In-kind salary in public employment: legality principle and the need for an express normSalario en especie en el empleo público: principio de legalidad y necesidad de norma expresa

**III.– WAGES IN KIND (SALARIO EN ESPECIE) IN LIGHT OF THE LABOR CODE:** Wages in kind (salario en especie) are regulated in Article 166 of the Labor Code, which provides: *"Wages in kind (salario en especie) shall be understood solely as that which the worker or his family receives in food, lodging, clothing, and other articles intended for their immediate personal consumption. In agricultural or livestock operations, the land that the employer grants to the worker for planting and harvesting its products shall also be considered remuneration in kind. For all legal purposes, as long as the value of the remuneration in kind is not determined in each specific case, it shall be estimated as equivalent to fifty percent of the salary received by the worker in cash. Notwithstanding the provisions of the three preceding paragraphs, supplies of an undoubtedly gratuitous nature that the employer grants to the worker shall not be computed as wages in kind (salario en especie), which may not be deducted from the cash salary nor taken into account for setting the minimum wage."* From the foregoing, it follows that for a specific benefit to be considered as such, it must first have a remunerative character, a consideration for the labor force, and must be suitable for the personal use of the worker and his family, providing him with a stable and repeated economic benefit during the employment relationship such that, had it not existed, the worker would have had to procure it by his own means. In ruling number 1054 of this Chamber, issued at 9:45 a.m. on December 21, 2005, it was stated: *“Wages in kind (salario en especie), a topic that has raised many questions at both the doctrinal and jurisprudential level, is the oldest form of payment—since barter—and consists of compensation made with a good other than money, and can be defined as ‘...that which is paid in valuable goods that are not money; the employer discharging its obligation by payment made in any non-monetary value. Hence, within this category, any conceivable item may be included that fulfills the purpose pursued by the salary itself, that is, to compensate the services rendered by the worker’ (SÁNCHEZ-CERVERA SENRA[Nombre1], J. M. Los salarios en especie, in: Dieciséis lecciones sobre salarios y sus clases, Madrid, University of Madrid, Publications and Exchange Section, first edition, 1971, p. 218). […]… it must be clear that something gratuitous is that which is obtained by mere liberality, without any consideration mediating. What is gratuitous has no wage character, because it does not form part of the consideration to which the employer is obligated by virtue of the services received. Consequently, the goods or services that the employer grants to its workers for a reason distinct or different from compensating the labor performed shall not be considered wages in kind (salario en especie). Jurisprudentially, it has been established that each specific case must be analyzed in order to determine the existence or not of such wages in kind (salario en especie);…”* **IV.– REGARDING THE PAYMENT OF WAGES IN KIND (SALARIO EN ESPECIE) IN THE PUBLIC SECTOR AND ANALYSIS OF THE SPECIFIC CASE:** In the case of the public sector, based on what is regulated in Article 9 of the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública)—Law No. 2166, of October 9, 1957—as well as the provisions of Articles 11 and 13 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública) and Article 11 of the Political Constitution, which enshrine the principle of legality, the criterion has been reiterated that for a specific benefit in kind (en especie) to be granted the nature of salary (salario), it must be specifically so provided for in a regulation, since the capacity of the representatives of the State-employer to grant rights or benefits is limited and subject to the legal system. Indeed, the aforementioned Article 9 expressly excludes that type of benefit as an integral part of the salary (salario), with the clear purpose of protecting the management of public resources. That rule states: *“Except for sums that must be recognized for certain public servants for 'zonaje', pursuant to the Regulation that the Executive Branch will issue for that purpose, the additional benefits or supplies granted in some cases, such as those covering lodging, food, vehicles, uniforms, etc., shall not have the character of wages in kind (salario en especie), since such expenses shall only be granted when the needs of the service so require, as well as sums paid for per diem or travel expenses.”