Afro-descendant Tribal Consultation and Petition RightsConsulta tribal afrodescendiente y derecho de petición

026368-26. INFORMATION. PETITION. MINORITIES. THE OMISSION OF THE EXECUTIVE BRANCH TO RESPOND TO THE SUBMISSIONS FILED BY THE CAHUITA INTEGRAL DEVELOPMENT ASSOCIATION AND TO CREATE A PRIOR CONSULTATION MECHANISM FOR THE AFRO-DESCENDANT TRIBAL PEOPLE IS CHALLENGED. THE AMPARO APPLICATION IS PARTIALLY GRANTED, ONLY WITH RESPECT TO THE RIGHT OF PETITION. IT IS NOT WITHIN THE CHAMBER’S COMPETENCE TO DETERMINE WHETHER THE PERSONS SEEKING AMPARO ARE OR ARE NOT MEMBERS OF THE CAHUITA TRIBAL PEOPLE, OR WHETHER THAT PEOPLE IS PART OF THE FORUM OF THE AFRO-COSTA RICAN TRIBAL PEOPLE. VCG09/2026 “(…) IV.- ON THE FAILURE TO RESPOND TO THE SUBMISSION OF 8 JANUARY 2026. In this case, the failure to respond to a submission made on 8 January 2026 is alleged.

In this regard, it is established that, on 8 January 2026, the appellant sent an email to [email protected]. On that occasion, the appellant made a submission addressed to the Presidency of the Republic, asking: “(i) whether the Executive Branch formally recognized the State’s obligation to create a specific regulatory framework governing the collective human rights of the Afro-descendant tribal people, particularly the right to prior, free, and informed consultation, in accordance with ILO Conventions No. 107 and No. 169; (ii) what official procedure applied to conducting prior consultation with Afro-descendants, given the absence of regulations equivalent to the General Mechanism for Prior Indigenous Consultation; (iii) which Executive Branch authority was competent to design, coordinate, and guarantee that procedure; (iv) whether the Decree establishing the Forum of the Afro-Costa Rican Tribal People constituted a genuine prior consultation mechanism and, if so, under what stages, rules, information standards, representativeness criteria, and legal effects it would operate; and (v) what specific measures the Executive Branch would adopt to ensure effective compliance with the Constitutional Chamber’s rulings that had already ordered prior consultations with the Afro-descendant tribal people, particularly in the cases of the Talamanca Regulatory Plan and the actions of the Costa Rican Tourism Institute (ICT).” The email address [email protected] is an official means of filing submissions with the authority against which the application is directed.

In this regard, it is established that, by official letter MP-DMP-OF-0124-2026 of 25 February 2026, notified to the applicant that same day, the following was stated: “1.- Whether the Executive Branch formally recognized the State’s obligation to create a specific regulatory framework governing the collective human rights of the Afro-descendant tribal people, particularly the right to prior, free, and informed consultation, in accordance with ILO Conventions No. 107 and No. 169. First, with respect to Convention No. 107, it is important to note that this international human rights instrument was superseded by ILO Convention No. 169 on Indigenous and Tribal Peoples, ratified by the country through Law 7316 of 3 November 1992, and therefore has not been in force for more than 30 years. Accordingly, the general consultation provision in section 6 of ILO Convention No. 169 on Indigenous and Tribal Peoples applies.

Under that provision, the peoples concerned must be consulted through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions whenever legislative or administrative measures that may directly affect them are contemplated. 2.- What official procedure applied to conducting prior consultation with Afro-descendants, given the absence of regulations equivalent to the General Mechanism for Prior Indigenous Consultation? There is a mandate instructing the Presidential Social Council to create permanent spaces for dialogue with Afro-descendant populations, in accordance with Article 1 of Executive Decree No. 44887-MP-RE (‘Technical Guidance for the Social Inclusion of Indigenous Peoples, Afro-descendant Populations, Persons with Disabilities, and LGTBIQ Persons’). 3.- Which Executive Branch authority was competent to design, coordinate, and guarantee that procedure? In accordance with the previous response and Article 1 of Executive Decree No. 44887-MPRE (‘Technical Guidance for the Social Inclusion of Indigenous Peoples, Afro-descendant Populations, Persons with Disabilities, and LGTBIQ Persons’), this responsibility belongs to the Presidential Social Council. 4.- Whether the Decree establishing the Forum of the Afro-Costa Rican Tribal People constituted a genuine prior consultation mechanism and, if so, under what stages, rules, information standards, representativeness criteria, and legal effects it would operate?

Under Article 3 of Executive Decree No. 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP, the Forum of the Afro-Costa Rican Tribal People was established as ‘a consultation body’ under the responsibility of the Cahuita Integral Development Association. 5.- What specific measures would the Executive Branch adopt to ensure effective compliance with the Constitutional Chamber’s rulings that had already ordered prior consultations with the Afro-descendant tribal people, particularly in the cases of the Talamanca Regulatory Plan and the actions of the Costa Rican Tourism Institute (ICT)?” Based on a review of the constitutional precedents, it is established that an order was indeed issued to conduct a consultation with the Afro-descendant tribal people concerning the Coastal Regulatory Plan for the Cahuita District of the Canton of Talamanca, pursuant to judgment No. 29985 – 2025 of 9:30 a.m. on 19 September 2025; however, it is important to specify that the order was directed to the Municipality of Talamanca and not to the Executive Branch.

With nothing further, I extend my regards and esteem.” Accordingly, the Chamber finds a violation of the protected person’s fundamental right of petition. In this regard, note that more than a month and a half passed without the applicant receiving any response to the submission. However, given that this situation was remedied during the processing of this amparo, the appropriate course is to grant the application under the terms of section 52 of the Law on Constitutional Jurisdiction.

V. ON THE RECOGNITION AND PARTICIPATION OF THE AFRO-DESCENDANT TRIBAL PEOPLE

In the present case, it is noted that judgment No. 2025029985 of 9:20 a.m. on 19 September 2025, issued in expediente 23-027898-0007-CO, provided as follows:

“II.- SUBJECT OF THE AMPARO APPLICATION. The appellants bring an amparo application before this Chamber and make the following claims:

• 1)That the Afro-descendant population in Costa Rica has not received due recognition as a tribal population; public policies to protect its rights have not been implemented; a legislative agenda to combat racial discrimination and promote this population’s rights has not been advanced; and affirmative action has not been adopted to end the structural discrimination affecting it.
• 2)That the property rights of the Afro-descendant community in Cahuita, Puerto Viejo, and Manzanillo are being violated because the South Caribbean Coastal Regulatory Plan will be imposed on ancestral Afro-descendant territories protected under ILO Convention 169, since that document designates this area as part of the Mixed Area for Tourism and the Community. This means residents will have to pay a fee and could face eviction and demolition of their properties if they fail to do so.
• 3)That the Afro-descendant population’s right to consent and to free, prior, and informed consultation is being violated through approval of the South Caribbean Coastal Regulatory Plan, since the population’s views on its implementation were not taken into account, contrary to ILO Convention 169.
• 4)That the Afro-descendant population in the South Caribbean, as a tribal people, has not been recognized as having rights to ownership, use, conservation, and protection of ancestral lands. This violates ILO Convention 107, which obliges States to protect the rights of indigenous and tribal populations, as well as ILO Convention 169, which establishes the right to protection of environmental rights and natural resources on Afro-descendant tribal lands.
• 5)That the rights of the Afro-descendant population are being violated by allowing trees to be felled on a property located in ancestral territories within the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge, in violation of ILO Convention 169 and the States’ obligation to demarcate and recognize Afro-descendant ancestral territory.
• 6)In the case of appellant Levy Virgo, he claims that he requested information of interest from the Municipality of Talamanca on 18 March 2024 but has not received a response to date.
• 7)That the fundamental rights of the Afro-descendant population are being violated because its right to self-determination over its ancestral territory is not recognized.
• 8)That the Afro-descendant tribal population has historically suffered harm, structural discrimination, and racism because the rights of this group have not been guaranteed through legislation, and therefore an order is sought requiring the State to enact a law demarcating and recognizing Afro-descendant territories and granting ancestral property rights over them, with a clear statement of this population’s rights to prior consultation, self-determination, organization, and representation.
• 9)That the respondents be ordered to suspend the proceedings concerning the South Caribbean Coastal Regulatory Plan until the Costa Rican State, together with the tribal community, demarcates the ancestral territories that may not be affected by it. (…)

IV. REGARDING THE ALLEGED ABSENCE OF PUBLIC POLICIES, LAWS, AND AFFIRMATIVE ACTION IN FAVOR OF THE AFRO-DESCENDANT POPULATION

After analyzing the evidence submitted, as well as the information contained in the reports made under oath, this Chamber finds no violation of the protected persons’ fundamental rights with respect to this aspect of the application. The claim made in the amparo application brought by Alfredo Heriberto Gerardo Sanabria Rodríguez and others can be summarized as follows: to date, the Afro-descendant population has not received due recognition as a tribal population, and public policies to protect its rights have not been implemented. Appellant Levy Virgo states i) that the Costa Rican State has failed to comply with the recommendations of the United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination concerning the prioritization of a legislative agenda of initiatives against racial discrimination and for the promotion of the rights of the Afro-descendant population, and the urgent adoption of affirmative action to end the structural discrimination affecting Afro-descendants in the Costa Rican State; and ii) that the Costa Rican State has historically caused harm to the Afro-descendant tribal population through structural discrimination and racism by failing to guarantee the rights of this group through legislation, unlike what it did for the indigenous population.

He therefore requests an order requiring the State to enact a law demarcating and recognizing Afro-descendant territories and granting ancestral property rights over them, with a clear statement of this population’s rights to prior consultation, self-determination, organization, and representation.

First, as to the allegations that public policies to protect the rights of the Afro-descendant population have not been implemented and that the recommendations of the United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination have been disregarded, the evidence submitted by appellant Levy Virgo shows that Costa Rica did receive two documents from the Committee. In the document “Consideration of reports submitted by States parties under article 9 of the Convention” No. CERD/C/CRI/19-22 of 16 April 2014, that body informed the Costa Rican State that it was failing to take sufficient affirmative action in favor of the Afro-descendant population. At the same time, however, it recognized that Costa Rica had acknowledged this circumstance and that government authorities had committed to focusing their work and directing efforts toward guaranteeing the rights of this vulnerable population. The Committee also noted that the Afro-Costa Rican population had never previously been included in long-term institutional policies, which pointed to the need to promote structural change.

However, later, in the document entitled “Addendum. Information received from Costa Rica on the follow-up to the concluding observations” No. CERD/C/CRI/CO/19-22/Add.1* of 27 March 2019, the Committee followed up on the observations it had made in 2014 in the document mentioned above. On this occasion, it noted that the “National Policy for a Society Free from Racism, Racial Discrimination, and Xenophobia” had generated a process of raising awareness in public institutions to undertake actions with tailored approaches for indigenous and Afro-descendant peoples, and it recognized the efforts of certain specific bodies and concrete programs that had been implemented.

In these circumstances, it is clear that, contrary to the appellants’ allegations, the competent institutions have indeed developed public policies aimed at guaranteeing rights for the Afro-descendant population. Although the Committee stated in 2019 that those affirmative actions should be diversified, it recognized the efforts made to date by the Costa Rican authorities. Accordingly, this Chamber cannot accept the allegation of an alleged failure to comply with the recommendations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination. Moreover, general assertions of this kind, which call for a comprehensive approach by the public authorities and follow-up on recommendations made by committees responsible for compliance with an international treaty, fall outside the competence of this constitutional justice body in a summary proceeding such as amparo.

Along the same lines, but now with regard to public policies on the part of the Executive Branch, it should be noted that Executive Decree No. 43532-MINAEMCJ-MEP of 18 May 2022, entitled “Recognition of the Afro-Costa Rican Population’s Self-Identification as a Tribal People,” does establish that the Afro-descendant population in Costa Rica is a tribal people, recognizing that this group has its own cultural identity, language, historical tradition, and worldview. To implement Article 3 of the Decree, and in accordance with the principle of progressivity in human rights, the proven facts also show that the Forum of the Afro-Costa Rican Tribal People was established within the board of directors of the Cahuita Integral Development Association (ADI), at extraordinary session No. 122 of 26 November 2022.

It is also established that communications from Executive Branch officials to the appellant or the Ombudsman showed that government authorities were assisting the Forum of the Afro-Costa Rican Tribal People in formulating appropriate public policies concerning this population’s rights. First, as detailed in the proven facts, Ricardo Sossa Ortiz, who is in charge of the Social Inclusion Commission, informed appellant Levy Virgo on 19 April 2024 that, because the aforementioned Forum is the only body recognized to conduct the consultation process, work was then underway to develop that procedure and formulate affirmative action in accordance with the requirements of ILO Convention 169. Second, Gabriel Aguilar Vargas, Director of the Office of the Presidency of the Republic, also confirmed in official letter No. PR-DP-0556-2024 of 18 June 2024 that, on 30 May 2024, the government had sent the Forum of the Afro-Costa Rican Tribal People a draft request to initiate the process of free, prior, and informed consultation concerning the Afro-descendant population. In that regard, there is likewise no indication that, in recent years, public authorities failed to take account of the Afro-Costa Rican population’s status as a tribal population.

Now, given the progress made by the Costa Rican authorities in developing public policies and issuing regulations below the legislative level to guarantee rights for the Afro-descendant population, note that if the persons seeking amparo disagree with how those policies have been formulated or implemented, that is not a matter this Chamber may examine on the merits, since it falls outside its competence as the appellant has presented it here. This Court’s case law has explained the following:

“At the same time, it must be recognized that the exercise of this power falls within the sphere of competence for identifying and establishing public policies, a matter that unquestionably requires initiative, attention, and implementation by the Executive Branch. Deciding which actions benefit the population—in general or in particular—and whether they should be applied at a given time or in a specific context is, by definition, a competence belonging to that Branch, which must at all times seek appropriate coordination among administrative bodies—as to those relations, see this Chamber’s judgment No. 2007-13583, at 15:10 on 19 September 2007. Accordingly, since the establishment of public policies falls within the Executive Branch’s competence and is based on technical and objective reasons in a given context, debating whether those policies are appropriate or viable falls outside the competence of constitutional jurisdiction—this Chamber’s judgment No. 2009-5270, at 12:28 on 27 March 2009…” (see ruling No. 6922-2010 of 14:35 on 16 April 2010) Moreover, concerning appellant Levy Virgo’s request that the Legislative Assembly be ordered to enact a law demarcating and recognizing Afro-descendant territories and granting ancestral property rights over them, it must also be clarified that this course of action does not fall within this Chamber’s competence.

The reason is that, as established in relevant precedents, doing so would interfere with the functions assigned to the Legislative Branch by the Constitution (see ruling No. 10382-2005 of 14:51 on 10 August 2005).

Therefore, in the present case, out of respect for the legislature’s freedom to configure or shape legislation (Articles 105 and 121, subsection 1, of the Constitution), this Court has no authority in this proceeding to examine all the actions of the Legislative Assembly throughout history concerning the enactment of laws of the Republic on the Afro-descendant population. Amparo is not a mechanism for filling the entire alleged regulatory gap in this area.

Accordingly, the question of what content a law regulating the possible demarcation of ancestral lands of the Afro-descendant population should contain, as well as a specific procedure addressing this population’s rights to prior consultation, self-determination, organization, and representation, falls within the legislature’s sphere of competence. As the designer of the legislative policy that will govern the country to promote the inclusion of this vulnerable population and prevent discrimination against minorities, in accordance with the principle of equality before the law set out in Article 33 of the Constitution, the legislature has a range of options for determining the basis of such a law. That specific course must be discussed before the parliamentary body. For this reason, as previously reiterated, this is not the proper avenue for determining how the rights of the Afro-descendant population are to be protected through legislation, much less for issuing an order to enact a rule with specific prescribed content, since that would violate Article 9 of the Constitution, a fundamental pillar of the constitutional rule of law.

For the foregoing reasons, the application must be dismissed with respect to this claim.

V. RELEVANT PRECEDENTS

Before deciding on the merits of the allegations concerning i) the violation of the Afro-descendant population’s property rights, the failure to recognize ancestral lands, and the Coastal Regulatory Plan for the Cahuita District, and ii) the alleged violation of the right to consultation and self-determination over Afro-descendant ancestral territory, it is necessary to cite a series of precedents related to the matter before us.

First, pursuant to judgment No. 31756-2023, at 9:30 a.m. on 7 December 2023, this Court annulled the public hearing that the Municipality of Talamanca held on 4 August 2023 to inform communities about the Cahuita Maritime-Terrestrial Zone Regulatory Plan. It ordered the Mayor and the President of the Municipal Council, both of the Municipality of Talamanca, to “issue orders within the scope of their powers and coordinate what is necessary so that, within a maximum period of THREE MONTHS from notification of this judgment, a new public hearing is scheduled for the project for the Coastal Regulatory Plan of the Cahuita District of the Canton of Talamanca, and the members of the Integral Development Association of the Keköldi Indigenous Territory (‘ADI Keköldi’) are given due advance notice…”. The basis for that order was that failure to summon them to the public hearing “is contrary to the Law of the Constitution, namely, ILO Convention 169, the International Covenant on Civil and Political Rights, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, and the American Convention on Human Rights, since the rights of indigenous peoples over their broader territory do not have the same scope as those they hold and exercise within the geographic territory.

Consequently, the future effects of applying the Coastal Regulatory Plan (IVA-PRC) for the Maritime-Terrestrial Zone (ZMT) of the Cahuita District, Talamanca, could have a potential positive or negative impact on the social, economic, environmental, or cultural conditions that form the basis of social cohesion in the Keköldi Indigenous Territory. Hence the need for public consultation under Article 7.3 of ILO Convention 169, which provides that ‘governments shall ensure that, whenever appropriate, studies are carried out, in cooperation with the peoples concerned, to assess the social, spiritual, and cultural impact and the impact on the environment of planned development activities on those peoples. The results of these studies shall be considered fundamental criteria for the execution of the activities mentioned’…”. In light of the foregoing, and because the Urban Planning Law No. 4240 establishes a procedure for adopting or amending a Regulatory Plan, whose approval or amendment stages follow a logical sequence and condition the subsequent stages, a substantial omission or defect in any one of them gives rise to a defect invalidating later stages. Thus, when this Chamber annulled the public hearing held on 4 August 2023, the Talamanca Coastal Regulatory Plan—Cahuita District became null and void.

In that regard, by vote No. 324-2024, at 9:15 a.m. on 10 January 2024, issued in a constitutional action challenging sections 1 to 19 of the Talamanca Coastal Regulatory Plan, Cahuita District, this Court stated that in the above-cited judgment No. 2023-31756, “it was established that the regulatory plan in question had not been properly consulted with the indigenous peoples, for which reason the public hearing held on 04 August 2023 was annulled; and the mayor and president of the Municipal Council, both of the Municipality of Talamanca, were ordered to issue orders within the scope of their powers and coordinate what was necessary so that, within a maximum period of three months from notification of that judgment, a new public hearing would be scheduled for the project for the Coastal Regulatory Plan of the Cahuita District of the Canton of Talamanca, and the members of the Integral Development Association of the Keköldi Indigenous Territory (‘ADI Keköldi’) would be given due advance notice.

