Municipal competence in urban-environmental matters and precautionary measuresCompetencia municipal en materia urbano-ambiental y medidas cautelares

“III).— ON THE MERITS: The objection is well-founded. Contrary to what the Municipal Council and, before this Court, its President, attorney Esquivel Jiménez, assert, municipalities not only have constitutional and legal authority over environmental matters, but are also called upon to play a leading role in protecting the urban environment and biodiversity. The concept of the “State” referred to in Article 50 of Constitutional Law binds all public entities—whether state or non-state—to use their powers precisely to “...defend and preserve...” the right of “...all inhabitants...” to a “healthy and ecologically balanced environment.” Municipalities are non-state public entities, but they are vested with sovereign powers (potestades de imperio) to fulfill their functions, which include guaranteeing their residents—given their corporate basis—that fundamental right, since those residents form part of the broader group of “...inhabitants of the Republic,” who are guaranteed—without distinction—the enjoyment of a healthy and balanced environment.

To guarantee this third-generation fundamental right, local governments must act promptly in exercising their police power (poder de policía), and inactivity in this area may be reviewed both by the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa) (Article 35.b) of the Código Procesal Contencioso Administrativo) and by the criminal jurisdiction (breach of official duties). This is without prejudice to any financial consequences that may arise from the failure to exercise a public power if damage is caused (Article 190 et seq. of the Ley General de la Administración Pública). The obligation of public entities—whether state or non-state—to protect this fundamental right is reaffirmed by instruments of international law such as the UNESCO Recommendation Concerning the Safeguarding of the Beauty and Character of Landscapes and Sites (1962), the Stockholm Declaration (1972), the Rio Declaration (1992), the World Charter for Nature (1982), the Hague Declaration on the Environment (1989), and, with respect to cultural heritage and architectural heritage, the ICOMOS International Charter (1965) and the Quito Standards that elaborate upon it (1967); the UNESCO Recommendation Concerning the Safeguarding and Contemporary Role of Historic Areas (1976); and the ICOMOS Charter for the Conservation of Historic Towns and Urban Areas (1987).

IV).— Urban-planning law (Derecho urbanístico) as part of environmental law (derecho ambiental): To the foregoing it must be added that the healthy and balanced environment guaranteed by Constitutional Law includes urban-planning matters, which are entrusted at the local level to municipalities (Article 169 of the Constitución Política and Article 15 et seq. of the Ley de Planificación Urbana). Our highest Constitutional Court ruled accordingly when it stated: “Like two sides of the same coin: the natural environment and the urban environment. The aim is thus to create a more humane environment, meaning an environment that is not only healthy and ecologically balanced, but also serves as a symbolic reference and a source of national, regional, or local identity. Accordingly, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—extensively developed in constitutional case law—encompasses both its natural and artificial components, the latter being understood as the human habitat, that which has been built by human beings, namely, the urban environment, so that they remain free from all pollution, both because of the effects and repercussions it may have on the health of persons and other living beings and because of the environment’s intrinsic value.” (Voto 2003-03656—emphasis not in the original).

The inclusion of the urban environment as a branch of environmental law can also be found in a recent precedent of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, which stated, insofar as relevant, as follows: “The concept of property merges fully and perfectly with the constitutional right to the environment, which the constitutional text proclaims with equal force and rank in Article 50. It is therefore not difficult to infer that urban-planning regulation stands between property and the environment, because, ultimately, it is the gray, regulatory, and building-related face of the latter field. The environment and urban planning thus constitute areas of law that, through their limiting role, define the precise contours of the right to property, that is, its essential content (Res. 000507-F-04). There is no doubt that, alongside the rules requiring the conservation and protection of natural resources, there are the needs of the various economic activities that demand the use and exploitation of environmental assets, as normally occurs in the urban-development process.

Within this framework arises the obligation to attend to sustainable urban development, so as to ensure that the needs of municipal residents are met and that municipal governments provide them with a healthy and ecologically balanced environment that affords them well-being. There is an undeniable national interest, coinciding with the local interest, in municipalities promptly and timely exercising their police power with respect to rules protecting the natural environment (protected areas (zonas de protección), natural and scenic beauty, biodiversity, etc.) and the urban environment (land uses (usos de suelo), floor-area ratios (coeficientes de edificabilidad), façades, architectural heritage, etc.). It must be borne in mind that classifying urban-planning law as a branch of environmental law has extremely important consequences, because it confers upon the former an indisputable constitutional rank; consequently, inactivity by local governments in environmental matters entails the violation of a fundamental right.

