Occupant preference and priority in maritime-terrestrial zone concessions without a regulatory planPreferencia del ocupante y orden de prioridad en concesiones de zona marítimo terrestre sin plan regulador

X.- Now, in subsection c) of the appeal, the plaintiff complains of the lack of analysis of Article 44 of the referenced Law and Article 57 of its Regulation; however, the fact is that the judgment did consider that provision and applied it, but characterized the facts in a manner that the majority of the Court does not share, since in the opinion of that part of the Chamber, the interpretation of the facts and the law must be different. In accordance with the Maritime Terrestrial Zone Law (Ley de Zona Marítimo Terrestre), number 6043 of March 2, 1977, and its Regulation 7841-P of December 16, 1977, if there is no regulatory plan (plan regulador) in a given beach zone, concessions (concesiones) cannot be granted, but only precarious use rights (derechos de uso en precario) that are revocable by the Administration, a situation that does not generate other rights and is personal in nature, so it cannot be privately transferred; there is also the figure of the lease (arrendamiento), which was usually granted by the former Institute of Lands and Colonization (Instituto de Tierras y Colonización), now the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario, INDER), and is still practiced by certain municipalities, whereby an administered party pays a certain fee (canon) for land in the maritime terrestrial zone, but it is not a concession, but rather a lease. It has been a fairly widespread custom in our country to resort to the misnamed rights of occupation (derechos de ocupación), in order to attempt to illegitimately legitimize, and in the absence of regulatory plans, achieve private appropriation of lands in the maritime terrestrial zone. Article 44 of the ZMT Law establishes: "Concessions shall be granted attending to the principle that first in time is first in right. However, the regulation of this law may establish an order of priorities attending to the nature of the exploitation and its greater public convenience; but under equal conditions, preference shall be given to the occupant of the land who has possessed it quietly, publicly, and peacefully in a continuous manner." (The boldface is not from the original). When the Law provides that preference shall be given to occupants in situations of equality between two claimants to a right, it speaks of the settlers (pobladores) and occupants defined in Article 70 ibidem and Transitory Provision VII of the same law, those persons who, without meeting the condition of settlers, have occupied the zone, even in an unauthorized manner, prior to the effectiveness of Law 6043, a condition that none of the parties to this proceeding holds, not even the Nombre53686 family, since the rule refers to those: "...Costa Ricans by birth, with more than ten years of residence in it, according to information from the local Rural Assistance Guard authority or certification from the Electoral Registry regarding the applicants' domicile, may continue in possession of their respective lots provided it is their only property...", and in the record no attempt has been made to demonstrate compliance with such conditions. This leads the majority of this Court to an important assessment: that of the alleged transfer (traspaso) that Mrs. Nombre53687 made to the plaintiff, there is no evidence, only indications, clear but only that; however, had it occurred, it would have no validity whatsoever without municipal authorization, which was not requested. At the time the requests were filed, in July nineteen eighty-nine, it is on record that those of Mr. Nombre354 and Mrs. Nombre53687 were first, that he had paid the fee until March; it is considered true that time is counted from the presentation of the petition, not from the publication, but they did not have the legal or material occupation of the property, which they had already abandoned and which the plaintiff held since March in a peaceful, public, and continuous manner; it is true that she was disturbed in November and her guard was expelled, but that judicially the interdict was declared in her favor and they were restored to their enjoyment, so such conflicts do not interrupt her presence nor the peaceful character thereof. Now, it is pertinent to comment that the irruption onto the land may not have been forced or violent, but in fact, for the purposes of the law, it is not significant whether there was a transfer or that the current possessor entered their occupation peacefully and is so at the time of the proceeding. For its part, Transitory Provision VII of the law (as amended by Article 20 of Law 6890 of September 4, 1983) clarifies that all authorization shall be provisional until the development plan (plan de desarrollo) for the corresponding zone is approved and that the payment of the fee does not produce any right for the occupants regarding what pertains to a concession. Consequently, and this is fundamental, none of the parties is legally a settler, occupant, lessee (arrendatario), much less a concessionaire (concesionario); there is no lease contract (contrato de arriendo) or municipal agreement recognizing any right to anyone at the time the concession applications of the plaintiff and the members of the Nombre53686 family are filed; therefore it is appropriate, with Article 44 under discussion, to apply the Regulation to the ZMT Law, (Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 7841-P of December 16, 1977), which in its numeral 57 establishes that when different applications are filed for the same land that conform to the guidelines of the zone's development plan, the concession shall be granted according to a certain order of priorities, which in non-tourist zones begins with agricultural and livestock exploitations (explotaciones agropecuarias); in this particular case, which concerns this latter type of zone, both parties propose the same type of use, agricultural and livestock; the Nombre53686 family simply requests it for their usual exploitation, but the plaintiff for her part offered to involve it in a forestry development plan (plan de desarrollo forestal) that was being developed on the adjoining farm and even encompassed the zone in question, and which the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo, ICT) recommended for the conservation of the reefs and landscape needs.

