Occupation in the maritime-terrestrial zone: precarious and non-transferable natureOcupación en zona marítimo terrestre: naturaleza precaria e intransmisible

VII. REGARDING THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE

The public-domain regime of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), although it began to take shape during the colonial era with the Real Cédula of October 15, 1754, in Costa Rica as an independent country, commenced in the century before last, with the promulgation of Decree-Law No. 162 of June 28, 1828, whose designation to the assets of the State arose solely as a means of promoting and protecting the country's fishing, seafaring, and salt-harvesting activities. In that same vein, the General Regulations of the Public Treasury of 1839, 1858, and 1868 were promulgated, notable among the three being Law No. 7 of August 31, 1868, which reaffirmed the inalienable character of the lands of the maritime mile. Despite the fact that it was the General Code of 1841 that referred to the public ownership of the strip of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), no regulation had been enacted tending to expressly stipulate its public-domain character (demanialidad), which was achieved with the Water Law of 1884, specifically by its Article 20. This public-domain designation was to be confirmed and developed by subsequent regulations, culminating in Law No. 6043, of March 2, 1977, the current governing law, whose first article declares the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) subject to the public domain. Nevertheless, this historical reference of the strip under study to the public domain is also endorsed by pronouncements of the Procuraduría General de la República and national jurisprudence, in various decisions of both the Sala Constitucional and the Sala I and the Tribunal Superior Contencioso Administrativo, in the following sense, and which for the record are transcribed as follows: "Thus it is that, from the first decades of the past century, and under the name of maritime mile, a protection of this strip of land has existed in Costa Rica, even giving it the character of public domain..." (Opinion C-100-95 issued by the PGR on May 10, 1995). "This Chamber adopts the thesis that, in effect, the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is a public-domain asset, under the terms of Article 261 of the Civil Code, which provides: 'Public things are those which, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those of which everyone can avail themselves by being given over to public use.' The public-domain character (carácter demanial) of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) (or marine shoreline (ribera marina) as it was formerly called) has been recognized since time immemorial, and Roman Law itself acknowledges that status, as 'res communes' and 'extra comercium.' In our context, since the last century, the public character of this strip has been recognized with total clarity, as an extension of the State's property in the marine zone adjacent to the national territory, over which it exercises its sovereignty. It must be borne in mind that the Political Constitution, in its Article 121, subsection 14), although using the sociological term 'nation' that came from the Constitution of 1871, grants the Asamblea Legislativa the power to 'designate' (afectar) State assets for public use, so that it clearly covers the situation under examination, since under its protection the challenged legislation was enacted, not only the latter (No. 6043), but all those that regulated this matter in the past." (Sala Constitucional, decision Voto Nº 447-91 of three thirty p.m. on February twenty-first, nineteen ninety-one). "IV.- The maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is and has always been, it is repeated, in the public domain. Its current legal regime is that established by Law No. 6043 of March 2, 1977, its amendments, and its regulations..." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolution No. 007-93 of three five p.m. on January 20, 1993). "VI.- Correlatively to the foregoing, the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) constitutes part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. Its protection is an obligation of the State and its institutions –including of course the corresponding Municipalities (Municipalidades)– and even of all the inhabitants of the country. Its use and exploitation are subject to the provisions of Law No. 6043 on the Maritime Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre)." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Third Section, judgment No. 128-2001, at 08:00 hours on February 16, 2001). Regarding the normative development of the territorial prolongation of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), it is notable that since Decree-Law No. 162 of June 28, 1828, it has been stipulated that the protection strip or the strip designated for the public domain shall have a length of one mile from the coast. However, it was from the reform of the Fiscal Code by means of Law No. 11 of October 22, 1926, that the extension was specified for the first time as one thousand six hundred seventy-two meters from the ordinary high-water mark along the coasts of both seas, and five hundred meters along both banks of rivers. This measurement was maintained until 1942, when, by means of Law No. 19 of November 11, the protected area was de-designated to two hundred meters from the ordinary high-water mark for the Atlantic coast; and for reasons of normative parity, the same was done on the Pacific coast, by means of Law No. 201 of August 26, 1943, in its first article, which meant the de-designation of one thousand four hundred seventy-two meters from the public-domain regime, those meters being at that moment susceptible to appropriation by private individuals. Such modification was ratified in the Land and Colonization Law of October 14, 1961, and in the Forestry Law (Ley Forestal) of November 25, 1969. With the promulgation of the Law on Tourist Urbanization of the Maritime Terrestrial Zone of April 22, 1970, the public-domain protection over this strip was further weakened, by promoting the appropriation of lands within the one hundred fifty meters of the strip currently known as the restricted zone, leaving only the fifty meters counted from the ordinary high-water mark as inalienable. It is precisely with Law 6043 that the measurement of two hundred meters of protection is retaken and consolidated, by means of the provisions of its Article 9, which also includes under the regime of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) islands, islets, and maritime rocks, as well as any land or natural formation that protrudes from the ocean level within the country's territorial sea. As has been shown, there have been several regulations enacted concerning this public-domain zone, however, this designation has not always been oriented in the same manner or for the same purposes. Thus we have that in the colonial era, the public-domain character of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) fundamentally arose from an interest in safeguarding the territory and protecting those who, as their habitual occupation, were dedicated to extracting marine products. We must remember that in that era, pirate invasions in American territory were frequent, our own being significantly affected on several occasions. Therefore, with the dissemination of the Real Cédula of October 15, 1754, and the Law of January 4, 1813, the objective was to designate the strip under study for the public domain to more efficiently protect the territory –which at that time formed part of the Spanish Crown– and promote marine extraction activities. In Costa Rica as a Republic, the earliest laws dealing with the subject gave preponderance to agricultural and livestock use, according to Law 162 of June 28, 1828, and later Articles 6 and 62 of the Law on Uncultivated Lands of 1939, in which it can be shown that the entirety of the public strip, except for the two hundred meters contiguous to the ordinary high-water mark, was dedicated to agricultural and livestock use. Article 7 of the Land and Colonization Law of 1961, also considers the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) as part of the State's agricultural property. It is not until the end of the sixties that a greater interest in the urban and tourist development of this public-domain strip began to take shape, which manifested itself with the propagation of contracts for these uses, granted at that time by the Institute of Lands and Colonization (now known as the Instituto de Desarrollo Agrario). But it is not until the promulgation of the Law on Tourist Urbanization of the Maritime Terrestrial Zone of 1970, in its first article, that this urban-tourist use of the strip under study was achieved. Without a doubt, with Law 4558, the objective was to shift the marked agricultural and livestock use that the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) had and give it a tourist sense. This Law had significant negative consequences in its application, with the private appropriation of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) occurring indiscriminately and abusively in its titling. Therefore, great unease arose on the part of the Asamblea Legislativa regarding the possibility of losing State ownership over this public-domain asset, which led to the suspension of Law 4558, the derogation of its Transitory III, and its definitive abolition by means of Law No. 6043 of March 2, 1977, which is the current legislation. This law, together with its Regulations, generally aims more at planned and environmentally sustainable tourist development, exploiting the natural beauties of our coasts, attracting investment in both recreational and residential infrastructure, and tourists. Thus, a great difference is observed compared to the previous regulations, since Law 4558, as could be shown, presented a use that, although tourist, was more directed toward the population or urbanization of the zone, while the current regulation practically attempts to make this possibility forgotten, or at least the manner in which it occurred, rescuing only the possibility of classifying the zones according to their tourist or non-tourist disposition, generating the possibility of carrying out development that is either tourist or predominantly agricultural, fishing, or industrial, according to the intrinsic characteristics of each place. The legislator's intention is clear that the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is a public-domain asset, therefore it is not susceptible to private appropriation in any form, and its exploitation regime is circumscribed to what the current regulations establish. In this regard, Articles 1, 7, 20, 23, and 53 of the cited Law can be mentioned. Another situation reflected by these