There are numerous statutory provisions that, in furtherance of the constitutional order, grant municipalities authority over urban-environmental matters. In this regard, without attempting to provide an exhaustive list, reference may be made to Article 29 of the Ley de Biodiversidad and Articles 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 68, 69, 70, 72, and 73 of the Ley Orgánica del Ambiente, among many other statutory provisions that integrate the urban environment into environmental law, which has a green component (biodiversity) and a gray component (the urbanization process (proceso urbanizador)). The possibility of imposing interim measures (medidas cautelares) and administrative penalties (sanciones administrativas) on project developers who adversely affect the environment is provided for in Article 99 of the Ley Orgánica del Ambiente, which entrusts the “Public Administration” (including local government) with ordering—without further proceedings—both protective measures, under the precautionary principle (principio precautorio), and final penalties, which require compliance with the requirements of due process (debido proceso).

Of particular relevance to the matter under consultation is subsection f) of that statutory provision, which authorizes, among others, the municipal administration to order the “...partial, total, permanent, or temporary cancellation of the permits, business licenses, premises, or companies giving rise to the complaint or to the polluting or destructive act or occurrence” (emphasis not in the original). The Concejo Municipal de Santa Ana must bear in mind that sovereign powers cannot be waived or transferred and are not subject to limitation periods (Article 66 of the LGAP). In the case of interim measures—provided for in Article 41 of the Constitución Política—no prior proceeding is required, contrary to the Municipal Council’s erroneous position, because such a requirement would defeat the purpose of interim relief, which is to prevent urban-environmental damage from becoming established or worsening.

An interim measure adopted only after a prior administrative proceeding could be neither prompt nor effective, demonstrating that the requirement contained in the vetoed resolution is contrary to that constitutional provision. The new Código Procesal Contencioso Administrativo, currently applicable to administrative proceedings conducted at the municipal level pursuant to Article 9 of the Ley General de la Administración Pública, contains a broad range of preservative, anticipatory, innovative, and other interim measures; through their inclusion, the legislature sought to prevent “...serious actual or potential damage or harm...” Nevertheless, the characteristics of instrumentality, provisionality, and proportionality attaching to interim measures (Article 22 of the same body of law) require the Court to state that the measure must be supplemented by an ordinary proceeding (procedimiento ordinario) investigating whether, in the specific case, the scope of the municipal license or authorization was violated.

Such a violation could result—as a final penalty—in revocation of the license and even demolition of the works at the violator’s expense, as well as, of course, reparation of the damage caused. In this administrative proceeding, the requirements of due process must be fully observed, and its conclusion entails the termination of the interim measure, which, as permitted by the Código Procesal Contencioso Administrativo, may be ordered before the proceeding begins or while it is pending. V).— What has been stated does not mean that local governments should not “coordinate” with MINAE bodies on all matters related to penalties and interim measures adopted in environmental matters, as the President of the Council notes that the Sala held in the ruling he cited. It must be borne in mind that the right to a healthy and balanced environment applies to all inhabitants of the Republic, not merely those of a particular canton.

The failure to exercise police power in a given territory, or its improper exercise, has repercussions in the neighboring canton and affects the national environment and even the environment beyond our borders. The channeling of a riverbed and the felling of trees, particularly when it occurs within a protected area, unquestionably have environmental repercussions both within the territory of the Municipalidad de Santa Ana and in the neighboring cantons through which that river flows. Such works must therefore have the corresponding permits assessing their environmental impact, a matter in which the municipality must also participate extensively. VI).— The involvement of local government in environmental matters extends even beyond the exercise of urban-planning police power within its territory. In criminal matters, for example, it may report acts that it believes could constitute a criminal offense and, as other local governments have already done—by virtue of their corporate basis—it may validly join such proceedings as a civil claimant (actor civil), seeking compensation from the violator for the environmental damage caused to its residents within its territory and thereby pursuing reparation of that damage.

Municipalities may likewise request clarifications of and additions to technical studies prepared by other institutions involved in urban-environmental matters at the national level, such as Senara, Acueductos y Alcantarillados, and Setena in environmental-impact matters; all this is without prejudice to seeking the annulment of such technical opinions before the contentious-administrative jurisdiction if the local government considers them technically incorrect and believes they should not support an urban-planning permit within its territory, because that unquestionably forms part of its obligation to safeguard local interests.”

“III).- SOBRE EL FONDO: La objeción es de recibo. De manera contraria a como lo afirma el Concejo Municipal y, ante este Tribunal, su Presidente, el abogado Esquivel Jiménez, las municipalidades no solo tienen competencia constitucional y legal en materia ambiental, sino que, están llamadas a tener un papel protagonico en la protección del entorno urbano y de la biodiversidad. El concepto "Estado" a que se refiere el Derecho de la Constitución en el numeral 50, obliga a todos los entes públicos -estatales o no- al uso de sus potestades para, precisamente, "...defender y preservar.." el derecho de "...todos lo habitantes..." a un "ambiente sano y ecológicamente equilibrado". Las municipalidades son entes públicos no estatales pero dotadas de potestades de imperio para el cumplimiento de sus cometidos, dentro de los cuales está el de garantizar a sus munícipes -dada su base corporativa- aquel derecho fundamental, pues ellos hacen parte del conjunto más amplio de "...habitantes de la República", a los que se les garantiza -sin distingo- el disfrute de un ambiente sano y equilibrado.

