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Res. 00846-2007 Sala Segunda de la Corte · Sala Segunda de la Corte · 2007
OutcomeResultado
The Second Chamber upholds the ruling denying the payment of salary differences claimed as in-kind salary for the use of a dwelling, considering that in public employment the principle of legality applies and there is an express legal prohibition against considering such benefits as salary.La Sala Segunda confirma la sentencia que negó el pago de diferencias salariales reclamadas como salario en especie por el uso de una vivienda, al considerar que en el empleo público rige el principio de legalidad y existe una prohibición legal expresa para considerar tales beneficios como salario.
SummaryResumen
The Second Chamber of the Supreme Court of Justice of Costa Rica, in Resolution 00846-2007, addresses an appeal in an ordinary labor proceeding against the Costa Rican Institute of Sport and Recreation (ICODER). The plaintiff claimed payment of salary differences based on in-kind salary, having enjoyed housing during the employment relationship, a benefit lost upon eviction. The Chamber confirms the lower court's ruling denying the claim. The ratio decidendi focuses on the application of the legality principle in public employment. Unlike private labor law, in the public sector, additional benefits only constitute in-kind salary if expressly authorized by law. The Public Administration Salary Law (Article 9) expressly prohibits granting salary status to benefits such as housing, except for specific exceptions. Since ICODER is a public institution bound by this legality framework, the use of the dwelling cannot be classified as in-kind salary, regardless of any document stating otherwise, as acts contrary to mandatory norms are null and void.La Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, mediante la Resolución 00846-2007, analiza un recurso en un proceso laboral ordinario contra el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER). La parte actora reclama el pago de diferencias salariales bajo el concepto de salario en especie, por haber disfrutado una vivienda durante la relación laboral, beneficio que se perdió al ser desalojado. La Sala confirma la sentencia del tribunal inferior, que había negado tal pretensión. La ratio decidendi se centra en la aplicación del principio de legalidad en el empleo público. Se determina que, a diferencia del derecho laboral privado, en el sector público los beneficios adicionales solo constituyen salario en especie si existe autorización expresa en el ordenamiento jurídico. La Ley de Salarios de la Administración Pública (artículo 9) prohíbe expresamente dar carácter salarial a prestaciones como alojamiento, salvo excepciones. Dado que el ICODER es una institución pública sujeta a este bloque de legalidad, no procede calificar el uso de la vivienda como salario en especie, por más que existiera un documento que lo indicara, ya que los actos contrarios a normas imperativas son nulos.
Key excerptExtracto clave
Thus, there was a specific legal limitation for officials of the former General Directorate of Physical Education and Sports, preventing them from attributing salary status to such benefits, even if there was a document through which the authorities of that institution had accepted it, in a clearly illegal act; since acts contrary to mandatory or prohibitive norms are null and void by operation of law (Article 19 of the Civil Code). Furthermore, the legal nature of the Costa Rican Institute of Sport and Recreation, where the plaintiff continued working after his former employer ceased to exist, pursuant to Transitory Provision I of Law 7800, which stated: "Upon the entry into force of this law, the officials of the General Directorate of Physical Education and Sports shall become part of the Institute, without prejudice to their labor rights, and this change shall not entail the payment of legal severance benefits," also requires the application of that salary law provision. While it is true that labor law is governed by principles that seek to protect the worker, such as the primacy of reality and in dubio pro operario, we cannot ignore that we are not dealing with a private employment relationship but rather a public service one. In this other field, different principles—public law principles—apply, which may even be opposed to those of that special area. One of them is the principle of legality, by virtue of which only those obligations that are authorized by the legal system can be considered lawful and effective against the respective entities (Articles 11 of the Political Constitution and 11 and 13 of the General Public Administration Law). Therefore, the use of a public asset can only be considered as in-kind salary, with the consequences that such classification entails, if it is expressly authorized by law in that manner, which does not occur in the case at hand, where, on the contrary, there is an express prohibition in that regard.De esta manera, existía una limitación