Professional prohibition pay: only for positions expressly authorized by law in municipal tax administrationPago de prohibición profesional: solo para puestos expresamente autorizados por ley en la administración tributaria municipal

III.As provided in Article 11 of the General Public Administration Act, “1. The Public Administration shall act subject to the legal system and may only perform those acts or provide those public services authorized by that system, according to the hierarchical scale of its sources. 2. An act expressly regulated by a written norm shall be considered authorized, at least as to its purpose or content, even if in an imprecise form.” This means that if there is no law that expressly authorizes it, the Administration is barred from doing anything that is not regulated or authorized. Therefore, only those obligations that are expressly authorized by one of the written sources of the legal system may be considered legitimate and effectively enforceable as obligations incumbent upon the Public Administration (in this regard see, among others, rulings of this Chamber Nos. 759 of 10:10 a.m. on September 10, 595 of 9:00 a.m. on July 21, both of 2004, and 648 of 10:20 a.m. on October 31, 2001).

IV.— Various norms have granted various public servants the right to enjoy the benefit or compensation for prohibition pay. Historically, payment of this bonus or supplemental salary (sobresueldo) originated in an amendment introduced to the Code of Tax Norms and Procedures. Article 113 (current 118) established the following: “Prohibition for Tax Administration Personnel. The Directors General, Deputy Directors, Department and Section Heads or Deputy Heads of the Tax Administration dependencies, as well as the proprietary members of the Administrative Tax Tribunal and their acting alternates, may not hold other public or private positions, with or without an employment relationship, with the exception of teaching or public functions performed on behalf of their respective hierarchical superior, whose positions are remunerated solely by per diems. / In general, personnel of the entities previously cited are especially prohibited, with the sole exception of teaching, from engaging in activities related to tax matters in private enterprise or from holding directorial or other positions that imply participation in technical assistance or in company decisions.

Said personnel are likewise prohibited from filing claims on behalf of taxpayers or advising them in their pleadings or submissions before any of the instances, except when their own personal interests, those of their parents, their spouse, or their children are involved. / In the cases of exception referred to in the article, in order to avail themselves of them, their decision to make use of the exceptions provided for in this Code must be communicated to the head of the dependency.” (Bold and underlining by the drafter). That provision gave rise to the enactment of Law No. 5867 of December 15, 1975, the “Law on Compensation for Prohibition Pay,” through which the salary bonus or economic compensation for prohibition was created and the economic remuneration percentages for that concept were set based on the base salary of the Salary Scale of the Public Administration Salaries Law, for Tax Administration personnel who, by reason of their positions, were subject to the prohibition contained in Article 113 (now 118) of the Code of Tax Norms and Procedures.

Through Law No. 6008 of November 9, 1976, in turn amended by No. 6222 of May 9, 1978, Article 5 of Law 5867 of December 15, 1975, was reformed to include the officials and employees of the Executive Branch referred to in Article 141 of the Organic Law of the Judicial Branch (244 of the current law) and graduates of the Faculty of Law who are performing such functions, as well as officials who, at the bachelor’s degree or graduate level, work for the Supreme Electoral Tribunal, Civil Registry, and Comptroller General of the Republic. Law 6808 also included in its Article 2 geologists of the Executive Branch, due to prohibitions contained in Executive Decree No. 4042 of September 24, 1974. Law No. 6542 of December 22, 1980, in Article 9, subparagraph 31, included professional personnel of the National Customs Service, and in subparagraph 123, the National Treasurer and Deputy Treasurer. No. 6700 of December 23, 1981, in its Article 9, numeral 31, included professional personnel of the National Customs Service and, in numeral 62, by comprehensively reforming Article 1, included officials holding headship positions of the basic financial organization of the State referred to in Article 2 of the Financial Administration Law of the Republic and, additionally, the National Treasurer and Deputy Treasurer, National Accountant, National Supplier, Head of the Budget Office, Head of the Budget Control Office of the Ministry of Finance, officials of the National Budget Office, and Customs Administrators.

No. 6815 of September 27, 1982 (Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic), in its Article 37, included officials to whom the prohibition contained in subsection a) of Article 28 of said law applies and Assistant Attorneys General. No. 6831 of December 23, 1982, in Article 9, subparagraph 53, included the same servants referred to in numeral 62 of Law No. 6700 and those of the Directorate General of Industries of the Ministry of Industry, Energy and Mines. No. 6975 of November 30, 1984, in its Article 40, included the technicians of the Mechanized Technical Office of the Ministry of Finance who hold positions whose requirements are covered by the scope of each of the subparagraphs of Article 1 of said law. No. 6982 of December 19, 1984, included in Articles 14, 15, and 16 within the prohibition pay the following officials: the first, technical personnel of the General Audit Office of Banks; the second, audit officials of the various entities of the Central Government; and the third, officials of the National Treasury and the National Paymaster.

No. 6995 of July 22, 1985, in Article 31, authentically interprets Article 40 of Law 6975 in the sense that the technicians of the Mechanized Technical Office of the Ministry of Finance shall have the right to the benefits of this law, and in Article 154 included the personnel of the Customs Laboratory of the Ministry of Finance, in addition to equating for the payment of that compensation Tax Administration officials who are in a prohibition situation under Article 113 (now 118) of the Tax Code. No. 7015 of November 22, 1985, included in its Articles 100, 101, 102, and 104 within the prohibition pay the following officials: the first, audit officials of the National Learning Institute, the Coffee Office, and Family Allowances; the second, technical personnel of the General Audit Office of Banks; the third, adds Article 1.2, including in the benefits and prohibitions of said article the technical personnel of the Internal Audit Office of the Joint Institute of Social Assistance; and lastly, officials holding the headships of the Basic Financial Organization of the State (National Treasurer, Director of the National Budget Office, National Supplier, and National Accountant).

