Non-retroactivity of the soil-conformity requirement in possessory-information proceedings before the Agrarian TribunalIrretroactividad del requisito de uso conforme del suelo en información posesoria ante el Tribunal Agrario

“V. The central issue in these proceedings concerns the fact that, according to the certification issued by the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria, the property described in cadastral plan A-seiscientos sesenta y cinco mil novecientos cuarenta y cuatro is not being used in accordance with appropriate land use (uso conforme del suelo), since the establishment of vegetation cover (cobertura vegetal) on the slopes and terraces is recommended. For that reason, the Procuraduría General de la República opposes approval of these proceedings unless those technical recommendations are effectively implemented. VI. It is essential to cite case law from the Sala Constitucional addressing general aspects of acquisitive prescription (usucapión), which provide the basis for deciding these proceedings, as it is a means of acquiring rights in rem (derechos reales): ‘GENERAL RULES GOVERNING ACQUISITIVE PRESCRIPTION (REGIMEN GENERAL DE LA USUCAPION): As a preliminary matter, it should be noted that possessory information proceedings (diligencias de información posesoria), governed by the Ley de Informaciones Posesorias N° 139 of 14 de julio de 1941, as amended, constitute a non-contentious judicial proceeding through which title to real property is formalized in the Registro Público.

In general, this proceeding is intended to enable possessors who lack a title eligible for registration in the Registro Público to obtain one. Article 1 of that law provides that, for a possessor of real property to request the issuance of title through the possessory information procedure (procedimiento de información posesoria), the possessor must demonstrate possession for more than ten years under the conditions set forth in Article 856 of the Código Civil, namely, possession as owner that is continuous, public, and peaceful. The foregoing requirements concerning duration and conditions characterize the possession necessary to acquire property by acquisitive prescription. To acquire ownership of real property through positive prescription (prescripción positiva), in addition to possession under the stated conditions, Article 853 of the Código Civil establishes the following requirements: title transferring ownership (título traslativo de dominio) and good faith (buena fe).

(...) it follows that obtaining title to the real property requires the acquisition of ownership. In other words, a distinction is drawn between the point at which ownership is acquired through acquisitive prescription and the point at which that status is asserted in possessory information proceedings to obtain a title eligible for registration in the Registro Público. Accordingly, acquisitive prescription is regarded as a means of acquiring ownership and other possessory rights in rem, while titling (titulación) is the procedure through which, once the requirements for acquisitive prescription have been established, a registrable title of ownership is conferred. Acquisitive prescription is an original means of acquiring a possessory right in rem through the passage of time, subject to the statutory requirements. The legal effect of acquisition through acquisitive prescription occurs automatically through the passage of time, together with qualifying possession that satisfies the conditions established for possession ad usucapionem and the other requirements prescribed by law (...)’.

(Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. N° 04587-97, at fifteen hours and forty-five minutes on cinco de agosto de mil novecientos noventa y siete. Emphasis not in the original). VIII. Upon review of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos N° 7779 of 30 de abril de 1998, that legislation does not require, as a condition for obtaining title through possessory information, that a soil study (estudio de suelos) be conducted to verify whether appropriate land use is being observed, much less that recognition of the right of ownership be denied if possession is not currently exercised in accordance with the use appropriate for the soil. In light of the foregoing, the government entity is incorrect in asserting that this requirement is established in that body of law. What does occur is that Decreto N° 29375-MAG-MINAE-H-HACIENDA-MOPT of 8 de agosto del 2000, through which the regulations implementing that law were promulgated, provides in Article 58: ‘In every possessory information proceeding filed with the IDA or the Courts of Justice for the purpose of registration in the Registro Público de la Propiedad, the interested party, in addition to satisfying the requirements established by the general rules, must demonstrate through an adequate soil study that possession has been exercised in compliance with the appropriate land use for the activity conducted, in accordance with the approved methodology, and that such activity has been carried out using best management practices (mejores prácticas de manejo), according to the best available technology, in compliance with Articles 3, 6, 12, 13, 19, 26, 27, 41, 43 and 64 of Ley N° 7779 and these Regulations’; Article 173 of those Regulations provided that they would take effect upon publication.

