← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 01007-2006 Sala Primera de la Corte · Sala Primera de la Corte · 21/12/2006
OutcomeResultado
The Chamber declares absolute nullity of the impugned act because it was issued by an incompetent official, rendering the act irremediably null and void.La Sala declara la nulidad absoluta del acto impugnado por haber sido emitido por un funcionario incompetente, lo que vicia el acto de nulidad insubsanable.
SummaryResumen
The First Chamber of the Supreme Court declares the absolute nullity of administrative act R-SINAC-DG-010, issued by the General Director of SINAC, which sought to regulate the issuance and use of permits and plastic tags for timber transport. The Chamber finds that the act, despite being called a directive, is materially a general act affecting private parties, since it details procedures, intervening bodies, and requirements that go beyond internal relations between public organs. The core analysis focuses on the competence of the issuing body. It interprets that the Biodiversity Law (1998) modified the structure of SINAC, eliminating the figure of the General Director and creating a National Council of Conservation Areas, assisted by an Executive Director. The function of issuing directives on forestry administration matters belongs to the Council, not the General Director. Therefore, the act was issued by an incompetent body, constituting an irremediable defect leading to absolute nullity under articles 128, 129, and 166 of the General Law of Public Administration.La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia declara la nulidad absoluta del acto administrativo R-SINAC-DG-010, emitido por el Director General del SINAC, que pretendía regular la entrega y uso de guías y placas plásticas para el transporte de madera. La Sala determina que el acto, pese a autodenominarse directriz, es materialmente un acto general con incidencia en los administrados, ya que detalla trámites, órganos intervinientes y requisitos que exceden las relaciones internas entre órganos públicos. El análisis central se enfoca en la competencia del órgano emisor. Se interpreta que la Ley de Biodiversidad (1998) modificó la estructura del SINAC, eliminando la figura del Director General y creando un Consejo Nacional de Áreas de Conservación, asistido por un Director Ejecutivo. Las funciones de emitir directrices en materia de administración forestal corresponden al Consejo, no al Director General. Por tanto, el acto fue dictado por un órgano incompetente, configurando un vicio insubsanable que acarrea la nulidad absoluta conforme a los artículos 128, 129 y 166 de la Ley General de la Administración Pública.
Key excerptExtracto clave
“It can well be affirmed that the Biodiversity Law renders the figure of the General Director without effect and creates that of the Executive Director. This regulation is very specific in determining the functions attributed to each body that makes up the National System of Conservation Areas. There is no doubt that the coordination and policy-making in the matter is assigned to the Council, which is in charge of issuing the directive on the delivery and use of permits and plastic tags for timber transport. Based on the foregoing, the appellant is correct in his argument, and the challenged act is null for being substantially non-conforming with the legal order, since it was not issued by the competent body and the servant designated at the time of its issuance (articles 128 and 129 of the General Law of Public Administration).”“Bien se puede afirmar que la Ley de Biodiversidad deja sin efecto la figura del Director General y crea la del Director Ejecutivo. Esta normativa es muy específica en determinar las funciones que le atribuye a cada órgano que conforma el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. No cabe ninguna duda que la coordinación y el planteamiento de políticas en el tema, está dado al Consejo, quien es el encargado de emitir la directriz sobre la entrega y empleo de guías y placas plásticas para el transporte de maderas. Según lo expuesto, lleva razón el recurrente en su alegato, y lo impugnado es nulo por ser disconforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, ya que no fue dictado por el órgano competente y el servidor designado al momento de emanarlo (artículos 128 y 129 de la Ley General de la Administración Pública).”
Pull quotesCitas destacadas
"Las directrices no integran el ordenamiento jurídico, puesto que no son normas, ni forman parte la jerarquía de las fuentes del Ordenamiento Jurídico Administrativo (artículo 6 de la Ley de referencia), por lo que su infracción no produce la nulidad del acto concreto, sino la sanción disciplinaria del funcionario que falta a ellas."
"Directives do not form part of the legal order, since they are not norms, nor do they form part of the hierarchy of sources of the Administrative Legal Order (article 6 of the referenced Law), therefore their violation does not produce nullity of the specific act, but rather disciplinary sanction of the official who fails to follow them."
Considerando V
"Las directrices no integran el ordenamiento jurídico, puesto que no son normas, ni forman parte la jerarquía de las fuentes del Ordenamiento Jurídico Administrativo (artículo 6 de la Ley de referencia), por lo que su infracción no produce la nulidad del acto concreto, sino la sanción disciplinaria del funcionario que falta a ellas."
Considerando V
"Se concluye entonces que lo impugnado no es un conjunto de directrices, sino un acto general, cuyo contenido va más allá de las relaciones internas entre órganos de la Administración, para tener incidencia en los administrados."