No. 7018 of December 20, 1985, in its Article 14, subparagraphs 17, 18, 34, and 36, included within the prohibition pay the following officials: the first, the Audit Offices of the National Banking System; the second, added a paragraph to Article 1, subsection 2), adding servants of the Directorate General of Information Technology of the Ministry of Public Works and Transport and those of the Computing Center of the Ministry of Public Security; the third, appraisal technicians of the Appraisal Section of the Ministry of Public Works and Transport at any of the levels of the series and professionals of the Directorate General of the National Geographic Institute; the fourth, officials of the National Customs Service; and in its Article 49 included officials holding professional technician positions of the tax administration in the customs branch. No. 7083 of September 9, 1987, in Article 98, authentically interpreted Articles 14, subparagraph 18) of Law No. 7018 and 33, subsection 2) of No. 6999 of September 3, 1985, in the sense that the provision also includes those positions for which a bachelor’s degree (licenciatura) is required.

No. 7097 of August 18, 1988, in its Articles 39, 41, 94, and 127, included within the prohibition pay the following officials: those of the National Electricity Service who receive compensation pay pursuant to an official letter from the Directorate General of Civil Service as indicated, who shall maintain vested rights as long as they remain in the positions to which they were appointed, while new appointments must comply with the requirements of the law; personnel specialized in computing who work in Computing Departments of institutions covered by the Civil Service and the Judicial Branch, under the same terms recognized for the Mechanized Technical Office; officials of the Directorate General of Direct Taxation who enjoy this benefit; and, lastly, granted the benefit of Article 46 of Law 7015 to the officials contemplated in Article 1, subsection b), in Article 5, and to those covered by the sole transitional provision of this law.

No. 7333 of May 5, 1993, comprehensively reformed the Organic Law of the Judicial Branch, which in its Article 244 (former 141) textually states: “Even if they are attorneys, proprietary servants of the Executive and Judicial Branches, the Supreme Electoral Tribunal, the Comptroller General of the Republic, and the municipalities may not practice the profession, except in their own affairs and those of their spouses, ascendants or descendants, siblings, parents-in-law, sons-in-law, and brothers-in-law. Excepted from the foregoing prohibition are servants of the Executive Branch who provide services in official teaching establishments and who have no other incompatibility; likewise interim or substitute judicial servants, provided that such interim appointment does not exceed three months; specific prosecutors; council members and municipal legal representatives; the Director of the Judicial Review; part-time public defenders and those who are compensated by a fee system; and, in general, all servants who do not earn a salary but rather per diems.” Within this normative chronology regarding recipients of the prohibition bonus, it is appropriate to indicate that through Laws Nos. 6999 and 7896, of September 3, 1985, and July 30, 1999, respectively, the Law on Prohibition was reformed and Tax Administration personnel who are subject, by reason of their positions, to the prohibition contained in Article 118 (former 113) of the Code of Tax Norms and Procedures were included, except for the members of the Administrative Tax Tribunal. It likewise granted the benefits provided by Law No. 5867 to the following officials:

