtud de que el Cantón de Aguirre en un distrito urbano, según la calificación que en aplicación de la Ley de Planificación Urbana ha certificado la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y carece de plan regulador, la intervención de otros entes públicos en razón de su especialidad es esencial, a los efectos de obtener una aplicación racional de las normas de ordenamiento urbano. Ello es así, por que no todos los terrenos que adquieren los particulares son aptos para urbanizar o para construir y el dominio sobre ellos no es ilimitado como parecen entenderlo dos de los coaccionados que se preocupan únicamente por el valor de mercado de sus tierras y la posibilidad de disponer sin límite sobre ellas.

Los administrados deben atender en su territorio el uso del suelo y tener presente que por imperio del Derecho de la Constitución la utilización de los recursos no puede ser irrazonable. El visado municipal es requisito esencial para la inscripción de un plano en el Catastro Nacional y para su inscripción registral y ha sido previsto para garantizar que las segregaciones y urbanizaciones que se produzcan sean conformes con las leyes de orden público y las normas reguladoras locales, pero en todo caso, al menos con lo que dispone la Ley en sentido genérico. La función de la municipalidad en materia de control urbanístico y ambiental, como ya se dijo, debe ser siempre en clara defensa de los intereses locales, los de la comunidad, que en el criterio de la Sala, en este caso concreto, coinciden plenamente con los intereses nacionales, según lo que ha manifestado la Oficina de la Sub-Regional Aguirre-Parrita del Área de Conservación Pacífico Central del Ministerio del Ambiente y Energía (folio 161), razón por la que no podía esa Municipalidad, dejar de verificar que los permisos constitutivos de servidumbre y constructivos que otorga, se ajusten a esas normas de orden público.

Esta función, de conformidad con lo actuado en el expediente, fue inobservada por los Regidores Municipales que autorizaron el permiso que viene examinándose, Acuerdo No. 1 adoptado en la Sesión Ordinaria número 94 del 6 de setiembre de 1999, copia del cual está agregado al folio 61. Todo esto implica una grave desaplicación de los deberes de los Regidores Municipales, que podrían haber resuelto expresamente en contra de las disposiciones legales vigentes, por lo que la Sala estima, además de declarar con lugar el recurso de amparo, como se dirá, que en cuanto a los integrantes del Concejo Municipal y el Alcalde Municipal en funciones a la fecha del Acuerdo, quien pudiendo vetar el Acuerdo no lo hizo, se deben testimoniar piezas para ante el Ministerio Público, para que se investigue si sus conductas son o no constitutivas de infracciones de tipo penal.” (los destacados son propios). Como se ha venido indicando, el visado municipal es requisito esencial para la inscripción de un plano en el Catastro Nacional y para su inscripción registral (artículos 33 y 34 de la Ley de Planificación Urbana) y, su validez depende, además del cumplimiento de las normas urbanísticas aplicables, que el mismo haya sido extendido por el funcionario u órgano competente, según las regulaciones indicadas.

El visado municipal, no se concede o deniega por la administración municipal de manera discrecional, sino en forma reglada, en consecuencia, si se cumple con los requisitos exigidos, éste no podrá ser denegado. El visado otorga un derecho subjetivo a quien lo obtuvo y, no es posible volver contra ese derecho, como no sea acudiendo a los procedimientos legales de supresión de un acto declarativo de derechos subjetivos, tal y como se analizará de seguido. X).- DE LAS VÍAS PARA ANULAR UN ACTO ADMINISTRATIVO DECLARATORIO DE DERECHOS EN SEDE MUNICIPAL: En material municipal, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo firme que le ha otorgado un derecho al administrado, puede producirse de dos formas: a) a instancia de un tercero “interesado” (“cualquiera" 173 de la Constitución Política), a través de la presentación del recurso extraordinario de revisión tal como lo prevén los numerales 157 y 163 del Código Municipal o; b) volviendo el gobierno local contra aquél acto suyo anterior, declaratorio de derechos subjetivos.

En el primer supuesto, según se pretenda la nulidad de un acto administrativo emitido por el Concejo Municipal, por el Alcalde o, por un funcionario dependiente de aqúel, deben observare los plazos establecidos para uno u otro supuesto (5 y 10 años). En relación con la tramitación de este recurso extraordinario, esta misma sección, en el voto 219-2007 indicó: “…Este Tribunal estima que, en este caso, el articulante ha presentado un "recurso extraordinario de revisión". (…) En esta ocasión, estamos ante un procedimiento recursivo especial de nulidad presentado por el administrado, el que no requiere del dictamen de la Procuraduría General de la República, ni del procedimiento regulado en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, puesto que para solicitar la nulidad de los actos municipales por la vía recursiva hay una norma especial que establece un plazo de diez años con tal propósito.

V).- Una correcta hermenéutica nos lleva a afirmar que por la vía del recurso de revisión no se requiere, ni de un procedimiento administrativo previo, ni del dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República, los que solo se exigen -según se dijo supra- cuando la administración de oficio vuelve contra un acto suyo que ha declarado derechos subjetivos. En este sentido debe tenerse presente que el numeral 162 de la Ley General de la Administración Pública establece: "El recurso administrativo bien fundado por un motivo existente de legalidad, hará obligatoria la anulación del acto". Esa disposición no hace diferenciación alguna por tipos de actos, consiguientemente, el Tribunal no puede diferenciar donde la ley no lo hace y por ello concluye que, la nulidad -de cualquier acto- puede obtenerse por la vía recursiva, siempre y cuando se cumpla con los recaudos que exige el debido proceso”.

También es posible –según se adelantó- que el Concejo Municipal, en su condición de jerarca supremo, se disponga a anular de oficio actos administrativos favorables para el administrado (v.gr. visados, permisos constructivos, etc), en tanto estima exhiben vicios de nulidad. Al respecto existen dos posibilidades, desarrolladas de manera diáfana por la Sala Constitucional, entre otras, en el voto 02-005854-0007-C0 en que señaló: “…La regla general es que la administración pública respectiva no puede anular un acto declaratorio de derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Para ese efecto, la administración pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados.

Sobre este particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.”. A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad normado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo este viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta.

La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (Hacienda Pública). Ese dictamen es indispensable, a tal punto que esta Sala en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991 estimó que “... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final.”. Se trata de un dictamen de carácter vinculante —del que no puede apartarse el órgano o ente consultante—, puesto que, el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa, que no riñe con ninguno de los grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa.

Resulta lógico que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento infraconstitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta, puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de lo dispuesto en artículo 4°, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994. XI.- LA NULIDAD EVIDENTE Y MANIFIESTA COMO PRESUPUESTO QUE HABILITA A LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS PARA EJERCER SU POTESTAD DE ANULACIÓN OFICIOSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO.

No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna.

Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa. XII.- LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem).

Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad.

Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”. XIII.- CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LOS RECAUDOS FORMALES Y SUSTANCIALES DEL ORDINAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta” (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario (artículo 173, párrafo 6°, ibidem).”