IX. It must be noted that, before the Regulations requiring this condition entered into force (published in La Gaceta No 57 of 21 de marzo del 2001), the petitioner had already acquired the land at issue through acquisitive prescription because, as previously stated, the possession personally exercised by the transferor [Nombre1] dated back to mil novecientos setenta y seis. X. The cited precedent of the Sala Constitucional clearly establishes the principle that OWNERSHIP IS ACQUIRED WHEN ACQUISITIVE PRESCRIPTION IS COMPLETED, REGARDLESS OF WHETHER OR NOT THE PROPERTY IS REGISTERED, SINCE TITLING IS MERELY THE FORMALIZATION OF THE RIGHT OF OWNERSHIP. XI. Under this interpretation, the Regulations cannot be applied retroactively to the detriment of rights already acquired because, since the right of ownership had already been completed by the date on which the appropriate-land-use requirement was introduced by regulation, the petitioner cannot properly be required to demonstrate that the acts of possession (actos posesorios) on which the requested titling is based complied with those new rules.

It should be noted that, when the acquisitive prescription giving rise to the right of ownership was completed, the petitioner’s transferor had exercised acts of possession in accordance with the requirements then in force for acquiring ownership (dominio). XII. Moreover, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos N° 7779 of 30 de abril de 1998 establishes in Article 6(a), as one of the specific duties of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, the duty to ‘inspect, assess, and conduct, when it deems necessary, basic land-use studies to identify land intended for agricultural use, in compliance with the guidelines of the legislation in force concerning land-use planning (ordenamiento territorial)’; Article 41 provides: ‘Every natural or legal person, whether public or private, shall be required to promote, contribute to, and carry out all practices and activities necessary for soil management, conservation, and restoration.

Therefore, cooperation with and compliance with the measures issued by the Ministerio de Agricultura y Ganadería, in coordination with the Ministerio de Ambiente y Energía, for the purpose of managing, conserving, and restoring soil resources shall be mandatory.’ Likewise, Article 45 provides that ‘natural and legal persons who own or possess land suitable for agriculture shall be required to permit entry by technicians authorized by the Comité del Area or the Ministerio de Agricultura y Ganadería so that they may verify the maintenance of soil-management, conservation, and restoration practices.’ Article 51 further provides that ‘any person who, by act or omission, violates the provisions of these rules, including the purposes and objectives set forth in Chapters I and II of this law, shall be subject to the actions prescribed by the criminal and punitive legislation in force. Likewise, the corresponding administrative legislation shall apply to offenses involving violations of administrative rules that protect public or private property against such acts and punish offenders.’ XIII.

In this context, it is evident that approval of the possessory information proceeding does not prevent the relevant public entities (Ministerio del Ambiente y Energía or Ministerio de Agricultura y Ganadería) from monitoring this specific case to ensure compliance with the objectives and scope of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos by applying the appropriate procedures. XIV. This is so because titling of the property cannot properly be denied on the ground that appropriate land use is not currently being observed in full, since, as explained, this possessory information proceeding merely recognizes a right of ownership that has already been completed. A contrary interpretation would effectively entail denying a preexisting right of ownership because of noncompliance with a regulatory provision that may be enforced through the administrative mechanisms established by law. XV.

Accordingly, for the reasons stated, the challenges raised by the Procuraduría Genral de la República are rejected, and the appropriate disposition is to affirm the decision under appeal. As to the matters appealed, the judgment under appeal is affirmed.”