• 1)those who hold headship positions in the basic financial organization of the State, pursuant to Article 2 of the Financial Administration Law of the Republic, No. 1279, of May 2, 1951, and its amendments;
• 2)those who hold “technician” and “professional technician” positions in the National Budget Office, the National Treasury, the Mechanized Technical Office of the Ministry of Finance, the Directorate General of Industries of the Ministry of Industry, Energy and Mines, and the Directorate General of Forestry of the Ministry of Agriculture; likewise, servants of the Directorate General of Civil Service who hold positions of the technical and professional series, officials of the Directorate General of Information Technology of the Ministry of Public Works and Transport, those of the Computing Center of the Ministry of Public Security, and officials of the Directorate General of Taxation who enjoy this benefit;
• 3)the Head of the Budget Control Office of the Ministry of Finance;
• 4)customs administrators, in accordance with the procedures of general norm No. 31 of the Law on the Ordinary and Extraordinary Budget of the Government of the Republic for the year 1982, No. 6700 of December 23, 1981, and included the technical personnel of the internal audit office of the Joint Institute of Social Assistance. Article 5 of Law No. 7896 included the officials and employees of the Executive Branch referred to in Article 244 of the Organic Law of the Judicial Branch and graduates of bachelor’s, master’s, or doctoral degree programs in Law who are performing such functions. As well as officials who, at the bachelor’s degree or graduate level, work for the Judicial Branch, the Supreme Electoral Tribunal, the Civil Registry, and the Comptroller General of the Republic. From that special legislation, it is concluded that what such provisions order to be paid, as salary compensation, is the prohibition against practicing the profession for which the servant was hired and which arises from the regulations (organic or statutory) governing the public employment relationship. This type of prohibition has an undeniable ethical basis; for, when established, what is sought is to prevent the public servant from devoting his or her time to other activities in the private sphere, since this is considered inconvenient because it may affect the necessary intensity in the exercise of the activities inherent to the function or because it may produce an undesirable confusion in the interests of one sphere and the other, leaving public interests subordinate to or even at the service of private interests. As can be noted, the standing to claim the prohibition salary bonus must arise from the laws that determine the recipients of that salary item. V.— Not all officials who hold positions in the units known as tax administrations are recipients of the prohibition salary bonus, since, as the law that originated that right indicated and indicates in its Article 1, it was established “...for Tax Administration personnel who are subject, by reason of their positions, to the prohibition contained in Article 113 of the Code of Tax Norms and Procedures….” Article 118 (former 113) of the Code of Tax Norms and Procedures establishes: “Article 118.- Prohibition for Tax Administration Personnel. The Directors General, Deputy Directors, Department and Section Heads or Deputy Heads of the Tax Administration dependencies, as well as the proprietary members of the Administrative Tax Tribunal and the acting alternates, may not hold other public positions with or without an employment relationship, with the exception of teaching or functions performed with authorization from their respective hierarchical superior, whose positions are remunerated solely by per diems. In general, personnel of the entities previously cited are prohibited, with the sole exception of teaching, from engaging in activities relating to tax matters in private enterprise. Said personnel are likewise prohibited from filing claims on behalf of taxpayers or advising them in their pleadings or submissions before any of the instances, except when their own personal interests, those of their spouse, ascendants, descendants, siblings, parents-in-law, sons-in-law, and brothers-in-law are involved. In the cases of exception referred to in this article, in order to avail themselves of them, their decision to make use of the exceptions provided for in this Code must be communicated to the superior of the dependency.” Those norms made and make reference to “Tax Administration personnel,” which Article 105 of the cited Code in force when Law 5867 entered into effect (current 99) defined and defines as the “...administrative body responsible for the collection (percepción) and oversight of taxes, whether it be the Treasury or other public entities that are active subjects (sujetos activos), in accordance with Articles 11 and 14 of this Code” (bold and underlining by the drafter), defining the “active subject” as the entity to which the tax is owed. The potential right of municipal officials to receive the prohibition bonus, although not in its entirety, derives precisely from the fact that municipalities fall within the concept of tax administration, since they are conceived as an “active subject” under the terms of the transcribed norm, given that it is clear that such entities are owed taxes. Even though, as of the effective date of the current Municipal Code (Law No. 7794, of April 30, 1998, effective as of the following May 18), municipalities were conceived as an integral part of the tax administration, according to what is expressly indicated in subsections d) and e) of Article 4, which in the order cited establish, among other powers of municipalities, those of “d) Approving municipal rates, prices, and contributions (contribuciones), and proposing draft tariffs for municipal taxes; and e) Collecting and administering, in its capacity as a tax administration, municipal taxes and other revenues” (bold by the drafter), the status of active subject entitled to taxes has been held by municipalities by constitutional provision (Articles 170 and 121, subparagraph
• 13)and was so conceived since the Municipal Code, Law No. 4574, in force as of January 1, 1971, since Article 4 of said norm established the competence of municipalities to administer local services and interests, and included among their powers those of agreeing on the revenues necessary for the fulfillment of their duties and providing for their distribution and use (Article 7, subsection b)). Likewise, Article 21 established, as a competence of the Municipal Council, among others, that of approving the budgets, fixing the contributions (contribuciones) and rates, and proposing draft tariffs for municipal taxes to the Legislative Assembly. On the subject, it is of interest what was indicated by the Constitutional Chamber in ruling No. 1631, of 3:15 p.m. on August 21, 1991, when it stated: “Article 170 of the Political Constitution provides that municipal corporations are autonomous. From that autonomy derives, in principle, the taxing power enjoyed by municipal governments, insofar as they are true local governments, whereby the initiative for the creation, modification, or abolition of municipal taxes corresponds to those entities, subject to the legislative authorization established in Article 121, subparagraph
• 13)of the Political Constitution, which is, by its nature, rather an act of approval, but in both cases, whether authorization or approval, they involve a tutelary activity, as will be stated.- / ... / V.— The authorization of municipal taxes established in subparagraph
• 13)of Article 121 of the Constitution, although emanating from the Legislative Branch, is nothing other than a typically tutelary act of authorization, consisting of the mere removal of a legal obstacle so that the authorized person or body may carry out the authorized activity, an activity of which that authorized body, and not the authorizer, is the holder. The Assembly has the power only to authorize municipal taxes. To authorize implies that the act that is the object of such authorization originates in the authorized body and is proper to the competence of that same body. Hence, it is constitutionally impossible for the Legislative Assembly to have a role in creating municipal taxes, insofar as it is the corporations that create those local tax obligations, in exercise of the autonomy enshrined in Article 170 of the Constitution and due to their nature as corporate territorial entities, that is, entities with an associative basis, capable of generating an autonomous interest distinct from that of the State, and they submit them to legislative approval, which conditions their effectiveness.- / VI.— To authorize does not entail any power to reform or to impose programs or criteria of expediency, unless the norm requiring the authorization expressly provides otherwise, which does not occur in this case with the corresponding constitutional norm (Art. 121, subsec. 13). That being the case, the Assembly may reject a new municipal tax, but not establish a different one that does not originate from the municipal will, nor introduce provisions such as the one challenged here in the authorization of a municipal tax or its modifications. Municipalities do not make a mere proposal to the Legislative Assembly, but must be able to submit to it true tax assessments (fijaciones impositivas). This means that the municipal tax assessment act is terminal and definitive, creating the tax in a tax procedure opened for that purpose by each municipality, not an initial step in a presumed legislative procedure with the same function, as if it were a simple proposal subject to the constitutive and free will of the legislator. Consequently, the municipal tax assessment frames the subject matter of the legislative pronouncement, whose function is tutelary and not constitutive of the municipal tax, and whose consequent result can only be the authorization or rejection of what is proposed, not the substitution of the municipal will. It must be admitted that, given the constitutional silence in this regard, the grounds for legislative authorization or its denial may well be based on merit or expediency and not merely legal or constitutional, but even so the legislative provision can only be one of those two, authorization or rejection, and not the creation of the municipal tax in place of and with the supplantation of the municipality. The contrary is a violation of the constitutionally guaranteed municipal autonomy, which includes the power to set taxes for the support of the Municipality and which prohibits —even though it subjects it to legislative authorization— depriving it of such power, in order to transfer it, ultimately, to the sole and exclusive will of the Legislative Assembly.- / VII.— The challenged norm also violates subparagraph 1) of Article 121 of the Political Constitution, since the power to legislate is not unrestricted, but, on the contrary, the Legislative Assembly, in the same manner as the other Supreme Branches, is subject to the limits that the Constitution itself establishes and which, on this particular matter, prevent it from removing the creation of local taxes from the municipal will, as has been set forth in the preceding considerations (considerandos).” In corporations such as the defendant, in their capacity as tax administration, the salary compensation for the prohibition against privately practicing the profession cannot be granted to all municipal servants, but only to those who perform duties strictly related to tax matters and who fall within the circumstances of the norms that grant it. In the specific case, despite it having been demonstrated that the plaintiff, in her position as Administrative Assistant to the Headship of Business Licenses (Patentes) of the Municipality of San José, performs tasks or functions related to the collection (percepción) of municipal taxes for business licenses, the position she holds is not among those contemplated by the special legislation cited for the purposes of prohibition pay, hence the cited compensatory benefit provided for by the legal system was not recognized for her, a benefit intended solely for those servants expressly or exhaustively included by the various laws issued to that effect. There is no norm that authorizes the payment of prohibition due to incompatibility to persons such as the plaintiff, who do not hold headship positions or positions of the hierarchical level referred to in the Code of Tax Norms and Procedures —which are those that, due to the competence derived from the position, have the responsibility for administering tax management— where they perform duties related to the subject matter, and there is no reason why it should be done; given that, as stated, her position is not included among those to which the prohibition applies because they perform such duties. Moreover, nothing prevents the claimant from privately practicing her profession as a public relations specialist, since there is no objective incompatibility between the performance of her duties and the liberal practice of her profession, as she seems to have wanted to suggest when, in the appeal for revocation against Resolution No. 047 of 8:00 a.m. on May 20, 2001, she stated: “It is impossible to imagine… the undersigned providing liberal advice to business license holders of the Municipality of San José, so that they file their applications for the first time or so that they file a claim regarding the assessed amount of the business license tax, being that I am responsible for reviewing that documentation and for preliminarily setting the amounts to be paid, as well as resolving claims in draft form,” given that those functions are not inherent to the professional activity of a public relations specialist, reasons for which she does not have the right to obtain that economic compensation, as the judges of the preceding instances correctly determined. VI.— The prohibition pay made by the Administration to a servant constitutes an economic compensation —which forms part of the salary— to compensate him or her for the impossibility, dictated by the Law and not by the service contract, of practicing his or her profession in a liberal manner outside of the position held, and it is not within the powers of the official to request or waive it, since it is consubstantial to the service relationship by legal provision; that is, it is not within the powers of the employee or official to request it, nor does the employer have discretion to impose and pay it. In the case under study, despite it having been proven that the plaintiff performed duties related to tax matters, there is no legal provision that expressly authorizes the payment of the prohibition for the position she holds, which is why granting such payment is improper and would constitute a breach of the principle of legality (principio de legalidad), besides the fact that it also failed to comply with the requirement of subsection b) of Article 7 of the Regulation for the Application of the Prohibition to Workers Who Work in the Tax Administration of the Municipality of San José, published in Official Gazette (Gaceta) No. 49 of March 9, 2001. Regarding the exclusion of some officials from the payment of prohibition pay or compensation for the non-practice of the profession, without violating the principle of equality, the Constitutional Chamber has indicated that such a bonus: “...does not constitute, under any circumstance, an unjustified benefit or a privilege for a certain group of servants; rather, it is the fair recognition for those who, by reason of the function they perform, and for the protection of the highest public interest, have no possibility of practicing their profession or trade beyond the administrative dependency in which they work… It is a limitation on the private practice of the profession or trade, for the establishment of which the State decided to provide an economic recognition on the base salary of its employees. …if the servant is free to practice his or her profession or activity outside of office hours, there is no logical, legal, and much less constitutional reason to argue that the non-payment of the ‘professional prohibition’ in such cases constitutes unreasonable discrimination. There exist, on the one hand, public servants subject to a legal prohibition against the private practice of a specific profession or activity, and on the other, servants not subject to it.” (Ruling No. 4494-96, of 11:18 a.m. on August 30, 1996). VII.— In accordance with the preceding considerations, since none of the grievances asserted by the appellant are sustainable, the appealed judgment merits confirmation.