regulations is the sense of belonging they possess, wherein a preference is evidenced for the management and exploitation of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) to be executed primarily by nationals, further distancing the possibility that foreigners, by reason of their economic conditions, might to some degree take possession of our beaches. Evidence of this is found in Articles 31, 47, 57, and 70 of the Law. Therefore, if the current legislation has reflected something in relation to its predecessors, it is that lessons have been learned from the mistakes made and from the need that exists to adapt the regulations to the current situation experienced by each coastal region, whose needs vary from one place to another, without neglecting the global juncture in which we are immersed. VIII. REGARDING THE RIGHT OF OCCUPATION IN THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE: The dominant legal position establishes that use permits (tenancy-at-will occupation (ocupación en precario)) are unilateral administrative acts. Some authors, such as Marienhoff, go further, concluding that it, as a legal act, is bilateral, since its issuance is the product of the express wills of the applicant and the Administration; and as a legal transaction, it is unilateral, given that the permittee lacks rights against the State. Likewise, said permits possess a precarious character, alluding to the possibility that the Administration may unilaterally revoke said permit or occupation at any time, for reasons of necessity or general interest (in this sense, see the judgment of the Sala Constitucional, No. 2306-91, at 14:45 hours on November 6, 1991). Such precariousness is based on the fact that the use or occupation permit only constitutes a tolerance on the part of the Administration, and therefore may be revoked at any time. According to Article 154 of the General Law on Public Administration, this revocation shall not generate indemnity charges to the Administration, when done for duly demonstrated reasons of opportunity and convenience. Furthermore, the revocatory act must not be untimely or arbitrary, and a prudential period for its fulfillment must be granted in all cases. It is accepted by legal scholars that use permits or occupations within the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) do not generate a subjective right in favor of their beneficiaries but rather a legitimate interest. It must be made clear that these permits are only authorizations to carry out simple acts whose effects do not significantly impact the asset used, therefore only minor works (obras menores) whose conditions allow their easy and rapid removal should be consented to; constructions with the character of permanent adherence to the land are not permitted, inasmuch as said installations would hinder the effective implementation of the planned ordering. The Procuraduría General de la República, by means of official communication No. C-100-95, issued on May 10, 1995, concluded in this sense: "Thus, for the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of our country, only use permits that meet two essential characteristics could be admitted: a) that they do not affect the natural conditions of the zone nor hinder the free use of the public zone, and b) their execution does not in any way limit the future implementation of a regulatory plan (plan regulador)." Now, the administrative act granting the permit or occupation must be motivated, as must the resolution denying it; said motivation must revolve around the public interest by which such a decision was reached. Regarding lease contracts entered into prior to its promulgation, it stipulates that these are valid under the same terms and conditions in which they were agreed, but upon expiration, or if their extension is agreed, these must be modified in accordance with the new current regulations, according to its first transitory provision, the foregoing always provided they had been submitted to the Instituto Costarricense de Turismo within the six months following the entry into force of the cited Law; otherwise, they shall be considered extinguished in accordance with the second transitory provision. The situation of occupants (ocupantes) is different, since in our legislation the status of occupant (ocupante) arises directed toward those persons who were located in the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and who did not have a lease contract at the time Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) No. 6043 of March 2, 1977, was enacted, without there existing an act of the Administration recognizing such a situation. To the so-called occupants (ocupantes) of the public (restricted) zone, the law grants special preferential treatment (but under equal conditions) to convert that occupation into a concession right, provided that the occupant (ocupante) of the land has possessed it in a public, undisturbed, peaceful, and continuous manner over the restricted area of the Maritime Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) and without implying improvements. The legislator did not intend to consolidate such a figure permanently, but rather a simple tolerance, while its conformity with the legal order is produced; in other words, the category of occupant (ocupante) is used temporarily while the granting of the concession is legally possible. This figure (occupant (ocupante)) has been the subject of multiple interpretations, since it is not harmoniously adjusted to the cited Law, which has given rise to corrupted practices and illicit dealings. The legal nature of the occupant (ocupante) is that of a right at will and, therefore, they could never be confused with or claim the rights that only an owner can have, since these, by their condition, do not require a concession. Neither can they be treated as lessees of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), since they are subjects expressly regulated according to Transitory Provisions I and II of the aforementioned law, given that, in their case, the text does not speak of a concession contract but of the extension of lease contracts predating its promulgation, which must be modified in accordance with the laws in force. They also cannot and must not be confused with those persons who introduced themselves into the public-domain zone clandestinely, since after this Law, such action is prohibited in accordance with its Article 12. We must, then, conclude that the occupant (ocupante) is that person who was located in the restricted zone of the Maritime Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) and who, at the time Law 6043 of March 2, 1977, entered into force, did not have a lease contract in their favor. The legal norm under study also creates a figure very similar to the occupant (ocupante) called "inhabitant (poblador)," which, in accordance with numeral 70, is a Costa Rican person by birth, with more than 10 years of continuous residence in the zone, with certification from the Electoral Registry, provided it is demonstrated that it is their only property—a figure which, for the purposes here, is not of importance and therefore no in-depth analysis is conducted. Continuing, the Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) makes reference, although not expressly, to the occupant (ocupante) in its Article 48, by indicating: "The regulations of this Law shall establish the manner of processing the application, the modalities of concession, the fee to be paid in each zone according to its circumstances, and in a special manner, the different situations of the inhabitants (pobladores) or residents of the zone, and those who are not, as well as any other provisions deemed necessary to regulate the relations between the Municipalities (Municipalidades) and the concessionaires." From the foregoing, it can be extracted that both occupants (ocupantes) and inhabitants (pobladores) constitute the exceptional regime of Law 6043. The regulations of the cited norm (Decree 7841-P), in its numeral 45, third paragraph, established who could hold the status of occupants (ocupantes) in the following manner: "those who, not being inhabitants (pobladores), have constructed or built in the zone on illegally possessed parcels (those who do not have a lease contract in their name, issued prior to Law 5602), but furthermore suppresses the payment for improvements, yet retakes the privilege granted by Article 44 of its Law. Having said the foregoing, the status of occupant (ocupante) cannot generate any right of property or possession, since the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) being part of the public domain, it cannot be the object of possession nor be positively prescribed with the passage of time, as provided in Article 7 of Law 6043. This characteristic of imprescriptibility results in the legal impossibility of exercising possession over the strip of inalienable land, for which reason this norm, when granting the preeminence to grant a concession, refers clearly and expressly to the occupant (ocupante) of the land who had possessed it in an undisturbed, public, peaceful, and continuous manner. Requirements which, in the case before us, are easy to verify. Thus, it can be affirmed that the occupation of the succession of Claro and Graciela García García has not been continuous, because that condition was transferred to Mr. Villegas Castro, who in turn exercised acts upon it, as demonstrated by one of the payments made to the Municipalidad de Carrillo dated January 12, 1998, as taxpayer 01813, where he pays the sum of twenty-two thousand six hundred ninety-one colones and sixty céntimos (see money receipt number 49682 from folio 9 of the administrative file) for the concept of occupation of the maritime zone lot; and even less peaceful, that is demonstrated by the great litigious activity to which it has been subject, in the different judicial processes, including the one before us, in addition to the writs of amparo and administrative claims that surround it. Under these circumstances, the status of occupant (ocupante) is not applicable to the succession of Clara and Gabriela García García. Now then, as indicated above, the legislator, in creating the figure of the occupant (ocupante), does not intend to consolidate their precarious situation permanently; on the contrary, it is provided as an alternative solution, of mere tolerance while the respective planning is carried out by the Municipal entity, through the legal instrument called the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the zone, this in accordance with Transitory Provision VII of the Law under consideration, which provides: "The Municipalities (Municipalidades) with jurisdiction over the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) shall charge a fee established by the Law to the occupants (ocupantes) thereof. The charge shall be made according to the use and with the current appraisal of the