Thus, the challenged measure has not been duly approved and currently has no validity, so reviewing its admissibility would be premature. Consequently, the appropriate course is to dismiss this constitutional action without further proceedings.” Subsequently, by ruling No. 35187-2024 of 9:35 a.m. on 26 November 2024, this Constitutional Chamber granted a request to enforce compliance, submitted by the President of the Keköldi Integral Development Association, in connection with judgment No. 31756-2023 of 09:30 a.m. on 07 December 2023—which ordered that a new public hearing be scheduled for the project for the Coastal Regulatory Plan of the Cahuita District of the Canton of Talamanca and that the members of ADI Keköldi be given due advance notice—because it had not been established that the hearing held on 08 March 2024 to remedy the defects in the hearing of 04 August 2023 complied with the procedure and principles involved in conducting an Indigenous Consultation. The lack of approval of the Coastal Regulatory Plan and the lack of validity cited as grounds for inadmissibility of a constitutional action brought against it therefore persisted.

Lastly, in the dispositive part of vote No. 22181-2025 of 9:15 a.m. on 16 July 2025, issued in a constitutional action brought against the Talamanca Coastal Regulatory Plan—Cahuita District, among other regulations, this Chamber provided as follows: “b) With respect to the Talamanca Coastal Regulatory Plan, Cahuita District, adopted by the Council of the Municipality of Talamanca at Extraordinary Session No. 89 of 26 September 2023, Agreement No. 2, and published on 5 October 2023 in Supplement No. 193 to La Gaceta 183, the action is dismissed by unanimous decision on admissibility grounds.”

VI.REGARDING THE ALLEGED VIOLATION OF THE AFRO-DESCENDANT POPULATION’S PROPERTY RIGHTS, THE FAILURE TO RECOGNIZE ANCESTRAL LANDS, AND THE REGULATORY PLAN. After analyzing the evidence submitted and in accordance with the precedents cited in Considering V of this judgment, this Court finds no violation of the protected persons’ fundamental rights with respect to this aspect of the application. In the application brought by Sanabria Rodríguez and others, they claim that the property rights of the Afro-descendant community in Cahuita, Puerto Viejo, and Manzanillo are being violated because the South Caribbean Coastal Regulatory Plan will be imposed on ancestral Afro-descendant territories protected under ILO Convention 169, since that document designates this area as part of the Mixed Area for Tourism and the Community. This means residents will have to pay a fee and could face eviction and demolition of their properties if they fail to do so.

As for appellant Levy Virgo, he states: i) that the Afro-descendant population in the South Caribbean has not been recognized, as a tribal people, as having rights to ownership, use, conservation, and protection of ancestral lands, in violation of ILO Convention 107, which obliges States to protect the rights of indigenous and tribal populations, and of ILO Convention 169, which establishes the right to protection of environmental rights and natural resources on Afro-descendant tribal lands; and ii) he requests an order requiring the respondents to suspend proceedings concerning the South Caribbean Coastal Regulatory Plan until the Costa Rican State, together with the tribal community, demarcates the ancestral territories that may not be affected by it.

First, regarding the claims specifically concerning implementation of the Regulatory Plan and its alleged impact on the ancestral property rights of Afro-descendant peoples in the South Caribbean, the rulings in judgments No. 31756-2023 of 9:30 a.m. on 7 December 2023, No. 324-2024 of 9:15 a.m. on 10 January 2024, No. 35187-2024 of 9:35 a.m. on 26 November 2024, and No. 22181-2025 of 9:15 a.m. on 16 July 2025 must be taken into account. This is because, as the Talamanca Coastal Regulatory Plan—Cahuita District is not in force, given that the public hearing has not yet been held under the parameters this Court required the Municipality of Talamanca to follow, there is no actual violation of the property rights of the Afro-descendant community in Cahuita, Puerto Viejo, and Manzanillo. It must also be taken into account that it has already been stated that the consultation mechanism arising from ILO Convention 169 is being developed for the Afro-descendant population.

This Chamber also cannot accept the request for an order requiring the respondents to suspend proceedings concerning the Regulatory Plan until the Costa Rican State demarcates the ancestral territories that may not be affected by it, because i) as already stated, the Regulatory Plan is suspended because the public hearing ordered by the Chamber has not yet been held; and ii) as explained in Considering IV, demarcating ancestral territories, or ordering the competent authority to carry out that demarcation in a particular manner, is not a function of constitutional jurisdiction.

Lastly, regarding appellant Levy Virgo’s claim that the Afro-descendant population in the South Caribbean, as a tribal people, has not been recognized as having rights to ownership, use, conservation, and protection of ancestral lands, or environmental rights and rights to natural resources on Afro-descendant tribal lands, it is important to review the precedent established in ruling No. 3113-2009 of 14:59 on 25 February 2009 by this Constitutional Chamber.

As detailed in the proven facts, that judgment declared unconstitutional Law No. 8464, “Declaration of City Status for the Communities of Cahuita and Puerto Viejo in the Canton of Talamanca, Province of Limón,” of 25 October 2005. That ruling established a relevant precedent concerning the maritime-terrestrial zone and ancestral territories in the South Caribbean, as it found that the challenged provision violated the principle of the inviolability of the maritime-terrestrial zone by allowing persons in possession for more than 40 years to claim rights, privately occupy, and register private property in the maritime-terrestrial zone. It also found that this measure entailed differential treatment in violation of Article 33 of the Constitution, by allowing residents of the communities of Cahuita and Puerto Viejo—at the expense of the public domain—to appropriate part of the public zone, when the rest of the population is prohibited from doing so. Specifically, the vote states:

“This Chamber does not overlook the original intention of the bill that gave rise to the challenged law; however, note that the possibility of registering title to properties in the maritime-terrestrial zone in the areas of Cahuita and Puerto Viejo was open from 1935 to 1977 for Puerto Viejo and from 1915 to 1977 for Cahuita. Thus, the original residents of the area had that period of time in which to acquire their ancestral lands.” (see ruling No. 03113 – 2009 of 14:59 on 25 February 2009) In accordance with that judgment, this Chamber considered that, following enactment of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone No. 6043 of 2 March 1977, the inviolability of the maritime-terrestrial area as property in the public domain takes precedence over the possibility of acquiring or making land in that area private, even where the land is ancestral. Therefore, because the public authorities have not, to date, demarcated ancestral properties in the case of the Afro-Costa Rican population, and because there is no sufficiently developed regulatory framework on the matter that would allow this Court to examine whether this constitutes an exception to the inviolability of the maritime-terrestrial zone, the claim must be dismissed.

VII. REGARDING THE ALLEGED VIOLATION OF THE RIGHT TO CONSULTATION AND SELF-DETERMINATION OVER ANCESTRAL TERRITORY

As to the claims in the amparo application brought by Sanabria Rodríguez and others, they allege that the right of the Afro-Costa Rican community of Cahuita to consent and to free, prior, and informed consultation is being violated through approval of the Regulatory Plan, since the population’s views on its implementation were not taken into account, contrary to Article 6.1 of ILO Convention 169. As for the allegations of the protected person Levy Virgo, in addition to reiterating the claims made in the amparo application brought by Sanabria Rodríguez and others, he stated i) that the Costa Rican State has failed to comply with the recommendations of the United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination concerning the application of the right to prior consultation in relation to the Afro-descendant population, in accordance with ILO Convention 169; and ii) that the State violated the fundamental rights of the Afro-descendant population by failing to recognize its right to self-determination over its ancestral territory.

First, it is important to review two of the precedents cited in Considering V of this judgment.

First, by ruling No. 31756-2023 of 9:30 a.m. on 7 December 2023, this Chamber provided as follows: “The application is partially granted. The public hearing held on 04 August 2023 is annulled. Rugeli Morales Rodríguez and Yahaira Mora Blanco, respectively the Mayor and President of the Council, both of the Municipality of Talamanca, or whoever holds those positions in their place, are ordered to issue orders within the scope of their powers and coordinate what is necessary so that, within a maximum period of THREE MONTHS from notification of this judgment, a new public hearing is scheduled for the project for the Coastal Regulatory Plan of the Cahuita District of the Canton of Talamanca and the members of the Integral Development Association of the Keköldi Indigenous Territory (‘ADI Keköldi’) are given due advance notice…”.

Next, ruling No. 35187-2024 of 9:35 a.m. on 26 November 2024 was issued following a request to enforce compliance with the order in the preceding vote. In it, this Court analyzed the holding of a second public hearing as follows: “Now, although the respondent authorities state that, through calls for meetings, they sought to engage with the Board of Directors of ADI-KEKOLDI to address the Coastal Regulatory Plan, share information about it in order to answer questions and receive proposals, among other actions, and that these efforts were unsuccessful, the fact remains that this Chamber cannot establish that the hearing held on 08 March 2024 complied with the procedure and principles involved in conducting an Indigenous Consultation on the terms explained above…” Accordingly, the dispositive part stated: “The request to enforce compliance is granted. Rugeli Morales Rodríguez and Julio Molina Masís, respectively the Mayor and President of the Municipal Council, both of the Municipality of Talamanca, or whoever holds those positions in their place, are again instructed to comply with what this Chamber ordered in judgment No. 2023031756 of 09:30 a.m. on 07 December 2023, on the terms set out therein.

The foregoing is subject to the warning that, if noncompliance is established, an administrative proceeding may be ordered against the official who fails to comply with this Chamber’s decision and, in addition, the record may be transmitted to the Ministerio Público in connection with the possible commission of the offense of disobedience (Articles 53 and 71 of the Law on Constitutional Jurisdiction)…”.

The decision was based on the violation of the fundamental rights of indigenous peoples, given the intention to approve the Regulatory Plan without properly conducting the public hearing process, since their views on its implementation were not taken into account. This is supported by extensive case law of the Court and by the legal and regulatory mechanisms established specifically for conducting this type of consultation. In that regard, the following has been established:

“IV.- ON THE FUNDAMENTAL RIGHT TO PRIOR CONSULTATION. The fundamental right to prior consultation is grounded in the defense of Indigenous and tribal peoples and in eliminating the historical exclusions they have suffered. It establishes a model of governance in which participation is an indispensable prerequisite for guaranteeing the other rights and interests of the communities, such as cultural integrity, self-determination, territory, and use of natural resources, among others. Accordingly, this right is non-waivable and entails obligations for both the State and private parties. This right means that Indigenous and tribal communities must be consulted about any decision that directly affects them, so that they may express their views on the manner and reasons on which a given measure is based or was founded, since that measure affects or will clearly affect their lives. Likewise, the right to prior consultation is incorporated through the constitutional corpus juris by means of several international human rights instruments, among which the International Labour Organization Convention 169—hereinafter ILO Convention 169—the International Covenant on Civil and Political Rights—hereinafter ICCPR—the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights—hereinafter ICESCR—and the American Convention on Human Rights—hereinafter ACHR—are particularly notable.

Those instruments are binding in resolving disputes and also provide a framework for action to ensure States consult Indigenous peoples, as a principle of public international law. Additionally, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, adopted by Resolution 61/295, and the Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, together with General Recommendation No. 23 of 1997 on the rights of Indigenous peoples, help define the scope of the content of the fundamental right to prior consultation. Specifically, ILO Convention 169 provides that the principles of participation and consultation are fundamental. Article 6 establishes the State’s general duty to consult Indigenous and tribal peoples who may be directly affected by the issuance of administrative or legislative measures. It provides that prior consultation must be carried out using relevant and appropriate tools and procedures to reach an agreement with the community’s representative authorities, and Article 7.3 provides that States shall enable studies to be conducted in cooperation with the peoples concerned to assess the social, spiritual, cultural, and environmental effects that may result from the activities undertaken.

For their part, the ICCPR and ICESCR contain a common article concerning the peoples’ right to self-determination, which means that they determine their economic, social, and cultural development and may freely dispose of their wealth and natural resources. International case law has consistently interpreted this right, particularly through the work of the Human Rights Committee and the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, which are the authorized interpreters of these treaties, as rules applicable to Indigenous peoples. This does not entail the possibility of political independence for those peoples from the States of which they are part (external self-determination), but does entail a right to make decisions concerning their economic, social, and cultural development and to dispose of their wealth and natural resources in their territories, in accordance with their customs and practices, within constitutional limits and with respect for the States’ territorial integrity (internal self-determination).

This entails, among other things, the States’ duty to demarcate and adequately protect these peoples’ territories and consult them about measures that directly affect them. The ACHR has no express article on prior consultation; however, relying on the principles that human rights are indivisible and interdependent, the Inter-American Court of Human Rights—hereinafter IACtHR—in Sarayaku v. Ecuador observed that States’ obligation to consult Indigenous or tribal peoples is a principle of public international law. The IACtHR has indicated that such consultations with Indigenous and tribal communities are directly related to Article 1.1, which establishes the general obligation to guarantee the free and full exercise of the rights recognized in the Convention. It has also observed that consultation and community participation guarantee other rights, for example, territory, the environment, and cultural integrity, and this has enabled it to link consultation to Article 23 of the ACHR.” (see ruling No. 31756-2023 at 9:30 a.m. on 7 December 2023) In these circumstances, as the applicants indicated, the fundamental right to prior consultation derives from Article 6 of ILO Convention 169, which is a mandatory provision directing States to consult the peoples concerned, through appropriate procedures and their representative institutions, about measures that may directly affect them.

On this same subject, this Court’s case law has explained that the active participation contemplated by this provision does not consist of simply notifying the peoples concerned or sending them information about informational meetings. Rather, the purpose of this concept is for the peoples to have an influence on the decision adopted by the authorities, as part of a dialogue process.

Next, to understand what a consultation process through the representative institutions of the Afro-Costa Rican community would entail, it is relevant to recall that Article 3 of Executive Decree No. 43532-MP-MINAEMCJ-MEP of 18 May 2022 establishes the Afro-Costa Rican Tribal People’s Forum as a forum for consultation, dialogue, and coordination between the Afro-Costa Rican tribal people and government institutions. It also provides that the Forum is under the responsibility of the Cahuita Integral Development Association. Additionally, as shown by the proven facts, on 26 November 2022 that body was established through extraordinary session No. 122 of the board of directors of the Cahuita ADI itself.

Thereafter, as also explained in Reason IV of this judgment, by official letter No. PR-DP-0556-2024 of 18 June 2024, Gabriel Aguilar Vargas, director of the Office of the Presidency of the Republic, confirmed that on 30 May 2024 the government sent the Afro-Costa Rican Tribal Forum a draft request to initiate the free, prior, and informed consultation process to be carried out with respect to the Afro-descendant population.

In light of the foregoing, it can therefore be affirmed that the Afro-Costa Rican Tribal People’s Forum is a representative institution of the Afro-descendant tribal people. This means that, by direct application of ILO Convention 169, government bodies are required to maintain intercultural dialogue with this organization. The evidence submitted by the applicant shows that officials at Casa Presidencial are working closely with the Forum to coordinate a free, prior, and informed consultation process to be carried out with respect to the Afro-descendant population. The question, then, is whether the fact that this instrument has not been finalized prevents the standards of ILO Convention 169 from applying to the specific consultation sought here. Article 6 of the Convention provides as follows:

“1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:

• a)Consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever legislative or administrative measures that may directly affect them are contemplated;
• b)Establish means by which the peoples concerned may freely participate, at least to the same extent as other sectors of the population, and at all levels, in decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programs that concern them;
• c)Establish means for the full development of the institutions and initiatives of those peoples and, where appropriate, provide the resources necessary for that purpose.

2. Consultations carried out in application of this Convention shall be conducted in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the aim of reaching agreement or obtaining consent regarding the proposed measures.” Having considered the text of the provision and the evidence added to the case file, the Chamber finds that there are sufficient conditions to go beyond holding a mere informational session and instead carry out a consultation under the terms established in Article 6 of ILO Convention 169. These conditions would include the statutory recognition of an interlocutory body, as well as a municipal commission on Afro-descendant affairs, which would make it possible to define the terms of such consultation in harmony with ILO Convention 169. In that regard, the municipal authorities have a responsibility to ensure that this intercultural dialogue among equals actually takes place.

The foregoing is consistent with the terms in which this Chamber’s ruling No. 31756-2023 of 9:30 a.m. on 7 December 2023 addressed deficiencies in the consultation with the Indigenous people connected to the Kekoldi territory:

“In the opinion of this Constitutional Court, certain criteria can be used to identify direct impact on communities from administrative measures that concern them. Accordingly, direct impact may be understood as any measure that changes the status of a person or community, whether by imposing restrictions or burdens or, conversely, by conferring benefits. In this regard, direct impact occurs whether it is positive or negative, since that is precisely the matter to be resolved through consultation with the affected Indigenous peoples. We reiterate that prior consultation is required if a general measure affects ethnic peoples with particular intensity or in a differentiated manner. For that purpose, the territory of the Keköldi Indigenous Reserve must be understood as connected to the concept of direct impact and, consequently, to the application of prior consultation. There is no doubt or dispute about the stated rule.

The difficulty of applying it concerns only the concept of ethnic territory, since this extends beyond a formally demarcated physical space, such as a reserve, and is connected to other cultural, ancestral, and spiritual elements (Article 14 of ILO Convention 169).” (see ruling No. 31756-2023 at 9:30 a.m. on 7 December 2023) Taking into account the foregoing precedent, as well as this Court’s analysis on that occasion of implementation of the regulatory plan in that territory, the evidence submitted by the respondents likewise establishes that, cartographically, the territory forms a unit with the coastline that is to be regulated and that, currently, several activities that would be subject to the regulatory plan are carried out adjacent to where the coastal communities of Cahuita, Puerto Viejo, and Manzanillo are located. Thus, since the Mixed Tourism and Community Area is adjacent and contiguous to the places where the Afro-descendant communities live, at the very least they must be taken into consideration in an active dialogue process about the effects that implementation of that regulatory plan would have.

Accordingly, since the Convention cited above may be applied directly, this part of the application must be granted on the terms set out in the operative portion of this ruling.

VIII. ON THE FELLING OF TREES IN ANCESTRAL TERRITORIES IN GANDOCA MANZANILLO

After analyzing the evidence submitted, this Chamber finds no violation of the fundamental rights of the protected parties with respect to this part of the application. According to the application, the protected party Levy Virgo claims that the rights of the Afro-descendant population are being violated by allowing trees to be felled on a property located in ancestral territories within the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge, as well as by issuing permits to hotel developments in the area, which violates ILO Convention 169 because States have an obligation to delimit and recognize Afro-descendant ancestral territory. In addition, he expresses disagreement with statements made by the President of the Republic on the subject.

First, in this case the claimant merely presents a series of abstract allegations against actions taken by public institutions concerning what he believes should not be allowed—without referring to any specific and current case. This claim is clearly inadmissible and must therefore be dismissed.

In addition, it must be clarified that, as established in the proven facts for this particular issue, this Constitutional Court has addressed the matter on several occasions. First, in judgment No. 12745-2019 at 12:10 p.m. on 10 July 2019, this Chamber granted, by majority, the constitutional challenge brought against Law No. 9223 “Recognition of the Rights of the Inhabitants of the Southern Caribbean,” on the grounds that it reduced part of a protected area of the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge. As a result, this Chamber ordered SINAC authorities to demarcate the affected area and, together with the Procuraduría General de la República, to take the corresponding legal action to defend the public patrimony.

