Recognition of Accumulated Seniority for Municipal WorkersReconocimiento de antigüedad acumulada a trabajadores municipales

I.- The representative of the defendant Municipality appeals the judgment issued by the Labor Tribunal, Second Section of the Second Judicial Circuit of San José, in which the right of the plaintiff was recognized, so that the annual increases (anualidades) for the time served at Fertica be paid to him. She argues that the defendant Municipality is an entity with full administrative and political autonomy, and therefore the rules of the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública) and its respective Regulations are not applicable to it, but rather the salary scale and the descriptive Manual of Positions (Manual descriptivo de puestos), duly approved by the Municipal Council (Concejo Municipal), as well as the collective bargaining agreement (Convención Colectiva) in force at that institution. In her opinion, the law in question governs solely the Executive Branch or those public bodies or entities subject to the Civil Service Regime (Régimen de Servicio Civil). Consequently, the recognition of more annual increases than those already recognized to the plaintiff at present is inappropriate. II.- The main argument put forward by the legal representation of the defendant entity to deny payment of the annual increases claimed by the plaintiff is, as stated, that the autonomy constitutionally and legally recognized to municipal corporations prevents these entities from being subject to the Salary Law (Ley de Salarios). This point has been addressed in repeated pronouncements issued by this Chamber, on the occasion of claims for annual increases against various municipal entities, in which it has been noted that: II.- The autonomous entities (entes autónomos), pursuant to Article 188 of the Political Constitution, have independence and freedom to establish their own system of government, which includes a certain legislative power, but solely referring to unregulated activity. The basis of this autonomous freedom lies in the specialty that characterizes the function that gave rise to their creation. That legislative power of the autonomous entity may in no case allow it to legislate contrary to the Constitution or the Law, because the legislative function is reserved in our system to the Legislative Assembly. The activity of government held by the autonomous entities and the state universities, as well as the other institutions of Higher Education referred to in Article 84 of the Constitution, is strictly defined. It shall consist of issuing their own rules to develop the object and achieve the specialized purposes assigned to them by the law that created them. The doctrine of autonomy, embodied in the aforementioned Article 188 of the Political Constitution, did not grant autonomous entities full power to legislate. However, since they were created by the State to perform a special service that constitutes the entity's entire activity, and the proper functioning of the service is the purpose and reason for its existence, they enjoy autonomy in the development of that specialty, which allows them freedom and independence, but without exceeding the limits, because if they were permitted to go further, the beneficiaries of the service would have no defense against their irregularities. We find ourselves before an organic specialty, by function and by subject matter, that gives us the quality of the autonomy of the entities and determines a sphere within which it is autonomous, but no further. The sphere of action may be more or less broad, depending on the nature of the service and the patrimonial possibilities of the entity. Outside that sphere, it is incapable of self-legislating and the acts it carries out in that sense are null and void as a matter of law. (judgment of this Chamber, No. 123, of 9:10 a.m. on August 7, 1991). As can be deduced from the transcribed vote (voto), when dealing with ordinary rules issued by the Legislative Assembly that do not expressly and typically regulate that exclusive competence, but rather, differently, abstract and general situations that affect the municipal corporation in the same way they do any other similar legal subject that meets the factual assumptions determined therein, that administrative autonomy cannot relieve it of the duty to respect, and to have to comply with, the requirements of that general legal order. Within those regulations of a general nature, we find the aforementioned Law No. 6835 of December 22, 1982. Regarding this particular regulation, in another of our judgments, No. 180, of 3:10 p.m., on August 25, 1993, it was stated: I.- The recognition of seniority (antigüedad) in the Public Sector, for purposes of paying annual increases for services rendered in any of its institutions, whether or not they are covered by statutory regimes, finds its basis in Articles 4 and 12, subsection d), of the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública), amended by Law No. 6835 of December 22, 1982. Through the first rule, a new salary scale was established, at the end of which it was expressly stated that: "The preceding scale shall govern for the entire Public Sector." In the second provision, it was established: "Public Sector employees (servidores), whether permanent or temporary, shall be recognized, for purposes of the increases referred to in Article 5 above, the time of services rendered in other Public Sector entities. This provision does not have retroactive effect. This law does not adversely affect the right established in collective bargaining agreements and agreements, regarding salary negotiation matters." As it has been understood, these provisions reveal the validity throughout the entire Public Administration of the theory of "the State as a single employer (Estado como patrono único)," whose practical application seeks a very clear purpose, which is to correct the injustice suffered by individuals who moved to work from one institution to another within that same Sector, without the right, due to the formal distinction made, to enjoy the benefits generally obtained from seniority (antigüedad) in providing service with one