XI.- Based on the factual and legal framework stated, the majority of the Court observes that in vote 501-92 of this Court, issued through administrative channels, it was considered that the defendants had not participated in the negotiation of the transfer, which is secondary as has been reasoned; furthermore, the municipal decision was censured in that it was based solely on the order of publication and that the Nombre53686 were the legal occupants at that time, which is not accurate, by virtue of the analysis of the facts made here and that the municipality considered that there were clear and concordant indications that a transfer had occurred, of the occupation at that time, and that a reforestation plan (plan de reforestación) for the entire zone, including the adjoining farm, was going to be applied by the plaintiff. In other words, it is considered that although the municipality erroneously considered that temporal primacy was given by the publication, the fact is that its other reasonings were correct: the current occupant of the place was the plaintiff, the parties' proceedings are contemporaneous, and the one most convenient to the public interest and the needs of the zone must be chosen; in that sense, it is expressly reasoned that there is a recommendation from the ICT regarding developing forestry activity in the zone, which is the plan proposed by the petitioner, that on the other hand the payment of the fee did not give rights to the defendants, that they had abandoned the site, and that there were indications that they had accepted the transfer. This implies that there is a defect in the grounds (motivo) of the Court's act (Article 133 and 160 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP)) which observes errors that are not precise and facts that are also not accurate in the act it annuls, which likewise affects the content of the act, which is not proportionate to the grounds or to the purpose, which is to favor the public interest, which in this case would be that of the better conservation of the zone's natural resources through the forestry plan (numerals 131 and 132 ibidem); this in turn produces the nullity of the agreement due to an irremediable defect in its elements that produces a result contrary to the legal order (Art. 156 LGAP); consequently, it must be resolved thus, but only insofar as declaring the nullity of Article Two, subsection a, chapter two of session number 306 of March first, nineteen ninety of the Municipality of Nicoya; not with respect to the rest of the act, which declares the nullity of another agreement that, besides not having been the subject of discussion in this process, is indeed properly annulled.

"X.- Ahora bien, en el inciso c) del recurso la actora se queja de la falta de análisis del artículo 44 de la Ley referida y 57 de su reglamento, no obstante, el caso es que en el fallo sí se consideró esa disposición y la aplicó, pero calificando los hechos de una manera que la mayoría del Tribunal no comparte, pues en el criterio de esa parte del Despacho, la interpretación de los hechos y la ley debe ser distinta. De conformidad con la Ley de Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 2 de marzo de 1977, y su Reglamento 7841-P de 16 de diciembre de 1977, si en una zona de playa determinada no hay plan regulador, no pueden otorgarse concesiones, sino sólo derechos de uso en precario que son revocables por la Administración, situación que no genera otros derechos y que es de carácter personal, por lo que no se puede traspasar de forma privada, también existe la figura del arrendamiento, que usualmente se daba por parte del antiguo Instituto de Tierras y Colonización, hoy día Instituto de Desarrollo Agrario y que todavía practican ciertos municipios, por el que un administrado paga un cierto canon por un terreno en la zona marítimo terrestre, pero no se trata de una concesión, sino de un arrendamiento. Ha sido una costumbre bastante difundida en nuestro país recurrir a los mal nombrados derechos de ocupación, para pretender legitimar en forma indebida y, ante la falta de planes reguladores, lograr un apoderamiento privado en terrenos de la zona marítimo terrestre. El artículo 44 de la Ley ZMT, establece: "Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el primero en tiempo es primero en derecho. Sin embargo, el reglamento de esta ley podrá establecer un orden de prioridades atendiendo a la naturaleza de la explotación y a la mayor conveniencia pública de ésta; pero en igualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que lo haya poseído quieta, pública y pacíficamente en forma continua."(La negrilla no es del original) Cuando la Ley dispone que se dará preferencia a los ocupantes en situaciones de igualdad entre dos pretendientes a un derecho, habla de los pobladores y ocupantes que se definen en el artículo 70 ibídem y el transitorio VII de la misma ley, aquellas personas que, sin reunir la condición de pobladores, hayan ocupado la zona aún de forma no autorizada con antelación a la vigencia de la Ley 6043, condición que no ostenta ninguna de las partes de este proceso, ni siquiera la familia Nombre53686 , pues la norma se refiere a aquellos: "...costarricenses por nacimiento, con màs de diez años de residencia en ella, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitantes, podrán continuar en posesión de sus respectivos lotes siempre que fuere su única propiedad...", y en autos no se ha tratado de demostrar el