General Directorate of Direct Taxation. This authorization shall have the character of provisional until such time as the development plan for the respective zone enters into force, and it shall not produce any right for the occupants (ocupantes) concerning a concession." The objective of the norm is to extinguish the tenancy-at-will occupation (ocupación precaria) of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), obtained outside the Law (without having lease contracts, as is the case before us where nothing more than a right of occupation has been demonstrated) so that these portions of land may fulfill their public-domain purpose, and so that in those cases where one wishes to obtain a benefit from it, it is done in accordance with the Law, that is, through the only possible legal means (concession contract). For its part, Article 75 of the oft-mentioned Law also establishes that occupants (ocupantes) do not even have a right to improvements if the use of the parcel does not conform to the local regulatory plan (plan regulador), which implies that any building that has been constructed without this legal protection is classified as contrary to it, inasmuch as only those derived from a lease contract predating the suspension of Law 4558 (Law on Tourist Urbanization of the Maritime Terrestrial Zone of April 22, 1970) or an extension thereof can be permitted in a lawful manner, given that with the entry into force of Law 6043 of March 2, 1977, their illegality is decreed if the local regulatory plan (plan regulador) has not been issued, or failing that, if they are not carried out under the protection of a concession contract for the public zone. Further, in greater detail, any act performed before the validity of the cited norm, on lands of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) not subject to a lease contract, lacks validity, in accordance with numeral 71, by indicating: that absolutely null are all acts, contracts, agreements, and provisions made or taken from the promulgation of Law 5602 onward and that were contrary to its provisions (of November 4, 1974). It goes without saying, then, that any action taken after this date regarding the referred maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is entirely void, including the granting of licenses (patentes). Given that, regarding these, it has been clearly established that the means for granting them is public auction and that it is the responsibility of the Municipal entity to set the number of liquor establishments that can be authorized within its circumscription. While the granting of commercial licenses and licenses for the retail sale of liquor with the issuance of licenses (patentes) is an attribution of the Municipality (Municipalidad), this is not appropriate when the application concerns an activity to be carried out within the Public Zone, of common use, in which, as a rule, private individuals are prohibited from exercising any right or occupation. Article 63 in relation to Article 20 of Law 6043 of March 2, 1977, sanctions the official who grants concessions or occupation permits contrary to its provisions or related laws, a situation that is also framed within the assumptions for denial of licenses provided for by the Municipal Code, for being an activity not permitted by Law, given the physical location, public ownership, and purpose of the asset. (Regarding the responsibility of local governments in the improper use of licenses (patentes), see Constitutional Judgment number 6469-97). This being so, the plaintiff cannot allege, as she does, an acquired subjective right over a tenancy-at-will right of occupation (derecho de ocupación en precario) and over a license obtained under the indicated circumstances; the only subjective right an occupant (ocupante) holds would be that of priority over a concession application, provided the requirements are met and the use is compatible with that predetermined by the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the sector. A privilege granted by the Law which has caused a harmful effect, since since then there has been an indiscriminate sale of rights of occupation, without it being clear to the acquirers that these rights of occupation are not subject to any transfer. As stated, the goal of Law 6043 of March 2, 1977, is to give special treatment to those who meet the condition of occupants (ocupantes) or inhabitants (pobladores), with the aim of extinguishing these figures, not to perpetuate them over time; it is not possible, then, for third parties unrelated to the particularity of the occupant (ocupante) to continue with that condition into the future. It is not possible to apply the specific conditions of the occupant (ocupante) to third parties, since the interest that prompted its creation ceased to exist from the moment the transfer of the occupation occurred. Occupation permits are granted intuito persona, as stated, by reason of personal qualities and conditions, with no express norm authorizing their transfer to heirs. The status of occupant (ocupante) cannot be transferable in any way to third parties, for the foregoing reasons, but also due to the illegality that occurred at its origin (nonexistence of a lease contract), besides the fact that Law 6043 does not prescribe that commerce over the condition of occupant (ocupante) may take place, as it does over the rights of a concession contract. The preceding reasoning leads inevitably to the conclusion that the status of occupant (ocupante) cannot be transferable; it is clear that the plaintiff succession cannot claim rights over an occupation and license that it has never had, since the status of occupant (ocupante), whoever held it, were at the time the now deceased Claro and Graciela García García, and as it is not transferable even to heirs, it ceases to exist with the decease of the occupants (ocupantes); this being so, any juridical act intended to transfer it is completely null, since the supposed third-party acquirers cannot substitute that special condition of occupant (ocupante). In addition to this, there is no evidence whatsoever that a concession exists or has existed in the name of the plaintiff succession or of Claro and Graciela García García; therefore, it is impossible for the defendant Municipality (Municipalidad) to lawfully create a subjective right (concession contract), even under the protection of a judicial judgment, originating from a non-transferable right of occupation, in favor of persons who do not meet, as has been demonstrated, the condition of occupants (ocupantes). The plaintiff cannot claim inheritance rights over a non-existent concession, since no one can transfer by inter-vivos acts, and even less by mortis causa, that which they do not have. In the sub-lite matter, it is more than demonstrated that Mr. Claro and Ms. Graciela García García never had a concession contract in their favor over the Maritime Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre); what they held during their lifetime was a right of occupation, and as this is not susceptible to transfer, this Court cannot grant a right that is not possessed, contrary to all existing regulations concerning the subject of the Maritime Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre). For further detail on what has been resolved, the judgment of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, number 317-F-2008, of nine hours ten minutes on May second, two thousand eight, must be cited, which, in relevant part, states: "..... Continuing with the analysis of the referenced legal article, in the event that no occupant (ocupante) exists, the postulate at issue is applicable. In accordance with the foregoing, it is of cardinal importance to determine who should be considered an 'occupant (ocupante)' of the land located in the restricted zone. Should such concept be equated with that of a possessor? This Chamber, after analyzing the norm under study, jointly and harmoniously with the rest of the articles of the aforementioned Law and the provisions of its Regulations, concludes that the answer must be negative. In accordance with the first article of the Law under study, the maritime terrestrial zone (zona marítima terrestre) constitutes part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. Only through concessions, it is reiterated, may private individuals exploit the restricted zone (Article 39).

In this regard, pursuant to paragraph 12, unauthorized holding of lands located there is prohibited: “In the maritime-terrestrial zone it is prohibited, without due legal authorization, to exploit existing flora and fauna, demarcate with fences, lanes, or in any other way, erect buildings or installations, cut trees, extract products, or carry out any other type of development, activity, or occupation.” Paragraph 13 sanctions illegitimate possession or holding as follows: “The authorities of the corresponding jurisdiction and the respective municipalities, as soon as they become aware of the infractions referred to in the two preceding articles, shall proceed, after an investigation carried out for that purpose, if deemed necessary, to the eviction of the offenders and the destruction or demolition of the constructions, remodelings, or installations carried out by them, without any liability whatsoever for the authority or the municipality. The cost of the demolition or destruction shall be charged to the owner of the construction or installation. All the foregoing without prejudice to the criminal penalties that may apply.” However, under the shelter of its paragraph 6, private property legitimately acquired in the maritime-terrestrial zone is recognized: “The provisions of this law shall not apply to the areas of cities situated on the coasts, nor to properties registered, in accordance with the law, in the name of private individuals, nor to those whose legitimacy is recognized by the laws.”; nevertheless, as provided by canon 8, those lands are declared of public utility for purposes of expropriation: “The maritime-terrestrial zone is declared of public utility so that the lots, parcels, or improvements located therein, which have been sold, acquired, or possessed in ownership by private individuals, may be rescued for the national patrimony by means of expropriation.” Likewise, the Law herein commented, in its transitional provisions I and II, maintains the validity and effectiveness of lease contracts entered into under prior legislation, provided certain requirements are met: “Transitory I.- Concessions or lease contracts granted based on previous laws, except for the exceptions established herein, shall pass to the control of the respective municipalities and shall continue under the same terms and conditions as agreed, but upon their expiration and if their extension is agreed, they shall be modified in accordance with the rules of this law. The foregoing referring to the maritime-terrestrial zone. Transitory II.