“III.- Según lo dispone el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, “1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y solo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa”. Lo que significa que si no hay ley que expresamente autorice, a la Administración le está vedado realizar todo lo que no esté regulado o autorizado. Por ello, sólo pueden considerarse legítimas y efectivamente exigibles, como obligaciones a cargo de la Administración Pública, las que de manera expresa se encuentren autorizadas por alguna de las fuentes escritas del ordenamiento (en este sentido véanse entre otros, los votos de esta Sala N°s. 759 de las 10:10 horas del 10 de setiembre, 595 de las 9:00 horas del 21 de julio, ambos del 2004 y 648 de las 10:20 horas del 31 de octubre del 2001).

IV.- Diferentes normas han concedido a diversos servidores públicos el derecho a disfrutar del beneficio o compensación por pago de prohibición. Históricamente, el pago de ese plus o sobresueldo, se originó en una reforma que se introdujo al Código de Normas y Procedimientos Tributarios. El artículo 113 (actual 118) establecía lo siguiente: “Prohibición para el personal de la Administración Tributaria. Los Directores Generales, los Subdirectores, los Jefes o Subjefes de Departamento y de Sección de las dependencias de la Administración Tributaria, así como los miembros propietarios del Tribunal Fiscal Administrativo y sus suplentes en funciones, no pueden ejercer otros puestos públicos o privados, con o sin relación de dependencia, excepción hecha de la docencia o de funciones públicas desempeñadas en representación de su respectivo superior jerárquico, cuyos cargos estén sólo remunerados con dietas. / En general queda especialmente prohibido al personal de los entes precedentemente citados, con la única excepción de la docencia, desempeñar en la empresa privada actividades relativas a materias tributarias o cargos directivos u otros que impliquen la participación en la asistencia técnica o en las decisiones de la empresa.