employer, thereby seeking to avoid striking discrimination. As is known, the application of this thesis has been occurring progressively, first for certain purposes such as vacations, retirements and pensions, severance pay (cesantía), annual increases, and was embodied in the aforementioned Law 6835 for the purposes indicated therein, whose application, despite the amendments being made to the General Public Administration Salary Law (Ley General de Salarios de la Administración Pública), No. 2106 of October 9, 1957, and its amendments, issued in accordance with provisions of the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil) regarding salaries of the Executive Branch, must be general, because, besides fulfilling its purpose within that specific context, the spirit of the rule is clear in establishing mechanisms to treat all Public Sector employees equally in that field; this cannot be ignored, not only because of the express wording of the rules, but also because, as stated, these are nothing more than part of the natural evolution of ideas on the matter, which have been forged over time. If the legislator had wanted to give the amendment a specific or particular application for the classes of positions classified in the Descriptive Manual of the Civil Service (Manual Descriptivo del Servicio Civil), taking into account the provisions of Article 1 of said General Salary Law, it would not have made other statements, so that if it made them expressing that it will govern "…for the entire Public Sector…" and safeguarded the rights acquired through collective bargaining agreements that might have occurred in some areas of that Sector (whose practice leads to conceiving it already as general), what must necessarily be concluded is what this Chamber inferred, that is, the extensive application. Hence, Articles 1, 4, 5, and 12, subsection d) of the Public Administration Salary Law were not violated in the lower court's (ad-quem) ruling, as claimed by the appellant, but, quite the contrary, correctly applied to the case, as what was precisely at issue was the recognition of time served by the plaintiffs in the Public Sector for purposes of salary increases for annual increases. Among others, the resolutions of this same Chamber may be consulted: Nos. 58, of 2:30 p.m., on April 30, 1986; 82, of 10:10 a.m., on July 5, 1989; and 181, of 10:10 a.m., on October 2, 1991…".- III. It is legally undeniable that the employees with a service relationship with the Municipality of San José form part of the so-called Public Sector; a concept even broader than that of "Public Administration," contemplated by the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública) and by the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Therefore, the recognition of seniority accumulated for services rendered in that sector is applicable to them. It must be clarified that it is not a matter of obliging the defendant Corporation to adopt the Salary Scale or the Descriptive Manual of Positions referred to in the Public Administration Salary Law; but rather, simply, that it must unavoidably proceed to recognize a benefit that the law grants equally and generally to all public employees (servidores públicos); that is, the recognition of seniority accumulated in the service of the Public Administration, for purposes of annual increases. Nor is it a matter of obliging the Corporation to make expenditures not authorized by the Legal System, contrary to numeral 67 of the Municipal Code (Código Municipal), since the basis for that expenditure has full normative support, as has been explained, and rather, not recognizing the benefit in question would constitute unjust enrichment against legem in favor of the Administration, with direct detriment to those employees who find themselves in a situation like the one described and, thereby, with illegitimate and unlawful characteristics. Furthermore, it should be noted that the descriptive Manual of Positions or the collective bargaining agreement in force at that entity, which according to the appellant regulates matters pertaining to how the recognition of seniority for the defendant's employees is to proceed, has not been submitted to the case file. The lack of that documentation therefore makes it impossible to analyze the plaintiff's right under that specific regulation. In any case, it must be considered that, for the provisions issued by the Municipal Council (Concejo Municipal) to prevail over ordinary legislation that opposes them, it is necessary that they respect the minimum content of the rights and benefits that legislation has established with a global, albeit sectorial, scope –Articles 11 and 74 of the Political Constitution and 2, 11, 14, 19, 20, and 586 of the Labor Code (Código de Trabajo)–; therefore, in the case of municipal workers, if Law No. 6835 came to grant them rights, taking into account their essential, indisputable condition as public employees, as human resources subject to fulfilling the purposes and functions constitutionally and legally imposed on the Municipal Corporation, those legal advantage situations must be fully recognized to them, due to their current service relationship, which is one of Public Law." The lack of that documentation thus makes it impossible to analyze the plaintiff's right under that specific regulation. In any case, it must be considered that, for provisions issued by the Municipal Council to prevail over opposing ordinary legislation, it is necessary that they respect the minimum content of the rights and benefits that legislation has established with a global, albeit sectoral, scope —Articles 11 and 74 of the Constitución Política and 2, 11, 14, 19, 20, and 586 of the Código de Trabajo—; therefore, in the case of municipal workers, if Law No. 6835 came to grant them rights, taking into account their essential, indisputable status as public servants (servidores públicos), as human resources subject to the fulfillment of the purposes and functions constitutionally and legally imposed on the Municipal Corporation, those advantageous legal situations must be fully recognized for them, due to their current service relationship, which is one of Public Law."