"V. El punto medular de estas diligencias gira en torno al hecho que de conformidad con la certificación del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria, en el inmueble descrito en el plano catastrado A-seiscientos sesenta y cinco mil novecientos cuarenta y cuatro no se ejerce el uso conforme del suelo, ya que se recomienda la implementaciòn de cobertura vegetal en los taludes y en las terrazas. Por tal motivo, la Procuraduría General de la República se opone a la aprobación de estas diligencias si no se da un efectivo cumplimiento a esas recomendaciones técnicas. VI. Resulta esencial citar jurisprudencia de la Sala Constitucional donde se analiza aspectos generales de la Usucapion, los cuales sirven de fundamento para resolver las presentes diligencias, en virtud de tratarse de un modo de adquisición de derechos reales: “REGIMEN GENERAL DE LA USUCAPION: En principio, debe indicarse que las diligencias de información posesoria reguladas en la Ley de Informaciones Posesorias N° 139 el 14 de julio de 1941 y sus reformas, son un procedimiento judicial no contencioso por medio del cual se formaliza un título de propiedad de bienes inmuebles en el Registro Público.

En general, con ese procedimiento se pretende que los poseedores que carecen de título inscribible en el Registro Público, lo obtengan. El artículo 1 de esa ley dispone que para que el poseedor de bienes raíces solicite el otorgamiento de título con base en el procedimiento de información posesoria, deberá demostrar una posesión por más de diez años con las condiciones que señala el artículo 856 del Código Civil, a saber, en calidad de propietario, continua, pública y pacífica. Los anteriores requisitos de tiempo y condición, caracterizan la posesión necesaria para usucapir. Para obtener la propiedad de los bienes inmuebles por prescripción positiva, además de la posesión en las condiciones indicadas, el artículo 853 del Código Civil señala como requisitos: el título traslativo de dominio y la buena fe. (...) , se desprende que la titulación del bien inmueble tiene como requisito la adquisición de la propiedad.

O sea, que se distingue el momento de adquisición de la propiedad por usucapion del momento en que esa situación se hace valer en el procedimiento de información posesoria para obtener un título inscribible en el Registro Público. De ahí que se considere la usucapión como un modo de adquisición de la propiedad y de otros derechos reales poseíbles, y a la titulación como el procedimiento por medio del cual , comprobados los requisitos de la usucapion, se confiere el título de propiedad inscribible. La usucapion es un modo originario de adquirir un derecho real poseíble por el transcurso del tiempo con los requisitos de ley. El efecto jurídico adquisitivo de la usucapion se produce de manera automática con el transcurso del tiempo unido a una posesión hábil que reúna las condiciones fijadas para la posesión ad usucapionem, y a los demás requisitos establecidos por la ley (...)”. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

N° 04587-97 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del cinco de agosto de mil novecientos noventa y siete. El énfasis no es del original). VIII. Analizada la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos N° 7779 del 30 de abril de 1998, se tiene en dicha normativa no se exige como requisito para titular por medio de Información Posesoria, el que se efectúe el estudio de suelos a fin de verificar si se cumple o no con el uso conforme del suelo, mucho menos que se deniegue el reconocimiento del derecho de propiedad si no se ejerce actualmente la posesión conforme al uso que debe tener el suelo. De acuerdo a lo anterior, no lleva razón el ente estatal de que dicho requisito está contemplado en ese cuerpo legal. Lo que sí ocurre es que en el Decreto N° 29375-MAG-MINAE-H-HACIENDA-MOPT del 8 de agosto del 2000 mediante el cual se promulga el Reglamento a dicha ley, en su artículo 58 se dispone: "En toda información posesoria o que se presente ante el IDA o ante los Tribunales de Justicia, con el fin de inscribir en el Registro Público de la Propiedad, el interesado, además de los requisitos que exige la normativa común, deberá demostrar con un estudio adecuado de suelos, que ha ejercido la posesión cumpliendo con el uso conforme del suelo para la actividad que realiza de acuerdo con la metodología aprobada, y ejecutándolas con las mejores prácticas de su manejo, según la mejor tecnología disponible en cumplimiento con lo dispuesto en los artículos 3, 6, 12, 13, 19, 26, 27, 41, 43 y 64 de la Ley N° 7779 y este Reglamento", siendo que el artículo 173 de ese Reglamento dispuso que el mismo regiría a partir de su publicación.