Para garantizar este derecho fundamental de tercera generación, los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía y, la inactividad en este campo puede ser controlable tanto por la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 35.b) del Código Procesal Contencioso Administrativo), como por la penal (incumplimiento de deberes). Todo sin perjuicio de las consecuencias pecuniarias que pueden derivar del no ejercicio de una potestad pública, si se causa un daño (artículo 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública). La obligación de los entes públicos -estatales o no- en la protección de este derecho fundamental, viene reafirmada por instrumentos de Derecho Internacional tales como las recomendaciones de la UNESCO Relativas a la Protección de las Bellezas y del Carácter de los Lugares y Paisajes (1962), la Declaración de Estocolmo (1972), la Declaración de Río (1992), la Carta Mundial de la Naturaleza (1982), la Declaración de la Haya Sobre Medio Ambiente (1989) y, en relación con la herencia cultural y el patrimonio arquitectónico, por la Carta Internacional de ICOMOS (1965) y las normas de Quito que la desarrollan (1967); la Convención de la Unesco relativa a la Salvaguardia de los Conjuntos Históricos en la vida contemporánea (1976) y la Carta ICOMOS para la protección de las ciudades históricas (1987).

IV).- Derecho urbanístico parte del derecho ambiental: A lo indicado debe agregarse que, el ambiente sano y equilibrado que garantiza el Derecho de la Constitución incluye la materia urbanística, encomendada a nivel local a las municipalidades (artículo 169 de la Constitución Política, 15 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana). En este sentido se pronunció nuestro máximo Tribunal Constitucional al indicar: “Como las dos caras de una misma moneda: el ambiente natural y el ambiente urbano. Es así como se pretende un ambiente más humano, es decir, un ambiente que no sólo sea sano y ecológicamente equilibrado, sino también como un referente simbólico y dador de identidad nacional, regional o local. Así, el derecho fundamental a tener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado -desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional- comprenderá, tanto sus partes naturales, como sus partes artificiales, entendiéndose por tales, el habitad humano, lo construido por el hombre, sea, lo urbano, de manera que se mantengan libres de toda contaminación, tanto por los efectos y repercusiones que puede tener en la salud de las personas y demás seres vivientes, como por el valor intrínseco del ambiente.” (Voto 2003-03656-el destacado no es del original).

La inclusión de lo urbano como vertiente del Derecho ambiental, también puede encontrarse en un reciente precedente de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en que señaló, en lo de interés, lo siguiente: “la noción de propiedad se amalgama de manera plena y perfecta con el derecho constitucional al medio ambiente, que con igual intensidad y jerarquía, proclama el cuerpo constitucional en su precepto 50. Por ello no es difícil inferir la regulación urbanística como intermedia entre propiedad y ambiente, pues al fin y al cabo, es el anverso gris, ordenatorio y edificativo de esta última materia. Ambiente y urbanismo se constituyen así en áreas del Derecho que con su rol limitante, delimitan el contorno preciso del derecho de propiedad, es decir, su contenido esencial(Res. 000507-F-04) Sin duda alguna, a la par de las normas que exigen la conservación y protección de los recursos naturales, están las necesidades de las diferentes actividades económicas que demandan el uso y la explotación de bienes ambientales, lo que normalmente ocurre con el proceso de desarrollo urbano.

Dentro de este marco, surge la obligación de poner atención al desarrollo urbano sostenible, de manera que, se garanticen las necesidades de los munícipes a los que los gobiernos municipales deben procurarle un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que les otorgue bienestar. Existe un innegable interés nacional, coincidente con el local, en que los ayuntamientos ejerzan pronta y oportunamente su poder de policía en relación con las normas de protección del entorno natural (zonas de protección, belleza natural, paisajística, biodiversidad, etc) y urbano (usos de suelo, coeficientes de edificabilidad, fachadas, patrimonio arquitectónico, etc). Debe tenerse presente que, la inscripción del Derecho Urbanístico como vertiente del Derecho Ambiental tiene consecuencias importantísimas en tanto le otorga al primero un indiscutible rango constitucional, consiguientemente, la inactividad de los gobiernos local en materia ambiental involucra la lesión a un derecho fundamental.