Subsequently, in ruling No. 3959-2024 at 9:30 a.m. on 16 February 2024, this Chamber ordered SINAC authorities to complete, within three months, the certification of the State’s Natural Heritage (PNE) in the Maritime-Terrestrial Zone of the canton of Talamanca, based on the “Characterization and Delimitation of Wetlands” of June 2021. It also ordered the INVU authorities and the Municipality of Talamanca to make the necessary arrangements to incorporate that update into the Coastal Regulatory Plan.

Likewise, the failure of the authorities against whom the application was brought to comply in that case was reiterated in vote No. 10951-2024 at 9:20 a.m. on 26 April 2024. Although it emphasized the mandate established by this Court in the aforementioned judgment No. 3959-2024, it also ruled against the respondents because there was no updated technical basis for the 2017 PNE certification, even though inconsistencies in it had been pointed out repeatedly. It instructed that a certification be issued delimiting all State Natural Heritage strips in the Maritime-Terrestrial Zone of the canton of Talamanca, with proper technical support.

In addition, by ruling No. 26300-2024 at 1:10 p.m. on 10 September 2024, the Chamber granted a motion alleging disobedience against the authorities of SINAC, MINAE, and the Procuraduría General de la República for failing to comply with what had been ordered in the aforementioned vote No. 12745-2019 at 12:10 p.m. on 10 July 2019. On that occasion, the representatives of those institutions were again instructed to take the corresponding measures within their respective areas of authority so that the ruling would be complied with and, once SINAC completed the demarcation of the relevant area, the Procuraduría would take the appropriate legal action together with it to defend the public patrimony.

Along the same lines, by vote at 12:56 p.m. on 7 March 2025, this Court, consistent with its rulings in judgments No. 12745-2019 at 12:10 p.m. on 10 July 2019 and No. 26300-2024 at 1:10 p.m. on 10 September 2024, ordered the following interim measures because public authorities continued to fail to comply with the cited rulings: i) suspension of the granting of new concessions and execution of those already granted by the Municipality of Talamanca over the forested area located within the refuge’s maritime-terrestrial zone; ii) suspension of MINAE directive No. 09-2023; and iii) declaration of a total moratorium on the granting of tree-felling and forest-use permits by MINAE and SINAC in the forested areas that must be returned to the refuge.

Finally, in judgment No. 22181-2025 at 9:15 a.m. on 16 July 2025, this Chamber declared unconstitutional and therefore annulled the 2017–2023 General Management Plan for the Gandoca Manzanillo Mixed Wildlife Refuge, an executive summary of which was published in Supplement No. 42 to La Gaceta No. 39 of 28 February 2022. This measure requires SINAC authorities to correct the constitutional defects identified by the Chamber within one year. Accordingly, given that a constitutional challenge to subordinate legislation was granted because it violated environmental principles of the Law of the Constitution, corrections will be made to it in order to protect the refuge’s ecosystems and avoid a significant regression in environmental protection of the Costa Rican Caribbean coastline, which was the basis for that challenge.

This means that, although the claims made by the protected party Levy Virgo are generic and abstract, this Court informs the protected party that, on the occasions just indicated, this Chamber has already addressed the environmental damage occurring in the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge. For the foregoing reasons, the application must be denied with respect to this claim.

IX. ON THE INFORMATION REQUEST BY APPLICANT LEVY VIRGO

After analyzing the evidence submitted, this Court finds a violation of the fundamental rights of the protected party with respect to this part of the application. The report submitted by the representative of the respondent authority—which is deemed to have been made under oath, with the consequences, including criminal consequences, provided for in Article 44 of the Law governing this Jurisdiction—and the evidence establish that on 18 March 2024, by official letter No. AEL-0058-2024, the applicant requested the following information from the respondent authority: “… I ask the honorable Council to inform me whether the Municipality has any official map available that demarcates the ancestral territory of Afro-descendants, since those areas are internationally protected and belong to the Afro tribal population. For this reason, they cannot be included in or affected by any regulatory plan.” It is also established that on 21 March 2024, by official letter No. SCMT-021-2024, the secretariat of the respondent Municipal Council replied to the protected party’s information request as follows: “With regard to your letter AEL-0058-2024, I hereby inform you that it was considered by the Municipal Council of Talamanca at regular session 200 on 20 March 2024, where it was referred to the municipal legal affairs commission for study and opinion.” Accordingly, a violation of Articles 27 and 30 of the Political Constitution is established.

The request made by the protected party on 18 March 2024 has not been answered by the respondent. In this regard, although the municipal corporation states in the report submitted to this Chamber that it did respond to the applicant within the time required by law, informing him that the request was being handled by the relevant body, that does not constitute a formal response to what he requested, and the respondent authority is required to answer him on the terms requested. For the foregoing reasons, the application must be granted with respect to this claim.

Therefore:

The consolidated applications are partially granted. Rugeli Morales Rodríguez and Julio Molina Masís, respectively the mayor and president of the Council, both of the Municipality of Talamanca, or whoever holds those offices in their place, are ordered to issue instructions within their authority and coordinate what is necessary so that i) within a maximum period of THREE MONTHS from notification of this judgment, a consultation is scheduled for the Afro-descendant tribal people in connection with the Coastal Regulatory Plan for the District of Cahuita in the Canton of Talamanca, under the terms of Article 6 of ILO Convention 169; and ii) within a maximum period of THREE DAYS from notification of this judgment, a response is provided, as required by law, to the request submitted by the protected party on 18 March 2024 by official letter No. AEL-0058-2024. This is subject to the warning that, pursuant to Article 71 of the Law on Constitutional Jurisdiction, anyone who receives an order that must be complied with or enforced, issued in an amparo proceeding, and fails to comply with or enforce it shall be sentenced to imprisonment for three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty.

The Municipality of Talamanca is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts underlying this declaration, to be quantified in the enforcement of the judgment in the administrative-litigation jurisdiction. The applications are denied as to the other claims and as to the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU).” Furthermore, by interlocutory judgment No. 2026003395 at 9:20 a.m. on 30 January 2026, issued in the aforementioned case file, the following was ordered:

“The period granted in judgment No. 2025029985 at 9:20 a.m. on 19 September 2025 is extended. Accordingly, Rugeli Morales Rodríguez and Julio Molina Masis, each in their respective capacity as mayor and president of the Council, both of the Municipality of Talamanca, or whoever holds those offices, are granted an additional period of six months, starting from notification of this ruling, to comply with what was ordered in judgment No. 2025029985 at 9:20 a.m. on 19 September 2025, only with respect to the following order issued therein: ‘i) within a maximum period of THREE MONTHS from notification of this judgment, a consultation is scheduled for the Afro-descendant tribal people in connection with the Coastal Regulatory Plan for the District of Cahuita in the Canton of Talamanca, under the terms of Article 6 of ILO Convention 169.’ In all other respects, the motions submitted are denied. Justice Garro Vargas dissents and declares the motions submitted to be denied. Notify the parties.” In this regard, it is observed that the Chamber has already ruled on the consultation mechanisms sought here.

On the other hand, it is necessary to recall what was decided in judgment No. 2026010993 at 9:20 a.m. on 27 March 2026:

“II.- SUBJECT OF THE APPLICATION. The protected parties state that they are members of the Tribal People of Cahuita and historical occupants of land in the coastal areas of the Southern Caribbean, where they had settled before the enactment of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone. They explain that the Municipality of Talamanca has recognized those occupations for years through municipal land-use permits. They state that in 2015 the local corporation approved the Transitional Regulation for the Regulation of Land Uses in the ZMT to regulate occupations while the coastal regulatory plan was being approved. They allege that on 15 January 2026 the Municipal Council approved a new transitional regulation for the granting and revalidation of precarious land-use permits in the ZMT, replacing the prior one. They claim that the new regulation reclassifies existing permits as precarious-use permits, increases administrative discretion, reduces legal certainty, and makes payment of fees conditional on updating files. They maintain that the regulation was approved without prior, free, and informed consultation with the Tribal People of Cahuita. They state that when they appeared before the local corporation to pay the corresponding fees, payment was made conditional on accepting the new regime. (…)

V. ON THE SPECIFIC CASE

In this case, the protected parties state that they are members of the Tribal People of Cahuita and historical occupants of land in the coastal areas of the Southern Caribbean, where they had settled before the enactment of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone. They explain that the Municipality of Talamanca has recognized those occupations for years through municipal land-use permits. They state that in 2015 the local corporation approved the Transitional Regulation for the Regulation of Land Uses in the ZMT to regulate occupations while the coastal regulatory plan was being approved. They allege that on 15 January 2026 the Municipal Council approved a new transitional regulation for the granting and revalidation of precarious land-use permits in the ZMT, replacing the prior one. They claim that the new regulation reclassifies existing permits as precarious-use permits, increases administrative discretion, reduces legal certainty, and makes payment of fees conditional on updating files. They maintain that the regulation was approved without prior, free, and informed consultation with the Tribal People of Cahuita. They state that when they appeared before the local corporation to pay the corresponding fees, payment was made conditional on accepting the new regime.

The Chamber finds that in 2015 the Municipality of Talamanca granted the protected parties land-use rights for their properties located in the ZMT of Playa Negra. On 26 November 2022, through extraordinary session No. 122 of the board of directors of the Cahuita Integral Development Association (ADI), the Afro-Costa Rican Tribal People’s Forum was established, in accordance with Article 3 of Executive Decree No. 43532-MPMINAE-MCJ-MEP. On 17 March 2026, MINAE issued a new demarcation of the State’s Natural Heritage under official letter SINAC-ACLAC-DRFVS-PH-006-2025, expanding the protected areas of the ZMT. The respondent authorities explain that ‘under Executive Decree 43191-MP-MCJ and Decree 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP, the Afro-Costa Rican Tribal Forum was recognized and constituted for a period of validity. As the Chamber already found in the application brought by Mr. Levy Virgo, this representative body expired (sic) in November 2025, meaning it does not meet the legal requirements to appear in the proceeding.’ At regular session No. 90-2026 on 15 January 2026, the Municipal Council of Talamanca approved the Regulation for the Granting and Regulation of Use Permits and Payment of Fees in the Maritime-Terrestrial Zone of the Canton of Talamanca.

The respondent authorities explain that: ‘if the occupants are within the (sic) areas that form part of the PNE, the Municipality is not accepting any payment because it is clear and evident that those areas are not part of what, by law, falls under municipal administration and, therefore, any charge would be illegal.’ In light of the foregoing, it is relevant to cite judgment No. 2025029985 at 9:30 a.m. on 19 September 2025, in which this Chamber ruled on the Tribal People of Cahuita.

“(…) VI.- ON THE ALLEGED VIOLATION OF THE RIGHT TO PROPERTY OF THE AFRO-DESCENDANT POPULATION, THE FAILURE TO RECOGNIZE ANCESTRAL LANDS, AND THE REGULATORY PLAN. After analyzing the evidence submitted and in accordance with the background cited in Reason V of this judgment, this Court finds no violation of the fundamental rights of the protected parties with respect to this part of the application. In the application brought by [Name 001] and others, they claim that the property rights of the Afro-descendant community in Cahuita, Puerto Viejo, and Manzanillo are being violated because the Southern Caribbean coastal regulatory plan will be imposed on Afro-descendant ancestral territories protected under ILO Convention 169, since that document designates this area as part of the Mixed Tourism and Community Area, which means residents will have to pay a fee and may face eviction and demolition of their properties if they do not.

Applicant [Name 015] states: i) that the rights to property, use, conservation, and protection of the ancestral lands held by the Afro-descendant population in the Southern Caribbean as a tribal people have not been recognized, violating ILO Convention 107, which binds States to protect the rights of Indigenous and tribal populations, as well as ILO Convention 169, which establishes the right to protection of environmental rights and natural resources on Afro-descendant tribal lands; and ii) requests an order directing the respondents to suspend the Southern Caribbean coastal regulatory plan proceedings until the Costa Rican State, together with the tribal community, demarcates the ancestral territories that cannot be affected by it.

First, regarding the claims specifically concerning implementation of the regulatory plan and the resulting violation of the ancestral property rights of Afro-descendant peoples in the Southern Caribbean, the rulings in judgments No. 31756-2023 at 9:30 a.m. on 7 December 2023, No. 324-2024 at 9:15 a.m. on 10 January 2024, No. 35187-2024 at 9:35 a.m. on 26 November 2024, and No. 22181-2025 at 9:15 a.m. on 16 July 2025 must be taken into consideration. This is because the Coastal Talamanca-Cahuita District Regulatory Plan is not in force, since the public hearing has not yet been held under the parameters required by this Court of the Municipality of Talamanca; therefore, there is no current violation of the property rights of the Afro-descendant community in Cahuita, Puerto Viejo, and Manzanillo. It must also be taken into consideration that, as already indicated, the consultation mechanism arising from ILO Convention 169 is being developed for the Afro-descendant population.

This Chamber also cannot grant the request to order the respondents to suspend the regulatory plan proceedings until the Costa Rican State demarcates the ancestral territories that cannot be affected by it, because i) as already indicated, the regulatory plan is suspended because the public hearing ordered by the Chamber has not yet been held; and ii) as explained in Reason IV, demarcating ancestral territories, or ordering the competent authority to carry out that demarcation in a specific manner, is not a function of the constitutional jurisdiction.

Finally, as to applicant [Name 015]’s claim that the rights to property, use, conservation, and protection of the ancestral lands held by the Afro-descendant population in the Southern Caribbean as a tribal people have not been recognized, nor have their environmental rights and rights to natural resources on Afro-descendant tribal lands, it is important to review the precedent established by this Constitutional Chamber’s ruling No. 3113-2009 at 2:59 p.m. on 25 February 2009.

As detailed in the proven facts, that judgment declared unconstitutional Law No. 8464, ‘Declaration of City Status for the Communities of Cahuita and Puerto Viejo in the Canton of Talamanca, Province of Limón,’ of 25 October 2005. That ruling is an important precedent concerning the maritime-terrestrial zone and ancestral territories in the Southern Caribbean, because it determined that the challenged provision violated the principle of the inalterability of the maritime-terrestrial zone by allowing occupants of more than 40 years to claim rights, privately occupy land, and register private property in the maritime-terrestrial area. It also held that this measure entailed differential treatment violating Article 33 of the Constitution, by allowing residents of Cahuita and Puerto Viejo—at the expense of public ownership—to appropriate part of the public zone, while the rest of the population is barred from doing so. Specifically, the vote states:

‘This Chamber does not disregard the original intent of the bill that gave rise to the challenged law; however, note that the possibility of registering property in the maritime-terrestrial zone of Cahuita and Puerto Viejo was open from 1935 to 1977 for Puerto Viejo and from 1915 to 1977 for Cahuita, so the zone’s original inhabitants had that period of time to acquire their ancestral lands.’ (see ruling No. 03113 – 2009 at 2:59 p.m. on 25 February 2009) In accordance with that judgment, this Chamber considered that, from the enactment of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone No. 6043 of 2 March 1977, the inalterability of the maritime-terrestrial area as public-domain property prevails over the possibility of acquiring or making land in that area private, even if it is ancestral land. Therefore, because to date the public authorities have not demarcated ancestral properties in the case of the Afro-Costa Rican population, and because there is no sufficiently developed regulatory framework on the subject that would allow this Court to examine whether this constitutes an exception to the inalterability of the maritime-terrestrial zone, this part of the application must be denied.

VII. ON THE ALLEGED VIOLATION OF THE RIGHT TO CONSULTATION AND SELF-DETERMINATION OVER ANCESTRAL TERRITORY

As to the claims in the amparo application brought by [Name 001] and others, they allege that the Afro-Costa Rican community of Cahuita’s right to free, prior, and informed consent and consultation is being violated through approval of the Regulatory Plan, because the population’s views on its implementation were not taken into consideration, contrary to Article 6.1 of ILO Convention 169. Regarding the claims of protected party [Name 015], in addition to reiterating the claims in the amparo application of [Name 001] and others, he stated i) that the Costa Rican State has failed to comply with the recommendations of the United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination concerning application of the right to prior consultation with respect to the Afro-descendant population, in accordance with ILO Convention 169; and ii) that the State violated the fundamental rights of the Afro-descendant population by failing to recognize its right to self-determination over its ancestral territory.

First, it is important to review two of the precedents cited in Reason V of this judgment.

First, by ruling No. 31756-2023 at 9:30 a.m. on 7 December 2023, this Chamber ordered as follows: ‘The application is partially granted. The public hearing held on 04 August 2023 is annulled. Rugeli Morales Rodríguez and Yahaira Mora Blanco, respectively the mayor and president of the Council, both of the Municipality of Talamanca, or whoever holds those offices in their place, are ordered to issue instructions within their authority and coordinate what is necessary so that, within a maximum period of THREE MONTHS from notification of this judgment, a new public hearing is scheduled for the Coastal Regulatory Plan project for the District of Cahuita in the Canton of Talamanca and the members of the Keköldi Indigenous Territory Integral Development Association “ADI Keköldi” are given notice sufficiently in advance…’.

Then, in ruling No. 35187-2024 at 9:35 a.m. on 26 November 2024, which addressed a motion alleging disobedience of the order urged in the previous vote, this Court assessed the holding of a second public hearing as follows: ‘However, although the respondent authorities state that, through invitations to meetings, they sought to reach out to ADI-KEKOLDI’s board of directors to address the Coastal Regulatory Plan, share information about it to answer questions and receive proposals, among other actions, and that those efforts were unsuccessful, this Chamber cannot establish that the hearing held on 08 March 2024 complied with the procedure and principles required for an Indigenous Consultation on the terms previously explained…’ The operative portion therefore stated: ‘The motion alleging disobedience is granted. Rugeli Morales Rodríguez and Julio Molina Masís, respectively the mayor and president of the Municipal Council, both of the Municipality of Talamanca, or whoever holds those offices in their place, are again ordered to comply with what this Chamber ordered in judgment No. 2023031756 at 09:30 on 07 December 2023, on the terms established therein.

This is subject to the warning that, if disobedience is established, the opening of administrative proceedings against the official who fails to comply with this Chamber’s ruling may be ordered and, in addition, copies may be sent to the Ministerio Público concerning the possible commission of the offense of disobedience (Articles 53 and 71 of the Law on Constitutional Jurisdiction)…’.” Now, the ruling is based on the violation of the fundamental rights of Indigenous peoples arising from the intention to approve the Regulatory Plan without properly conducting the public hearing process, since their views were not taken into consideration for its implementation. This is supported by extensive case law of the Court and by the mechanisms defined by law and regulation for conducting this type of consultation in particular. In that regard, the following has been established:

“IV.- ON THE FUNDAMENTAL RIGHT TO PRIOR CONSULTATION. The fundamental right to prior consultation is grounded in the defense of Indigenous and tribal peoples and in eliminating the historical exclusions they have suffered. It establishes a governance model in which participation is an indispensable prerequisite for guaranteeing the other rights and interests of the communities, such as cultural integrity, self-determination, territory, and the use of natural resources, among others. It is therefore an inalienable right and entails obligations for both the State and private parties. This right means that Indigenous and tribal communities must be consulted about any decision that directly affects them, so that they may express their views on the manner and reasons on which a particular measure is based or was founded, since it clearly affects or will affect their lives. Likewise, the right to prior consultation is incorporated through the constitutional block, by means of various international human rights instruments, foremost among them Convention 169 of the International Labour Organization—hereinafter ILO Convention 169—the International Covenant on Civil and Political Rights—hereinafter ICCPR—the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights—hereinafter ICESCR—and the American Convention on Human Rights—hereinafter ACHR.