"I.- La representante de la Municipalidad demandada, recurre contra la sentencia dictada por el Tribunal de Trabajo, Sección Segunda del Segundo Circuito Judicial de San José, en la cual le fue reconocido el derecho al actor, para que se le paguen los aumentos anuales por el tiempo servido en Fertica. Argumenta que la Municipalidad demandada es una entidad con plena autonomía administrativa y política, por lo cual no le resultan aplicables las normas de la Ley de Salarios de la Administración Pública, ni su respectivo Reglamento, sino la escala de sueldos y el Manual descriptivo de puestos, debidamente aprobado por el Concejo Municipal, así como la Convención Colectiva vigente en esa institución.En su criterio, la ley de comentario rige únicamente para el Poder Ejecutivo o para aquellos órganos o entidades públicas, sujetos al Régimen de Servicio Civil.Por ende, el reconocimiento de más anualidades a las que ya se le reconocen al actor, en la actualidad, es improcedente. II.- El principal argumento sostenido por la representación legal de la entidad demandada, para negar el pago de las anualidades pretendidas por el actor, es, como se dijo, que la autonomía constitucional y legalmente reconocida a las corporaciones municipales, inhibe a estas entidades de la aplicación de la Ley de Salarios.Ese punto ha sido tratado en reiterados pronunciamientos vertidos por esta Sala, con ocasión del reclamo de anualidades contra distintos entes municipales, en los cuales se ha señalado que:II.-Los entes autónomos, conforme lo dispone el artículo 188 de la Constitución Política, tienen independencia y libertad, para darse su sistema de gobierno, que comprende determinada facultad legislativa, pero únicamente referida a la actividad no reglada.El fundamento de esta libertad autonómica, está en la especialidad que caracteriza la función, que originó su creación.Esa facultad legislativa del ente autónomo, en ningún caso le podrá permitir legislar en forma contraria a la Constitución o a la Ley, porque la función legislativa, está reservada en nuestro medio, a la Asamblea Legislativa.La actividad de gobierno, que tienen los entes autónomos y las universidades estatales, así como también las demás instituciones de Educación Superior, a que se refiere el artículo 84 constitucional, lo es en sentido estricto.Consistirá en dictar sus propias normas, para desarrollar el objeto y alcanzar los fines especializados que le fueron asignados por la ley que las originó. La doctrina autonómica, plasmada en el antes citado artículo 188 de la Constitución Política, no otorgó a los entes autónomos una facultad plena de legislar.Sin embargo, como han sido creados por el Estado, para que realicen un servicio especial, que constituye toda la actividad del ente, y el buen funcionamiento del servicio, el fin y la razón de ser, en el desarrollo de la especialidad, gozan de autonomía, la que les permite libertad e independencia, pero sin salirse de los límites, porque si se le permitiera ir más allá, los beneficiarios del servicio, no tendrían defensa contra sus irregularidades.Nos encontramos ante una especialidad orgánica, por la función y por la materia, que nos da la cualidad de la autonomía de los entes y determina una esfera dentro de lo que es autónomo, pero no más allá.La esfera de acción, puede ser más o menos amplia, según la naturaleza del servicio y las posibilidades patrimoniales del ente.Fuera de esa esfera, es incapaz de autolegislar y los actos que realice en ese sentido, son nulos de pleno derecho. (sentencia de esta Sala, Nº 123, de las 9:10 horas del 7 de agosto de 1991).Como se desprende del voto transcrito, cuando se trata de normas ordinarias, emitidas por la Asamblea Legislativa, que no regulan, de manera expresa y típica, aquella competencia exclusiva, sino, diversamente, situaciones abstractas y generales, que inciden sobre la corporación municipal de igual modo que lo hacen respecto de cualquier otro sujeto jurídico similar, que se encuentra en los presupuestos de hecho que la misma determina, esa autonomía administrativa no puede relevarla de respetar, y de tener que dar cumplimiento, a las exigencias de ese ordenamiento general.Dentro de esa normativa de carácter general, encontramos la mencionada Ley Nº 6835, de 22 de diciembre de 1982.Sobre esta normativa en particular, en otra sentencia nuestra, la Nº 180, de las 15:10 horas, del 25 de agosto de 1993; se dijo:I.- El reconocimiento de la antigüedad, en el Sector Público, para efectos del pago de aumentos anuales por los servicios prestados en cualquiera de sus instituciones, estén o no cubiertas por regímenes de naturaleza estatutaria, encuentra su fundamento en los artículos 4 y 12, inciso d), de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformados por la Ley N 6835, de 22 de diciembre de 1982.A través de la primera norma, se estableció una nueva escala de salarios, al final de la cual se dijo, expresamente, que: La anterior escala regirá para todo el Sector Público. En la segunda disposición se dejó establecido:A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos a que se refiere el artículo 5, anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público.Esta disposición no tiene carácter retroactivo.Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial. Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto la vigencia, en toda la Administración Pública, de la teoría del Estado como patrono único", cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro, cual es el de corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo Sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que generalmente se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, con lo que se busca evitar discriminaciones chocantes.Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la Ley 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, N 2106, de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, además de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del Sector Público; lo cual no puede desconocerse, no sólo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, éstas no son sino parte de la natural evolución de las ideas sobre la materia, las que han venido forjándose desde hace tiempo. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación específica o particular para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1 de dicha Ley General de Salarios, no habría hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo expresando que regirá para todo el Sector Público y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de Convenciones Colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente tiene que concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva. De ahí que, los artículos 1, 4, 5 y 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, no fueron quebrantados en el fallo del ad-quem, como lo reclama el recurrente, sino, todo lo contrario, correctamente aplicados al caso, al estar de por medio, precisamente, el reconocimiento del tiempo servido por los actores, en el Sector Público, para efectos del incremento salarial por anualidades.Entre otras, pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, Nos. 58, de las 14 y 30 horas, del 30 de abril de 1986, 82, de las 10 y 10 horas, del 5 de julio de 1989 y 181, de las 10 y 10 horas, del 2 de octubre de 1991.- III. Jurídicamente es innegable que, los servidores con relación de servicio de la Municipalidad de San José, forman parte del denominado Sector Público; concepto aún más amplio que el de Administración Pública, contemplado por la Ley General de la Administración Pública y por la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Por ello, les resulta aplicable el reconocimiento de la antigüedad acumulada por servicios prestados en ese sector.Se debe aclarar que no se trata de obligar a la Corporación demandada, a que adopte la Escala de Salarios o el Manual Descriptivo de Puestos, a que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública; sino, simplemente, a que en forma ineludible debe proceder a reconocer un beneficio que, de manera igual y general, otorga la ley a todos los servidores públicos; es decir, el reconocimiento de la antigüedad acumulada al servicio de la Administración Pública, para efectos de los aumentos anuales.Tampoco se trata de obligar a la Corporación, a realizar erogaciones no autorizadas por el Ordenamiento Jurídico, a contrapelo del numeral 67 del Código Municipal, pues el fundamento de ese gasto, tiene pleno asidero normativo, según se ha dejado explicado y, más bien, el no reconocer el beneficio de comentario, constituiría un injusto enriquecimiento contra legem, a favor de la Administración, con perjuicio directo de aquellos servidores que se encuentren en una situación como la descrita y, por ahí, con características de ilegítimo y de ilícito.Por lo demás, se debe señalar que a los autos no se ha aportado el Manual descriptivo de puestos o la Convención Colectiva vigente en esa entidad y que, según la casacionista, regula lo atinente a la forma en que se ha de proceder al reconocimiento de la antigüedad, de los servidores de la demandada. La carencia de esa documentación, torna entonces imposible, el análisis del derecho del actor, al amparo de esa normativa específica.En todo caso, se ha de considerar que, para que las disposiciones emanadas del Concejo Municipal, puedan prevalecer sobre la legislación ordinaria, que se les oponga, es necesario que, en ellas, se respete el contenido mínimo de los derechos y de los beneficios que la legislación ha establecido con un alcance global, si bien sectorial, -artículos 11 y 74 de la Constitución Política y 2, 11, 14, 19, 20 y 586 del Código de Trabajo; por lo que, en el caso de los trabajadores municipales, si la Ley Nº 6835, les vino a conceder derechos, tomando en cuenta su condición esencial, indiscutible, de servidores públicos, como recursos humanos sometidos al cumplimiento de los fines y de las funciones, constitucional y legalmente impuestos a la Corporación Municipal, esas situaciones jurídicas de ventaja, deben serles plenamente reconocidas, por su relación de servicio vigente, que es de Derecho Público."