Asimismo está prohibido a dicho personal hacer reclamos a favor de los contribuyentes o asesorarlos en sus alegatos o presentaciones en cualquiera de las instancias, salvo que se trate de sus intereses personales, de sus padres, los de su cónyuge o de sus hijos. / En los casos de excepción a que se refiere el artículo, para acogerse a ellos, debe comunicarse al jefe de la dependencia su decisión de hacer uso de las excepciones previstas en este Código”. (La negrita y el subrayado son del redactor). Esa disposición dio origen a la promulgación de la Ley N° 5867, del 15 de diciembre de 1975 “Ley de compensación por pago de prohibición” mediante la cual se creó el plus salarial o compensación económica por concepto de prohibición y se fijaron los porcentajes de retribución económica por ese concepto sobre el salario base de la Escala de Sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública, para el personal de la Administración Tributaria que por razón de sus cargos, se encontraba sujeto a la prohibición contenida en el artículo 113 (hoy 118) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Por medio de la Ley N° 6008 del 9 de noviembre de 1976, modificada a su vez por la N° 6222 del 9 de mayo de 1978, se reformó el artículo 5 de la Ley 5867 del 15 de diciembre de 1975, incluyendo a los funcionarios y empleados del Poder Ejecutivo a que se refería el artículo 141 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (244 de la actual) y a los egresados de la Facultad de Derecho que estén cumpliendo tales funciones, así como a los funcionarios que a nivel de licenciatura o de egresados laboren para el Tribunal Supremo de Elecciones, Registro del Estado Civil y Contraloría General de la República. La 6808 también incluyó en su artículo 2° a los geólogos del Poder Ejecutivo, por prohibiciones contenidas en el Decreto Ejecutivo N° 4042 del 24 de setiembre de 1974. La Ley N° 6542 del 22 de diciembre de 1980, en el artículo 9 inciso 31 incluyó al personal profesional del Servicio Aduanero Nacional y, en el inciso 123 al Tesorero y Subtesorero Nacional.

La N° 6700 de 23 de diciembre de 1981, en su artículo 9, numeral 31 incluyó al personal profesional del Servicio Aduanero Nacional y en el numeral 62, al reformar íntegramente el artículo 1º, incluyó a los funcionarios que desempeñen puestos de jefatura de la organización financiera básica del Estado a que se refiere el artículo 2º de la Ley de Administración Financiera de la República y, además, al Tesorero y Subtesorero Nacionales, Contador Nacional, Proveedor Nacional, Jefe de la Oficina de Presupuesto, Jefe de la Oficina de Control de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, funcionarios de la Oficina de Presupuesto Nacional y Administradores de Aduana. La N° 6815 de 27 de septiembre de 1982 (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), en su artículo 37 incluyó a funcionarios a quienes alcance la prohibición contenida en el inciso a) del artículo 28 de dicha ley y a Asistentes de Procurador.

La N° 6831 de 23 de diciembre de 1982, en el artículo 9, inciso 53, incluyó a los mismos servidores a que se refiere el numeral 62 de la Ley Nº 6700 y a los de la Dirección General de Industrias del Ministerio de Industria, Energía y Minas. La N° 6975 de 30 de noviembre de 1984, en su artículo 40 incluyó a los técnicos de la Oficina Técnica Mecanizada del Ministerio de Hacienda que ocupen puestos cuyos requisitos estén cubiertos por los alcances de cada uno de los incisos del artículo 1° de esa ley. La N° 6982 de 19 de diciembre de 1984, incluyó en los artículos 14, 15 y 16 dentro del pago de la prohibición a los siguientes funcionarios: el primero, al personal técnico de la Auditoría General de Bancos; el segundo, a funcionarios de auditoría de las diferentes entidades del Gobierno Central y el tercero, a funcionarios de la Tesorería Nacional y al Pagador Nacional. La N° 6995 de 22 de julio de 1985, en el artículo 31 interpreta auténticamente el artículo 40 de la Ley 6975, en el sentido de que los técnicos de la Oficina Técnica Mecanizada del Ministerio de Hacienda tendrán derecho a los beneficios de esta ley, y en el artículo 154 incluyó al personal del Laboratorio Aduanero del Ministerio de Hacienda, además de equiparar para el pago de esa compensación, a funcionarios de la Administración Tributaria que se encuentren en situación de prohibición del artículo 113 (hoy 118) del Código Tributario.

La N° 7015 de 22 de noviembre de 1985, incluyó en sus artículos 100, 101, 102 y 104 dentro del pago de la prohibición a los siguientes funcionarios: el primero, a funcionarios de la Auditoría del Instituto Nacional de Aprendizaje, de la Oficina del Café y de Asignaciones Familiares; el segundo, al personal técnico de la Auditoría General de Bancos; el tercero, adiciona el artículo 1.2 incluyendo en los beneficios y prohibiciones de dicho artículo al personal técnico de la Auditoría Interna del Instituto Mixto de Ayuda Social y por último, a los funcionarios que ocupen las jefaturas de la Organización Financiera Básica del Estado (Tesorero Nacional, Director de la Oficina de Presupuesto Nacional, Proveedor Nacional y Contador Nacional). La N° 7018 de 20 de diciembre de 1985, en su artículo 14 incisos 17, 18, 34 y 36, incluyó dentro del pago de la prohibición a los siguientes funcionarios: el primero, a las Auditorías del Sistema Bancario Nacional; el segundo, adicionó un párrafo al artículo 1, inciso 2) agregando a servidores de la Dirección General de Informática del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y los del centro de Cómputo del Ministerio de Seguridad Pública; el tercero, a técnicos en tasación de la Sección de Avalúos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en cualquiera de los niveles de la serie y a profesionales de la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional; el cuarto, a funcionarios del Servicio Aduanero Nacional; y en su artículo 49 incluyó a los funcionarios que ocupen cargos de técnicos profesionales de la administración tributaria en el ramo aduanero.