* (The emphasis does not belong to the original). From that rule, the limitation that the legislator imposed regarding those other benefits not granted in cash is evident, and it is inferred, with full clarity, that they were stripped of wage nature. Regarding the issue, this Chamber has repeatedly indicated that the existence of a specific rule establishing the legal wage nature of a particular benefit in kind (en especie) is necessary in order to confer such character and apply the resulting legal consequences, without it being possible to supplementarily apply the provisions of Article 166 of the Labor Code over what is regulated in the aforementioned Article 9. In this regard, the Chamber, in its ruling number 619, of 10:00 a.m. on July 30, 2004, explained: *“It is clear, then, that the defendant is subject to the salary and employment policies in force for the Public Sector, which is why the principle of legality applies. […] In accordance with the principle of legality, only those that are authorized by the legal system (Articles 11 of the Political Constitution and 11 and 13 of the General Public Administration Law) can be considered lawful and effective as obligations chargeable to the respective entities, which is why the use of a public good can only be conceptualized as wages in kind (salario en especie), with the consequences that this classification implies, if it is expressly regulated in that form in the legal system. In other words, a specific benefit received by a public official can only be considered as wages in kind (salario en especie) if the legal system expressly recognizes that status.[Nombre1] In this case, the existence of a legal rule attributing such character to the vehicle, cell phone, and food enjoyed by the claimant has not been demonstrated. Furthermore, in public employment matters, the legislative trend has been to restrict the concept of wages in kind (salario en especie), in order to seek adequate protection of public resources, as can be deduced from Article 9 of the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública), applicable in said sector as a general principle, according to which the additional benefits or supplies granted in some cases to public servants, such as those covering lodging, food, vehicles, uniforms, etc., shall not have the character of salary (salario). And the possibility of resorting to what is provided on the matter in the Labor Code (Article 166), as a supplementary rule of private law (Article 13 of the General Public Administration Law), is discarded, since by this means it is not possible to disregard the limitation resulting from the aforementioned salary rule of the administrative legal system, which has, as stated, the rank of a principle applicable in the public sector in salary matters …”* (On this subject, one may also consult, among others, rulings number 166, of 10:15 a.m. on May 24, 1995, and 230, of 9:10 a.m. on April 23, 2004)."[Nombre1] In the case under examination, the claimant sought the recognition, as wages in kind (salario en especie), of various benefits or services, namely: food, transportation, gym, and company doctor. On the other hand, it was proven that the claimant served as specialized worker 2 in the sued institute, which, as an autonomous institution, forms part of the so-called decentralized administration (folios 4-5). Thus, the Law of the Costa Rican Institute of Pacific Ports (Ley del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico), No. 1721, of December 28, 1953, as relevant, establishes: *"Article 1.– The Costa Rican Institute of Pacific Ports (INCOP) is hereby created, hereinafter referred to as the Institute, as a public entity, endowed with legal personality, administrative autonomy, its own assets, and capacity under public and private law; its main objective shall be to assume the prerogatives and functions of port authority, with the purpose of operating, directly or indirectly, in accordance with the law, the State ports on the Pacific coast of the country, their port services, as well as related activities and facilities, in order to provide them efficiently and effectively to strengthen the national economy. To fulfill the Institute's mission, the following shall form part of its assets: a. The furniture, lands, buildings, equipment, and port facilities and, in general, all goods, movable and immovable, the rights and obligations transferred to the Institute by previous laws or acquired by it by virtue of fulfilling its legal obligations and purposes, as well as income from the lease of real estate and facilities owned by it concerning the reception and service of tourism, national and international. b… c… d. The goods that revert to the State by virtue of concessions of port services and related activities granted to private parties. (Amended by Article 1°, point 1 of Law No. 8461 of October 20, 2005). Article 2.– As an autonomous institution of public law, with its own legal personality and assets, the Costa Rican Institute of Pacific Ports shall enjoy the administrative autonomy established by the Political Constitution, which grants it complete independence in administrative matters, being guided exclusively by the decisions emanating from its Board of Directors, whose members shall act according to their own judgment, in adherence to the Constitution, relevant laws and regulations, and technical principles, being responsible for their management in a total and unavoidable manner. […] (Second paragraph amended by Article 1°, point 1 of Law No. 8461 of October 20, 2005). Article 3.