legal específica para los funcionarios de la extinta Dirección General de Educación Física y Deportes, de atribuir a los beneficios de esa índole, condición salarial, aún cuando exista un documento por medio del cual, los jerarcas de esa institución así lo hubieran aceptado, en un acto evidentemente ilegal; por cuanto los actos contrarios a normas imperativas o prohibitivas son nulos de pleno derecho (artículo 19 del Código Civil). Por otra parte, la naturaleza jurídica del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, para el cual continuó laborando el actor luego de la desaparición de su anterior patrono, conforme al transitorio I, de la Ley 7800 que dispuso: “A partir de la vigencia de esta ley, los funcionarios de la Dirección General de Educación Física y Deportes pasarán a formar parte del Instituto, sin perjuicio de sus derechos laborales, sin que por este cambio medie el pago de prestaciones legales por el auxilio de cesantía”, también exige la aplicación de esa norma de la ley de salarios. Si bien es cierto, en materia laboral imperan principios que buscan tutelar al trabajador, como el de primacía de la realidad y del in dubio pro operario, no se puede dejar de lado que no estamos en presencia de una relación de empleo privada, sino de servicio público. En este otro campo rigen principios distintos -principios de derecho público- que incluso, pueden ser contrapuestos a los de aquella especial materia. Uno de ellos es el principio de legalidad, por virtud del cual sólo pueden considerarse lícitas y efectivas como obligaciones a cargo de los respectivos entes aquéllas que se encuentren autorizadas por el ordenamiento (artículos 11 de la Constitución Política y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública). Por eso, la utilización de un bien público, solo puede ser conceptuada como salario en especie, con las consecuencias que esa calificación implica, si está autorizada de manera expresa en el ordenamiento en esa forma, lo que no sucede en el caso de que se conoce, donde por el contrario, existe una prohibición expresa en ese sentido.
Pull quotesCitas destacadas
"Si bien es cierto, en materia laboral imperan principios que buscan tutelar al trabajador, como el de primacía de la realidad y del in dubio pro operario, no se puede dejar de lado que no estamos en presencia de una relación de empleo privada, sino de servicio público."
"While it is true that labor law is governed by principles that seek to protect the worker, such as the primacy of reality and in dubio pro operario, we cannot ignore that we are not dealing with a private employment relationship but rather a public service one."
Considerando IV
"Si bien es cierto, en materia laboral imperan principios que buscan tutelar al trabajador, como el de primacía de la realidad y del in dubio pro operario, no se puede dejar de lado que no estamos en presencia de una relación de empleo privada, sino de servicio público."
Considerando IV
"En este otro campo rigen principios distintos -principios de derecho público- que incluso, pueden ser contrapuestos a los de aquella especial materia. Uno de ellos es el principio de legalidad, por virtud del cual sólo pueden considerarse lícitas y efectivas como obligaciones a cargo de los respectivos entes aquéllas que se encuentren autorizadas por el ordenamiento."
"In this other field, different principles—public law principles—apply, which may even be opposed to those of that special area. One of them is the principle of legality, by virtue of which only those obligations that are authorized by the legal system can be considered lawful and effective against the respective entities."
Considerando IV
"En este otro campo rigen principios distintos -principios de derecho público- que incluso, pueden ser contrapuestos a los de aquella especial materia. Uno de ellos es el principio de legalidad, por virtud del cual sólo pueden considerarse lícitas y efectivas como obligaciones a cargo de los respectivos entes aquéllas que se encuentren autorizadas por el ordenamiento."
Considerando IV
"Por eso, la utilización de un bien público, solo puede ser conceptuada como salario en especie, con las consecuencias que esa calificación implica, si está autorizada de manera expresa en el ordenamiento en esa forma, lo que no sucede en el caso de que se conoce, donde por el contrario, existe una prohibición expresa en ese sentido."
"Therefore, the use of a public asset can only be considered as in-kind salary, with the consequences that such classification entails, if it is expressly authorized by law in that manner, which does not occur in the case at hand, where, on the contrary, there is an express prohibition in that regard."
Considerando IV
"Por eso, la utilización de un bien público, solo puede ser conceptuada como salario en especie, con las consecuencias que esa calificación implica, si está autorizada de manera expresa en el ordenamiento en esa forma, lo que no sucede en el caso de que se conoce, donde por el contrario, existe una prohibición expresa en ese sentido."