La N° 7083 de 9 de setiembre de 1987, en el artículo 98 interpretó auténticamente los artículos 14, inciso 18) de la Ley Nº 7018 y 33, inciso 2) de la Nº 6999 de 3 de setiembre de 1985, en el sentido de que la disposición comprende, además, aquellos cargos para los que se exija el grado académico de licenciatura. La N° 7097 de 18 de agosto de 1988, en sus artículos 39, 41, 94 y 127, incluyó dentro del pago de la prohibición a los siguientes funcionarios: a los del Servicio Nacional de Electricidad que reciben pago de compensación según oficio de la Dirección General de Servicio Civil que indica, los que mantendrán derechos adquiridos mientras permanezcan en los puestos en que fueron nombrados, en tanto los nuevos nombramientos deberán cumplir con los requisitos de la ley; al personal con especialidad en cómputo que labora en Departamentos de Cómputo de instituciones cubiertas por el Servicio Civil y Poder Judicial, en los mismos términos reconocidos al de la Oficina Técnica Mecanizada; a funcionarios de la Dirección General de Tributación Directa que gocen de este beneficio; y, por último, otorgó el beneficio del artículo 46 de la Ley 7015 a los funcionarios contemplados en el artículo 1 inciso b), en el artículo 5, y a los cubiertos por el transitorio único de la presente ley.

La N° 7333 de 5 de mayo de 1993, reformó integralmente la Ley Orgánica del Poder Judicial, la cual en su artículo 244 (anterior 141) textualmente señala: “Aunque sean abogados, no podrán ejercer la profesión los servidores propietarios de los Poderes Ejecutivo y Judicial, del Tribunal Supremo de Elecciones, de la Contraloría General de la República y de las municipalidades, salvo en sus propios negocios y en los de sus cónyuges, ascendientes o descendientes, hermanos, suegros, yernos y cuñados. Se exceptúan de la prohibición anterior los servidores del Poder Ejecutivo que presten servicios en los establecimientos oficiales de enseñanza y que no tengan ninguna otra incompatibilidad; lo mismo que los servidores judiciales interinos o suplentes, siempre que ese interinato no exceda de tres meses; los fiscales específicos; los munícipes y apoderados municipales; el Director de la Revista Judicial; los defensores públicos de medio tiempo y los que sean retribuidos por el sistema de honorarios y, en general, todos los servidores que no devenguen sueldo sino dietas”.

Dentro de esa cronología normativa sobre destinatarios del plus de prohibición, conviene indicar que mediante Leyes N°s. 6999 y 7896, del 3 de setiembre de 1985 y 30 de julio de 1999 respectivamente, se reformó la Ley sobre prohibición y se incluyó al personal de la Administración Tributaria que se encuentre sujeto, en razón de sus cargos, a la prohibición contenida en el artículo 118 (anterior 113) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, excepto para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo. Igualmente concedió los beneficios que otorga la ley Nº 5867, a los siguientes funcionarios:

• 1)a quienes desempeñen los puestos de jefatura en la organización financiera básica del Estado, según el artículo 2° de la Ley de Administración Financiera de la República, N° 1279, del 2 de mayo de 1951 y sus reformas;
• 2)a quienes ocupen puestos de “técnicos” y “técnicos profesionales” en la Oficina de Presupuesto Nacional, la Tesorería Nacional, la Oficina Técnica Mecanizada del Ministerio de Hacienda, la Dirección General de Industrias del Ministerio de Industria, Energía y Minas y la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura; asimismo, a los servidores de la Dirección General de Servicio Civil que ocupen puestos de la serie técnico y profesional, los funcionarios de la Dirección General de Informática del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, los del Centro de Cómputo del Ministerio de Seguridad Pública y los funcionarios de la Dirección General de Tributación que gocen de este beneficio;
• 3)al jefe de la Oficina de Control de Presupuesto del Ministerio de Hacienda;
• 4)a los administradores de aduanas, conforme a los procedimientos de la norma general N° 31 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario del Gobierno de la República para el año 1982, N° 6700 de 23 de diciembre de 1981, e incluyó al personal técnico de la auditoría interna del Instituto Mixto de Ayuda Social. El artículo 5 de la Ley N° 7896, incluyó a los funcionarios y empleados del Poder Ejecutivo referidos en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y a los egresados de programas de licenciatura, maestría o doctorado en Derecho, que estén cumpliendo tales funciones. Así como a los funcionarios que en el nivel de licenciatura o egresados, laboren para el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, el Registro Civil y la Contraloría General de la República. De esa normativa especial se concluye, que lo que tales disposiciones mandan pagar, como una compensación salarial, es la prohibición para ejercer la profesión, por la cual el servidor fue contratado y que resulta de la normativa (orgánica o estatutaria), reguladora de la relación de empleo público. Este tipo de prohibiciones tiene un indudable fundamento ético; pues, cuando se establecen, lo que se busca es impedirle al servidor público destinar su tiempo a otras actividades, en el campo privado; dado que ello se considera inconveniente, porque puede afectar la necesaria intensidad, en el ejercicio de las actividades propias de la función o bien porque puede producirse una indeseable confusión, en los intereses de uno y otro campos, dejando los públicos subordinados o hasta al servicio de los privados. Como puede notarse, la legitimación para el reclamo del plus salarial de prohibición, debe surgir de las leyes que determinan los destinatarios de ese rubro salarial. V.- No todos los funcionarios que ocupen puestos en las unidades conocidas como administraciones tributarias son destinatarios del plus salarial por prohibición, pues como lo indicaba e indica en su artículo 1° la ley que originó ese derecho, el mismo se estableció “...para el personal de la Administración Tributaria que se encuentre sujeto, en razón de sus cargos, a la prohibición contenida en el artículo 113 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios…”. El artículo 118 (anterior 113) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios establece: “Artículo 118.- Prohibición para el personal de la Administración Tributaria. Los Directores Generales, los Subdirectores, los Jefes o Subjefes de Departamento y de Sección, de las dependencias de la Administración Tributaria, así como los miembros propietarios del Tribunal Fiscal Administrativo y los suplentes en funciones, no pueden ejercer otros puestos públicos con o sin relación de dependencia, excepción hecha de la docencia o de funciones desempeñadas con autorización de su respectivo superior jerárquico, cuyos cargos estén sólo remunerados con dietas. En general queda prohibido al personal de los entes precedentemente citados, con la única excepción de la docencia, desempeñar en la empresa privada actividades relativas a materias tributarias. Asimismo está prohibido a dicho personal hacer reclamos a favor de los contribuyentes o asesorarlos en sus alegatos o presentaciones en cualesquiera de las instancias, salvo que se trate de sus intereses personales, los de su cónyuge, ascendientes, descendientes, hermanos, suegros, yernos y cuñados. En los casos de excepción a que se refiere este artículo, para acogerse a ellos, debe comunicarse al superior de la dependencia su decisión de hacer uso de las excepciones previstas en este Código”. Esas normas hacían y hacen referencia al “personal de la Administración Tributaria”, la que el artículo 105 del citado Código vigente cuando la ley 5867 entró a regir (actual 99), definía y define como el “...órgano administrativo que tenga a su cargo la percepción y fiscalización de los tributos, ya se trate del Fisco o de otros entes públicos que sean sujetos activos, conforme a los artículos 11 y 14 del presente Código.” (la negrita y el subrayado es del redactor), definiendo al “sujeto activo” como el ente acreedor del tributo. El eventual derecho de los funcionarios municipales a percibir el plus por prohibición, aunque no en su generalidad, deriva precisamente del hecho de que las municipalidades se enmarcan dentro del concepto de administración tributaria, pues se conciben como un “sujeto activo” en los términos de la norma transcrita, dado que está claro que dichas entidades son acreedoras de tributos. Si bien a partir de la vigencia del actual Código Municipal (ley número 7794, de 30 de abril de 1998, vigente a partir del 18 de mayo siguiente), se concibió a las municipalidades como parte integrante de la administración tributaria, según lo indicado expresamente en los incisos d) y e) del artículo 4, que en el orden citado establecen, entre otras atribuciones de las municipalidades, las de “d) Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, y proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales; y e) Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales” (la negrita es del redactor), la condición de sujeto activo acreedor de tributos, la tienen las municipalidades por disposición constitucional (artículos 170 y 121 inciso
• 13)y así estaba concebida desde el Código Municipal ley N° 4574, vigente a partir del 1° de enero de 1971, ya que en el artículo 4 de dicha normativa se establecía la competencia de las municipalidades para administrar los servicios e intereses locales, y se incluían dentro de sus potestades las de acordar los ingresos necesarios para el cumplimiento de sus cometidos y disponer sobre su distribución y empleo (artículo 7, inciso b)). Asimismo, en el artículo 21 se establecía, como competencia del Concejo Municipal, entre otras, la de acordar los presupuestos, fijar las contribuciones y tasas y proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales a la Asamblea Legislativa. Sobre el tema, resulta de interés lo señalado por la Sala Constitucional en la sentencia número 1631, de las 15:15 horas del 21 de agosto de 1991, en cuanto indicó: “Dispone el artículo 170 de la Constitución Política que las corporaciones municipales son autónomas. De esa autonomía se deriva, por principio la potestad impositiva de que gozan los gobiernos municipales, en cuanto son verdaderos gobiernos locales, por la que la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales corresponden a esos entes, ello sujeto a la autorización legislativa establecida en el artículo 121 inciso
• 13)de la Constitución Política, la cual es, por su naturaleza, más bien un acto de aprobación, pero ambos casos, tanto la autorización como la aprobación, se tratan de una actividad tutelar, como se dirá.- / ... / V.- La autorización de los impuestos municipales que establece el inciso