"It is concluded then that what is impugned is not a set of directives, but a general act, whose content goes beyond internal relations between Administration bodies, to have an impact on individuals."
Considerando V
"Se concluye entonces que lo impugnado no es un conjunto de directrices, sino un acto general, cuyo contenido va más allá de las relaciones internas entre órganos de la Administración, para tener incidencia en los administrados."
Considerando V
"Bien se puede afirmar que la Ley de Biodiversidad deja sin efecto la figura del Director General y crea la del Director Ejecutivo."
"It can well be affirmed that the Biodiversity Law renders the figure of the General Director without effect and creates that of the Executive Director."
Considerando VI
"Bien se puede afirmar que la Ley de Biodiversidad deja sin efecto la figura del Director General y crea la del Director Ejecutivo."
Considerando VI
Full documentDocumento completo
“V.- First, it is important to determine whether, in this case, the challenged act—namely, R-SINAC-DG-010, issued by the Director General of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación—is, irrespective of its designation, a directive (directriz). The power of direction (poder de dirección) is the authority to orient and guide the actions, but not the acts, of another body, by imposing upon it goals and the types of means it must use to attain them and thereby achieve the satisfaction of public interests. It should be noted that this power is exercised through various instruments, such as a directive, which consists of a general act intended to regulate certain relationships within the Administration itself and whose content comprises a set of policy guidelines or definitions for the fulfillment of public purposes. This is the approach followed by the Ley General de la Administración Pública in sections 99 and 100.
Directives do not form part of the legal system (ordenamiento jurídico), because they are not rules, nor do they form part of the hierarchy of sources of Administrative Law (Ordenamiento Jurídico Administrativo) (Article 6 of the aforementioned Law); consequently, their violation does not render the specific act null and void, but instead gives rise to disciplinary sanctions against the official who fails to comply with them, pursuant to section 100 ibídem, which expressly provides: “1. When one body has the power of direction over another, it may issue directives to it, oversee compliance with them, and sanction, by removal, the head who repeatedly and seriously fails to comply with them without justifying such noncompliance. 2. The directing body shall not, in that capacity, have hierarchical authority over the directed body, and the latter shall in all cases have discretion to apply the directives according to the circumstances. 3.
The directing body shall also have the authority to coordinate the directed body with others, always within the limits stated above.” Under the foregoing definition, although the challenged act states that its intention is to issue directives, its content does not correspond to such directives. Rather, it constitutes a type of manual or set of instructions that regulates and details, step by step, the bodies that must participate and the specific procedures for the issuance and use of guides and plastic tags in the transportation of timber, including, for example, the design of authorization forms and who must sign them, as well as the conditions that reports issued by forestry supervisors (regentes forestales) or certificates of origin must necessarily meet. The act even imposes requirements on forestry supervisors that contravene the Reglamento a la Ley Forestal, as is the case with subsection 1.2.1.11, which provides: “The amendments to the management plan (plan de manejo) referred to in Article 23, subsection 4, of the Reglamento a la Ley Forestal… may be implemented in the field only after they have been approved by the AFE (following a field inspection) through an administrative decision (resolución administrativa) amending the original decision…”.
It is clear that the intention was also to introduce conditions that are not encompassed by the Reglamento. That lies beyond the scope of the power of direction. It is therefore concluded that the challenged measure is not a set of directives, but rather a general act whose content extends beyond the internal relationships among bodies of the Administration and affects private parties subject to the Administration (administrados). VI.- Having clarified the nature of the challenged act, the Chamber elects first to examine the fourth ground of error raised by the appellant in cassation (casacionista), because it concerns one of the act’s essential elements: the jurisdiction (competencia) of the body that issued it. The appellant contends that Decreto 24652-MIRENEM was implicitly repealed by sections 22 through 26 of the Ley de Biodiversidad. In this regard, it is essential to analyze the related provisions.
Article 5 of the 1996 Ley Forestal provides that the Administración Forestal del Estado shall be under the authority of the Ministerio del Ambiente y Energía; it further provides that its management structure shall be governed by the provisions of the Reglamento to that Law. Section 3 thereof creates the Sistema Nacional de Áreas de Conservación and the office of Director General. It also sets out the powers of that official by referring to the provisions of the aforementioned Decreto. In 1998, the Ley de Biodiversidad was enacted, once again identifying the Sistema as the governing body for matters concerning the Administración Forestal del Estado. Section 23 ibídem creates, as part of SINAC, the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, which, as provided in the following section 24, includes, among others, a Director Ejecutivo, who serves as its secretary. It is therefore first necessary to examine each position in order to determine whether they correspond to the same office or, on the contrary, are distinct.