Considerando IV
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**IV.- REGARDING THE FAILURE TO ASSESS THE DOCUMENT SUBMITTED:** The appellant disagrees because, in her opinion, the Court did not assess, as required in this matter, the content of the document submitted at folio 33, particularly insofar as it shows that the plaintiff and his family enjoyed water and electricity without any payment and that upon termination of the employment relationship, the dwelling had to be returned. However, after analyzing the aforementioned ruling, it is patently clear that this objection lacks foundation, because for the Court it was clear that the plaintiff, through the mentioned document, was provided with a property for the dwelling of himself and his family, as of December first, nineteen eighty-two, as part of his salary and that it was valued at that time in the sum of ten colones. Therefore, the Court did not overlook the evidentiary value of that document, nor the circumstances arising from it. The substantive issue, and regarding which the appellant does not offer major opposition, is the *ad quem*'s refusal to classify that benefit as payment in kind (salario en especie), by reason of the application of the principle of legality (principio de legalidad), given the legal nature of the defendant entity. But in addition, what is relevant at this point is that the entity that was formerly the plaintiff's employer and that assigned him the mentioned benefit, was the Dirección General de Educación Física y Deportes, created by Ley número 3656 of January 6, 1966. In article 23 of that law, it expressly provided: “The Ley de Salarios de la Administración Pública and the Estatuto de Servicio Civil and its reforms, shall be applied generally and mandatorily to the Dirección General de Educación Física y Deportes”. In this way, the application that must be made in the case at bar of the provisions of article 9 of the Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 of October 9, 1957, as correctly done by the Court, is unavoidable, insofar as that provision expressly establishes that "Except the sums that for the concept of \"zonaje\" must be recognized to certain public servants, in accordance with the Regulations that the Executive Branch will issue for such purpose, the additional benefits or supplies that in some cases are granted, such as those covering lodging, food, vehicle, uniform expenses, etc., shall not have the character of payment in kind (salario en especie), since such expenses shall only be granted when the needs of the service so require, likewise the sums that are paid for the concept of per diem or travel expenses". In this way, there was a specific legal limitation for the officials of the extinct Dirección General de Educación Física y Deportes, to attribute salary status to benefits of that nature, even when a document existed through which the heads of that institution had accepted it, in an evidently illegal act; since acts contrary to imperative or prohibitive norms are void ab initio (nulos de pleno derecho) (article 19 of the Código Civil). Moreover, the legal nature of the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, for which the plaintiff continued to work after the disappearance of his previous employer, in accordance with Transitory Provision I, of Ley 7800 which provided: “As of the effective date of this law, the officials of the Dirección General de Educación Física y Deportes shall become part of the Institute, without prejudice to their labor rights, and without this change resulting in the payment of legal benefits for severance pay (auxilio de cesantía)”, also requires the application of that norm of the salary law. Indeed, in accordance with Ley 7800 of April 30, 1998, entitled “Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación”, published in Alcance N° 20, to La Gaceta N° 103 of May 29, 1998, in its Article 1º, the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación is a semi-autonomous institution of the State, with its own legal personality and administrative independence. That law establishes as the primary purpose of the Institute, the promotion, support, and encouragement of individual and collective practice of sport and recreation for the inhabitants of the Republic, an activity considered of public interest because the integral health of the population is at stake. For its part, Article 2° expressly indicates that the financial and budgetary regime of the Institute, that of contracting for works and supplies, that of personnel, and the internal and external financial controls, are subject to the Ley de Administración Financiera de la República and the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Under such circumstances, the public nature of the sued institute is evident, as well as the public contracting regime for its personnel, subject to the body of legality rules (bloque de legalidad) and by which the application of the aforementioned article 9 remains in force. This same circumstance is what prevents acceding to the intended application of numerals 164 and 166 of the Código de Trabajo, so that the plaintiff's enjoyment of the dwelling is recognized as payment in kind (salario en especie), and consequently—in accordance with the claim—a salary difference is paid to him from the moment he was evicted from the property. While it is true that in labor matters, principles that seek to protect the worker prevail, such as the primacy of reality (primacía de la realidad) and in dubio pro operario, it cannot be ignored that we are not in the presence of a private employment relationship, but rather one of public service. In