• 13)del artículo 121 constitucional, aunque emanada del Poder Legislativo, no es sino un acto de autorización típicamente tutelar, consistente en la mera remoción de un obstáculo legal para que la persona u órgano autorizado realice la actividad autorizada, actividad de que es titular ese órgano autorizado y no el autorizante. La Asamblea tiene potestad únicamente para autorizar los impuestos municipales. Autorizar implica que el acto objeto de esa autorización es originado en el órgano autorizado y es propio de la competencia de ese mismo órgano. De ahí que constitucionalmente no es posible que la Asamblea Legislativa tenga un papel creador de los impuestos municipales, en cuanto que son las corporaciones las que crean esas obligaciones impositivas locales, en ejercicio de la autonomía consagrada en el artículo 170 de la Constitución y por su naturaleza de entidades territoriales corporativas, es decir de base asociativa, capaz de generar un interés autónomo distinto del Estado, y las someten a la aprobación legislativa que condiciona su eficacia.- / VI.- Autorizar no conlleva potestad alguna de reformar ni imponer programas o criterios de oportunidad, salvo que la norma que exige la autorización expresamente disponga en contrario, lo que no ocurre en este caso con la respectiva norma constitucional (art. 121 inc. 13). Así las cosas, la Asamblea puede rechazar un nuevo impuesto municipal, pero no establecer uno distinto no originado en la voluntad municipal, ni introducir disposiciones como la aquí impugnada en la autorización de un impuesto municipal o sus modificaciones. Las Municipalidades no hacen a la Asamblea Legislativa una mera proposición, sino que deben poder someterle verdaderas fijaciones impositivas. Esto significa que el acto impositivo municipal es terminal y definitivo, creador del impuesto en un procedimiento tributario abierto al efecto por cada municipalidad, no inicial en un presunto procedimiento legislativo con igual función, como si fuera simple proposición sujeta a la voluntad constitutiva y libre del legislador. Por consiguiente, la fijación tributaria municipal enmarca la materia del pronunciamiento legislativo, cuya función es tutelar y no constitutiva del impuesto municipal, y cuyo resultado consecuente sólo puede ser la autorización o desautorización de lo propuesto, no la sustitución de la voluntad municipal. Debe admitirse que, dado el silencio constitucional al respecto, los motivos de la autorización legislativa o de su denegación bien pueden ser de mérito u oportunidad y no meramente legales o constitucionales, pero aún así la disposición legislativa sólo puede ser una de esas dos, autorización o desautorización, y no creación del impuesto municipal en lugar y con suplantación de la municipalidad. Lo contrario es violación de la autonomía municipal constitucionalmente garantizada, que incluye la potestad de fijar impuestos para sostenimiento de la Municipalidad y que prohíbe -aunque la sujete a autorización legislativa- privar a ésta de tal potestad, para trasladarla, en último término, a la voluntad única y excluyente de la Asamblea Legislativa.- / VII.- La norma impugnada viola, además, el inciso 1) del artículo 121 de la Constitución Política, por cuanto el poder de legislar no es irrestricto, sino que, por el contrario, la Asamblea Legislativa, en la misma forma que los otros Supremos Poderes, está sujeta a los límites que la misma Constitución establece y que, sobre el particular, le impiden sustraer de la voluntad municipal la creación de tributos locales, como ha sido expuesto en los anteriores considerandos”. En corporaciones como la accionada, en su condición de administración tributaria, la compensación salarial por la prohibición de ejercer privadamente la profesión no puede serle concedida a todos los servidores municipales, sino solo a los que desempeñan labores estrictamente relacionadas con la materia tributaria y estén en los supuestos de las normas que la conceden. En el caso concreto, pese a haberse demostrado que la actora en su puesto de Asistente Administrativa de la Jefatura de Patentes de la Municipalidad de San José, realiza tareas o funciones relacionadas con la percepción de tributos municipales por concepto de patentes, el cargo que desempeña no está entre los contemplados por la normativa especial citada para efectos del pago de prohibición, de ahí que no se le reconociera el citado beneficio compensatorio previsto por el ordenamiento jurídico únicamente para aquellos servidores incluidos expresa o taxativamente por las distintas leyes emitidas al efecto. No existe norma que autorice el pago de prohibición por incompatibilidad a quienes como la actora, no ocupan puestos de jefatura o del nivel jerárquico superior a que alude el Código de Normas y Procedimientos Tributarios –que son los que por competencia derivada del puesto, tienen la responsabilidad de administrar la gestión tributaria- donde desempeñen labores relacionadas con la materia y no se ve por qué deba hacerse; toda vez que, como se dijo, su puesto no está incluido dentro de aquellos a los que se les aplica la prohibición porque desempeñan dichas labores. Por otra parte, nada impide a la demandante ejercer su profesión de relacionista pública privadamente, toda vez que entre el cumplimiento de sus funciones y el ejercicio liberal de su profesión no existe una incompatibilidad objetiva, como parece haberlo querido hacer ver cuando en el recurso de revocatoria contra la resolución N° 047 de las 8:00 horas del 20 de mayo del 2001, señaló: “Es imposible imaginar… a la suscrita dando asesoría liberal a patentados de la Municipalidad de San José, para que presenten sus solicitudes por primera vez o para que realicen un reclamo sobre el monto fijado de impuesto de patente, siendo yo la encargada de revisar esa documentación y de fijar, preliminarmente los montos a pagar, lo mismo que resolver en proyectos los reclamos”, toda vez que esas funciones no son propias de la actividad profesional de una relacionista pública, razones por las cuales no le asiste el derecho a obtener esa compensación económica, como acertadamente lo determinaron los juzgadores de las instancias precedentes. VI.- El pago por prohibición que hace la Administración a un servidor constituye una compensación económica –que conforma el salario- para retribuirle la imposibilidad que dicta la Ley no el contrato de servicio, de ejercer su profesión en forma liberal fuera del puesto desempeñado y no está dentro de las facultades del funcionario solicitarla o renunciarla, por ser consubstancial a la relación de servicio por disposición legal, o sea, que no está dentro de las facultades del empleado o funcionario solicitarla, ni el patrono tiene discrecionalidad para imponerla y pagarla. En el caso que se estudia, pese a haberse acreditado que la actora realizaba labores relacionadas con la materia tributaria, no existe disposición legal que autorice en forma expresa el pago de la prohibición para el puesto que ocupa, por lo que el otorgamiento de dicho pago es improcedente y constituiría un quebranto del principio de legalidad, amén de que con ello también incumplió el requisito del inciso b) del artículo 7 del Reglamento para la Aplicación de la Prohibición a los Trabajadores que Laboran en la Administración Tributaria de la Municipalidad de San José, publicada en la Gaceta N° 49 del 9 de marzo del 2001. En cuanto a la exclusión del pago de prohibición o compensación por el no ejercicio de la profesión de algunos funcionarios, sin que se viole el principio de igualdad, la Sala constitucional ha señalado que tal plus: “…no constituye, bajo ninguna circunstancia, un beneficio incausado o un privilegio para un determinado grupo de servidores; antes bien, es el justo reconocimiento para quienes, en razón de la función que desempeñan, y para la protección del más alto interés público, no tienen posibilidad de ejercer su profesión u oficio más allá de la dependencia administrativa en la que laboran… Se trata de una limitación al ejercicio privado de la profesión u oficio, por cuyo establecimiento el Estado dispuso hacer un reconocimiento económico sobre el salario base de sus empleados. …si el servidor es libre de ejercer fuera de las horas de oficina su profesión o actividad, no existe ninguna razón lógica, jurídica, y mucho menos de orden constitucional, para aducir que el no pago de la "prohibición profesional” en dichos supuestos constituye una discriminación irrazonable. Existe por un lado, servidores públicos sujetos a una prohibición legal para el ejercicio privado de una determinada profesión o actividad, y por el otro, servidores no sujetos a ella.” (voto N° 4494-96, de las 11:18 horas del 30 de agosto de 1996). VII.- De acuerdo con las consideraciones precedentes, al no ser atendible ninguno de los agravios enunciados por la recurrente, el fallo recurrido merece ser confirmado.”