Those instruments are binding in resolving disputes and also provide a framework for States’ action to ensure consultation with Indigenous peoples, as a principle of public international law. Additionally, the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, adopted by Resolution 61/295, and the Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, together with General Recommendation No. 23 of 1997 concerning the rights of Indigenous peoples, help define the scope of the content of the fundamental right to prior consultation. Specifically, ILO Convention 169 prescribes that the principles of participation and consultation are fundamental. Article 6 establishes the State’s general duty to consult Indigenous and tribal peoples who may be directly affected by the adoption of administrative or legislative measures. It provides that prior consultation must be carried out using tools and procedures that are relevant and appropriate for reaching agreement with the community’s representative authorities, and Article 7.3 provides that States shall enable studies to be carried out in cooperation with the peoples concerned to assess the social, spiritual, cultural, and environmental impact that may result from activities undertaken.

For their part, the ICCPR and ICESCR contain a common article addressing peoples’ right to self-determination, which means that they determine their economic, social, and cultural development and may freely dispose of their wealth and natural resources. This right has been consistently interpreted in international case law, particularly through the work of the Human Rights Committee and the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, which are the authoritative interpreters of these treaties, as provisions applicable to Indigenous peoples. This does not imply that these peoples may achieve political independence from the States of which they are a part (external self-determination), but rather that they have the right to make decisions concerning their economic, social, and cultural development and to dispose of their wealth and natural resources in their territories, in accordance with their customs and practices, within constitutional limits and with respect for the territorial integrity of States (internal self-determination).

This entails, among other things, the States’ duty to demarcate and adequately protect these peoples’ territories and to consult them regarding measures that directly affect them. The ACHR contains no express article on prior consultation; however, based on the principles that human rights are indivisible and interdependent, the Inter-American Court of Human Rights—hereinafter the IACtHR—in the case of Sarayaku v. Ecuador, noted that States’ obligation to consult Indigenous or tribal peoples is a principle of public international law. The IACtHR has indicated that such consultations with Indigenous and tribal communities are directly related to Article 1.1, which establishes the general obligation to ensure the free and full exercise of the rights recognized in the Convention. It has also noted that consultation and community participation guarantee other rights, such as territory, the environment, and cultural integrity, and this has enabled it to link consultation to Article 23 of the ACHR.” (see ruling No. 31756-2023, issued at 9:30 a.m. on 7 December 2023) In these circumstances, as the applicants indicated, the fundamental right to prior consultation derives from Article 6 of ILO Convention 169, a mandatory provision that directs States to consult the peoples concerned, through appropriate procedures and their representative institutions, regarding measures that may directly affect them.

On this same subject, the Court’s case law has explained that the active participation contemplated by this provision does not amount to simple notification of the peoples concerned or the sending of information about informational meetings. Rather, the purpose of this concept is for the peoples to have influence over the decision adopted by the authorities, through a process of dialogue.

Next, to understand what a consultation process through the representative institutions of the Afro-Costa Rican community would entail, it is relevant to recall that Article 3 of Executive Decree No. 43532-MP-MINAEMCJ-MEP of 18 May 2022 establishes the Afro-Costa Rican Tribal People’s Forum as a body for consultation, dialogue, and coordination between the Afro-Costa Rican tribal people and government institutions. It also provides that the Forum is under the responsibility of the Cahuita Integral Development Association. Additionally, as shown by the body of proven facts, on 26 November 2022, that entity was constituted through extraordinary session No. 122 of the board of directors of the Cahuita ADI itself.

After that, as was also explained in Whereas IV of this judgment, by official letter No. PR-DP-0556-2024 of 18 June 2024, Gabriel Aguilar Vargas, director of the Office of the Presidency of the Republic, confirmed that on 30 May 2024 the government communicated to the Afro-Costa Rican Tribal Forum a draft request to initiate the free, prior, and informed consultation procedure to be carried out with respect to the Afro-descendant population.

In light of the foregoing, it may therefore be affirmed that the Afro-Costa Rican Tribal People’s Forum is a representative institution of the Afro-descendant tribal people. This means that, through the direct application of ILO Convention 169, government bodies are under an obligation to maintain intercultural dialogue with this organization. The evidence submitted by the applicant shows that officials at Casa Presidencial are working hand in hand with the Forum to develop a free, prior, and informed consultation procedure to be carried out with respect to the Afro-descendant population. The question now is whether the fact that this instrument has not been completed prevents the standards of Convention 169 from applying to the specific consultation sought here. Article 6 of the Convention provides as follows:

“1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:

• a)Consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever legislative or administrative measures that may directly affect them are contemplated;
• b)establish means by which the peoples concerned may participate freely, at least to the same extent as other sectors of the population and at all levels, in decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programs that concern them;
• c)establish means for the full development of the institutions and initiatives of these peoples and, in appropriate cases, provide the resources necessary for this purpose.

2. Consultations carried out in application of this Convention shall be conducted in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the aim of reaching agreement or obtaining consent regarding the proposed measures.” Having considered the text of the provision and the evidence added to the case file, the Chamber considers that there are sufficient grounds to go beyond holding a mere informational session and instead carry out a consultation under the terms established in Article 6 of Convention 169. Those grounds consist of the legal recognition of an interlocutory body, as well as a municipal commission on Afro-descendant affairs, which would make it possible to define the terms of such consultation in harmony with Convention 169. In that regard, the municipal authorities have a duty to ensure that this intercultural dialogue among equals actually takes place.

This is consistent with the terms in which ruling No. 31756-2023 of this Chamber, issued at 9:30 a.m. on 7 December 2023, addressed the deficiencies in consultation with the Indigenous people connected to the Kekoldi territory:

“In the view of this Constitutional Court, certain criteria can be used to identify direct impact on communities from administrative measures that concern them. Accordingly, direct impact may be understood as any measure that alters the status of a person or community, whether by imposing restrictions or burdens or, conversely, by conferring benefits. Thus, direct impact exists regardless of whether it is positive or negative, since that is precisely what must be resolved through consultation with the affected Indigenous peoples. It bears repeating that prior consultation is required when a general measure affects ethnic peoples with particular intensity or in a differentiated manner. For this purpose, it must be understood that the territory of the Keköldi Indigenous Reserve is connected to the concept of direct impact and, consequently, to the application of prior consultation. There is no doubt or dispute about the stated rule.

The difficulty lies solely in applying the concept of ethnic territory, since it extends beyond a formally demarcated physical area, such as a reserve, and is connected to other cultural, ancestral, and spiritual elements (Article 14 of ILO Convention 169).” (see ruling No. 31756-2023, issued at 9:30 a.m. on 7 December 2023) Taking the foregoing precedent into account, as well as the analysis conducted by this Court on that occasion concerning implementation of the Regulatory Plan in that territory, the evidence submitted by the respondents likewise confirms that, cartographically, the territory forms a single unit with the coastline that is to be regulated and that several activities which would be subject to the Regulatory Plan currently take place adjacent to the locations of the coastal communities of Cahuita, Puerto Viejo, and Manzanillo. Thus, since the Mixed Tourism and Community Area is adjacent and contiguous to the places where members of the Afro-descendant communities live, there is at least a need to take them into consideration in an active dialogue process concerning the effects that implementation of the Regulatory Plan would have.

Therefore, since the cited Convention may be applied directly, this part of the application must be granted on the terms set out in the operative portion of this ruling (…)”.

It follows from the precedent quoted above that this Court established: i) “from the enactment of the Maritime-Terrestrial Zone Law No. 6043 of 2 March 1977, the principle that the maritime-terrestrial zone, as public property, must remain untouched takes precedence over the possibility of acquiring or making private the ownership of land within it, even where that land is ancestral. Accordingly, because, to date, the public authorities have not delimited ancestral properties in the case of the Afro-Costa Rican population, and because there is no sufficiently developed legal framework on the matter that would enable this Court to examine whether this constitutes an exception to the principle that the maritime-terrestrial zone must remain untouched, the proper course is to deny this part of the application”; ii) “that fundamental right to prior consultation derives from Article 6 of ILO Convention 169 (…) this Court has explained that the active participation contemplated by this provision does not amount to simple notification of the peoples concerned or the sending of information about informational meetings (…)”; iii) “(…) Article 3 of Executive Decree No. 43532-MP-MINAEMCJ-MEP of 18 May 2022 establishes the Afro-Costa Rican Tribal People’s Forum as a body for consultation, dialogue, and coordination between the Afro-Costa Rican tribal people and government institutions.

It also provides that the Forum is under the responsibility of the Cahuita Integral Development Association. Additionally, as shown by the body of proven facts, on 26 November 2022, that entity was constituted through extraordinary session No. 122 of the board of directors of the Cahuita ADI itself”; and iv) “the Afro-Costa Rican Tribal People’s Forum is a representative institution of the Afro-descendant tribal people. This means that, through the direct application of ILO Convention 169, government bodies are under an obligation to maintain intercultural dialogue with this organization”.

Having clarified the foregoing, it should be noted that the amparo proceeding is inherently summary, which makes its processing incompatible with the taking of extensive or complex evidence, since those matters must be resolved in the ordinary judicial process. Accordingly, it is not for this Constitutional Court to determine, under the infra-constitutional rules governing the subject and the particulars of the case under review, whether the persons seeking amparo are members of the Cahuita Tribal People and whether that people is part of the Afro-Costa Rican Tribal People’s Forum recognized in Executive Decree No. 43532-MP-MINAEMCJ-MEP. Nor is it for the Court to determine whether the Municipality of Talamanca’s refusal to accept payment of fees for land-use permits in the maritime-terrestrial zone is justified. This is especially so given that the respondent authorities stated emphatically in their report, submitted under oath and with the formalities and consequences that entails, that “As for the alleged standing to bring the application on behalf of the Afro-descendant Tribal Forum, it remains as explained at the beginning of this rebuttal that the forum is currently inactive, and in addition to its inactivity, the applicants have provided no information proving that they are part of the forum.

It is not acceptable to claim that simply living in the community makes someone Tribal (…) It is not strictly true or accurate that the occupants in the maritime-terrestrial zone have been the same for 40 years in the coastal area of Cahuita and the southern Caribbean, since this corporation has established that there are many occupants who do not have a regular ‘land-use’ permit in their own name, authorized by the municipal council, because the regular practice in the area has been to ‘assign or sell’ land use. This is not only an irregular practice but also illegal, since one may not profit from assets that form part of the State’s patrimony. This is one of the principal irregularities requiring the Municipality of Talamanca to seek to update the records of occupants.” The passive intervenor likewise disputes that the persons protected by the application are members of the Afro-Costa Rican tribal people, arguing that “the applicants are foreign citizens: Ms.

Wray Lavarino is a receptionist and Mr. Graf Studer is a businessman, both residing in Playa Negra, Cahuita, but without evidence of Afro-descendant ancestry or ancestral connection to the Afro-Costa Rican tribal community. Their identity cards (series 9 and 8, respectively) indicate permanent resident or naturalized status, but their names and professions suggest non-Afro-Caribbean origins, which do not automatically qualify them as members of a tribal people defined by shared cultural heritage. This Chamber has established in repeated case law, as in vote No. 2022-043532 (decree recognizing the Afro-Costa Rican population as a tribal people), that self-identification must be genuine and verifiable, based on objective criteria such as African ancestry, the use of Creole customs (patois, cuisine, reggae music), and historical occupation of the territory since the 19th century by Jamaican immigrants.

The applicants, by failing to demonstrate that connection, appear to be instrumentalizing Convention 169 for personal economic purposes, possibly related to real estate or tourism interests in the maritime-terrestrial zone, contrary to the spirit of Article 1 of the Convention, which protects peoples with ‘social, cultural, and economic conditions that distinguish them’ and not opportunistic individuals.” Moreover, before deciding what is legally appropriate, it would be necessary to establish whether the land occupied by the persons seeking amparo is administered by the local government of Talamanca or by another State institution, since protected areas in the maritime-terrestrial zone were recently expanded. In this regard, the respondent authorities have explained that “there is a real circumstance, namely the possibility that some occupants of the maritime-terrestrial zone are within protected areas and, therefore, those areas are no longer part of the territory administered by the municipality.” Accordingly, ruling on the allegations of the applicant party would require slow and complex evidentiary proceedings. Since those are incompatible with the summary nature of the amparo proceeding, the matter must instead be resolved in the ordinary judicial process.

Therefore, the application is denied on the terms in which it was brought.

Therefore:

The application is denied.” Accordingly, the Chamber has already ruled on consultation with tribal peoples, which is the issue raised in the present case. Likewise, as indicated in the aforementioned judgment No. 2026010993, issued at 9:20 a.m. on 27 March 2026, it should be noted that the amparo proceeding is inherently summary, which makes its processing incompatible with the taking of extensive or complex evidence, since those matters must be resolved in the ordinary judicial process. Accordingly, it is not for this Constitutional Court to determine, under the infra-constitutional rules governing the subject and the particulars of the case under review, whether the persons seeking amparo are members of the Cahuita Tribal People and whether that people is part of the Afro-Costa Rican Tribal People’s Forum recognized in Executive Decree No. 43532-MP-MINAEMCJ-MEP.

Accordingly, ruling on the allegations of the applicant party would require slow and complex evidentiary proceedings. Since those are incompatible with the summary nature of the amparo proceeding, the matter must instead be resolved in the ordinary judicial process.

Therefore, the application is denied on the terms in which it was brought. (…)”

026368-26. INFORMACIÓN. PETICIÓN. MINORÍAS. SE CUESTIONA LA OMISIÓN DEL PODER EJECUTIVO DE DAR RESPUESTA A LAS GESTIONES PRESENTADAS POR LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE CAHUITA Y DE CREAR UN MECANISMO DE CONSULTA PREVIA PARA EL PUEBLO TRIBAL AFRODESCENDIENTE. SE DECLARA PARCIALMENTE CON LUGAR EL RECURSO, SÓLO EN RELACIÓN AL DERECHO DE PETICIÓN. NO COMPETE A LA SALA DETERMINAR SI LAS PERSONAS AMPARADAS SON MIEMBROS O NO DEL PUEBLO TRIBAL DE CAHUITA Y SI ESTE FORMA PARTE DEL FORO DEL PUEBLO TRIBAL AFROCOSTARRICENSE. VCG09/2026 “(…) IV.- SOBRE LA FALTA DE RESPUESTA A LA GESTIÓN DEL 8 DE ENERO DE 2026. En la especie, se acusa la falta de respuesta de una gestión formulada el 8 de enero de 2026.

Al respecto, se constata que, el 8 de enero de 2026, la parte recurrente envió un correo electrónico a la cuenta [email protected]. En tal ocasión se planteó una gestión dirigida a la Presidencia de la República, en el que consultó: "(i) si el Poder Ejecutivo reconocía formalmente la obligación estatal de crear un marco normativo específico para regular los derechos humanos colectivos del pueblo tribal afrodescendiente, en particular el derecho a la consulta previa, libre e informada, conforme a los Convenios N.° 107 y N.° 169 de la OIT; (ii) cuál era el procedimiento oficial aplicable para la realización de la consulta previa afrodescendiente, ante la inexistencia de un reglamento equivalente al Mecanismo General de Consulta Previa indígena; (iii) qué autoridad del Poder Ejecutivo era competente para diseñar, coordinar y garantizar dicho procedimiento; (iv) si el Decreto de creación del Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense constituía o no un verdadero mecanismo de consulta previa, y en caso afirmativo, bajo qué etapas, reglas, estándares de información, criterios de representatividad y efectos jurídicos operaría; y (v) qué medidas concretas adoptaría el Poder Ejecutivo para dar cumplimiento efectivo a los votos de la Sala Constitucional que ya habían ordenado la realización de consultas previas al pueblo tribal afrodescendiente, en particular en los casos del Plan Regulador de Talamanca y de las actuaciones del Instituto Costarricense de Turismo (ICT)”. El correo electrónico [email protected] constituye un mecanismo oficial para plantear gestiones ante la autoridad recurrida.

Al respecto, se constata que, por oficio MP-DMP-OF-0124-2026 del 25 de febrero de 2026, notificado ese mismo día al accionante, se indicó: “1.- Si el Poder Ejecutivo reconocía formalmente la obligación estatal de crear un marco normativo específico para regular los derechos humanos colectivos del pueblo tribal afrodescendiente, en particular el derecho a la consulta previa, libre e informada, conforme a los Convenios N.° 107 y N.° 169 de la OIT. En primer orden de ideas en relación con el Convenio N.° 107, es importante destacar que ese instrumento internacional de derechos humanos fue sustituido por el Convenio N°169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales ratificado por el país mediante ley 7316 del 3 de noviembre de 1992, por lo que no está en vigor desde hace más de 30 años. Por ello, se aplica la disposición general de consulta prevista en el numeral 6 del Convenio N.° 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, según la cual corresponde consultar a los pueblos interesados mediante procedimientos apropiados y, en particular, a través de sus instituciones representativas cuando se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. 2.-¿Cuál era el procedimiento oficial aplicable para la realización de la consulta previa afrodescendiente, ante la inexistencia de un reglamento equivalente al Mecanismo General de Consulta Previa indígena?

Existe el mandato que instruye al Consejo Presidencial Social a generar espacios permanentes de diálogo con las poblaciones afrodescendientes, conforme al artículo 1 del Decreto Ejecutivo N.° 44887-MP-RE (“Direccionamiento técnico para la inclusión social de pueblos indígenas, poblaciones afrodescendientes, personas con discapacidad y personas LGTBIQ”). 3.- ¿Qué autoridad del Poder Ejecutivo era competente para diseñar, coordinar y garantizar dicho procedimiento? Conforme la respuesta anterior, y al artículo 1 del Decreto Ejecutivo N.° 44887-MPRE (“Direccionamiento técnico para la inclusión social de pueblos indígenas, poblaciones afrodescendientes, personas con discapacidad y personas LGTBIQ”), le corresponde al Consejo Presidencial Social. 4.-¿Si el Decreto de creación del Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense constituía o no un verdadero mecanismo de consulta previa, y en caso afirmativo, bajo qué etapas, reglas, estándares de información, criterios de representatividad y efectos jurídicos operaría?

Conforme al artículo 3 del Decreto Ejecutivo N°43532-MP-MINAE-MCJ-MEP se estableció al Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense como “una instancia de consulta” el cual se encuentra a cargo de la Asociación de Desarrollo Integral de Cahuita. 5.-¿Qué medidas concretas adoptaría el Poder Ejecutivo para dar cumplimiento efectivo a los votos de la Sala Constitucional que ya habían ordenado la realización de consultas previas al pueblo tribal afrodescendiente, en particular en los casos del Plan Regulador de Talamanca y de las actuaciones del Instituto Costarricense de Turismo (ICT)"? De acuerdo con el estudio de antecedentes constitucionales, se determina que en efecto existe una orden de emitir una consulta para el pueblo tribalafrodescendiente relacionado con el Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca de acuerdo con la sentencia N° 29985 – 2025 de las 9:30 horas del 19 de setiembre de 2025; sin embargo, es importante acotar que esa orden lo es para la Municipalidad de Talamanca y no para el poder Ejecutivo. Sin otro particular, con las muestras de mi consideración y estima”.