IX. Es menester indicar, antes de entrar en vigencia el Reglamento que exige ese requisito (publicado en La Gaceta No 57 del 21 de marzo del 2001), ya el promovente había obtenido la usucapion sobre el terreno de marras, toda vez tal y como se indicó anteriormente, la posesión ejercida personalmente por la trasmitente [Nombre1] data desde mil novecientos setenta y seis. X. En el antecedente jurisprudencial de la Sala Constitucional citado, se infiere claramente como principio que LA PROPIEDAD SE ADQUIERE CUANDO SE CONSOLIDA LA USUCAPION, INDEPENDIENTEMENTE DE SI SE INSCRIBE O NO EL INMUEBLE, TODA VEZ LA TITULACION ES SIMPLEMENTE UNA FORMALIZACION DEL DERECHO DE PROPIEDAD. XI. Bajo esta inteligencia, no es posible aplicar retroactivamente el Reglamento en perjuicio de derechos ya adquiridos, toda vez al haber estado consolidado el derecho de propiedad a la fecha en que se incorpora vía reglamentaria el requisito del uso conforme del suelo, no es procedente exigirle al promovente demostrar que los actos posesorios en que pretende basar su titulación han sido conformes a esa nueva normativa.

Nótese cuando se consolidó la usucapion que di origen al derecho de propiedad, la trasmitente de la promovente había ejercido los actos posesorios conforme a los requisitos para adquirir el dominio vigentes en ese momento. XII. Ahora bien, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos N° 7779 del 30 de abril de 1998, establece en el artículo 6 inciso a) como una de las funciones específicas del Ministerio de Agricultura y Ganadería el "fiscalizar, evaluar y realizar, cuando lo considere necesario, los estudios básicos de uso de la tierra para definir los de uso agrícola, acatando los lineamientos de la legislación vigente en materia de ordenamiento territorial", y el artículo 41 establece: "Toda persona física o jurídica, pública o privada, estará obligada a fomentar, contribuir y ejecutar todas las prácticas y actividades necesarias para el manejo, la conservación y recuperación de suelos.

Por tanto, es obligatorio cooperar y acatar la medidas que el Ministerio de Agricultura y Ganadería, en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Energía, dicte con el fin de manejar, conservar y recuperar el recurso suelo". Asimismo el artículo 45 dispone que "es obligación de las personas físicas y jurídicas, propietarias o poseedoras de terrenos de aptitud agrícola, permitir el ingreso de los técnicos autorizados por el Comité del Area o el Ministerio de Agricultura y Ganadería, para que verifiquen el mantenimiento de las prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos". Asimismo el artículo 51 dispone que "quien por acción u omisión, atente contra lo dispuesto en la presente normativa, incluso contra las finalidades y los objetivos señalados en los capítulos I y II de esta ley, incurrirán en las acciones que tipifique la legislación penal y sancionatoria vigente. Igualmente, se aplicará la legislación administrativa correspondiente en las faltas que impliquen violación de las normas administrativas que protegen de estos hechos a los bienes públicos o privados y que sancionen a los infractores".

XIII. Bajo este orden de ideas, es evidente que al aprobarse la información posesoria, no implica que las entidades públicas del caso (Ministerio del Ambiente y Energía o Ministerio de Agricultura y Ganadería) no puedan dar seguimiento a este caso concreto a fin de lograr que se cumplan los objetivos y alcances de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, aplicando los procedimientos que correspondan. XIV. Lo anterior resulta de esa manera porque no es dable denegar la titulación del inmueble por el hecho de que no se cumpla en su totalidad actualmente con el uso conforme del suelo, ya que tal y como se explicó, mediante este procedimiento de información posesoria lo que se hace es reconocer un derecho de propiedad ya consolidado. Interpretar lo contrario implicaría prácticamente la denegación de un derecho de propiedad preexistente por no cumplirse con una disposición reglamentaria que puede ser cumplida a través de los mecanismos administrativos previstos por la ley.

XV. Así las cosas, por las razones expuestas, se rechazan los embates de la Procuraduría Genral de la República, por lo que lo procedente es confirmar la resolución venida en alzada. En lo apelado se confirma la sentencia venida en alzada."