- The municipalities and the Instituto de Tierras y Colonización must submit to the Instituto Costarricense de Turismo, within the first six months of the effectiveness of this law, copies of the contracts or concessions they have granted in the maritime-terrestrial zone, without prejudice to the interested parties also presenting, within that same period, their contracts to said Institute, all for the purposes of their registration therein. Once that period has expired without said contracts having been presented, they shall lack validity and shall be deemed extinguished./ If contracts have not been issued, the existing supporting documents must be presented./ In every case, certification of being up to date in the payment of the respective fees (cánones) must be attached. The absence of such certification shall constitute proof that the fees (cánones) have not been satisfied./ For the purposes of this transitory provision, the originals of the documents or photocopies thereof, signed by the interested party or by the representative of the corresponding entity, may be presented.” The figure of the occupier (ocupante), indicated in Article 44 herein commented, therefore, does not allude to owners, since they do not need a concession to usufruct their lands; nor to the lessees of properties located in the maritime-terrestrial zone, whose contract was granted in accordance with prior regulations, since, as just analyzed, there are specific provisions that regulate them, on the understanding that these are extensions of the agreements; even less does it refer to persons introduced into said zone illicitly, as this is expressly prohibited by Article 12, as noted. The valid interpretation is to consider “occupier (ocupante)” all those persons who, settled in the restricted zone, did not have a concession at the time Law 6043 was enacted. It is, consequently, a special or exceptional regime, which is not the only one in that legislation. In this regard, as noted, in the transcribed Article 6, the areas of cities situated on the coasts were excluded; moreover, in paragraph 70 the figure of the settler (poblador) was created, who is afforded the possibility of remaining on the properties occupied by them, until the planning of the zone takes place, at which time they may be relocated and their improvements compensated. Said article provides: “Settlers (pobladores) of the maritime-terrestrial zone, Costa Rican by birth, with more than ten years of residence therein, according to information from the local Guardia de Asistencia Rural authority or certification from the Electoral Registry regarding the applicant's domicile, may continue in possession of their respective lots provided it is their sole property. However, they must submit to the planning of the zone, for which purpose they may be relocated and their improvements compensated in accordance with this law. In all cases, the public zone must be respected.” The indicated conclusion, that with the expression “occupier (ocupante)” the Law refers to a special regime, is confirmed by the provisions of numeral 48: “Concessions shall be granted for a term of not less than five nor more than twenty years and shall indicate the fee (canon) to be paid and its method of payment. Said fee (canon) replaces the territorial tax./ The regulation of this law shall establish the manner of processing the application, the modalities of the concession, the fee (canon) to be paid in each zone according to its circumstances and, in a special manner, according to the different situation of the settlers (pobladores) or inhabitants and those who are not , as well as any other provisions deemed necessary to regulate the relations between the municipalities and the concessionaires.” (Underlining not in the original); in indicating said provision: “... and those who are not ...” it alludes to the occupiers (ocupantes). More explicit is numeral 75 of the Regulation, in developing the preceding legal provision: “Settlers (pobladores) of the maritime-terrestrial zone, Costa Rican by birth, with more than ten years of continuous residence therein, according to information from the local Guardia de Asistencia Rural authority or certification from the Electoral Registry regarding the applicant's domicile, may continue in possession of their respective lots provided it is their sole property, and may be relocated according to the planning of the zone, after prior compensation for improvements. In all cases, the public zone must be respected. / When the period of residence is less than ten years, the settlers (pobladores) may apply for a concession over the property, provided no part of the public zone is included. If improvements exist in the public zone, the provisions of subsection e), Article 73 of the regulation shall apply, and the provisions of Article 74 of the regulation if the improvements are located in the restricted zone. / Those who, not being settlers (pobladores), have constructed or built in the restricted zone on illegally possessed properties (predios ilegalmente poseídos), shall have no right to payment for improvements. / However, they may apply for a concession over the property and, if granted, they shall not be charged for the use and enjoyment of those improvements. Applications for concessions made by occupiers (ocupantes) of the maritime-terrestrial zone shall have priority over others.” When this provision, in its third paragraph, refers to “illegally possessed properties (predios ilegalmente poseídos)”, as noted, it must be understood that the person is in the maritime-terrestrial zone without a lease contract or concession legitimizing them, that is, as an occupier (ocupante). It is important to note that this rule reiterates what is prescribed in paragraph 44 of the Law, in the sense that “... Applications for concessions made by occupiers (ocupantes) of the maritime-terrestrial zone shall have priority over others .”, which supports the thesis held. Likewise, Transitory Provision VII of the Law is clear in establishing the provisional, or precarious, nature of the occupation, which can be equated to mere tolerance under common law: “Transitory VII.- The municipalities with jurisdiction in the maritime-terrestrial zone shall collect the fee (canon) established by this law for the occupiers (ocupantes) thereof./ The collection shall be made according to the use and the current appraisal of the Dirección General de la Tributación Directa. This authorization shall be provisional in nature, until the development plan for the respective zone enters into force, and it does not produce any right for the occupiers (ocupantes) regarding the concession.” (Underlining not in the original). In light of the foregoing, set forth in this transitory rule, it is clear that the State permits the permanence of these persons –occupiers (ocupantes)- in the coastal zone until such time as the granting of concessions is possible, that is, when the regulatory plan for the zone is issued (Articles 70, Transitory VII of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone; and 57 of its Regulation). Their condition is so precarious that, in accordance with Article 75 of the regulation, they are not entitled to payment for improvements, although they do have the right of priority for their concession applications, provided the use projected for the land is compatible with that foreseen in the sector’s planning. On the other hand, as the maritime-terrestrial zone constitutes part of the national patrimony belonging to the State, inalienable and imprescriptible, which is acknowledged by numeral 7 of the law, in indicating that lands located in the maritime-terrestrial zone “... cannot be the subject of possessory informations (informaciones posesorias) and private individuals may not appropriate them nor legalize them in their name, by this or any other means.”; this implies the juridical impossibility of deriving possessory rights over said zone. Consequently, the terminology used by Article 44 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone is appropriate, that is, it refers to the mere occupier (ocupante) and not to the possessor. Furthermore, said condition of occupier (ocupante) cannot be transmitted to third parties, as it holds special conditions that only those persons –the occupiers (ocupantes)- possess; consequently, any legal act aimed at transferring it becomes absolutely null and void. Accepting the contrary would imply breaching the provisions of the previously mentioned articles of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and its regulation. XXII.- In the case file, in accordance with the proven facts preceded by numbers 9, 10, and 12, Gloria Medina Caravaca and Rafael Ángel Ugarte Medina filed their application for a concession over the disputed land with the Municipalidad de Nicoya on July 12; for its part, the plaintiff corporation filed it on September 28, and Wilberth Ugarte Medina on October 23, all dates in 1989. On the other hand, although it was not taken as accredited, the second-instance adjudicators, in Considerando X of the appealed judgment (folio 1029), indicate that both parties propose the same type of use for the disputed land, which consists of agricultural activity; moreover, that the zone where the disputed land is located is non-touristic (which was accepted by the plaintiff corporation at folios 17 verso, 176, and 185, and by the defendants in their answer to the complaint at folio 232). In light of what was set forth in the preceding considerando, having presented two applications for a concession over the same land located in the maritime-terrestrial zone and with the same use or purpose, framed within the priorities established by the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Article 57 subsection b) item 1), it must be analyzed whether any of the applicants can be considered an occupier (ocupante). In this regard, it is clear that the plaintiff corporation does not meet the necessary conditions, since, as can be inferred from what is stated in its complaint –facts identified as second, third, fourth, fifth, and ninth- what it alleges is having acquired from the defendants Medina Caravaca and Ugarte Medina the right of possession over the disputed land on February 21, 1989, a legal transaction which, as noted in the preceding section, is absolutely null and void; furthermore, according to what was accredited in the proven fact preceded by number 7, its entry onto the disputed land occurred approximately in the month of March of 1989. For their part, said defendants also do not meet such characteristic; this is because, it is reiterated, based on the indicated proven facts, and as was analyzed in preceding considerandos, at the time of filing their application for a concession they were no longer occupying the land; ergo, they do not meet the condition of continuous “possession,” as provided in Article 44 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone.”