– The domicile of the Institute shall be the city of Puntarenas, where it shall have its main offices, being able to also maintain offices in the capital and organize agencies, branches, or representations in any other place of the Republic or abroad, by simple agreement of the Board of Directors. Its duration, as a public law body, shall be indefinite. (Amended by Article 1 of Law No. 4964 of March 21, 1972)"*. (NOTE: The administration of the State railways was transferred to INCOFER by Law No. 7001 of September 19, 1985)."[Nombre1] Now, despite its autonomy, the Costa Rican Institute of Pacific Ports is not excluded from the application of the principle regarding salary matters derived from the cited rule of the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública). Thus, the claimant's attorney is not correct in showing disagreement with the ruling, since his client's relationship with the defendant entity began on July 16, 1985, when the related regulations had already been in force for many years prior. From the documentary evidence provided to the file (folios 4-8 and 61), it is inferred that within the sued institution there is no regulation that expressly establishes the nature of wages in kind (salario en especie) for any of the benefits mentioned in the lawsuit. Likewise, having analyzed Law No. 5582, of October 11, 1974, to which the witnesses referred, regarding transportation to Puerto Caldera, it is not observed that this benefit was expressly conferred the character of wages in kind (salario en especie) (Article 5). Consequently, the supplies of food, transportation, gym, and company doctor that, according to the claimant, were provided to him during his service relationship with the defendant, cannot be conferred wage nature.[…]

**VI.– FINAL CONSIDERATIONS:** Based on the foregoing, the appealed judgment must be reversed insofar as it imposed the payment of costs on the claimant, in order to instead resolve without special condemnation in those expenses.[Nombre1] In all other aspects under grievance, the decision of the appellate body must be confirmed.”[Nombre1] Consequently, the provision of meals, transportation, gym, and company doctor that, according to the plaintiff, were provided to him during his service relationship with the defendant cannot be given the nature of salary (salario). […] **VI.- FINAL CONSIDERATIONS:** Based on the foregoing, the challenged judgment must be reversed insofar as it imposed the payment of costs (costas) on the plaintiff, in order to instead resolve without special condemnation in those expenses. **[Name1]** As for the rest, the subject of the grievance, the ruling of the appellate body must be confirmed.” [Name1]

“III.- DEL SALARIO EN ESPECIE A LA LUZ DEL CÓDIGO DE TRABAJO: El salario en especie está regulado en el artículo 166 del Código de Trabajo, el cual dispone: "Por salario en especie se entiende únicamente lo que reciba el trabajador o su familia en alimentos, habitación, vestidos y demás artículos destinados a su consumo personal inmediato. En las explotaciones agrícolas o ganaderas se considerará también remuneración en especie el terreno que el patrono ceda al trabajador para que lo siembre y recoja sus productos. Para todos los efectos legales, mientras no se determine en cada caso concreto el valor de la remuneración en especie, se estimará ésta equivalente al cincuenta por ciento del salario que perciba en dinero el trabajador. No obstante lo dispuesto en los tres párrafos anteriores, no se computarán como salario en especie los suministros de carácter indudablemente gratuito que otorgue el patrono al trabajador, los cuales no podrán ser deducidos del salario en dinero ni tomados en cuenta para la fijación del salario mínimo". De lo anterior se desprende que para que una determinada prestación o beneficio se pueda considerar como tal, en primer término, debe tener carácter retributivo, una contraprestación por la fuerza laboral, debiendo ser apropiada para el uso personal del trabajador y su familia, de manera que le reporte un beneficio económico estable y reiterado durante la relación laboral y que, de no existir este, el trabajador hubiese tenido que procurárselo por sus propios medios. En la sentencia de esta Sala número 1054, de las 9:45 horas del 21 de diciembre del 2005, se indicó: “El salario en especie, tópico que ha suscitado muchas interrogantes tanto a nivel doctrinario como jurisprudencial, es la forma más antigua de pago -desde el trueque-, y consiste en la retribución que se hace, con un bien distinto del dinero, y puede definirse como ‘...aquel que se abona en bienes valiosos que no son dinero; admitiéndose para liberarse el empresario de su obligación el pago efectuado en todo valor no dinerario. De ahí que dentro de esta categoría pueda incluirse cualquier especie pensable que cumpla el fin perseguido por el salario mismo, es decir, retribuir los servicios prestados por el trabajador’ (SÁNCHEZ-CERVERA SENRA[Nombre1], J. M. Los salarios en especie, en: Dieciséis lecciones sobre salarios y sus clases, Madrid, Universidad de Madrid, Sección de Publicaciones e Intercambio, primera edición, 1971, p. 218). […]… ha de tenerse claro que, lo gratuito es aquello que se obtiene por mera liberalidad, sin que medie, entonces, contraprestación alguna. Lo gratuito, no tiene carácter salarial, porque no forma parte de la contraprestación a la que el empleador está obligado, en virtud de los servicios que percibe. En consecuencia, no podrán considerarse como salario en especie, los bienes o servicios que el empleador conceda a sus trabajadores, por una razón distinta o diferente a la remuneratoria de la labor realizada. Jurisprudencialmente, se ha establecido que debe analizarse cada caso concreto, con la finalidad de determinar la existencia o no de tal salario en especie;…” IV.