cumplimiento de tales condiciones. Esto lleva a la mayoría de este Tribunal a una apreciación importante, que del supuesto traspaso que la señora Nombre53687 le hiciera a la actora no hay pruebas, solo indicios, claros pero solo eso, sin embargo, de haberse dado, no tendría ninguna validez sin la autorización municipal, la cual no se solicitó. Al momento en que se presentaron las gestiones, en julio de mil novecientos ochenta y nueve, consta que la de don Nombre354 y doña Nombre53687 fueron primero, que él había pagado el canon hasta marzo, se estima que es cierto que el tiempo se cuenta con la presentación de la petición, no con la publicación, pero no tenían la ocupación legal ni material del predio que ya habían abandonado y ostentaba la actora desde marzo en forma pacífica, pública y continúa; es cierto que fue perturbada en noviembre y que se expulsó a su guarda, pero que judicialmente se declaró el interdicto a su favor y se les restableció en su disfrute, por lo que tales conflictos no interrumpen su presencia ni el carácter de pacífica. Ahora bien, es pertinente comentar que la irrupción en el terreno no haya sido forzada o violenta, pero de hecho, a efectos de la ley, no tiene trascendencia si hubo traspaso o que el poseedor actual haya entrado en su ocupación en forma pacífica y lo esté al momento de la gestión. Por su parte, el transitorio VII de la ley (según reforma por artículo 20 de ley 6890 de 4 de setiembre de 1983) aclara que toda autorización será provisional hasta que se apruebe el plan de desarrollo de la zona correspondiente y que el pago del canon no produce derecho alguno para los ocupantes en cuanto a lo que a concesión se refiere. En consecuencia, y esto es fundamental, ninguno de las partes es legalmente poblador, ocupante, arrendatario ni mucho menos concesionario, no existe ningún contrato de arriendo ni acuerdo municipal que reconozca algún derecho a cualquiera en el momento en que se presentan las solicitudes de concesión de la accionante y los miembros de la familia Nombre53686 , por lo que procede, con el artículo 44 en comentario, aplicar el Reglamento a la ley ZMT, (Decreto Ejecutivo 7841-P de 16 de diciembre de 1977), que en su numeral 57 establece que cuando para el mismo terreno se presenten solicitudes diferentes que se ajusten a los lineamientos del plan de desarrollo de la zona, la concesión se otorgará de acuerdo con cierto orden de prioridades, que en las zonas no turísticas empieza con las explotaciones agropecuarias; en este caso particular, que se trata de este último tipo de zona, ambas partes plantean el mismo tipo de uso, el agropecuario, la familia Nombre53686 simplemente lo solicita para su explotación usual, pero la accionante por su parte ofreció involucrarlo en un plan de desarrollo forestal que se desarrollaba en la finca aledaña y abarcaba incluso la zona en cuestión y que el Instituto Costarricense de Turismo recomendó para la conservación de los arrecifes y las necesidades del paisaje.- XI.- Con base en el cuadro fáctico y jurídico dicho, la mayoría del Tribunal observa que en el voto 501-92 de este Tribunal, dictado en vía administrativa, se consideró que los demandados no habían participado en la negociación del traspaso, lo que resulta secundario como se ha razonado, además se censuró la decisión municipal en que se basaba sólo en el orden de publicación y los Nombre53686 eran los ocupantes legales en ese momento, lo que no es exacto, en virtud del análisis de los hechos que aquí se hace y que el municipio consideró que había indicios claros y concordantes de que se había dado un traspaso, la ocupación en ese momento y que se iba a aplicar por la actora un plan de reforestación de toda la zona, incluyendo la finca aledaña; En otras palabras, se estima que si bien el municipio consideró erróneamente que la primacía temporal la daba la publicación, lo cierto es que sus demás razonamientos eran correctos, el actual ocupante del lugar era la accionante, las gestiones de las partes resultan contemporáneas y se debía elegir la que sea más conveniente al interés público y a las necesidades de la zona, en ese sentido expresamente se razona en que hay una recomendación del ICT, relativo a desarrollar la actividad forestal en la zona, que es el plan que propone la petente, que por otro lado el pago de canon no daba derechos a los demandados, que habían dejado abandonado el sitio y había indicios de que habían aceptado el traspaso. Ello supone que hay un vicio en el motivo del acto del Tribunal (artículo 133 y 160 de la Ley General de la Administración Pública) que observa errores que no son precisos y hechos que tampoco son exactos en el acto que anula, lo que afecta igualmente al contenido del acto que no es proporcionado con el motivo ni con el fin, cual es favorecer el interés público, que en este caso sería el de la mejor conservación de los recursos naturales de la zona a través del plan forestal (numerales 131 y 132 ibídem); lo que produce a su vez la nulidad del acuerdo por el defecto insubsanable en sus elementos que produce un resultado contrario al ordenamiento (art. 156 LGAP), en consecuencia así debe resolverse, pero sólo en cuanto declarar la nulidad del artículo segundo inciso a, capítulo segundo de la sesión número 306 del primero de marzo de 1990 de la Municipalidad de Nicoya; no respecto al resto del acto, que declara la nulidad de otro acuerdo que, además de no haberse sido objeto de discusión en este proceso, sí está bien anulado."