“ VII.- SOBRE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE: El régimen dominical de la zona marítimo terrestre aunque comienza a gestarse desde la época colonial con la Real Cédula del 15 de octubre de 1754, en Costa Rica como país independiente, inicia en el siglo antepasado, con la promulgación del Decreto Ley Nº 162 del 28 de junio de 1828, cuya afectación al patrimonio del Estado surge solo como un medio de fomento y protección de las actividades: pesqueras, marineras y salinas del país. En ese mismo sentido se promulgan el Reglamentos Generales de la Hacienda Pública de 1839, 1858 y 1868, distinguiéndose entre los tres, la Ley Nº 7 del 31 de agosto de 1868, que reafirma el carácter irrenunciable de los terrenos de la milla marítima. A pesar de que es con el Código General de 1841, que se refirió a la dominialidad de la franja de la zona marítimo terrestre, no se había dado una regulación tendiente a estipular expresamente su demanialidad, lo cual se logra con la Ley de Aguas, de 1884, propiamente por su artículo 20. Afectación dominical que va a ser confirmada y desarrollada por regulaciones posteriores, hasta llegar a la Ley Nº 6043, de 2 de marzo de 1977, norma que rige en la actualidad, la cual en su artículo primero declara el sometimiento de la zona marítimo terrestre al dominio público. No obstante, esta alusión histórica de la franja en estudio al dominio público es también homologada por pronunciamientos de la Procuraduría General de la República y la jurisprudencia nacional, en diversas resoluciones tanto de la Sala Constitucional como de la Sala I y el Tribunal Superior Contencioso Administrativo en el siguiente sentido y que para los efectos se transcriben así: “Así es como, ya desde las primeras décadas del siglo pasado, y bajo la denominación de milla marítima, existe en Costa Rica un resguardo de esta faja de terreno, dándosele incluso el carácter de dominio público...” (Dictamen C-100-95 emitido por la PGR el 10 de mayo de 1995). "La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil que dispone: "Son cosas públicas las que por ley están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese status, como "res communes" y "extra comercium". En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía. Debe tenerse presente que la Constitución Política, en su artículo 121 inciso 14), aunque utilizando el término sociológico de "nación" que venía desde la Constitución de 1871, otorga a la Asamblea Legislativa la facultad de "afectar" bienes del Estado al uso público, de manera que cobija claramente la situación de examen, desde que bajo su amparo se dictó la legislación impugnada, no sólo está última (No. 6043), sino todas las que en el pasado regularon esta materia.” (Sala Constitucional, voto Nº 447-91 de las quince horas treinta minutos del veintiuno de febrero de 1991). IV.- La zona marítimo terrestre es y siempre ha sido, se repite, de dominio público. Su actual régimen jurídico es el establecido por la Ley No. 6043 del 2 de marzo de 1977, sus reformas, y su reglamento...” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución Nº 007-93 de las quince horas cinco minutos del 20 de enero de 1993). "VI.- Correlativamente a lo dicho, la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección es obligación del Estado y sus instituciones –incluidas por supuesto las Municipalidades correspondientes- e incluso de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de la Ley No. 6043 sobre la Zona Marítimo Terrestre." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera en sentencia Nº 128-2001, de las 08:00 horas del 16 de febrero del 2001). En lo que respecta al desarrollo normativo de la prolongación territorial de la zona marítimo terrestre, se destaca que desde el Decreto Ley Nº 162 del 28 de junio de 1828, se ha estipulado que la franja de protección o la afectada al dominio público tendrá una longitud de una milla desde la costa. Sin embargo es a partir de la reforma al Código Fiscal mediante la Ley Nº 11 del 22 de octubre de 1926, que se precisa por primera vez la extensión en mil seiscientos setenta y dos metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de las costas de ambos mares y de quinientos metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos. Esta medida se mantuvo hasta 1942, en donde por medio de la Ley Nº 19 del 11 de noviembre, se desafectó el área protegida a doscientos metros a partir de la pleamar ordinaria para la costa del Atlántico; y por motivos de paridad normativa se hizo lo mismo en el Pacifico, mediante la Ley No 201 del 26 de agosto de 1943, en su artículo primero, lo que significó la desafectación de mil cuatrocientos setenta y dos metros del régimen dominical, siendo en ese momento susceptibles de ser apropiables por particulares. Tal modificación se ratificó en la Ley de Tierras y Colonización del 14 de octubre de 1961, y en la Ley Forestal del 25 de noviembre de1969. Con la promulgación de la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre del 22 de abril de 1970, se debilitó aún más la protección dominical sobre esta franja, al fomentar la apropiación de tierras dentro de los ciento cincuenta metros de la faja que actualmente se conoce como zona restringida, dejando solo los cincuenta metros contados desde la pleamar ordinaria como inalienable. Es precisamente con la Ley 6043 que se retoma y se consolida la medida de los doscientos metros de protección, mediante lo estipulado en su artículo 9, que además incluye bajo el régimen de zona marítimo terrestre a las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial del país. Como se ha podido denotar son varias las regulaciones que se han efectuado entorno a esta zona dominical, sin embargo, no siempre esta afectación ha sido orientada de la misma forma o con los mismos fines. Así tenemos que en la época colonial, la dominicalidad de la zona marítimo terrestre nace fundamentalmente por un interés de resguardar el territorio y proteger quienes como ocupación habitual se dedicaban a extraer productos marinos. Debemos recordar que en aquella época las invasiones piratas en territorio americano eran frecuentes, siendo el nuestro sensiblemente afectado en varias ocasiones. Por lo que con las difusiones de la Real Cédula del 15 de octubre de 1754, y la Ley del 4 de enero de 1813, se busca afectar al dominio público a la franja en estudio para proteger de una forma más eficiente al territorio -que en ese momento formaba parte de la Corona Española y promover las actividades extracción marina. En Costa Rica como República, las primeras normas que trataron el tema, le dieron preponderancia al uso agropecuario, ello según la Ley 162 de 28 de junio de 1828, posteriormente los artículos 6 y 62 de la Ley sobre Terrenos Baldíos de 1939, en los que se puede denotar que la totalidad de la franja pública, salvo los doscientos metros contiguos a la pleamar ordinaria, estaba dedicada a uso agropecuario. El artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización de 1961, considera también a la zona marítimo terrestre como parte de la propiedad agrícola del Estado. Es hasta finales de los años sesenta, que empieza a gestarse un mayor interés por el desarrollo urbano y turístico de esta franja dominical, lo que se manifestó con la propagación de contratos para estos usos, otorgados en ese entonces, por el Instituto de Tierras y Colonización (actualmente se le conoce como Instituto de Desarrollo Agrario). Pero no es sino con la promulgación de la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre de 1970, en su artículo primero, que se logra darle este uso urbano-turístico a la franja en estudio. Sin lugar a dudas con la Ley 4558, se busco darle un giro al marcado uso agropecuario que tenía la zona marítimo terrestre y darle un sentido turístico a la misma. Esta Ley tuvo grandes consecuencias negativas en su aplicación dándose la apropiación particular de la zona marítimo terrestre de forma indiscriminada y abusiva en su titulación. Por lo que surgió un gran desasosiego por parte de la Asamblea Legislativa ante la posibilidad de perder el dominio Estatal sobre este bien dominical, lo que llevó a suspender la Ley 4558, la derogatoria de su transitorio III y su abolición definitiva se da mediante la Ley Nº 6043 del 2 de marzo de 1977, que es la legislación vigente. Esta ley junto con su Reglamento, en términos generales apuntan más a un desarrollo turístico de forma planificada y sostenible con el ambiente, explotando las bellezas naturales de nuestras costas atrayendo inversión tanto en infraestructura de recreo y habitación, como de turistas. Por lo que se observa gran diferencia respecto con la normativa anterior, puesto que la Ley 4558 como se pudo denotar presentaba un uso aunque turístico era más encaminado en la población o urbanización de la zona, mientras que la regulación vigente intenta prácticamente hacer olvidar esta posibilidad o por lo menos de la forma como se dio, rescatando solo la posibilidad de clasificar las zonas conforme a su disposición turística o no turística, generando la posibilidad de realizar un desarrollo ya sea turístico o predominantemente agropecuario, pesquero o industrial, según las características intrínsecas de cada lugar. Es clara la intención del legislador de que la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, por ende no es susceptible de apropiación particular de ninguna forma y su régimen de aprovechamiento se encuentra circunscrito a lo que establezca la normativa vigente. Al respecto se puede citarse los artículos 1, 7, 20, 23 y 53 de la citada Ley. Otra situación que refleja esta normativa es el sentido de pertenencia que posee, en donde se evidencia una preferencia porque el manejo y el aprovechamiento de la zona marítimo terrestre sea ejecutado de forma prioritaria por nacionales, alejando aun más la posibilidad de que extranjeros, en razón de sus condiciones económicas puedan en algún grado adueñarse de nuestras playas. Evidencia de ello son los artículos 31, 47, 57 y 70 de la Ley. Por lo que si algo ha reflejado la legislación actual en relación a sus antecesoras es que se ha aprendido de los errores cometidos y de la necesidad que existe de adaptar la normativa a la situación actual que vive cada región costera, cuyas necesidades varían de un lugar a otro, sin dejar de lado la coyuntura mundial en la que estamos inmersos. VIII.