Así las cosas, la Sala observa una lesión al derecho fundamental de petición del tutelado. En este sentido, nótese que transcurrieron más de un mes y medio sin que al accionante se le brindara respuesta alguna a su gestión. Empero, visto que tal situación fue subsanada con ocasión de la tramitación de este amparo, lo correspondiente es acoger el recurso en los términos del numeral 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

V. SOBRE EL RECONOCIMIENTO Y LA PARTICIPACIÓN DEL PUEBLO TRIBAL AFRODESCENDIENTE

En el sub lite, se advierte que en sentencia nro. 2025029985 de las 9:20 horas de 19 de setiembre de 2025, dictada dentro del expediente 23-027898-0007-CO se dispuso.

“II.- OBJETO DEL RECURSO. Los recurrentes presentan recurso de amparo ante esta Sala y manifiestan los siguientes reclamos:

• 1)Que a la población afrodescendiente en Costa Rica no se le ha dado el debido reconocimiento como población tribal, no se han implementado políticas públicas para proteger sus derechos, no se ha promovido una agenda legislativa contra la discriminación racial y promoción de los derechos de esta población, ni se han adoptado acciones afirmativas para poner fin a la discriminación estructural que les afecta.
• 2)Que se está lesionando el derecho a la propiedad de la comunidad afrodescendiente en Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo, ya que el Plan regulador costero del Caribe sur se va a imponer sobre territorios ancestrales afrodescendientes protegidos por el Convenio 169 de la OIT, puesto que dicho documento declara esta zona como parte del área Mixta para el Turismo y la Comunidad, lo que implica que los pobladores tendrán que cancelar un canon, pudiendo sufrir el desalojo y demolición de sus propiedades en caso de no hacerlo.
• 3)Que se está lesionando el derecho al consentimiento, consulta libre, previa e informada de la población afrodescendiente a través de la aprobación del Plan regulador costero del Caribe sur, ya que no se tomó en consideración el criterio de la población sobre la implementación del mismo, de conformidad con lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT.
• 4)Que no se ha reconocido el derecho de propiedad, uso, conservación y protección de tierras ancestrales que tiene la población afrodescendiente en el Caribe sur como un pueblo tribal, lo cual vulnera el Convenio 107 de la OIT, el cual vincula a los Estados a proteger los derechos de las poblaciones indígenas y tribales; así como lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT, el cual determina el derecho a la protección de los derechos ambientales y recursos naturales sobre las tierras tribales afrodescendientes.
• 5)Que se están violando los derechos de la población afrodescendiente al permitir la tala de árboles en una finca ubicada en territorios ancestrales dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, lo cual constituye una violación al Convenio 169 de la OIT por la obligación de los Estados de delimitar y reconocer el territorio ancestral afrodescendiente.
• 6)En el caso del recurrente Levy Virgo, reclama que solicitó a la Municipalidad de Talamanca información de su interés el 18 de marzo de 2024, pero a la fecha no ha obtenido respuesta.
• 7)Que se están violando los derechos fundamentales de la población afrodescendiente por no reconocer el derecho de autodeterminación sobre su territorio ancestral.
• 8)Que se ha incurrido históricamente en perjuicio de la población tribal afrodescendiente, discriminación estructural y racismo, al no garantizar los derechos de este grupo mediante vía legislativa, solicitando que se ordene al Estado a crear una ley que delimite, reconozca y otorgue el derecho de propiedad ancestral sobre los territorios afrodescendientes, con indicación clara de los derechos de consulta previa, autodeterminación, organización y representación para esta población.
• 9)Que se ordene a los recurridos suspender los trámites del Plan regulador costero del Caribe sur hasta que el Estado costarricense delimite, junto con la comunidad tribal, cuáles son los territorios ancestrales que no pueden ser afectados por el mismo. (…)

IV.EN CUANTO SE RECLAMA LA AUSENCIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS, LEYES Y ACCIONES AFIRMATIVAS A FAVOR DE LA POBLACIÓN AFRODESCENDIENTE. Después de analizar los elementos probatorios aportados, así como también se extrae de los informes rendidos bajo fe de juramento, esta Sala descarta la lesión a los derechos fundamentales de los tutelados en cuanto a este extremo del recurso. En cuanto al amparo interpuesto por Alfredo Heriberto Gerardo Sanabria Rodríguez y otros, se puede sintetizar su reclamo en que, al día de hoy, a la población afrodescendiente no se le ha dado el debido reconocimiento como población tribal, ni se han implementado políticas públicas para proteger sus derechos. Por parte del recurrente Levy Virgo, manifiesta i) que el Estado costarricense ha incumplido con las recomendaciones del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de la Organización de las Naciones Unidas, al respecto de la priorización de una agenda legislativa de iniciativas contra la discriminación racial y promoción de los derechos de la población afrodescendiente y la adopción urgente de acciones afirmativas para poner fin a la discriminación estructural que afecta a los afrodescendientes en el Estado costarricense; y ii) que el Estado costarricense ha incurrido históricamente en perjuicio de la población tribal afrodescendiente, discriminación estructural y racismo, al no garantizar los derechos de este grupo mediante vía legislativa, a diferencia de como sí lo hizo con la población indígena, por lo que solicita que se ordene al Estado a crear una ley que delimite, reconozca y otorgue el derecho de propiedad ancestral sobre los territorios afrodescendientes, con indicación clara de los derecho de consulta previa, autodeterminación, organización y representación para esta población.

En primera instancia, en lo que corresponde a los alegatos acerca de la falta de implementación de políticas públicas para proteger los derechos de la población afrodescendiente y el desacato de las recomendaciones del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), de la prueba aportada por el recurrente Levy Virgo se extrae que es verdad que Costa Rica recibió dos documentos por parte del Comité. Por medio del escrito “Examen de los informes presentados por los Estados partes en virtud del artículo 9 de la Convención” No. CERD/C/CRI/19-22 del 16 de abril de 2014, el órgano mencionado le señaló al Estado costarricense que se encontraba incurriendo en omisión al no ejercer suficientes acciones afirmativas en favor la población afrodescendiente, pero, a su vez, reconoció que dicha circunstancia fue aceptada por Costa Rica y que las autoridades gubernamentales se comprometieron a enfocar su trabajo y dirigir esfuerzos en garantizar los derechos de esta población vulnerable. Asimismo, el Comité visibilizó que la población afrocostarricense, en el pasado, nunca fue incluida en políticas institucionales de largo plazo, derivando de aquí la necesidad de fomentar un cambio a nivel estructural.

Sin embargo, posteriormente a través de la documentación llamada “Adición. Información recibida de Costa Rica sobre el seguimiento de las observaciones finales” No. CERD/C/CRI/CO/19-22/Add.1* del 27 de marzo de 2019, el Comité dio seguimiento a los señalamientos que hizo en el 2014 en el documento ya mencionado y, para esta ocasión, hizo notar que, mediante la “Política Nacional para una Sociedad Libre de Racismo, Discriminación Racial y Xenofobia”, se generó un proceso de sensibilización en las instituciones públicas para llevar a cabo acciones con enfoques particularizados hacia los pueblos indígenas y afrodescendientes, reconociendo los esfuerzos en algunos órganos específicos y programas concretos que se han ejecutado.

Estando así las cosas, resulta evidente que, a diferencia de lo alegado por los recurrentes, las instituciones competentes sí han elaborado políticas públicas en procura de garantizar derechos a la población afrodescendiente. Si bien el Comité indicó en el 2019 que dichas acciones afirmativas deben ser diversificadas, reconocieron el esfuerzo realizado hasta el momento por las autoridades costarricenses. Entonces, para esta Sala no es de recibo el alegato sobre un supuesto incumplimiento de las recomendaciones del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial. Por otra parte, afirmaciones tan genéricas y que implican un abordaje integral del poder público, así como el seguimiento de recomendaciones de comités responsables del cumplimiento de un tratado internacional, escapan a la competencia de este órgano de justicia constitucional a través de un proceso sumario como es el amparo.

En la misma línea, pero ahora respecto a políticas públicas por parte del Poder Ejecutivo, hay que visibilizar que el Decreto Ejecutivo No. 43532-MP-MINAEMCJ-MEP del 18 de mayo de 2022, denominado “Constatación del Autorreconocimiento de la Población Afrocostarricense como Pueblo Tribal”, sí estatuye que la población afrodescendiente en Costa Rica es un pueblo tribal, visibilizando que este grupo tiene una identidad cultural, idioma, tradición histórica y cosmovisión propios. Con la finalidad de ejecutar lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto, y apegándose al principio de progresividad en materia de derechos humanos, como se indicó en los hechos probados, también queda plasmado que en el seno de la junta directiva de la Asociación de Desarrollo Integral (ADI) de Cahuita se instauró el Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense, por medio de la sesión extraordinaria No. 122 del 26 de noviembre de 2022.

De igual manera, también se acredita que, por medio de comunicaciones de funcionarios del Poder Ejecutivo dirigidos al recurrente o a la Defensoría de los Habitantes, quedó en evidencia que las autoridades gubernamentales se encuentran coadyuvando al Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense a formular las políticas públicas pertinentes en materia de derechos de esta población. En primer lugar, como se detalló en los hechos probados, Ricardo Sossa Ortiz, quien está a cargo de la Comisión de Inclusión Social, le informó al recurrente Levy Virgo el 19 de abril de 2024 que, como el mencionado Foro es el único órgano reconocido para llevar a cabo el proceso de consultas, en este momento están trabajando en elaborar dicho procedimiento y en formular acciones afirmativas de conformidad con lo exigido por el Convenio 169 de la OIT. En segundo lugar, Gabriel Aguilar Vargas, director del Despacho de la Presidencia de la República, mediante el oficio No. PR-DP-0556-2024 del 18 de junio de 2024, también constató que el 30 de mayo de 2024, el gobierno le comunicó al Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense un borrador de la solicitud de inicio del procedimiento de consulta libre, previa e informada para ejecutar con respecto a la población afrodescendiente. En ese sentido, tampoco se observa que en años recientes se haya omitido, por parte de las autoridades públicas, contemplar la característica de la población afrocostarricense como población tribal.

Ahora bien, estando claro el avance que han llevado a cabo las autoridades costarricenses en cuanto a políticas públicas y emisión de normativa infra legislativa en materia de garantizar derechos a la población afrodescendiente, nótese que, en caso de que los amparados no se encuentren de acuerdo con la manera en que se han planteado o ejecutado dichas políticas, esto no corresponde a un asunto que pueda ser examinado por el fondo por esta Sala, ya que es algo ajeno a sus competencias, en la forma en que aquí lo ha planteado el recurrente. La jurisprudencia de este Tribunal ha explicado lo siguiente:

“Al mismo tiempo, debe reconocerse que el ejercicio de esta potestad se encuentra dentro del ámbito de competencias de identificación y fijación de políticas públicas, aspecto de indudable iniciativa, atención e implementación del Poder Ejecutivo, pues decidir qué acciones benefician a la población –en términos generales o particulares- y la procedencia de su aplicación en un momento o contexto determinado resulta ser por definición una competencia propia de ese Poder, para lo cual deberá instarse en todo momento las adecuadas relaciones de coordinación de la administración –sobre estas relaciones, ver sentencia de esta Sala número 2007-13583, de las quince horas diez minutos del 19 de setiembre de 2007-. En este sentido, siendo que la fijación de políticas públicas es competencia del Poder Ejecutivo de acuerdo a razones técnicas y objetivas en un contexto determinado, discutir si las mismas son procedentes o viables son aspectos que se encuentra fuera del ámbito de competencias de la jurisdicción constitucional –sentencia de esta Sala número 2009-5270, de las doce horas veintiocho minutos del 27 de marzo de 2009-…” (ver resolución No. 6922-2010 de las 14:35 horas del 16 de abril del 2010) Por otra parte, en lo que concierne a la solicitud del recurrente Levy Virgo de impartirle una orden a la Asamblea Legislativa para que dicte una ley que delimite, reconozca y otorgue el derecho de propiedad ancestral sobre los territorios afrodescendientes, también es pertinente aclarar que esta es una línea de acción que no está dentro de las competencias de esta Sala.

La razón de ser de esto es que, como se ha establecido en antecedentes de relevancia, esto significaría una intromisión en las funciones asignadas por la propia Constitución Política al Poder Legislativo (ver resolución No. 10382-2005 de las 14:51 horas del 10 de agosto de 2005) Por ello, en el caso que nos ocupa, este Tribunal, en virtud del respeto a la libertad de configuración o conformación del legislador (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Ley Fundamental) no tiene potestad para examinar -a través de este proceso-, todo el actuar de la Asamblea Legislativa a lo largo de la historia en cuanto a la promulgación de leyes de la república en materia de población afrodescendiente, ya que el amparo no es un mecanismo por el cual se puede llenar todo ese vacío normativo en la materia que es alegado por el recurrente por estos efectos.

Entonces, este aspecto relacionado con qué contenido debe llevar una ley que regule una eventual delimitación de tierras ancestrales de la población afrodescendiente, así como un procedimiento específico que contemple el derecho de consulta previa, autodeterminación, organización y representación para esta población, se encuentra dentro de los límites de competencia del legislador, quien -como diseñador de esa política legislativa que ha de regir en el país con el fin de procurar la inclusión de esta población vulnerable y evitar la discriminación de las minorías, de acuerdo con el principio de igualdad ante la ley contemplado en el artículo 33 de la Ley Fundamental- tiene una gama de posibilidades para elegir el sustento que lleve dicha norma, siendo ante el órgano parlamentario donde tiene que discutirse ese camino en específico. Por ello, como se reiteró previamente, no es esta la vía para determinar de qué forma se van a tutelar en vía legislativa los derechos de la población afrodescendiente, mucho menos dar un mandato de crear una norma con un determinado contenido en específico, ya que esto sería una violación a lo dispuesto en el numeral 9 de la Carta Magna, el cual constituye un pilar fundamental del Estado Constitucional de Derecho.

Por lo expuesto, lo procedente es declarar sin lugar el recurso en lo que concierne a este reclamo.

V. ANTECEDENTES DE INTERÉS

Previo a resolver por el fondo los alegatos que respectan a i) la lesión del derecho de propiedad de la población afrodescendiente, la falta de reconocimiento de tierras ancestrales y el Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita y ii) la lesión del derecho de consulta y autodeterminación sobre el territorio ancestral afrodescendiente, es menester citar una serie de antecedentes que guardan relación con el asunto que nos ocupa.

En primer lugar, conforme lo dispuesto en la sentencia No. 31756-2023, de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023, este Tribunal anuló la audiencia pública que la Municipalidad de Talamanca llevó a cabo el 4 de agosto de 2023 para informar a las comunidades del Plan Regulador de la Zona Marítimo Terrestre de Cahuita, ordenando al Alcalde y a la presidente del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Talamanca, “girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias y coordinar lo necesario para que, dentro del plazo máximo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se programe una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca y se convoque con la debida antelación, a los miembros de la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi “ADI Keköldi”…”. La anterior orden tuvo como fundamento que la omisión de citar a estos a la audiencia pública, “es contrario al Derecho de la Constitución, sea al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el Pacto Internacional sobre los Derechos, Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, toda vez que los derechos de los pueblos indígenas sobre su territorio amplio no tienen el mismo alcance que aquellos que poseen y ejercen en el territorio geográfico.

Por consiguiente, los efectos futuros de la aplicación del Plan Regulador Costero (IVA-PRC) de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del Distrito de Cahuita, Talamanca, podría generar un potencial impacto positivo o negativo sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social del Territorio Indígena de Keköldi; de ahí, lo necesario de la consulta pública a tenor de lo dispuesto en el artículo 7.3 del Convenio 169 de la OIT, según el cual los “gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas”…”.

En virtud de lo anterior y como la Ley de Planificación Urbana No. 4240 establece un procedimiento para la adopción o modificación de un Plan Regulador, en el cual las etapas del procedimiento de aprobación o modificación del Plan Regulador tienen una concatenación lógica y condicionan las siguientes, la omisión o imperfección sustancial en una de ellas da lugar a un vicio de invalidez en las etapas posteriores. De allí que, al anular esta Sala la audiencia pública realizada el 4 de agosto de 2023, el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, quedó insubsistente.

En ese sentido, este Tribunal, por medio del voto No. 324-2024, de las 9:15 horas del 10 de enero de 2024, dictado en una acción de inconstitucionalidad que se planteó contra los numerales 1 a 19 del Plan Regulador Costero de Talamanca Distrito Cahuita, indicó que en la sentencia No. 2023-31756 ya citada, “se tuvo por demostrado que el plan regulador en cuestión no fue debidamente consultado a los pueblos indígenas, motivo por el cual se anuló la audiencia pública llevada a cabo el pasado 04 de agosto de 2023; y se ordenó al alcalde y presidenta del Concejo Municipal, ambos de la municipalidad de Talamanca, girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias y coordinar lo necesario para que, dentro del plazo máximo de tres meses, contado a partir de la notificación de esa sentencia, se programe una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca y se convoque con la debida antelación, a los miembros de la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi “ADI Keköldi”. De manera que, el objeto de impugnación no ha sido debidamente aprobado y carece de toda validez actualmente, por lo que no resulta admisible el control de admisibilidad del mismo por prematuro. En consecuencia, lo procedente es el rechazo de plano de esta acción de inconstitucionalidad”.

Posteriormente, a través de la resolución No. 35187-2024 de las 9:35 horas del 26 de noviembre de 2024, esta Cámara Constitucional acogió una gestión de desobediencia presentada por la Presidencia de la Asociación de Desarrollo Integral Keköldi, en relación con la sentencia No. 31756-2023 de las 09:30 horas del 07 de diciembre de 2023 -la cual ordenó programar una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca y que se convocara con la debida antelación a los miembros de la ADI Keköldi-, en razón de que no se acreditó que la audiencia realizada el 08 de marzo de 2024 con el fin de subsanar los vicios cometidos en la audiencia del 04 de agosto de 2023, cumpliera con el procedimiento y los principios que conlleva la realización de una Consulta Indígena, manteniéndose la falta de aprobación del Plan Regulador Costero y la falta de validez señalada como motivo de inadmisibilidad de una acción de inconstitucionalidad formulada en su contra.

Por último, mediante la parte dispositiva del voto No. 22181-2025 de las 9:15 horas del 16 de julio de 2025, en razón de una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el Plan Regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, entre otra normativa, esta Sala dispuso lo siguiente: “b) Respecto al Plan Regulador Costero Talamanca Distrito Cahuita, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Talamanca en Sesión Extraordinaria N° 89 del 26 de setiembre de 2023, Acuerdo N° 2, y publicado el 5 de octubre de 2023 en el Alcance N°193 a La Gaceta 183, por unanimidad se declara sin lugar la acción, por razones de admisibilidad.”.

VI.EN CUANTO A LA LESIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD DE LA POBLACIÓN AFRODESCENDIENTE, LA FALTA DE RECONOCIMIENTO DE TIERRAS ANCESTRALES Y EL PLAN REGULADOR. Después de analizar los elementos probatorios aportados y en concordancia con los antecedentes citados en el Considerando V de esta sentencia, este Tribunal descarta la lesión a los derechos fundamentales de los amparados en cuanto a este extremo del recurso. En el recurso interpuesto por Sanabria Rodríguez y otros, reclaman que se está lesionando el derecho a la propiedad de la comunidad afrodescendiente en Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo, ya que el Plan regulador costero del Caribe sur se va a imponer sobre territorios ancestrales afrodescendientes protegidos por el Convenio 169 de la OIT, puesto que dicho documento declara esta zona como parte del área Mixta para el Turismo y la Comunidad, lo que implica que los pobladores tendrán que cancelar un canon, pudiendo sufrir el desalojo y demolición de sus propiedades en caso de no hacerlo.