- EN RELACIÓN CON EL PAGO DEL SALARIO EN ESPECIE EN EL SECTOR PÚBLICO Y ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO: Tratándose del sector público, con fundamento en lo regulado en el artículo 9 de la Ley de Salarios de la Administración Pública -Ley N° 2166, del 9 de octubre de 1957-, así como en lo dispuesto en los numerales 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política, que consagran el principio de legalidad, se ha reiterado el criterio de que para que a una determinada prestación en especie pueda concedérsele la naturaleza de salario, debe estar concretamente así previsto en alguna norma, pues la capacidad de los representantes del Estado-empleador para conceder derechos o beneficios está limitada y sujeta al ordenamiento jurídico. En efecto, el citado artículo 9, en forma expresa, excluye ese tipo de prestaciones como parte integrante del salario, con la clara finalidad de tutelar el manejo de los recursos públicos. Dicha norma reza: “Salvo las sumas que por concepto de 'zonaje' deban reconocerse a determinados servidores públicos, conforme al Reglamento que con tal fin dictará el Poder Ejecutivo, las prestaciones o suministros adicionales que en algunos casos se otorgaren, tales como las que cubran gastos de alojamiento, alimentación, vehículos, uniformes, etc., no tendrán el carácter de salario en especie, ya que tales gastos sólo se otorgarán cuando las necesidades del servicio así lo requieran, lo mismo que las sumas que fueren pagadas por concepto de viáticos o gastos de viaje”. (Los destacados no pertenecen al original). De esa norma se desprende la limitación que el legislador dispuso respecto de aquellos otros beneficios que no fueran concedidos en dinero y se infiere, con plena claridad, que les restó naturaleza salarial. Con respecto al tema, esta Sala, en forma reiterada, ha señalado que resulta necesaria la existencia de una norma específica que establezca la naturaleza jurídica salarial de una determinada prestación en especie para poder conferirle tal carácter y aplicar las consecuencias legales que de ello derivan, sin que resulte posible aplicar supletoriamente lo dispuesto en el artículo 166 del Código de Trabajo, sobre lo regulado en el mencionado artículo 9. Al respecto, la Sala, en su sentencia número 619, de las 10:00 horas del 30 de julio del 2004, explicó: "Queda claro, entonces, que la demandada está sometida a las políticas salariales y de empleo vigentes para el Sector Público, razón por la cual resulta de aplicación el principio de legalidad. […] De conformidad con el principio de legalidad, sólo pueden considerarse lícitas y efectivas, como obligaciones a cargo de los respectivos entes, aquellas que se encuentren autorizadas por el ordenamiento (artículos 11 de la Constitución Política y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública), razón por la cual, la utilización de un bien público sólo puede ser conceptuada como salario en especie, con las consecuencias que esa calificación implica, si está regulada de manera expresa en el ordenamiento en esa forma. En otras palabras, un determinado beneficio percibido por un funcionario público sólo puede considerarse como salario en especie, si el ordenamiento jurídico expresamente le reconoce esa condición.[Nombre1] En este caso, no se ha demostrado la existencia de una norma jurídica que le atribuya tal carácter al vehículo, el celular y la alimentación de que disfrutó el accionante. Además, en materia de empleo público, la tendencia legislativa ha sido restringir el concepto de salario en especie, con el fin de buscar una protección adecuada de los recursos públicos, tal y como se desprende del artículo 9 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, aplicable en dicho sector como principio general, según el cual no tendrán el carácter de salario las prestaciones o suministros adicionales que en algunos casos se otorgaren a los servidores públicos, tales como los que cubran gastos de alojamiento, alimentación, vehículos, uniformes, etcétera. Y se descarta la posibilidad de acudir a lo dispuesto sobre la materia en el Código de Trabajo (artículo 166), como norma supletoria del derecho privado (artículo 13 de la Ley General de Administración Pública), puesto que por esta vía no es posible desatender la limitación que resulta de la mencionada norma salarial del ordenamiento administrativo, la cual tiene, según se dijo, rango de principio aplicable en el sector público en materia de salarios …" (Sobre este tema, también pueden consultarse, entre otras, las sentencias números 166, de las 10:15 horas del 24 de mayo de 1995 y 230, de las 9:10 horas del 23 de abril del 2004)".