- SOBRE EL DERECHO DE OCUPACIÓN EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE: La posición dominante de la doctrina establece que los permisos de uso (ocupación en precario) son actos administrativos unilaterales. Algunos autores, como Marienhoff, van más allá, concluyendo, que el mismo, como acto jurídico es bilateral, puesto que su difusión es producto de las voluntades que el permisiario carece de derechos frente al Estado. Asimismo, dichos permisos poseen un carácter precario, aludiendo a la posibilidad de que la Administración en cualquier momento revoque unilateralmente dicho permiso u ocupación, por razones de necesidad o de interés general (en este sentido ver sentencia de Sala Constitucional, Nº 2306-91, de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991). Tal precariedad se funda en que el permiso de uso u ocupación solo constituye una tolerancia de la Administración, por lo que puede ser revocado en cualquier momento. De acuerdo con el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, esta revocación no generará cobro indemnizatorio a la Administración, cuando se haga por razones de oportunidad y conveniencia debidamente demostradas. Además, el acto revocatorio no debe ser intempestivo ni arbitrario y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para su cumplimiento. Es aceptado por la doctrina que los permisos de uso u ocupaciones dentro de la zona marítimo terrestre no generan a favor de sus beneficiarios un derecho subjetivo sino más bien un interés legitimo. Se debe dejar claro, que estos permisos son solo autorizaciones para realizar actos sencillos cuyos efectos no incidan de manera significativa en el bien utilizado, por lo que solo deben consentirse obras menores cuyas condiciones permitan su fácil y rápida remoción, no se permiten construcciones con carácter de adherencia permanente al terreno, por cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar la implementación efectiva del ordenamiento planificado. La Procuraduría General de la República, mediante oficio Nº C-100-95, emitido el 10 de mayo de 1995, en este sentido concluyó: “De manera que, para la zona marítimo terrestre de nuestro país, solamente podrían admitirse permisos de uso que reúnan dos características esenciales: a) que no afecten las condiciones naturales de la zona ni entorpezcan el libre aprovechamiento de la zona pública, y b) su ejecución no limite en absoluto la futura implementación de un plan regulador”. Ahora bien, el acto administrativo por el que se concede el permiso u ocupación debe ser motivado, al igual que la resolución que lo deniega; dicha motivación debe girar en torno al interés público por el cual se llego a tal decisión. En lo tocante a los contratos de arrendamiento con anterioridad a su promulgación, estipula que estos son válidos, en los mismos términos y condiciones en que fueron convenidos, pero a su vencimiento, o de acordarse su prórroga éstos deberán modificarse con arreglo a la nueva normativa vigente, según su transitorio primero, lo anterior siempre y cuando hayan sido remitidos al Instituto Costarricense de Turismo dentro de los seis meses posteriores a la entrada en vigencia de la Ley de cita, caso contrario se tendrán por extinguidos conforme al transitorio segundo. Diferentes es la situación de los ocupantes, ya que en nuestra legislación la condición de ocupante nace dirigida a aquellas personas que se encontraban ubicadas en la zona marítimo terrestre y que no contaban con un contrato de arrendamiento al momento de dictarse la Ley de la Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 del 2 de marzo de 1977, sin que exista un acto de la Administración en el que se reconozca tal situación. A los llamados ocupantes de la zona pública,(restringida) la ley les otorga un tratamiento especial de preferencia (pero en igualdad de condiciones) para convertir esa ocupación en un derecho de concesión, siempre y cuando el ocupante del terreno lo haya poseído en forma pública, quieta, pacifica, continua sobre la cosa restringida de la Zona Marítimo Terrestre y sin implicar mejoras. El legislador no pretendió consolidar tal figura de forma permanente, sino una simple tolerancia, en el tanto se produce su conformidad con el ordenamiento jurídico, en otras palabras, la categoría de ocupante se utiliza de forma temporal mientras sea jurídicamente posible el otorgamiento de la concesión. Esta figura (ocupante) ha sido objeto de múltiples interpretaciones, ya que no se encuentra ajustada en armonía con la Ley de cita, lo que ha dado lugar a prácticas viciadas y negocios ilícitos. La naturaleza jurídica del ocupante, es de un derecho en precario y por tanto jamás podrían confundirse ni pretenderse derechos que solo puede tener quién es propietario, ya que estos por su condición no requieren de una concesión. Tampoco pueden tratarse como arrendatarios de la zona marítimo terrestre, ya son sujeto expreso de regulación conforme al transitorio I y II de la norma supra citada, ya que en su caso, no se habla del contrato de concesión sino de la prorroga, de contratos de arrendamiento anteriores a su promulgación, los cuales deben ser modificados en concordancia con las leyes vigentes. Tampoco puede ni deben confundirse con aquellas personas que se introdujerón en la zona demanial de manera clandestina, ya que con posterioridad a esta Ley, dicha actuación se encuentra prohibida conforme a su artículo 12. Entonces debemos, concluir que el ocupante, es aquella persona que se encontraba ubicada en la zona restringida de la Zona Marítimo Terrestre y que al momento de entrar en vigencia la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977, no contaba con un contrato de arrendamiento a su favor. La norma legal en estudio también crea una figura muy parecida al ocupante denominada "poblador", que conforme al numeral 70, es persona costarricense por nacimiento, con mas de 10 años de residencia continua en la zona, con certificación del Registro Electoral, siempre y cuando se demuestre que es su única propiedad, figura que para los efectos no es de importancia y por tanto no se realiza un análisis de fondo. Continuando la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, hace referencia aunque no de forma expresa al ocupante en su artículo 48 al indicar: " El reglamento de esta Ley establecerá la forma de tramitar la solicitud, las modalidades de concesión, el canon a pagar en cada zona de acuerdo con sus circunstancias y en forma especial, con las diferentes situaciones de los pobladores o habitantes de la zona, y quienes no lo sean, así como cualesquiera otras disposiciones que se estimen necesarias, para regular las relaciones entre las Municipalidades y los concesionarios". De lo anterior puede extraerse que tanto los ocupantes como los pobladores constituyen el régimen excepcional de Ley 6043. El reglamento de la norma citada (Decreto 7841-P), dispuso en su numeral 45 párrafo tercero, quienes podían ostentar la condición de ocupantes de la siguiente forma: “quienes no siendo pobladores hayan construido o edificado en la zona en predios ilegalmente poseídos, (aquellos que no tienen un contrato de arrendamiento a su nombre, extendido con anterioridad a la Ley 5602), pero además suprime el pago de mejoras, sin embargo retoma el privilegio otorgado mediante el articulo 44 de su Ley. Dicho lo anterior se tiene que la condición de ocupante no puede generar derecho de propiedad ni de posesión alguno, ya que al ser la zona marítimo terrestre parte del dominio publico, no puede ser objeto de posesión ni prescribirse positivamente con el transcurso del tiempo, conforme lo dispone el articulo 7 de la Ley 6043. Esta característica de imprescriptibilidad redunda en la imposibilidad jurídica de ejercer posesión sobre la franja de terreno inalienable, por lo que esta norma, cuando otorga la preeminencia, para otorgar una concesión, se refiere en forma clara y expresa al ocupante del terreno que hubiera poseído, éste en forma quieta, pública, pacífica y continúa. Requisitos, que para el caso que nos ocupa, son de fácil constatación. Entonces puede afirmarse que la ocupación de la sucesión de Claro y Graciela García García no ha sido continua, por cuanto esa condición fue trasladada al señor Villegas Castro, quién a su vez ejercitó actos sobre la misma, tal y como se demuestra por medio de uno de los pagos realizados a la Municipalidad de Carrillo con fecha 12 de enero de 1998, como contribuyente 01813, donde cancela por concepto de ocupación lote zona marítima, la suma de veintidós mil seiscientos noventa y un colones con sesenta céntimos (ver recibo de dinero numero 49682 de folio 9 del legajo administrativo); y menos aún pacífica, ello se demuestra por medio de la gran actividad litigiosa, de que ha sido objeto, en los diferentes procesos judiciales, incluyendo el que nos ocupa, además de los recursos de amparo y reclamos administrativos que versan a su alrededor. Ante estas circunstancias, no le es aplicable la condición de ocupante a la sucesión de Clara y Gabriela García García. Ahora bien, tal y como se indico líneas atrás, el legislador al crear la figura del ocupante, no pretende consolidar su situación precaria de forma permanente, por el contrario se da como una solución alterna, de mera tolerancia mientras se produce la respectiva planificación por parte del ente Municipal, por medio del instrumento legal denominado Plan Regulador de la zona, ello conforme al transitorio VII, de la Ley en tratamiento, el cual dispone: “Las municipalidades con jurisdicción en la zona marítimo terrestre cobraran un canon que establece la Ley para los ocupantes de la misma. El cobro se hará de acuerdo al uso y con el avalúo actual de la dirección General de Tributación Directa. Esta autorización tendrá el carácter de provisional hasta tanto no entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona y no produce derecho alguno para los ocupantes en lo que a concesión se refiere”. El fin de la norma es extinguir la ocupación precaria de la zona marítimo terrestre, obtenidas al margen de la Ley (sin contar con los contratos de arrendamiento como