The Director General referred to in the Reglamento a la Ley Forestal is linked, under section 3 thereof, to the position of Director Superior de Recursos Naturales described in the Decreto, demonstrating that they refer to the same office or position. The question arises with respect to the functions assigned by the Ley de Biodiversidad to the Director Ejecutivo (Article 26); it provides that this official shall be responsible for implementing the directives and decisions of the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, as well as overseeing and monitoring the regulations, policies, and directives issued in this area. Section 25 of the Ley de Biodiversidad lists the functions of that Consejo, including: overseeing and auditing the proper technical and administrative management of the Áreas de Conservación; coordinating the preparation and updating of the national strategy for the conservation and sustainable use of biodiversity; defining strategies and policies related to the consolidation and development of state-protected areas, as well as overseeing their management; issuing guidelines and directives to ensure consistency among the structures, administrative mechanisms, and regulations of the Áreas de Conservación; and performing other functions necessary to fulfill the objectives of the Law.
The Decreto, on the other hand, granted the Director jurisdiction to exercise high-level technical coordination over the Áreas de Conservación, as well as to issue directives for the preparation of regional operating plans and to ensure their application and implementation. Thus, a mere reading of the powers granted to the Consejo is sufficient to recognize that the responsibilities previously vested in the Director General now fall to the Consejo Nacional, such that the Ley de Biodiversidad removed certain powers from the former, placed that official under a higher body, and required the official to work in furtherance of that body with respect to the decisions adopted therein. Indeed, the Law grants the Consejo the power to issue directives and imposes upon the Director the obligation to ensure compliance with them. It may properly be stated that the Ley de Biodiversidad abolished the position of Director General and created that of Director Ejecutivo.
This legislation is highly specific in defining the functions assigned to each body comprising the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. There can be no doubt that the coordination and formulation of policies in this area are entrusted to the Consejo, which is responsible for issuing the directive concerning the issuance and use of guides and plastic tags for the transportation of timber. In light of the foregoing, the appellant’s argument is well-founded, and the challenged act is null and void because it is materially inconsistent with the legal system, since it was not issued by the competent body and the duly designated official at the time of its issuance (Articles 128 and 129 of the Ley General de la Administración Pública). In this regard, section 166 of the same Law once again applies and mandates absolute nullity (nulidad absoluta), because the defect is incurable (vicio insubsanable). Consistent with the foregoing reasoning, this ground of error must be sustained, making it unnecessary to consider the other arguments raised.”
“V.- En primer término, resulta importante definir si en la especie el acto impugnado, sea el R-SINAC-DG-010 emitido por el Director General del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, independientemente de su denominación, es una directriz. El poder de dirección es la facultad de orientar y guiar la acción de otro órgano, pero no sus actos, imponiéndole metas y los tipos de medios que ha de utilizar para realizarlas y así lograr la satisfacción de los intereses públicos. Cabe señalar, que este poder se ejerce a través de diversos instrumentos, como por ejemplo, la directriz, que consiste en un acto general, destinado a regular ciertas relaciones entre la misma Administración, cuyo contenido es un conjunto de orientaciones o definiciones de política, para el cumplimiento de fines públicos. Es este el lineamiento que sigue la Ley General de la Administración Pública en sus preceptos 99 y 100.
Las directrices no integran el ordenamiento jurídico, puesto que no son normas, ni forman parte la jerarquía de las fuentes del Ordenamiento Jurídico Administrativo (artículo 6 de la Ley de referencia), por lo que su infracción no produce la nulidad del acto concreto, sino la sanción disciplinaria del funcionario que falta a ellas, a tenor del numeral 100 ibídem, que a la letra expresa: “1. Cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falta a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia. 2. El órgano director no tendrá como tal potestad jerárquica sobre el dirigido, y éste tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias. 3. El órgano director tendrá también potestad para coordinar al dirigido con otros, siempre dentro de los límites antes indicados.” Según el concepto transcrito, a pesar de que en el acto cuestionado expresa que su intención es dictar directrices, su contenido no corresponde a tales.
Resulta más bien, una especie de manual o un instructivo que regula y detalla paso a paso, los órganos que deben intervenir y los trámites puntuales para la entrega y empleo de guías y placas plásticas en el transporte de madera, dentro de lo que se incluye, por ejemplo, el diseño de las boletas de autorización y quién debe firmarlas, así como las condiciones que han de cumplir necesariamente los informes que emitan los regentes forestales o los certificados de origen. Incluso, el acto contiene requerimientos hacia los regentes forestales que contravienen lo previsto en el Reglamento a la Ley Forestal, tal es el caso del apartado 1.2.1.11, el cual establece: “Las modificaciones al plan de manejo a las que se refiere el artículo 23 inciso 4 del Reglamento a la Ley Forestal… solo podrán ejecutarse en el campo una vez que se haya aprobado por la AFE (previa inspección del campo) mediante resolución administrativa que modifique la resolución original…”.