En cuanto al recurrente Levy Virgo, manifiesta: i) que no se ha reconocido el derecho de propiedad, uso, conservación y protección de tierras ancestrales que tiene la población afrodescendiente en el Caribe sur como un pueblo tribal, lo que vulnera el Convenio 107 de la OIT, ya que este vincula a los Estados a proteger los derechos de las poblaciones indígenas y tribales; así como lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT, el cual determina el derecho a la protección de los derechos ambientales y recursos naturales sobre las tierras tribales afrodescendientes; y ii) solicita que se ordene a los recurridos suspender los trámites del Plan regulador costero del Caribe sur hasta que el Estado costarricense delimite, junto con la comunidad tribal, cuáles son los territorios ancestrales que no pueden ser afectados por el mismo.

En primer lugar, en lo que corresponde a los reclamos que versan específicamente sobre la implementación del Plan regulador y la lesión que este genera sobre el derecho a la propiedad ancestral de los pueblos afrodescendientes en el Caribe sur, téngase en consideración lo resuelto en las sentencias No. 31756-2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023, No. 324-2024 de las 9:15 horas del 10 de enero de 2024, No. 35187-2024 de las 9:35 horas del 26 de noviembre de 2024 y No. 22181-2025 de las 9:15 horas del 16 de julio de 2025. Esto es en virtud de que, al no encontrarse vigente dicho Plan regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, puesto que la audiencia pública no se ha celebrado aún bajo los parámetros exigidos por este Tribunal a la Municipalidad de Talamanca, no existe propiamente una lesión sobre el derecho a la propiedad de la comunidad afrodescendiente en Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo. Asimismo, debe tomarse en consideración que ya se indicó que está en elaboración el mecanismo de consulta que deriva del Convenio 169 de la OIT, para el caso de la población afrodescendiente.

Tampoco es de recibo para esta Sala la solicitud de dar una orden a los recurridos de suspender los trámites del Plan regulador hasta que el Estado costarricense delimite los territorios ancestrales que no pueden ser afectados por el mismo, ya que i) como ya se indicó, el Plan regulador se encuentra suspendido por el motivo de que no se ha celebrado aún la audiencia pública ordenada por la Sala; y ii) como se explicó en el Considerando IV, delimitar los territorios ancestrales, o bien, ordenarle a la autoridad competente que realice dicha delimitación de una determinada manera en específico, es una función que no corresponde a la jurisdicción constitucional.

Por último, en cuanto al reclamo del recurrente Levy Virgo donde manifiesta que no se ha reconocido el derecho de propiedad, uso, conservación y protección de tierras ancestrales que tiene la población afrodescendiente en el Caribe sur como un pueblo tribal, así como de los derechos ambientales y recursos naturales sobre las tierras tribales afrodescendientes, es importante revisar el antecedente que se estableció mediante la resolución No. 3113-2009 de las 14:59 horas del 25 de febrero de 2009 de esta Sala Constitucional.

Como se detalló en los hechos probados, por medio de esta sentencia se declaró inconstitucional la Ley No. 8464 “Declaratoria de Ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón” del 25 de octubre del 2005. Dicha resolución contiene un precedente de relevancia en materia de zona marítimo terrestre y territorios ancestrales para los sectores del Caribe sur, ya que determinó que la norma impugnada violó el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre por permitirle a poseedores de más de 40 años alegar derechos, ocupar privadamente e inscribir propiedad privada en área marítimo terrestre. Asimismo, dictaminó que esta medida también implicaba un trato diferenciado que viola el artículo 33 constitucional, al permitir a los pobladores de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo -en detrimento del dominio público- apropiarse de parte de la zona pública, cuando el resto de la población está vedada. Específicamente, el voto dice lo siguiente:

“Esta Sala no desconoce la intención original del proyecto de ley que dio origen a la ley impugnada; sin embargo, nótese que la posibilidad de escriturar propiedades en la zona marítimo terrestre de las zonas de Cahuita y Puerto Viejo estuvo abierta desde 1935 a 1977 para Puerto Viejo y desde 1915 hasta 1977 para Cahuita, así que los pobladores originarios de la zona tuvieron dicho lapso de tiempo para adquirir sus tierras ancestrales.” (ver resolución No. 03113 – 2009 de las 14:59 horas del 25 de febrero de 2009) De conformidad con lo establecido en dicha sentencia, esta Sala consideró que, a partir de la promulgación de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre No. 6043 del 2 de marzo de 1977, prima la intangibilidad del área marítimo terrestre como bien de dominio público por sobre la posibilidad de adquirir o particularizar el dominio de tierras en la misma, aún y siendo estas tierras ancestrales. Por ello, en razón de que, a la fecha, las autoridades públicas no han delimitado propiedades ancestrales en el caso de la población afrocostarricense y, como no hay un marco normativo al respecto lo suficientemente desarrollado que permita a este Tribunal examinar si ello configura o no una excepción a la intangibilidad de la zona marítimo terrestre, lo procedente es declarar sin lugar este extremo del recurso.

VII. EN CUANTO A LA LESIÓN DEL DERECHO DE CONSULTA Y AUTODETERMINACIÓN SOBRE SU TERRITORIO ANCESTRAL

En cuanto a los reclamos del amparo interpuesto por Sanabria Rodríguez y otros, alegan que se está lesionando el derecho al consentimiento, consulta libre, previa e informada de la comunidad afrocostarricense de Cahuita a través de la aprobación del Plan Regulador, ya que no se tomó en consideración el criterio de la población sobre la implementación del mismo, lo cual violenta lo dispuesto en el artículo 6.1 del Convenio 169 de la OIT. En lo que concierne a los alegatos del amparado Levy Virgo, además de reiterar lo dispuesto en el amparo de Sanabria Rodríguez y otros, manifestó i) que el Estado costarricense ha incumplido con las recomendaciones del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de la Organización de las Naciones Unidas, al respecto de la aplicación del derecho de consulta previa en relación a la población afrodescendiente, de conformidad con lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT; y ii) que el Estado violó los derechos fundamentales de la población afrodescendiente por no reconocer el derecho de autodeterminación sobre su territorio ancestral.

En primer lugar, resulta importante revisar dos de los antecedentes citados en el Considerando V de esta sentencia.

Primero, mediante la resolución No. 31756-2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023, esta Sala dispuso lo siguiente: “Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se anula la audiencia pública llevada a cabo el pasado 04 de agosto de 2023. Se ordena a Rugeli Morales Rodríguez y Yahaira Mora Blanco, por su orden alcalde y presidenta del Concejo, ambos de la Municipalidad de Talamanca, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias y coordinar lo necesario para que, dentro del plazo máximo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se programe una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca y se convoque con la debida antelación, a los miembros de la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi “ADI Keköldi”…”.

Luego, se tiene que, a través de la resolución No. 35187-2024 de las 9:35 horas del 26 de noviembre de 2024, mediante la cual se presentó una gestión de desobediencia por la orden exhortada en el voto anterior, este Tribunal analizó la realización de una segunda audiencia pública de la siguiente manera: “Ahora bien, a pesar que las autoridades recurridas señalan que mediante convocatoria a reuniones buscaron un acercamiento con la Junta Directiva de la ADI-KEKOLDI, para abordar el tema del Plan Regulador Costero, con el fin de compartir información del mismo a efectos de evacuar dudas y realizar planteamientos, entre otras acciones y que dichos esfuerzos fueron en vano; lo cierto, es que esta Sala no logra acreditar que la audiencia realizada el 08 de marzo de 2024, cumpliera con el procedimiento y los principios que conlleva la realización de una Consulta Indígena en los términos que se han explicado previamente…” Por ello, se indicó lo siguiente en la parte dispositiva: “Se acoge la gestión de desobediencia.

Se le reitera a Rugeli Morales Rodríguez y a Julio Molina Masís, por su orden alcalde y presidente del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Talamanca, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, que cumplan con lo ordenado por esta Sala en la sentencia No. 2023031756 de las 09:30 horas del 07 de diciembre de 2023, en los términos ahí establecidos. Lo anterior, bajo la advertencia que, de acreditarse la desobediencia, se podrá ordenar la apertura de un procedimiento administrativo contra el funcionario remiso a cumplir con lo resuelto por esta Sala y, además, ordenar testimoniar piezas ante el Ministerio Público por la eventual comisión del delito de desobediencia (artículos 53 y 71 de la ley de la jurisdicción constitucional)…”.

Ahora bien, lo resuelto obedece a la violación de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas en razón de las intenciones de aprobar el Plan Regulador sin la correcta realización del proceso de audiencia pública, ya que no se tomó en consideración su criterio para la implementación del mismo. Esto se sustenta en amplia jurisprudencia del tribunal y a los mecanismos que legal y reglamentariamente se han definido para efectuar ese tipo de consulta en concreto. Sobre ese particular, se ha estipulado lo siguiente:

“IV.- SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA. El derecho fundamental a la consulta previa se funda en la defensa de los pueblos indígenas y tribales y en la eliminación de las exclusiones históricas que han padecido. Establece un modelo de gobernanza, en el que la participación es un presupuesto indispensable para garantizar los demás derechos e intereses de las comunidades, como ocurre con la integridad cultural, la libre determinación, el territorio y el uso de los recursos naturales etc., por lo cual tiene un carácter irrenunciable e implica obligaciones tanto al Estado como a los particulares. Este derecho implica que las comunidades indígenas y tribales deban ser consultadas sobre cualquier decisión que las afecte directamente, de manera que puedan manifestar su opinión sobre la forma y las razones en las que se cimienta o en las que se fundó una determinada medida, pues esta incide o incidirá claramente en sus vidas.

Asimismo, el derecho a la consulta previa se incorpora vía bloque de constitucionalidad, a través de varios instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos, dentro de los cuales se destacan el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo –en adelante Convenio 169 OIT–, el Pacto Internacional sobre los Derechos, Civiles y Políticos –en adelante PIDCP–, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales –en adelante PIDESC-, y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos –en adelante CADH–. Dichos instrumentos son vinculantes para la definición de las controversias y además marco de acción para garantizar la consulta de los Estados con los pueblos indígenas, como un principio de derecho internacional público. Adicionalmente, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas aprobada por la Resolución 61/295 y la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial junto con la Recomendación General Nº 23 de 1997 relativa a los derechos de los pueblos indígenas, permiten darle alcance al contenido del derecho fundamental a la consulta previa.

Específicamente, el Convenio 169 OIT prescribe que los principios de participación y consulta son fundamentales. En su artículo 6º, se establece el deber general del Estado de consultar a los pueblos indígenas y tribales que sean susceptibles de verse afectados directamente por la expedición de medidas administrativas o legislativas. Dispone que la consulta previa debe adelantarse con herramientas y procedimientos pertinentes y adecuados para llegar a un acuerdo con las autoridades representativas de la comunidad y el artículo 7.3 prevé que los Estados posibiliten la realización de estudios en cooperación con los pueblos interesados para evaluar la incidencia social, espiritual, cultural y sobre el medio ambiente, que puedan recaer ante las actividades que se desarrollen. Por su parte, el PIDCP y el PIDESC tienen un artículo común que se refiere al derecho a la libre autodeterminación de los pueblos, que implica que estos determinan su desarrollo económico, social y cultural, y pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales.

Este derecho ha sido interpretado en forma pacífica por la jurisprudencia internacional, en especial gracias a la labor del Comité de Derechos Humanos y del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, que son los intérpretes autorizados de estos tratados, como normas aplicables a los pueblos indígenas, sin que esto implique la posibilidad de independencia política de estos pueblos frente a los Estados de los cuales hacen parte (autodeterminación externa) pero si un derecho a tomar decisiones relativas a su desarrollo económico, social y cultural y a disponer de sus riquezas y recursos naturales en sus territorios, conforme a sus usos y costumbres, dentro de los límites constitucionales y el respeto a la integridad territorial de los Estados (autodeterminación interna). Esto apareja, entre otros, el deber de los Estados de demarcar y proteger adecuadamente los territorios de estos pueblos y consultarlos en relación con las medidas que los impactan directamente.

En la CADH no hay un artículo expreso de la consulta previa; sin embargo, con sustento en los mandatos de indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -en adelante Corte IDH-, en el caso Sarayaku vs Ecuador, advirtió que la obligación de los Estados de consultar a los pueblos indígenas o tribales es un principio de derecho internacional público. La Corte IDH ha indicado que estas consultas con las comunidades indígenas y tribales tiene una relación directa con el artículo 1.1, que establece la obligación general de garantizar el libre pleno ejercicio de los derechos conocidos en la Convención. También ha advertido que la consulta y participación de las comunidades garantizan los demás derechos, por ejemplo, territorio, ambiente e integridad cultural, y esto le ha permitido ligar la consulta con el artículo 23 de la CADH.” (ver resolución No. 31756-2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023) Estando así las cosas, como lo indicaron los recurrentes, dicho derecho fundamental a la consulta previa proviene del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, el cual se trata de una norma preceptiva que le ordena a los Estados consultar a los pueblos interesados, mediante los procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, las medidas susceptibles de afectarles directamente.

Sobre este mismo tema, la jurisprudencia de este Tribunal ha explicado que la participación activa contemplada en esta norma no constituye una simple notificación a los pueblos interesados, o bien, el envío de la información acerca de la celebración de reuniones informativas. Realmente, lo que procura esta noción es que los pueblos tengan incidencia en la decisión que adopten las autoridades, constituyéndose en un proceso de diálogo.

Acto seguido, para efectos de entender lo que sería un proceso de consulta a través de las instituciones representativas de la comunidad afrocostarricense, es relevante recordar que, a través del artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 43532-MP-MINAEMCJ-MEP del 18 de mayo de 2022, se establece el Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense como una instancia de consulta, diálogo y articulación entre el pueblo tribal afrocostarricense e instituciones gubernamentales, disponiendo también que dicho Foro se encuentra a cargo de la Asociación de Desarrollo Integral de Cahuita. Adicionalmente, como se extrae del elenco de hechos probados, el 26 de noviembre de 2022, a través de la sesión extraordinaria No. 122 de la junta directiva de la propia ADI de Cahuita, se constituyó dicha entidad.

Luego de esto, como se explicó también en el Considerando IV de esta sentencia, mediante el oficio No. PR-DP-0556-2024 del 18 de junio de 2024, Gabriel Aguilar Vargas, director del Despacho de la Presidencia de la República, constató que el 30 de mayo de 2024 el gobierno le comunicó al Foro Tribal Afrocostarricense un borrador de la solicitud de inicio del procedimiento de consulta libre, previa e informada para ejecutar con respecto a la población afrodescendiente.

De conformidad con las anteriores consideraciones, puede afirmarse, entonces, que el Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense constituye una institución representativa del pueblo tribal afrodescendiente. Esto significa que, en aplicación directa del Convenio 169 de la OIT, las instancias gubernamentales se encuentran en la obligación de mantener un diálogo intercultural con esta organización. Conforme a la prueba aportada por el recurrente, los funcionarios de Casa Presidencial dejan en evidencia que se encuentran trabajando de la mano con el Foro en articular un procedimiento de consulta libre, previa e informada para ejecutar con respecto a la población afrodescendiente. Ahora bien, cabe preguntarse si el hecho de no haber concluido ese instrumento impide que los parámetros del Convenio 169 se apliquen a la consulta concreta que aquí se reclama. El artículo 6 del Convenio estipula lo siguiente:

“1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

• a)Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
• b)establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;
• c)establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” Visto el texto de la norma y los elementos de convicción agregados al expediente, la Sala estima que hay condiciones suficientes para trascender la realización de una mera sesión informativa, para, en su lugar, ejecutar una consulta en los términos establecidos en el artículo 6 del Convenio 169. Dichas condiciones estarían conformadas por el reconocimiento normativo de una instancia interlocutora, así como de una comisión municipal de asuntos afrodescendientes que permitirían definir los términos de tal consulta, en armonía con el Convenio 169. En ese sentido, existe una responsabilidad de las autoridades municipales de garantizar que, efectivamente, opere ese diálogo intercultural entre iguales.

Lo anterior, en los mismos términos en que la resolución No. 31756-2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023 de esta Sala se refirió a la deficiencia de la consulta al pueblo indígena vinculado al territorio Kekoldi:

“A criterio de este Tribunal Constitucional, existen ciertos criterios para identificar la afectación directa sobre las comunidades respecto de medidas administrativas que les conciernan. Así las cosas, se puede entender por afectación directa toda medida que altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios. En tal sentido, la afectación directa se da sin importar que sea positiva a negativa, pues es precisamente dicho aspecto el que deberá resolverse al consultar a los pueblos indígenas afectados. Se reitera, la consulta previa procede, si la medida general afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicos, y para ello se debe entender que el territorio de la Reserva Indígena de Keköldi se encuentra vinculado al concepto de afectación directa y en consecuencia a la aplicación de la consulta previa.

No existe duda, ni disputa sobre la regla precisada. La dificultad de aplicación es solamente por la noción de territorio étnico, pues este va más allá de un espacio físico formalmente demarcado, como un resguardo, y se vincula a otros elementos culturales, ancestrales así como espirituales (artículo 14 Convenio 169 OIT).” (ver resolución No. 31756-2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023) Tomando en cuenta el precedente anterior, así como el análisis efectuado por este Tribunal en esa ocasión sobre la implementación del Plan regulador en dicho territorio, de igual manera, de la prueba aportada por los accionados se constata que, cartográficamente, el territorio forma una unidad con la línea costera que se busca regular y que, actualmente, varias de las actividades que estarían sujetas al Plan regulador se desarrollan de manera contigua a donde se ubican los pueblos costeros de Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo.

Entonces, al ser el Área Mixta para el Turismo y la Comunidad una zona adyacente y continua a los lugares donde habitan las comunidades de las personas afrodescendientes, cuando menos existe una necesidad de ser tomados en consideración para un proceso de diálogo activo al respecto de los efectos que tendría la implementación de dicho Plan regulador.

Por ello, siendo posible aplicar de forma directa el Convenio citado supra, lo procedente es declarar con lugar este extremo del recurso en los términos que se indican en la parte dispositiva de esta resolución.

VIII. EN CUANTO A LA TALA DE ÁRBOLES EN TERRITORIOS ANCESTRALES EN GANDOCA MANZANILLO

Después de analizar los elementos probatorios aportados, esta Sala descarta la lesión a los derechos fundamentales de los amparados en cuanto a este extremo del recurso. Según se extrae del escrito de interposición, el tutelado Levy Virgo reclama que se están violando los derechos de la población afrodescendiente al permitir la tala de árboles en una finca ubicada en territorios ancestrales dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, así como la entrega de permisos a desarrollos hoteleros en la zona, lo cual constituye una violación al Convenio 169 de la OIT por la obligación de los Estados de delimitar reconocer y el territorio ancestral afrodescendiente. Añadido a ello, expresa su disconformidad al respecto de declaraciones brindadas por el presidente de la República sobre la materia.