es el caso que nos ocupa en donde no se ha demostrado, mas que un derecho de ocupación) para que estas porciones de terreno, cumplan su destino demanial, y para que en aquellos casos que se dese obtener un beneficio de ella, se realice conforme a la Ley, o sea por el único medio legal posible (contrato de concesión). Por su parte el artículo 75 de la tan mencionada Ley, establece también que los ocupantes, ni siquiera tienen derecho a las mejoras, si el uso de la parcela no esta conforme al plan regulador local, lo que conlleva a decir que cualquier edificación que se haya realizado sin este amparo de legalidad, es clasificada como contraria a ella, por cuanto solo pueden ser permitidas en forma lícita, aquellas que se deriven de un contrato de arrendamiento previo a la suspensión de la Ley 4558 (Ley de la Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre de 22 de abril de 1970) o prórroga de este, ya que con la puesta en vigencia la Ley 6043, del 2 de marzo de 1977, se decreta su ilicitud, si no ha sido emitido el plan regulador local o en su defecto si no son realizadas al amparo de un contrato de concesión de la zona pública. A mayor, abundamiento, se tiene que todo acto realizado antes de la vigencia de la norma de cita, en terrenos de la zona marítimo terrestre no sujetos a contrato de arrendamiento, carecen de validez, conforme al numeral 71, al indicar: que son absolutamente nulos todos los actos, contratos, acuerdos y disposiciones realizados o tomados a partir de la promulgación de la Ley 5602 y que fueren contrario a sus disposiciones (de 4 de noviembre de 1974). De mas esta decir entonces que cualquier actuación realizada después de esta fecha a la referida la zona marítimo terrestre, carece de toda validez, incluyendo el otorgamiento de patentes. Ya que sobre, estas, se ha establecido claramente que el medio para otorgarlas es el remate público y que es soporte del ente Municipal fijar el número de establecimientos de licores que pueden ser autorizados dentro de su circunscripción. Si bien el otorgamiento de licencias de comercio y para la venta de licores al menudeo con expedición de patentes es atribución de la Municipalidad, ello no procede cuando la solicitud tiene por fin una actividad a desarrollar dentro de la Zona Pública, de uso común, en la cual por regla esta prohibido a los particulares ejercer cualquier derecho u ocupación. El articulo 63 en relación con el 20 de la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977, sanciona al funcionario que otorgare concesiones o permisos de ocupación contra sus disposiciones o Leyes conexas, situación que a la vez se enmarca dentro de los supuestos de denegatoria de licencias que prevé el Código Municipal, por ser una actividad no permitida por Ley, dada la ubicación física, titularidad de pública y destino del bien. (Sobre la responsabilidad de los gobiernos locales en el uso indebido de las patentes puede verse la sentencia Constitucional numero 6469-97). Siendo así, no puede alegar la actora como lo hace un derecho subjetivo adquirido sobre un derecho de ocupación en precario, y sobre una patente obtenida bajo las circunstancias indicadas, el único derecho subjetivo con que cuenta un ocupante, sería el de prioridad sobre una solicitud de concesión, siempre y cuando se reúnan los requisitos y el uso sea compatible con el predeterminado por el Plan Regulador del sector. Privilegio otorgado por la Ley, que ha causado un efecto nocivo, ya que desde entonces se ha dado una indiscriminada venta de los derechos de ocupación, sin que se tenga claro, por parte de los adquirentes que estos derechos de ocupación no son sujeto de transmisión alguna. Como se dijo la meta de la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977, es darle un trato especial a quiénes reúnen la condición de ocupantes o pobladores, con el fin de extinguir estas figuras, no para perpetuarlas en el tiempo, no es posible entonces, que terceros ajenos a la particularidad de ocupante, puedan continuar hacia el futuro con esa condición. No es posible aplicar a terceros las condiciones propias del ocupante, ya que el interés que provocó su nacimiento, dejó de existir desde el momento en que se dió la transmisión de la ocupación. Los permisos de ocupación se otorgan intuito persona, como se dijo en razón de las calidades y condiciones personales, no existiendo norma expresa que autorice su traspaso a herederos. No puede ser transmisible de manera alguna, a terceros, la condición de ocupante, por lo expuesto, pero además por la ilícitud acaecida en su nacimiento (inexistencia de un contrato de arrendamiento), amén de que la Ley 6043 no preceptúa que pueda darse comercio sobre la condición de ocupante, como si lo hace sobre los derechos del contrato de concesión. El ejercicio anterior conlleva ineludiblemente a decir que la condición de ocupante no puede ser transmisible, es claro que la sucesión actora, no puede alegar derechos sobre una ocupación y patente que nunca ha tenido, ya que la condición de ocupante, quién la ostentaba, en su momento fueron los hoy fallecidos Claro y Graciela García García, y al no ser ésta transmisible ni a los herederos, deja de existir con el deceso de los ocupantes, siendo así, todo acto jurídico tendiente a trasmitirla es completamente nulo ya que los supuestos terceros adquirentes no pueden sustituir esa condición especial de ocupante. Amén de ello, no hay prueba alguna, de que exista o haya existido una concesión a nombre de la sucesión actora o de Claro y Graciela García García, por lo que se hace imposible que en forma licita, la Municipalidad demandada, pueda crear un derecho subjetivo (contrato de concesión), aún al amparo de una sentencia judicial, proveniente de un derecho de ocupación no transmisible, a favor de personas, que no cumplen como se demostró con la condición de ocupantes. No puede la actora, alegar derechos sucesorios sobre una concesión inexistente, ya que nadie puede trasmitir por actos inter-vivos y menos aún por mortis causa- lo que no se tiene. En el sub-lite, esta más que demostrado que los señores Claro y Graciela García García, nunca tuvieron un contrato de concesión a su favor sobre la Zona Marítimo Terrestre, que lo que obtentaban en vida era un derecho de ocupación y al no ser este susceptible de transmisión, no puede este Tribunal otorgar un derecho que no se posee, en contrario a toda la normativa existente y referente al tema de la Zona Marítimo Terrestre. Para mayor abundamiento, sobre lo resuelto debe citarse la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, numero 317-F-2008, de las nueve horas diez minutos del dos de mayo de dos mil ocho, que en lo que interesa manifiesta: "..... Siguiendo con el análisis del aludido artículo legal, en caso de no existir ningún ocupante, resulta de aplicación el postulado de mérito. De conformidad con lo expuesto, cobra importancia cardinal determinar a quién debe considerarse “ocupante” del terreno ubicado en la zona restringida. ¿Debe equipararse tal concepto al de poseedor? Esta Sala, después de analizar la norma en estudio, de manera conjunta y armónica con el resto del articulado de la susodicha Ley, y lo dispuesto en su Reglamento, concluye que la respuesta debe ser negativa. De conformidad con el artículo primero de la Ley en estudio, la zona marítima terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Sólo por medio de concesiones, se reitera, los particulares pueden aprovecharse de la zona restringida (artículo 39). En este sentido, a tenor del numeral 12, la tenencia no autorizada de terrenos ahí ubicados es prohibida: “En la zona marítimo terrestre es prohibido, sin la debida autorización legal, explotar la flora y fauna existentes, deslindar con cercas, carriles o en cualquier otra forma, levantar edificaciones o instalaciones, cortar árboles, extraer productos o realizar cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación.” El ordinal 13 sanciona la posesión o tenencia ilegítima de la siguiente forma: “ Las autoridades de la jurisdicción correspondiente y las municipalidades respectivas, tan pronto tengan noticia de las infracciones a que se refieren los dos artículos anteriores, procederán, previa información levantada al efecto, si se estimare necesaria, al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones, remodelaciones o instalaciones realizadas por aquellos, sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad. El costo de la demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o instalación. Todo lo anterior sin perjuicio de las sanciones penales que procesan. ” Empero, al socaire de su ordinal 6, se reconoce la propiedad privada, legítimamente adquirida, en la zona marítimo terrestre: “ Las disposiciones de esta ley no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales, ni a las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares, ni a aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes. ”; sin embargo, según lo dispone el canon 8, esos terrenos son declarados de utilidad pública para efectos de expropiación: “ Se declara de utilidad pública la zona marítimo terrestre a efecto de que los lotes, parcelas o mejoras ubicados en ella, que hubieren sido vendidos, adquiridos o poseídos en propiedad, por particulares, puedan rescatarse para el patrimonio nacional por medio de expropiación. ” Asimismo, la Ley de comentario, en sus transitorios I y II, mantiene la validez y vigencia de los contratos de arrendamiento celebrados al amparo de la anterior legislación, siempre que se cumplan con algunos requisitos: “ Transitorio I.- Las concesiones o contratos de arrendamiento otorgados con fundamento en leyes anteriores, salvo las excepciones aquí establecidas, pasarán a control de las municipalidades respectivas y continuarán en los mismos términos y condiciones en que fueron convenidos, pero a su vencimiento y si fuere acordada su prórroga, se modificarán con arreglo a las normas de esta ley. Lo anterior referido a la zona marítimo terrestre. Transitorio II.