[Nombre1] En el caso bajo examen, el actor solicitó el reconocimiento, como salario en especie, de varias prestaciones o servicios, a saber: alimentación, transporte, gimnasio y médico de empresa. Por otra parte, quedó acreditado que el demandante se desempeñó como trabajador especializado 2 en el instituto accionado, el cual, como institución autónoma, forma parte de la llamada administración descentralizada (folios 4-5). Así, la Ley del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, Nº 1721, de 28 de diciembre de 1953, en lo que interesa, establece: "Artículo 1º.- Créase el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), en adelante denominado el Instituto, como una entidad pública, dotada de personalidad jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, y capacidad de derecho público y privado; su objetivo principal será asumir las prerrogativas y funciones de autoridad portuaria, con el propósito de explotar, directa o indirectamente, de acuerdo con la ley, los puertos del Estado en el litoral pacífico del país, sus servicios portuarios, así como las actividades y facilidades conexas, con el fin de brindarlos de forma eficiente y eficaz para fortalecer la economía nacional. Para cumplir el cometido del Instituto, formarán parte de su patrimonio: a. Los muebles, los terrenos, los edificios, los equipos y las instalaciones portuarias y, en general, todos los bienes, muebles e inmuebles, los derechos y las obligaciones transferidos al Instituto por leyes anteriores o adquiridos por él en virtud del cumplimiento de sus obligaciones y cometidos legales, así como los ingresos provenientes del arrendamiento de los inmuebles y las instalaciones de su propiedad concernientes al recibo y la atención del turismo, nacional e internacional. b… c… d. Los bienes que reviertan al Estado en virtud de concesiones de servicios portuarios y actividades conexas otorgadas a particulares. (Reformado por el artículo 1° punto 1 de la Ley N° 8461 del 20 de octubre de 2005). Artículo 2º.- Como institución autónoma de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propios, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico gozará de la autonomía administrativa establecida por la Constitución Política, la que le confiere completa independencia en materia de administración, debiendo guiarse exclusivamente por las decisiones emanadas de su Junta Directiva, cuyos miembros actuarán conforme a su criterio, con apego a la Constitución, a las leyes y reglamentos pertinentes y a los principios de la técnica, siendo responsables de su gestión en forma total e ineludible. […] (Reformado el párrafo segundo por el artículo 1° punto 1 de la Ley N° 8461 del 20 de octubre de 2005). Artículo 3º.- El domicilio del Instituto será la ciudad de Puntarenas, donde tendrá sus oficinas principales, pudiendo también mantener oficinas en la capital y organizar agencias, sucursales o representaciones en cualquier otro lugar de la República o fuera de ella, por simple acuerdo de Junta Directiva. Su duración, como organismo de derecho público, será indefinida. (Reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 4964 de 21 de marzo de 1972)". (NOTA: La administración de los ferrocarriles del Estado fue transferida al INCOFER mediante Ley Nº 7001 de 19 de septiembre de 1985).[Nombre1] Ahora bien, a pesar de su autonomía, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico no se encuentra excluido de la aplicación del principio que en materia salarial se desprende de la citada norma de la Ley de Salarios de la Administración Pública. Así, no lleva razón el apoderado del actor en cuanto muestra disconformidad con lo fallado, pues la relación de su representado con la entidad demandada inició 16 de julio de 1985, cuando la relacionada normativa ya había entrado en vigencia, desde muchos años antes. De la prueba documental aportada al expediente (folios 4-8 y 61) se infiere que dentro de la institución accionada no existe una normativa que establezca expresamente la naturaleza de salario en especie a alguna de las prestaciones mencionadas en la demanda. Asimismo, analizada la Ley N° 5582, del 11 de octubre de 1974, a que hicieron referencia los testigos, en cuanto al transporte a Puerto Caldera, no se observa que, en forma expresa, se le confiriera a este beneficio el carácter de salario en especie (artículo 5°). En consecuencia, a los suministros de alimentación, transporte, gimnasio y médico de empresa que, según el demandante, se le brindaron durante su relación de servicio con el accionado, no puede conferírseles naturaleza salarial.[…] VI.- CONSIDERACIONES FINALES: Con base en lo expuesto, la sentencia impugnada debe revocarse en cuanto impuso el pago de las costas a la parte accionante, para, en su lugar, resolver sin especial condena en esos gastos.[Nombre1] En lo demás, objeto de agravio, se debe confirmar lo resuelto por el órgano de alzada.”[Nombre1] [Nombre1]