this other field, different principles—principles of public law (principios de derecho público)—govern, which can even be opposed to those of that special subject. One of them is the principle of legality (principio de legalidad), by virtue of which only those obligations that are authorized by the legal system can be considered lawful and effective as obligations chargeable to the respective entities (Articles 11 of the Constitución Política and 11 and 13 of the Ley General de la Administración Pública). Therefore, the use of a public asset can only be conceptualized as payment in kind (salario en especie), with the consequences that such classification implies, if it is expressly authorized in the legal system in that form, which does not happen in the case under review, where on the contrary, there is an express prohibition in that sense. (On this specific topic, see, among others, votes N°s 33, of 3:20 p.m. on February 4, 1998; 84 of 10:40 a.m. on April 16; and 118 of 10:00 a.m. on May 14, both of 1999). **V.-** For the reasons stated, the lower court's decision deserves to be confirmed." On the other hand, the legal nature of the Costa Rican Institute of Sport and Recreation, for which the plaintiff continued working after the disappearance of his previous employer, in accordance with Transitory Provision I of Law 7800, which provided: “As from the entry into force of this law, the officials of the General Directorate of Physical Education and Sports shall become part of the Institute, without prejudice to their labor rights, and without this change giving rise to the payment of legal benefits for severance pay,” also requires the application of that provision of the salary law. Indeed, in accordance with Law 7800 of April 30, 1998, entitled “Creation of the Costa Rican Institute of Sport and Recreation and of the Legal Regime for Physical Education, Sport and Recreation,” published in Supplement No. 20 to La Gaceta No. 103 of May 29, 1998, in its Article 1, the Costa Rican Institute of Sport and Recreation is a semi-autonomous institution of the State, with its own legal personality and administrative independence. That law establishes as the primary purpose of the Institute, the promotion, support, and encouragement of the individual and collective practice of sport and recreation by the inhabitants of the Republic, an activity considered to be of public interest because the integral health of the population is at stake. For its part, Article 2 expressly states that the financial and budgetary regime of the Institute, the regime for contracting works and supplies, the personnel regime, and the internal and external financial controls, are subject to the Law on Financial Administration of the Republic and the Organic Law of the Comptroller General of the Republic. Under such circumstances, the public nature of the sued institute is evident, as is the regime for the public procurement of its personnel, subject to the body of legality and by which it maintains in force the application of the aforementioned Article 9. This same circumstance is what prevents granting the intended application of Articles 164 and 166 of the Labor Code, so that the enjoyment of housing be recognized to the plaintiff as payment in kind (salario en especie) and consequently—in accordance with the claim—a salary difference be paid to him from the moment he was evicted from the property. While it is true that in labor matters principles that seek to protect the worker prevail, such as the primacy of reality and in dubio pro operario, it cannot be ignored that we are not in the presence of a private employment relationship, but rather one of public service. In this other field, different principles govern—principles of public law—which may even be opposed to those of that special subject matter. One of them is the principle of legality, by virtue of which only those obligations authorized by the legal system may be considered lawful and effective as liabilities of the respective entities (Articles 11 of the Political Constitution and 11 and 13 of the General Law of Public Administration). Therefore, the use of a public good can only be conceptualized as payment in kind, with the consequences that such a classification entails, if it is expressly authorized in that form by the legal system, which does not occur in the case under consideration, where on the contrary, there is an express prohibition in that regard. (On this specific topic, see, among others, rulings No. 33, of 3:20 p.m. on February 4, 1998; 84 of 10:40 a.m. on April 16; and 118 of 10:00 a.m. on May 14, both of 1999). V.- For the reasons stated, the decision of the court deserves to be confirmed.”
“IV.- SOBRE LA FALTA DE VALORACIÓN DEL DOCUMENTO APORTADO: La recurrente se muestra disconforme porque en su criterio el Tribunal no valoró, como correspondía en esta materia, el contenido del documento aportado a folio 33, particularmente en cuanto del mismo se desprende que el agua y la luz las disfrutaba el actor y su familia sin pago alguno y que en caso de terminación del vínculo laboral se debía hacer devolución de la vivienda. Sin embargo, una vez analizado el citado pronunciamiento, resulta a todas luces visible que esta protesta carece de fundamento, pues para el Tribunal fue claro que al actor, mediante el mencionado documento, le fue facilitado un inmueble para vivienda suya y de su familia, a partir del primero de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, como parte de su salario y que fue valorado en ese momento en la suma de diez colones. De modo que el Tribunal no soslayó el valor probatorio de ese documento, ni las circunstancias que de él