En primer lugar, en el sub lite el reclamante solamente expone una serie de alegatos, formulados en abstracto, contra las actuaciones llevadas a cabo por las instituciones públicas en lo que él considera que no debería permitirse —sin hacer mención de algún caso específico y actual—. Es evidente que este reclamo es inadmisible, por lo que debe ser rechazado.

Añadido a lo anterior, es menester aclarar que, como se estableció en el elenco de hechos probados de este extremo en particular, este Tribunal Constitucional ya se ha referido en varias ocasiones a esta cuestión. En primera instancia, por medio de la sentencia No. 12745-2019 de las 12:10 horas del 10 de julio del 2019, esta Cámara declaró con lugar, por mayoría, la acción de inconstitucionalidad que se interpuso contra la Ley No. 9223 “Reconocimiento de los derechos de los habitantes del Caribe Sur”, por considerar que la misma redujo una parte de una zona protegida del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Lo anterior tuvo como consecuencia que esta Sala ordenara a las autoridades del SINAC que delimitaran el área que estaba siendo afectada y, en conjunto con la Procuraduría General de la República, que ejercieran las acciones legales correspondientes en defensa del patrimonio público.

Posteriormente, mediante la resolución No. 3959-2024 de las 9:30 horas del 16 de febrero de 2024, esta Sala le dio la orden a las autoridades del SINAC de complementar, en un plazo de tres meses, la certificación del Patrimonio Natural del Estado (PNE) en la Zona Marítimo Terrestre del cantón de Talamanca, con base en la “Caracterización y delimitación de humedales” de junio de 2021, así como a las autoridades del INVU y de la Municipalidad de Talamanca, disponer lo necesario para incorporar dicha actualización en el Plan Regulador Costero.

De la misma forma, el incumplimiento de las autoridades recurridas en dicho expediente fue reiterado en el voto No. 10951-2024 de las 9:20 horas del 26 de abril de 2024, el cual, si bien enfatizó el mandato establecido por este Tribunal en la sentencia No. 3959-2024 ya citada, también condenó a las accionadas porque no existe un criterio técnico actualizado en relación con la certificación de PNE de 2017, aún cuando se advirtieron inconsistencias con respecto a la misma en múltiples ocasiones, instruyendo a que se emita una certificación que delimite la totalidad de las franjas de Patrimonio Natural del Estado en la Zona Marítimo Terrestre del cantón de Talamanca con el debido sustento técnico.

Añadido a lo anterior, por medio de la resolución No. 26300-2024 de las 13:10 horas del 10 de setiembre de 2024, la Sala acogió una gestión de desobediencia contra las autoridades del SINAC, del MINAE y la de Procuraduría General de la República, por no acatar lo dispuesto por medio del ya mencionado voto No. 12745-2019 de las 12:10 horas del 10 de julio del 2019. En esta ocasión, se reiteró a los representantes de dichas instituciones que tomaran las medidas correspondientes dentro del ámbito de sus competencias respectivas, para que tal resolución fuese acatada y que, una vez que el SINAC completara la delimitación del área correspondiente, en conjunto la Procuraduría ejerciera las acciones legales pertinentes en defensa del patrimonio público.

En la misma línea, mediante el voto de las 12:56 horas del 7 de marzo de 2025, este Tribunal, en concordancia con lo fallado en las sentencias No. 12745-2019 de las 12:10 horas del 10 de julio del 2019 y No. 26300-2024 de las 13:10 horas del 10 de setiembre de 2024, con motivo del persistente incumplimiento de las autoridades públicas en cuanto a lo ordenado en las resoluciones citadas, dispuso las siguientes medidas cautelares: i) suspensión de otorgamiento de concesiones nuevas y de ejecución de las ya otorgadas, por parte de la Municipalidad de Talamanca, sobre la zona boscosa que se ubica dentro de la zona marítimo terrestre del refugio, ii) suspensión de la directriz No. 09-2023 del MINAE; y iii) declaración de la moratoria total sobre el otorgamiento de permisos de tala y aprovechamiento forestal por el MINAE y el SINAC en las áreas boscosas que deben ser retornadas al refugio.

Por último, a través de la sentencia No. 22181-2025 de las 9:15 horas del 16 de julio de 2025, esta Cámara declaró como inconstitucional y, por ende, anuló el Plan General de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Mixto Gandoca Manzanillo 2017-2023, del que se publicó un resumen ejecutivo en el Alcance N° 42 a La Gaceta N° 39 del 28 de febrero de 2022. Esta medida implica una obligación de las autoridades del SINAC de corregir los vicios de constitucionalidad señalados por la Sala, contando con el plazo de un año. Por ello, partiendo de que se declaró con lugar una acción contra normativa infra constitucional con motivo de que la misma vulneraba principios ambientales del Derecho de la Constitución, esto conlleva que se van a llevar a cabo correcciones en la misma con el fin de proteger los ecosistemas del refugio, buscando menoscabar el retroceso significativo en la protección ambiental del litoral caribeño costarricense por el cual se interpuso dicha acción.

Esto significa que, a pesar de que los reclamos formulados por el amparado Levy Virgo revisten el carácter de genéricos y abstractos, este Tribunal hace de conocimiento del tutelado que, en las ocasiones anteriores recién indicadas, esta Sala ya se encargó de conocer lo relativo a los daños ambientales acontecidos en el del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo. Por lo expuesto, lo procedente es declarar sin lugar el recurso en lo que concierne a este reclamo.

IX. EN CUANTO A LA SOLICITUD DE INFORMACIÓN DEL RECURRENTE LEVY VIRGO

Después de analizar los elementos probatorios aportados, este Tribunal comprueba la lesión a los derechos fundamentales de la parte tutelada en cuanto a este extremo del recurso. Del informe rendido por la representante de la autoridad recurrida -que se tiene dado bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción- y del elenco probatorio, se tiene por demostrado que el 18 de marzo de 2024, mediante oficio No. AEL-0058-2024, el recurrente solicitó la siguiente información ante la autoridad accionada: “… solicito al honorable Consejo informar si la Municipalidad tiene a su disposición algún mapa oficial que delimite el territorio ancestral de los afrodescendientes, toda vez que dichas áreas están protegidas a nivel internacional y pertenecen a la población tribal afro. Por ello no pueden ser incluidas o afectadas por ningún plan regulador.” Asimismo, se constata que el 21 de marzo de 2024, por medio del oficio No. SCMT-021-2024, la secretaría del Concejo Municipal de la recurrida le respondió al amparado su solicitud de información en los siguientes términos: “En atención a su oficio AEL-0058-2024, me permito comunicarle que fue conocido por el Concejo Municipal de Talamanca mediante sesión ordinaria 200 del 20 de marzo de 2024, donde se trasladó a estudio y dictamen de la comisión municipal de asuntos jurídicos.” Así las cosas, se verifica la lesión a los artículos 27 y 30 de la Constitución Política.

Se determina que el requerimiento formulado por el amparado en fecha 18 de marzo de 2024, no ha sido atendido por la accionada. En ese sentido, véase que, si bien la corporación municipal manifiesta en el informe rendido a esta Cámara que sí le dio una respuesta al recurrente en el plazo exigido por ley, indicándole que la solicitud se encontraba siendo atendida por la instancia correspondiente, lo cierto es que ello no constituye una respuesta formal a lo peticionado por éste y la autoridad recurrida está en la obligación de contestarle en los términos solicitados. Por lo expuesto, lo procedente es declarar con lugar el recurso en lo que concierne a este reclamo.

Por tanto:

Se declaran parcialmente con lugar los recursos acumulados. Se ordena a Rugeli Morales Rodríguez y a Julio Molina Masís, por su orden alcalde y presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Talamanca, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias y coordinar lo necesario para que i) dentro del plazo máximo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se programe una consulta para el pueblo tribal afrodescendiente relacionado con el Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca, en los términos del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT; y ii) dentro del plazo máximo de TRES DÍAS, contado a partir de la notificación de esta sentencia, brinde respuesta a la gestión presentada por el amparado en fecha 18 de marzo de 2024 mediante oficio No. AEL-0058-2024, como en Derecho corresponda.

Lo anterior, bajo la advertencia de que, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Talamanca al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, lo que se liquidaran en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En los demás reclamos, así como en lo concerniente al Instituto Costarricense de Turismo (ICT) y al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), se declaran sin lugar los recursos”.

Además, por sentencia interlocutoria nro. 2026003395 de las 9:20 horas del 30 de enero de 2026, dictada dentro del expediente antedicho, se dispuso:

“Se amplía el plazo conferido en la sentencia nro. 2025029985 de las 9:20 horas de 19 de setiembre de 2025. En consecuencia, se les confiere a Rugeli Morales Rodríguez y Julio Molina Masis, cada uno en su respectiva condición de alcalde y presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Talamanca, o a quienes ocupen esos cargos, el plazo de seis meses más, contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, para cumplir lo ordenado en la sentencia nro. 2025029985 de las 9:20 horas de 19 de setiembre de 2025, solo en lo que a la siguiente orden ahí dictada respecta: “i) dentro del plazo máximo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se programe una consulta para el pueblo tribal afrodescendiente relacionado con el Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca, en los términos del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT”. En todo lo demás, no ha lugar a las gestiones formuladas. La magistrada Garro Vargas salva el voto y declara no ha lugar a las gestiones formuladas. Notifíquese” En este sentido, se observa que la Sala ya se ha pronunciado sobre los mecanismos de consulta aquí reclamados.

Y, por otra parte, resulta menester traer a colación lo resuelto en sentencia nro. 2026010993 de las 9:20 horas del 27 de marzo de 2026:

“II.- OBJETO DEL RECURSO. Los tutelados indican que son miembros del Pueblo Tribal de Cahuita, así como poseedores históricos de terrenos ubicados en las zonas costeras del Caribe Sur, cuyas ocupaciones existían previo a la promulgación de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. Exponen que la Municipalidad de Talamanca ha reconocido por años las mencionadas ocupaciones, mediante permisos municipales de uso de suelo. Refieren que, en el 2015, la corporación local aprobó el Reglamento transitorio para la regulación de usos de suelo en la ZMT, a fin de ordenar ocupaciones mientras se aprobaba el plan regulador costero. Acusan que, el 15 de enero de 2026, el Concejo Municipal aprobó un nuevo reglamento transitorio para el otorgamiento y revalidación de permisos de uso de suelo en precario en la ZMT, el cual sustituye al anterior. Reclaman que el nuevo reglamento recalifica los permisos existentes como permisos de uso precario, incrementa la discrecionalidad administrativa, reduce la seguridad jurídica y condiciona el pago de cánones a la actualización de expedientes. Sostienen que la aprobación de ese reglamento no fue sometida a consulta previa, libre e informada del Pueblo Tribal de Cahuita. Refieren que, al apersonarse a la corporación local para cancelar los cánones correspondientes, se condicionó el pago a la aceptación del nuevo régimen. (…)

V. SOBRE EL CASO CONCRETO

En el sub lite, los tutelados indican que son miembros del Pueblo Tribal de Cahuita, así como poseedores históricos de terrenos ubicados en las zonas costeras del Caribe Sur, cuyas ocupaciones existían previo a la promulgación de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. Exponen que la Municipalidad de Talamanca ha reconocido por años las mencionadas ocupaciones, mediante permisos municipales de uso de suelo. Refieren que, en el 2015, la corporación local aprobó el Reglamento transitorio para la regulación de usos de suelo en la ZMT, a fin de ordenar ocupaciones mientras se aprobaba el plan regulador costero. Acusan que, el 15 de enero de 2026, el Concejo Municipal aprobó un nuevo reglamento transitorio para el otorgamiento y revalidación de permisos de uso de suelo en precario en la ZMT, el cual sustituye al anterior. Reclaman que el nuevo reglamento recalifica los permisos existentes como permisos de uso precario, incrementa la discrecionalidad administrativa, reduce la seguridad jurídica y condiciona el pago de cánones a la actualización de expedientes. Sostienen que la aprobación de ese reglamento no fue sometida a consulta previa, libre e informada del Pueblo Tribal de Cahuita. Refieren que, al apersonarse a la corporación local para cancelar los cánones correspondientes, se condicionó el pago a la aceptación del nuevo régimen.

La Sala comprueba que, en el año 2015, la Municipalidad de Talamanca otorgó a los tutelados derechos de uso de suelo de sus terrenos ubicados en la ZMT de playa Negra. El 26 de noviembre de 2022, a través de la sesión extraordinaria nro. 122 de la junta directiva de la Asociación de Desarrollo Integral (ADI) de Cahuita, se instauró el Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense, de conformidad con lo indicado en el artículo 3 del decreto ejecutivo nro. 43532-MPMINAE-MCJ-MEP. El 17 de marzo de 2026, el MINAE emitió una nueva delimitación del patrimonio natural del Estado según oficio SINAC-ACLAC-DRFVS-PH-006-2025, mediante la cual se ampliaron las áreas protegidas de la ZMT. Las autoridades recurridas explican que “de acuerdo con el decreto ejecutivo 43191-MP-MCJ y el decreto 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP se reconoció el Foro Tribal Afrocostarricense, mismo que fue constituido con un período de vigencia y que como ya tuvo por constatada la Sala en recurso promovido por el señor Levy Virgo, este ente representativo caduco (sic) en el mes de noviembre del año 2025, con lo cual deviene que el mismo no cuenta con los requisitos legales para apersonarse en el proceso”.

En la sesión ordinaria nro. 90-2026 de 15 de enero de 2026, el Concejo Municipal de Talamanca aprobó el Reglamento para el otorgamiento, regulación de permisos de uso y pago de canon en la zona marítimo terrestre del cantón de Talamanca. Las autoridades recurridas explican que: “si los ocupantes se encuentran dentro de la (sic) áreas que forman parte del PNE la municipalidad no está aceptando pago alguno por cuanto es claro y evidente que esas áreas no forman parte de lo que por Ley forma parte de la administración municipal y por ende cualquier cobro deviene ilegal”.

Visto lo anterior, resulta de interés citar la sentencia nro. 2025029985 de las 9:30 horas del 19 de setiembre de 2025, en la que esta Sala se pronunció sobre el Pueblo Tribal de Cahuita.

“(…) VI.- EN CUANTO A LA LESIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD DE LA POBLACIÓN AFRODESCENDIENTE, LA FALTA DE RECONOCIMIENTO DE TIERRAS ANCESTRALES Y EL PLAN REGULADOR. Después de analizar los elementos probatorios aportados y en concordancia con los antecedentes citados en el Considerando V de esta sentencia, este Tribunal descarta la lesión a los derechos fundamentales de los amparados en cuanto a este extremo del recurso. En el recurso interpuesto por [Nombre 001] y otros, reclaman que se está lesionando el derecho a la propiedad de la comunidad afrodescendiente en Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo, ya que el Plan regulador costero del Caribe sur se va a imponer sobre territorios ancestrales afrodescendientes protegidos por el Convenio 169 de la OIT, puesto que dicho documento declara esta zona como parte del área Mixta para el Turismo y la Comunidad, lo que implica que los pobladores tendrán que cancelar un canon, pudiendo sufrir el desalojo y demolición de sus propiedades en caso de no hacerlo.

En cuanto al recurrente [Nombre 015], manifiesta: i) que no se ha reconocido el derecho de propiedad, uso, conservación y protección de tierras ancestrales que tiene la población afrodescendiente en el Caribe sur como un pueblo tribal, lo que vulnera el Convenio 107 de la OIT, ya que este vincula a los Estados a proteger los derechos de las poblaciones indígenas y tribales; así como lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT, el cual determina el derecho a la protección de los derechos ambientales y recursos naturales sobre las tierras tribales afrodescendientes; y ii) solicita que se ordene a los recurridos suspender los trámites del Plan regulador costero del Caribe sur hasta que el Estado costarricense delimite, junto con la comunidad tribal, cuáles son los territorios ancestrales que no pueden ser afectados por el mismo.

En primer lugar, en lo que corresponde a los reclamos que versan específicamente sobre la implementación del Plan regulador y la lesión que este genera sobre el derecho a la propiedad ancestral de los pueblos afrodescendientes en el Caribe sur, téngase en consideración lo resuelto en las sentencias No. 31756-2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023, No. 324-2024 de las 9:15 horas del 10 de enero de 2024, No. 35187-2024 de las 9:35 horas del 26 de noviembre de 2024 y No. 22181-2025 de las 9:15 horas del 16 de julio de 2025. Esto es en virtud de que, al no encontrarse vigente dicho Plan regulador Costero Talamanca-Distrito Cahuita, puesto que la audiencia pública no se ha celebrado aún bajo los parámetros exigidos por este Tribunal a la Municipalidad de Talamanca, no existe propiamente una lesión sobre el derecho a la propiedad de la comunidad afrodescendiente en Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo. Asimismo, debe tomarse en consideración que ya se indicó que está en elaboración el mecanismo de consulta que deriva del Convenio 169 de la OIT, para el caso de la población afrodescendiente.

Tampoco es de recibo para esta Sala la solicitud de dar una orden a los recurridos de suspender los trámites del Plan regulador hasta que el Estado costarricense delimite los territorios ancestrales que no pueden ser afectados por el mismo, ya que i) como ya se indicó, el Plan regulador se encuentra suspendido por el motivo de que no se ha celebrado aún la audiencia pública ordenada por la Sala; y ii) como se explicó en el Considerando IV, delimitar los territorios ancestrales, o bien, ordenarle a la autoridad competente que realice dicha delimitación de una determinada manera en específico, es una función que no corresponde a la jurisdicción constitucional.

Por último, en cuanto al reclamo del recurrente [Nombre 015] donde manifiesta que no se ha reconocido el derecho de propiedad, uso, conservación y protección de tierras ancestrales que tiene la población afrodescendiente en el Caribe sur como un pueblo tribal, así como de los derechos ambientales y recursos naturales sobre las tierras tribales afrodescendientes, es importante revisar el antecedente que se estableció mediante la resolución No. 3113-2009 de las 14:59 horas del 25 de febrero de 2009 de esta Sala Constitucional.

Como se detalló en los hechos probados, por medio de esta sentencia se declaró inconstitucional la Ley No. 8464 “Declaratoria de Ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón” del 25 de octubre del 2005. Dicha resolución contiene un precedente de relevancia en materia de zona marítimo terrestre y territorios ancestrales para los sectores del Caribe sur, ya que determinó que la norma impugnada violó el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre por permitirle a poseedores de más de 40 años alegar derechos, ocupar privadamente e inscribir propiedad privada en área marítimo terrestre. Asimismo, dictaminó que esta medida también implicaba un trato diferenciado que viola el artículo 33 constitucional, al permitir a los pobladores de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo -en detrimento del dominio público- apropiarse de parte de la zona pública, cuando el resto de la población está vedada. Específicamente, el voto dice lo siguiente:

“Esta Sala no desconoce la intención original del proyecto de ley que dio origen a la ley impugnada; sin embargo, nótese que la posibilidad de escriturar propiedades en la zona marítimo terrestre de las zonas de Cahuita y Puerto Viejo estuvo abierta desde 1935 a 1977 para Puerto Viejo y desde 1915 hasta 1977 para Cahuita, así que los pobladores originarios de la zona tuvieron dicho lapso de tiempo para adquirir sus tierras ancestrales.” (ver resolución No. 03113 – 2009 de las 14:59 horas del 25 de febrero de 2009) De conformidad con lo establecido en dicha sentencia, esta Sala consideró que, a partir de la promulgación de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre No. 6043 del 2 de marzo de 1977, prima la intangibilidad del área marítimo terrestre como bien de dominio público por sobre la posibilidad de adquirir o particularizar el dominio de tierras en la misma, aún y siendo estas tierras ancestrales. Por ello, en razón de que, a la fecha, las autoridades públicas no han delimitado propiedades ancestrales en el caso de la población afrocostarricense y, como no hay un marco normativo al respecto lo suficientemente desarrollado que permita a este Tribunal examinar si ello configura o no una excepción a la intangibilidad de la zona marítimo terrestre, lo procedente es declarar sin lugar este extremo del recurso.