Las disposiciones legales que, en desarrollo del orden constitucional otorgan competencia en materia urbano-ambiental a las municipalidades, son abundantes. En este sentido y, sin ánimo de elaborar una lista taxativa, pueden citarse los artículos 29 de la Ley de Biodiversidad, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 68, 69, 70, 72, 73 de la Ley Orgánica del Ambiente, entre otras muchas disposiciones normativas, que amalgaman lo urbano como parte del derecho ambiental el que tiene un componente verde (biodiversidad) y otro gris (proceso urbanizador). La posibilidad de imponer medidas cautelares y sanciones administrativas a los proyectistas que afecten el ambiente, está prevista en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente que encomienda a la "Administración Pública" (incluido el gobierno local) el dictado -sin más trámite-, tanto de medidas protectoras -principio precautorio- como sanciones definitivas -que requieren del cumplimiento de los postulados del debido proceso-.

De especial interés para lo consultado resulta lo dispuesto por el numeral f) de esa disposición normativa, en que se faculta, entre otras, a la Administración municipal para ordenar la "....cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o las empresas que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo" (el destacado no es del original). Debe tener presente el Concejo Municipal de Santa Ana que, las potestades de imperio son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles (artículo 66 de la LGAP). Tratándose de medidas cautelares -contenidas en el numeral 41 de la Constitución Política- no se requiere -como erradamente lo sostiene el Concejo Municipal-, de ningún procedimiento previo, pues tal exigencia desnaturalizaría las finalidades de la cautela, que es evitar la consolidación y el agravamiento del daño urbano-ambiental.

Ni pronta ni cumplida puede ser una medida cautelar que se adopte luego de un procedimiento administrativo previo, lo que evidencia que la exigencia contenida en el acuerdo vetado resulta contraria a aquella norma del orden constitucional. El nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo, aplicable actualmente a los procedimientos administrativos desarrollados en sede municipal, al tenor de lo establecido en el numeral 9 de la Ley General de la Administración Pública, contiene una amplia gama de medidas cautelares de tipo conservativas, anticipativas, innovativas etc. y con su previsión el legislador ha buscado evitar que "...se produzcan graves daños o perjuicios, actuales o potenciales...". Ahora bien, las característica de instrumentalidad, provisionalidad y proporcionalidad de las medidas cautelares (artículo 22 del mismo cuerpo normativo), obliga al Tribunal a indicar que, es necesario que la medida se complemente con un procedimiento ordinario en el que se investigue si, en el caso concreto, se violaron o no los alcances de la licencia o autorización municipal, lo que podría conllevar -como sanción definitiva- el retiro de la licencia y hasta la demolición de las obras con cargo al infractor, y, desde luego, a la reparación del daño causado.

En este procedimiento administrativo, deben cumplirse a cabalidad los postulados del debido proceso y, el término del mismo supone la extinción de la medida cautelar, la que según lo permite el Código Procesal Contencioso Administrativo, puede ordenarse antes de iniciado o durante la tramitación del mismo. V).- No implica lo dicho, que los gobiernos locales no deben "coordinar" con los órganos del MINAE todo lo relacionado con las sanciones y medidas cautelares adoptadas en materia ambiental, tal y como lo señala el Presidente del Concejo lo ha indicado la Sala en el voto por él citado. Téngase en cuenta que el derecho a tener un ambiente sano y equilibrado involucra a todos los habitantes de la República y no solo a los de un determinado cantón. La falta del ejercicio del poder de policía en determinado territorio o el uso indebido del mismo, tiene repercusiones en el cantón vecino e impacta el entorno ambiental nacional e inclusive aquél ayende a nuestras fronteras.

El entubamiento del cause de un río y el derribo de árboles, especialmente si este se produce en el área de protección, tiene indudables repercusiones ambientales, tanto dentro del territorio de la municipalidad de Santa Ana, como de los cantones vecinos que son atravesados por ese río, por ello, este tipo de obras debe contar con los correspondientes permisos que valoren el impacto ambiental, aspecto en el que también debe tener una amplia participación el ayuntamiento. VI).- La intervención del gobierno local en materia ambiental, va incluso más allá del ejercicio del poder de policía urbanístico dentro de su territorio. En materia penal, por ejemplo, puede denunciar los actos que estima puedan constituir delito y, tal y como ya lo han hecho otros gobiernos locales -merced a su base corporativa- podrían válidamente constituirse en actores civiles en estos procesos, reclamando al infractor el daño ambiental causado a sus munícipes dentro de sus territorio, buscando en consecuencia la reparación del mismo.

De igual manera, pueden las municipalidades requerir aclaraciones y adiciones a los estudios técnicos que elaboren otras instituciones involucradas en la materia urbano-ambiental a nivel nacional, como es el caso del Senara, Acueductos y Alcantarillados, la Setena en materia de impacto ambiental; todo ello sin perjuicio, de que se pueda pedir la nulidad de estos dictámenes ante la jurisdicción contencioso administrativa, si el gobierno local estima que son técnicamente incorrectos y no deben sustentar un permiso urbanístico en su territorio, pues sin duda alguna, eso hace parte de la obligación de velar por los intereses locales.”