se desprenden. El tema de fondo y respecto del cual el recurrente no ofrece mayor oposición es la negativa del ad quem de calificar ese beneficio como salario en especie, en razón de la aplicación del principio de legalidad, dada la naturaleza jurídica del ente demandado. Pero además, lo relevante en este punto es que la entidad que otrora fue el patrono del actor y que le asignó el mencionado beneficio, fue la Dirección General de Educación Física y Deportes, creada por Ley número 3656 de 6 de enero de 1966. En el artículo 23 de esa ley, expresamente se disponía: “ La Ley de Salarios de la Administración Pública y el Estatuto de Servicio Civil y sus reformas, se aplicarán en forma general y obligatoria a la Dirección General de Educación Física y Deportes”. De esta manera, es insalvable la aplicación que debe hacerse al subjúdice de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 de 9 de octubre de 1957, como en forma atinada lo hizo el Tribunal, en cuanto esa disposición expresamente establece que “Salvo las sumas que por concepto de "zonaje" deban reconocerse a determinados servidores públicos, conforme al Reglamento que con tal fin dictará el Poder Ejecutivo, las prestaciones o suministros adicionales que en algunos casos se otorgaren, tales como las que cubran gastos de alojamiento, alimentación, vehículos, uniformes, etc., no tendrán el carácter de salario en especie, ya que tales gastos sólo se otorgarán cuando las necesidades del servicio así lo requieran, lo mismo que las sumas que fueren pagadas por concepto de viáticos o gastos de viaje”. De esta manera, existía una limitación legal específica para los funcionarios de la extinta Dirección General de Educación Física y Deportes, de atribuir a los beneficios de esa índole, condición salarial, aún cuando exista un documento por medio del cual, los jerarcas de esa institución así lo hubieran aceptado, en un acto evidentemente ilegal; por cuanto los actos contrarios a normas imperativas o prohibitivas son nulos de pleno derecho (artículo 19 del Código Civil). Por otra parte, la naturaleza jurídica del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, para el cual continuó laborando el actor luego de la desaparición de su anterior patrono, conforme al transitorio I, de la Ley 7800 que dispuso: “A partir de la vigencia de esta ley, los funcionarios de la Dirección General de Educación Física y Deportes pasarán a formar parte del Instituto, sin perjuicio de sus derechos laborales, sin que por este cambio medie el pago de prestaciones legales por el auxilio de cesantía”, también exige la aplicación de esa norma de la ley de salarios. En efecto, de acuerdo con la Ley 7800 de 30 de abril de 1998, denominada “Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación”, publicada en el Alcance N° 20, a La Gaceta N° 103 de 29 de mayo de 1998, en su artículo 1º, el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación es una institución semiautónoma del Estado, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa. Esa ley establece como fin primordial del Instituto, la promoción, el apoyo y el estímulo de la práctica individual y colectiva del deporte y la recreación de los habitantes de la República, actividad considerada de interés público por estar comprometida la salud integral de la población. Por su parte, el artículo 2° señala de manera expresa que el régimen financiero y presupuestario del Instituto, el de contratación de obras y suministros, el de personal y los controles financieros internos y externos, están sometidos a la Ley de Administración Financiera de la República y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Bajo tales circunstancias, resulta evidente la naturaleza pública del instituto accionado, así como el régimen de contratación pública de su personal, sujeta al bloque de legalidad y por el cual mantiene vigente la aplicación del mencionado artículo 9. Esta misma circunstancia es la que impide acceder a la pretendida aplicación de los numerales 164 y 166 del Código de Trabajo, para que al actor se le reconozca como salario en especie, el disfrute de la vivienda y por consiguiente -acorde con la pretensión- se le pague una diferencia salarial a partir del momento en que fue desalojado del inmueble. Si bien es cierto, en materia laboral imperan principios que buscan tutelar al trabajador, como el de primacía de la realidad y del in dubio pro operario, no se puede dejar de lado que no estamos en presencia de una relación de empleo privada, sino de servicio público. En este otro campo rigen principios distintos -principios de derecho público- que incluso, pueden ser contrapuestos a los de aquella especial materia. Uno de ellos es el principio de legalidad, por virtud del cual sólo pueden considerarse lícitas y efectivas como obligaciones a cargo de los respectivos entes aquéllas que se encuentren autorizadas por el ordenamiento (artículos 11 de la Constitución Política y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública). Por eso, la utilización de un bien público, solo puede ser conceptuada como salario en especie, con las consecuencias que esa calificación implica, si está autorizada de manera expresa en el ordenamiento en esa forma, lo que no sucede en el caso de que se conoce, donde por el contrario, existe una prohibición expresa en ese sentido. (Sobre este tema concreto pueden consultarse, entre otros, los votos N°s 33, de las 15:20 horas del 4 de febrero de 1998; 84 de las 10:40 horas del 16 de abril; y 118 de las 10:00 horas del 14 de mayo, ambos de 1999). V.- Por las consideraciones expuestas, lo resuelto por el tribunal merece ser confirmado.”
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