- Las municipalidades y el Instituto de Tierras y Colonización deberán remitirle al Instituto Costarricense de Turismo dentro de los seis primeros meses de la vigencia de esta ley, copias de los contratos o concesiones que hubieren otorgado en zona marítimo terrestre, sin perjuicio de que los interesados presenten, también en ese plazo, sus contratos a este Instituto, todo para efectos de su registro en el mismo. Vencido ese término sin haberse presentado dichos contratos, carecerán de validez y se tendrán como extinguidos./ Si no se hubieren extendido contratos deberán presentarse los comprobantes que existieren./ En todo caso deberá adjuntarse constancia de que se está al día en el pago de los cánones respectivos. La ausencia de esa constancia será comprobación de que los cánones no se han satisfecho./ Para los efectos de este transitorio podrán presentarse los originales de los documentos o copias fotostáticas de los mismos, suscritas por el interesado o por el representante de la entidad correspondiente. ” La figura del ocupante, señalada en el artículo 44 de comentario, por consiguiente, no hace alusión a los propietarios, pues éstos no necesitan de una concesión para usufructuar sus terrenos; tampoco a los arrendatarios de inmuebles ubicados en la zona marítimo terrestre, cuyo contrato fue otorgado de conformidad con la normativa anterior, puesto que, como se acaba de analizar, existen disposiciones específicas que los regulan, en el entendido de que se trata de prórrogas de los convenios; menos aún, se refiere a personas introducidas en dicha zona de manera ilícita, por estar expresamente prohibido por el artículo 12, según se apuntó. La interpretación válida es la de considerar “ocupante” a todas aquellas personas que, asentadas en la zona restringida, no contaban con una concesión al momento de promulgarse la Ley 6043. Se trata, en consecuencia, de un régimen especial o de excepción, el cual no es el único en esa normativa. Al respecto, según se apuntó, en el trascrito artículo 6, fueron excluidas las áreas de las ciudades situadas en los litorales; además, en el ordinal 70 se creó la figura del poblador, a quien se le brinda la posibilidad de permanecer en las heredades por ellos ocupados, hasta que se produzca la planificación de la zona, momento en el cual pueden ser reubicados e indemnizadas sus mejoras. Dispone dicho artículo: “ Los pobladores de la zona marítimo terrestre, costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia en ella, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitante, podrán continuar en posesión de sus respectivos lotes siempre que fuere su única propiedad. Sin embargo, deberán sujetarse a la planificación de la zona, a cuyo efecto podrán ser reubicados e indemnizadas su mejoras de acuerdo con esta ley. En todo caso deberá respetarse la zona pública. ” La conclusión indicada, de que con la expresión “ocupante” la Ley hace referencia a un régimen especial, es confirmado por lo dispuesto en el numeral 48: “ Las concesiones se otorgarán por un plazo no menor de cinco ni mayor de veinte años y deberán indicar el canon a pagar y su forma de pago. Ese canon sustituye el impuesto territorial./ El reglamento de esta ley establecerá la forma de tramitar la solicitud, las modalidades de la concesión, el canon a pagar en cada zona de acuerdo con sus circunstancias y, en forma especial, con la diferente situación de los pobladores o habitantes y quienes no lo sean , así como cualesquiera otras disposiciones que se estimaren necesarias para regular las relaciones entre las municipalidades y los concesionarios. ”(Lo subrayado no es del original); al indicar dicha disposición: “... y quienes no lo sean ...” alude a los ocupantes. Más explícito resulta el numeral 75 del Reglamento, al desarrollar la anterior disposición legal: “ Los pobladores de la zona marítimo terrestre, costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia continua en ella, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitante podrán continuar en posesión de sus respectivos lotes siempre que fuere su única propiedad, pudiendo ser reubicados de acuerdo con la planificación de la zona, previa indemnización de las mejoras. En todo caso deberá respetarse la zona pública. / Cuando el período de residencia sea inferior a diez años, los pobladores podrán solicitar concesión sobre el predio, siempre que no se incluya parte alguna de la zona pública. Si existieren mejoras en la zona pública, se aplicará lo dispuesto en el inciso e), artículo 73 del reglamento, y las disposiciones del artículo 74 del reglamento si las mejoras estuvieren ubicadas en la zona restringida. / Quienes no siendo pobladores hayan construido o edificado en la zona restringida en predios ilegalmente poseídos, no tendrán derecho al pago de mejoras. / Sin embargo podrán solicitar concesión sobre el predio y, si se les otorgare, no se les cobrará por el uso y disfrute de esas mejoras. Las solicitudes de concesiones que hagan los ocupantes de la zona marítimo terrestre tendrán prioridad sobre los demás. ” Cuando esta disposición, en su párrafo tercero, hace referencia a “ predios ilegalmente poseídos ”, según se ha apuntado, debe entenderse que la persona se encuentra en la zona marítimo terrestre sin contrato de arrendamiento o concesión que la legitime, es decir, como ocupante. Es importante hacer notar que esta norma reitera lo preceptuado en el ordinal 44 de la Ley, en el sentido de que “... Las solicitudes de concesiones que hagan los ocupantes de la zona marítimo terrestre tendrán prioridad sobre los demás .”, lo cual abona a favor de la tesis sustentada. Asimismo, el transitorio VII de la Ley es diáfano al establecer el carácter provisional, o precario, de la ocupación, la cual puede ser equiparada a la mera tolerancia del derecho común: “ Transitorio VII.- Las municipalidades con jurisdicción en la zona marítimo terrestre cobrarán el canon que establece esta ley para los ocupantes de la misma./ El cobro se hará de acuerdo con el uso y con el avalúo actual de la Dirección General de la Tributación Directa. Esta autorización tendrá carácter provisional, hasta tanto no entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona y no produce derecho alguno para los ocupantes en lo que a concesión se refiere. ”(Lo subrayado no es del original). A la luz de lo expuesto en esta norma transitoria, es claro que el Estado permite la permanencia de esas personas –ocupantes- en la zona costera hasta tanto sea posible el otorgamiento de concesiones, sea, cuando se emita el plan regulador de la zona (artículos 70, Transitorio VII de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre; y 57 de su Reglamento). Su condición es tan precaria que, de conformidad con el artículo 75 reglamentario, no tienen derecho al pago de las mejoras, aunque sí el de prioridad de sus solicitudes de concesión, siempre que el uso proyectado en el terreno sea compatible con el previsto en la planificación del sector. Por otro lado, al constituir la zona marítimo terrestre parte del patrimonio nacional perteneciente al Estado, inalienable e imprescriptible, lo cual es recogido por el numeral 7 de la ley, al indicar que los terrenos ubicados en la zona marítimo terrestre “ ... no pueden ser objeto de informaciones posesorias y los particulares no podrán apropiarse de ellos ni legalizarlos a su nombre, por éste u otro medio. ”; implica la imposibilidad jurídica de derivar derechos posesorios sobre dicha zona. En consecuencia, la terminología utilizada por el artículo 44 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre es la adecuada, es decir, se refiere al mero ocupante y no al poseedor. Además, dicha condición de ocupante no puede ser transmitida a terceros, por cuanto reviste especiales condiciones que sólo esas personas –los ocupantes- tienen; por consiguiente, todo acto jurídico tendiente a traspasarla deviene en absolutamente nulo. Aceptar lo contrario implicaría quebrantar lo dispuesto por los artículos antes indicados de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y su reglamento. XXII.- En autos, de conformidad con lo dispuesto en los hechos probados antecedidos con los números 9, 10 y 12, los señores Gloria Medina Caravaca y Rafael Ángel Ugarte Medina presentaron ante la Municipalidad de Nicoya su solicitud de concesión sobre el terreno en litigio el día 12 de julio; por su parte la sociedad actora lo hizo el día 28 de septiembre y don Wilberth Ugarte Medina el 23 de octubre, todas las fechas de 1989. Por otro lado, aunque no se tuvo por acreditado, los juzgadores de segunda instancia, en el considerando X de la sentencia recurrida (folio 1029), señalan que ambas partes plantean el mismo tipo de uso para el terreno en litigio, el cual consiste en la actividad agropecuaria; además, que la zona en donde se ubica el terreno en litigio es no turística (lo cual fue aceptado por la sociedad actora a folios 17 vuelto, 176 y 185, y por los demandados en su contestación a la demanda a folio 232). A la luz de lo expuesto en el considerando anterior, al haberse presentado dos solicitudes de concesión sobre el mismo terreno ubicado en la zona marítimo terrestre y con el mismo uso o destino, enmarcado dentro de las prioridades establecidas por el Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (artículo 57 inciso b) apartado 1), se deberá analizar si alguno de los solicitantes puede ser considerado como ocupante. En este sentido, es claro que la sociedad actora no reúne las condiciones necesarias, pues, según se desprende de lo consignado en su demanda –hechos identificados como segundo, tercero, cuarto, quinto y noveno- lo aducido por ella es haber adquirido de los demandados Medina Caravaca y Ugarte Medina el derecho de posesión sobre el terreno en litigio el día 21 de febrero de 1989, negocio jurídico que, según se anotó en el apartado anterior, resulta absolutamente nulo; además, según lo acreditado en el hecho demostrado antecedido con el número 7, su ingreso en el terreno en litigio se produjo, aproximadamente, en el mes de marzo de 1989. Por su parte, dichos accionados tampoco reúnen tal característica; ello por cuanto, se reitera, con base en los indicados hechos probados, y según fue analizado en considerandos precedentes, al momento de presentar su solicitud de concesión ya no se encontraban ocupando el terreno; ergo, no reúnen la condición de “posesión” continua, según lo previsto en el artículo 44 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.”