Es claro que, lo pretendido fue introducir también condiciones que no están enmarcadas en el Reglamento. Eso está fuera del alcance de la potestad de dirección. Se concluye entonces que lo impugnado no es un conjunto de directrices, sino un acto general, cuyo contenido va más allá de las relaciones internas entre órganos de la Administración, para tener incidencia en los administrados. VI.- Aclarada la naturaleza del acto cuestionado, la Sala opta por conocer en primer término, el cuarto agravio formulado por el casacionista, al versar sobre uno de sus elementos esenciales, cual es la competencia del órgano que lo emitió. Considera el recurrente, que el Decreto 24652-MIRENEM fue derogado implícitamente por los cánones 22 al 26 de la Ley de Biodiversidad. Sobre este particular resulta trascendental hacer un análisis de las normas que están vinculadas. El artículo 5 de la Ley Forestal de 1996 estipula que la Administración Forestal del Estado, estará a cargo del Ministerio del Ambiente y Energía; la estructura de su manejo prevé, se rija por lo estipulado en el Reglamento a esa ley.
En este, en el numeral 3 se crea el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y el cargo de Director General. Se indican, además, las atribuciones de este funcionario, remitiendo a lo estipulado en el Decreto de cita. En 1998, se promulgó la Ley de Biodiversidad, la que de nuevo trae a colación al Sistema como ente rector en materia de Administración Forestal del Estado. En el ordinal 23 ibídem se crea como parte del SINAC el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, que según indica el precepto 24 siguiente, está conformado entre otros por un Director Ejecutivo, quien funge como su secretario. Entonces, corresponde de previo hacer un estudio de cada una de las figuras con el fin de determinar si incumben al mismo cargo o por el contrario, si son distintos. El Director General al cual hace referencia el Reglamento a la Ley Forestal, remite en su canon 3 al puesto de Director Superior de Recursos Naturales descrito en el Decreto; lo que evidencia que se refieren a un mismo cargo o puesto.
La duda surge respecto de las funciones otorgadas por la Ley de Biodiversidad al Director Ejecutivo (artículo 26); allí se instituye que será el responsable de ejecutar la directrices y decisiones del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, así como supervisar y dar seguimiento a los reglamentos, políticas y directrices emanadas en la materia. El numeral 25 de la Ley de Biodiversidad, enumera las funciones que va a tener ese Consejo, entre otras señala: supervisar y fiscalizar la correcta gestión técnica y administrativa de las Áreas de Conservación; coordinar la elaboración y actualización de la estrategia nacional para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad; definir las estrategias y políticas relacionadas con la consolidación y el desarrollo de las áreas protegidas estatales, así como supervisar su manejo; dictar los lineamientos y directrices para hacer coherentes las estructuras, mecanismos administrativos y reglamentos de las Áreas de Conservación; otras funciones necesarias para cumplir con los objetivos de la ley.
Por otro lado el Decreto le daba competencia al Director para ejercer la coordinación superior técnica sobre las Áreas de Conservación, así como emitir directrices para la elaboración de los planes operativos regionales, velar por su aplicación y ejecución. Entonces, basta hacer una lectura de las potestades dadas al Consejo para reconocer que lo que se había recargado en el Director General, hoy día le compete al Consejo Nacional, de tal forma que la Ley de Biodiversidad lo que hizo fue eliminar ciertas potestades de aquel, sometiéndolo a un órgano superior y trabajando en función de este en cuanto a los acuerdos que allí se tomen. Tanto así, que la ley le otorga al Consejo la potestad de emitir directrices y al Director la obligación de velar porque estas se cumplan. Bien se puede afirmar que la Ley de Biodiversidad deja sin efecto la figura del Director General y crea la del Director Ejecutivo.
Esta normativa es muy específica en determinar las funciones que le atribuye a cada órgano que conforma el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. No cabe ninguna duda que la coordinación y el planteamiento de políticas en el tema, está dado al Consejo, quien es el encargado de emitir la directriz sobre la entrega y empleo de guías y placas plásticas para el transporte de maderas. Según lo expuesto, lleva razón el recurrente en su alegato, y lo impugnado es nulo por ser disconforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, ya que no fue dictado por el órgano competente y el servidor designado al momento de emanarlo (artículos 128 y 129 de la Ley General de la Administración Pública). En este sentido, una vez más se acude al canon 166 de la misma ley, que impone la nulidad absoluta, por ser un vicio insubsanable. Acorde a lo razonado, este agravio deberá acogerse, lo cual torna innecesario conocer de las otras alegaciones formuladas.”
Document not found. Documento no encontrado.