VII. EN CUANTO A LA LESIÓN DEL DERECHO DE CONSULTA Y AUTODETERMINACIÓN SOBRE SU TERRITORIO ANCESTRAL

En cuanto a los reclamos del amparo interpuesto por [Nombre 001] y otros, alegan que se está lesionando el derecho al consentimiento, consulta libre, previa e informada de la comunidad afrocostarricense de Cahuita a través de la aprobación del Plan Regulador, ya que no se tomó en consideración el criterio de la población sobre la implementación del mismo, lo cual violenta lo dispuesto en el artículo 6.1 del Convenio 169 de la OIT. En lo que concierne a los alegatos del amparado [Nombre 015], además de reiterar lo dispuesto en el amparo de [Nombre 001] y otros, manifestó i) que el Estado costarricense ha incumplido con las recomendaciones del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de la Organización de las Naciones Unidas, al respecto de la aplicación del derecho de consulta previa en relación a (sic) la población afrodescendiente, de conformidad con lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT; y ii) que el Estado violó los derechos fundamentales de la población afrodescendiente por no reconocer el derecho de autodeterminación sobre su territorio ancestral.

En primer lugar, resulta importante revisar dos de los antecedentes citados en el Considerando V de esta sentencia.

Primero, mediante la resolución No. 31756-2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023, esta Sala dispuso lo siguiente: “Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se anula la audiencia pública llevada a cabo el pasado 04 de agosto de 2023. Se ordena a Rugeli Morales Rodríguez y Yahaira Mora Blanco, por su orden alcalde y presidenta del Concejo, ambos de la Municipalidad de Talamanca, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias y coordinar lo necesario para que, dentro del plazo máximo de TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se programe una nueva audiencia pública para el proyecto del Plan Regulador Costero del Distrito de Cahuita del Cantón de Talamanca y se convoque con la debida antelación, a los miembros de la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Keköldi “ADI Keköldi”…”.

Luego, se tiene que, a través de la resolución No. 35187-2024 de las 9:35 horas del 26 de noviembre de 2024, mediante la cual se presentó una gestión de desobediencia por la orden exhortada en el voto anterior, este Tribunal analizó la realización de una segunda audiencia pública de la siguiente manera: “Ahora bien, a pesar que las autoridades recurridas señalan que mediante convocatoria a reuniones buscaron un acercamiento con la Junta Directiva de la ADI-KEKOLDI, para abordar el tema del Plan Regulador Costero, con el fin de compartir información del mismo a efectos de evacuar dudas y realizar planteamientos, entre otras acciones y que dichos esfuerzos fueron en vano; lo cierto, es que esta Sala no logra acreditar que la audiencia realizada el 08 de marzo de 2024, cumpliera con el procedimiento y los principios que conlleva la realización de una Consulta Indígena en los términos que se han explicado previamente…” Por ello, se indicó lo siguiente en la parte dispositiva: “Se acoge la gestión de desobediencia.

Se le reitera a Rugeli Morales Rodríguez y a Julio Molina Masís, por su orden alcalde y presidente del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Talamanca, o a quienes en su lugar ejerzan esos cargos, que cumplan con lo ordenado por esta Sala en la sentencia No. 2023031756 de las 09:30 horas del 07 de diciembre de 2023, en los términos ahí establecidos. Lo anterior, bajo la advertencia que, de acreditarse la desobediencia, se podrá ordenar la apertura de un procedimiento administrativo contra el funcionario remiso a cumplir con lo resuelto por esta Sala y, además, ordenar testimoniar piezas ante el Ministerio Público por la eventual comisión del delito de desobediencia (artículos 53 y 71 de la ley de la jurisdicción constitucional)…”.

Ahora bien, lo resuelto obedece a la violación de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas en razón de las intenciones de aprobar el Plan Regulador sin la correcta realización del proceso de audiencia pública, ya que no se tomó en consideración su criterio para la implementación del mismo. Esto se sustenta en amplia jurisprudencia del tribunal y a los mecanismos que legal y reglamentariamente se han definido para efectuar ese tipo de consulta en concreto. Sobre ese particular, se ha estipulado lo siguiente:

“IV.- SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA. El derecho fundamental a la consulta previa se funda en la defensa de los pueblos indígenas y tribales y en la eliminación de las exclusiones históricas que han padecido. Establece un modelo de gobernanza, en el que la participación es un presupuesto indispensable para garantizar los demás derechos e intereses de las comunidades, como ocurre con la integridad cultural, la libre determinación, el territorio y el uso de los recursos naturales etc., por lo cual tiene un carácter irrenunciable e implica obligaciones tanto al Estado como a los particulares. Este derecho implica que las comunidades indígenas y tribales deban ser consultadas sobre cualquier decisión que las afecte directamente, de manera que puedan manifestar su opinión sobre la forma y las razones en las que se cimienta o en las que se fundó una determinada medida, pues esta incide o incidirá claramente en sus vidas.

Asimismo, el derecho a la consulta previa se incorpora vía bloque de constitucionalidad, a través de varios instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos, dentro de los cuales se destacan el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo –en adelante Convenio 169 OIT–, el Pacto Internacional sobre los Derechos, Civiles y Políticos –en adelante PIDCP–, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales –en adelante PIDESC-, y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos –en adelante CADH–. Dichos instrumentos son vinculantes para la definición de las controversias y además marco de acción para garantizar la consulta de los Estados con los pueblos indígenas, como un principio de derecho internacional público. Adicionalmente, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas aprobada por la Resolución 61/295 y la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial junto con la Recomendación General Nº 23 de 1997 relativa a los derechos de los pueblos indígenas, permiten darle alcance al contenido del derecho fundamental a la consulta previa.

Específicamente, el Convenio 169 OIT prescribe que los principios de participación y consulta son fundamentales. En su artículo 6º, se establece el deber general del Estado de consultar a los pueblos indígenas y tribales que sean susceptibles de verse afectados directamente por la expedición de medidas administrativas o legislativas. Dispone que la consulta previa debe adelantarse con herramientas y procedimientos pertinentes y adecuados para llegar a un acuerdo con las autoridades representativas de la comunidad y el artículo 7.3 prevé que los Estados posibiliten la realización de estudios en cooperación con los pueblos interesados para evaluar la incidencia social, espiritual, cultural y sobre el medio ambiente, que puedan recaer ante las actividades que se desarrollen. Por su parte, el PIDCP y el PIDESC tienen un artículo común que se refiere al derecho a la libre autodeterminación de los pueblos, que implica que estos determinan su desarrollo económico, social y cultural, y pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales.

Este derecho ha sido interpretado en forma pacífica por la jurisprudencia internacional, en especial gracias a la labor del Comité de Derechos Humanos y del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, que son los intérpretes autorizados de estos tratados, como normas aplicables a los pueblos indígenas, sin que esto implique la posibilidad de independencia política de estos pueblos frente a los Estados de los cuales hacen parte (autodeterminación externa) pero si un derecho a tomar decisiones relativas a su desarrollo económico, social y cultural y a disponer de sus riquezas y recursos naturales en sus territorios, conforme a sus usos y costumbres, dentro de los límites constitucionales y el respeto a la integridad territorial de los Estados (autodeterminación interna). Esto apareja, entre otros, el deber de los Estados de demarcar y proteger adecuadamente los territorios de estos pueblos y consultarlos en relación con las medidas que los impactan directamente.

En la CADH no hay un artículo expreso de la consulta previa; sin embargo, con sustento en los mandatos de indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -en adelante Corte IDH-, en el caso Sarayaku vs Ecuador, advirtió que la obligación de los Estados de consultar a los pueblos indígenas o tribales es un principio de derecho internacional público. La Corte IDH ha indicado que estas consultas con las comunidades indígenas y tribales tiene una relación directa con el artículo 1.1, que establece la obligación general de garantizar el libre pleno ejercicio de los derechos conocidos en la Convención. También ha advertido que la consulta y participación de las comunidades garantizan los demás derechos, por ejemplo, territorio, ambiente e integridad cultural, y esto le ha permitido ligar la consulta con el artículo 23 de la CADH.” (ver resolución No. 31756-2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023) Estando así las cosas, como lo indicaron los recurrentes, dicho derecho fundamental a la consulta previa proviene del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, el cual se trata de una norma preceptiva que le ordena a los Estados consultar a los pueblos interesados, mediante los procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, las medidas susceptibles de afectarles directamente.

Sobre este mismo tema, la jurisprudencia de este Tribunal ha explicado que la participación activa contemplada en esta norma no constituye una simple notificación a los pueblos interesados, o bien, el envío de la información acerca de la celebración de reuniones informativas. Realmente, lo que procura esta noción es que los pueblos tengan incidencia en la decisión que adopten las autoridades, constituyéndose en un proceso de diálogo.

Acto seguido, para efectos de entender lo que sería un proceso de consulta a través de las instituciones representativas de la comunidad afrocostarricense, es relevante recordar que, a través del artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 43532-MP-MINAEMCJ-MEP del 18 de mayo de 2022, se establece el Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense como una instancia de consulta, diálogo y articulación entre el pueblo tribal afrocostarricense e instituciones gubernamentales, disponiendo también que dicho Foro se encuentra a cargo de la Asociación de Desarrollo Integral de Cahuita. Adicionalmente, como se extrae del elenco de hechos probados, el 26 de noviembre de 2022, a través de la sesión extraordinaria No. 122 de la junta directiva de la propia ADI de Cahuita, se constituyó dicha entidad.

Luego de esto, como se explicó también en el Considerando IV de esta sentencia, mediante el oficio No. PR-DP-0556-2024 del 18 de junio de 2024, Gabriel Aguilar Vargas, director del Despacho de la Presidencia de la República, constató que el 30 de mayo de 2024 el gobierno le comunicó al Foro Tribal Afrocostarricense un borrador de la solicitud de inicio del procedimiento de consulta libre, previa e informada para ejecutar con respecto a la población afrodescendiente.

De conformidad con las anteriores consideraciones, puede afirmarse, entonces, que el Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense constituye una institución representativa del pueblo tribal afrodescendiente. Esto significa que, en aplicación directa del Convenio 169 de la OIT, las instancias gubernamentales se encuentran en la obligación de mantener un diálogo intercultural con esta organización. Conforme a la prueba aportada por el recurrente, los funcionarios de Casa Presidencial dejan en evidencia que se encuentran trabajando de la mano con el Foro en articular un procedimiento de consulta libre, previa e informada para ejecutar con respecto a la población afrodescendiente. Ahora bien, cabe preguntarse si el hecho de no haber concluido ese instrumento impide que los parámetros del Convenio 169 se apliquen a la consulta concreta que aquí se reclama. El artículo 6 del Convenio estipula lo siguiente:

“1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

• a)Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
• b)establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;
• c)establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” Visto el texto de la norma y los elementos de convicción agregados al expediente, la Sala estima que hay condiciones suficientes para trascender la realización de una mera sesión informativa, para, en su lugar, ejecutar una consulta en los términos establecidos en el artículo 6 del Convenio 169. Dichas condiciones estarían conformadas por el reconocimiento normativo de una instancia interlocutora, así como de una comisión municipal de asuntos afrodescendientes que permitirían definir los términos de tal consulta, en armonía con el Convenio 169. En ese sentido, existe una responsabilidad de las autoridades municipales de garantizar que, efectivamente, opere ese diálogo intercultural entre iguales.

Lo anterior, en los mismos términos en que la resolución No. 31756-2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023 de esta Sala se refirió a la deficiencia de la consulta al pueblo indígena vinculado al territorio Kekoldi:

“A criterio de este Tribunal Constitucional, existen ciertos criterios para identificar la afectación directa sobre las comunidades respecto de medidas administrativas que les conciernan. Así las cosas, se puede entender por afectación directa toda medida que altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios. En tal sentido, la afectación directa se da sin importar que sea positiva a negativa, pues es precisamente dicho aspecto el que deberá resolverse al consultar a los pueblos indígenas afectados. Se reitera, la consulta previa procede, si la medida general afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicos, y para ello se debe entender que el territorio de la Reserva Indígena de Keköldi se encuentra vinculado al concepto de afectación directa y en consecuencia a la aplicación de la consulta previa.

No existe duda, ni disputa sobre la regla precisada. La dificultad de aplicación es solamente por la noción de territorio étnico, pues este va más allá de un espacio físico formalmente demarcado, como un resguardo, y se vincula a otros elementos culturales, ancestrales así como espirituales (artículo 14 Convenio 169 OIT).” (ver resolución No. 31756-2023 de las 9:30 horas del 7 de diciembre de 2023) Tomando en cuenta el precedente anterior, así como el análisis efectuado por este Tribunal en esa ocasión sobre la implementación del Plan regulador en dicho territorio, de igual manera, de la prueba aportada por los accionados se constata que, cartográficamente, el territorio forma una unidad con la línea costera que se busca regular y que, actualmente, varias de las actividades que estarían sujetas al Plan regulador se desarrollan de manera contigua a donde se ubican los pueblos costeros de Cahuita, Puerto Viejo y Manzanillo.

Entonces, al ser el Área Mixta para el Turismo y la Comunidad una zona adyacente y continua a los lugares donde habitan las comunidades de las personas afrodescendientes, cuando menos existe una necesidad de ser tomados en consideración para un proceso de diálogo activo al respecto de los efectos que tendría la implementación de dicho Plan regulador.

Por ello, siendo posible aplicar de forma directa el Convenio citado supra, lo procedente es declarar con lugar este extremo del recurso en los términos que se indican en la parte dispositiva de esta resolución (…)”.

Del precedente transcrito se desprende que este Tribunal estableció que: i) “a partir de la promulgación de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre No. 6043 del 2 de marzo de 1977, prima la intangibilidad del área marítimo terrestre como bien de dominio público por sobre la posibilidad de adquirir o particularizar el dominio de tierras en la misma, aún y siendo estas tierras ancestrales. Por ello, en razón de que, a la fecha, las autoridades públicas no han delimitado propiedades ancestrales en el caso de la población afrocostarricense y, como no hay un marco normativo al respecto lo suficientemente desarrollado que permita a este Tribunal examinar si ello configura o no una excepción a la intangibilidad de la zona marítimo terrestre, lo procedente es declarar sin lugar este extremo del recurso”; ii) “dicho derecho fundamental a la consulta previa proviene del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT (…) este Tribunal ha explicado que la participación activa contemplada en esta norma no constituye una simple notificación a los pueblos interesados, o bien, el envío de la información acerca de la celebración de reuniones informativas (…)”; iii) “(…) a través del artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 43532-MP-MINAEMCJ-MEP del 18 de mayo de 2022, se establece el Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense como una instancia de consulta, diálogo y articulación entre el pueblo tribal afrocostarricense e instituciones gubernamentales, disponiendo también que dicho Foro se encuentra a cargo de la Asociación de Desarrollo Integral de Cahuita.

Adicionalmente, como se extrae del elenco de hechos probados, el 26 de noviembre de 2022, a través de la sesión extraordinaria No. 122 de la junta directiva de la propia ADI de Cahuita, se constituyó dicha entidad”; y iv) “el Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense constituye una institución representativa del pueblo tribal afrodescendiente. Esto significa que, en aplicación directa del Convenio 169 de la OIT, las instancias gubernamentales se encuentran en la obligación de mantener un diálogo intercultural con esta organización”.

Aclarado lo anterior, conviene advertir que el recurso de amparo es de naturaleza eminentemente sumaria, motivo por el que su tramitación es incompatible con el diligenciamiento de pruebas extensas o complejas, ya que ello corresponde ser dilucidado en la vía ordinaria. Así las cosas, no compete a este Tribunal Constitucional determinar, de acuerdo con la normativa infraconstitucional que rige la materia y las particularidades del caso bajo estudio, si las personas amparadas son miembros o no del Pueblo Tribal de Cahuita y si este forma parte del Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense reconocido en el decreto ejecutivo nro. 43532-MP-MINAEMCJ-MEP, tampoco establecer si resulta o no procedente la negativa de la Municipalidad de Talamanca de aceptar el pago de cánones por los permisos de uso de suelo en la ZMT. Lo anterior, máxime si se considera que las autoridades recurridas son enfáticas al indicar en su informe rendido bajo juramento -con las solemnidades y consecuencias que ello conlleva- que “En cuanto a la supuesta legitimación para interponer el recurso en nombre del Foro Tribal Afrodescendiente, quedo (sic) como se expuso en el inicio de esta refutación que el foro actualmente no se encuentra activo y además de la inactividad del foro los recurrentes no aportan información que pruebe que forman parte del foro, y no es de recibo indicar que el solo hecho de vivir en la comunidad lo convierte en Tribal (…) No es estrictamente cierto o verídico que los ocupantes en ZMT, sean los mismos desde hace 40 años en el sector costero de Cahuita y caribe sur, esto por cuanto esta corporación ha podido establecer que existen una gran cantidad de ocupantes que no cuentan con permiso de “uso de suelo” regular a su nombre y autorizado por el concejo municipal, ya que en el sector se ha tenido como práctica regular “ceder o vender” el uso de suelo, lo cual no solo es una práctica irregular, sino que además deviene ilegal por cuanto no se puede lucrar a partir de bienes que forman parte del patrimonio estatal.

Esta es una de las principales condiciones de irregularidad que obligan a la municipalidad de Talamanca la búsqueda de actualización de los ocupantes”. Incluso, el coadyuvante pasivo cuestiona que los tutelados formen parte del pueblo tribal afrocostarricense, ya que sostiene que “los recurrentes son ciudadanos extranjeros: la señora Wray Lavarino es recepcionista y el señor Graf Studer es empresario, ambos residentes en Playa Negra, Cahuita, pero sin evidencia de ascendencia afrodescendiente ni conexión ancestral con la comunidad tribal afrocostarricense. Sus cédulas de identidad (series 9 y 8, respectivamente) indican estatus de residentes permanentes o naturalizados, pero sus nombres y profesiones sugieren orígenes no afrocaribeños, lo cual no los califica automáticamente como miembros de un pueblo tribal definido por herencia cultural compartida. Esta Sala ha establecido en jurisprudencia reiterada, como en el voto N° 2022-043532 (decreto de autoreconocimiento de la población afrocostarricense como pueblo tribal), que el autoreconocimiento debe ser genuino y verificable, basado en criterios objetivos como la ascendencia africana, el uso de costumbres creoles (patois, gastronomía, música reggae) y la ocupación histórica del territorio desde el siglo XIX por inmigrantes jamaicanos.

Los recurrentes, al no demostrar dicha conexión, parecen instrumentalizar el Convenio 169 para fines económicos personales, posiblemente relacionados con intereses inmobiliarios o turísticos en la ZMT, lo cual contraviene el espíritu del artículo 1 del Convenio, que protege a pueblos con “condiciones sociales, culturales y económicas que los distinguen” y no a individuos oportunistas”. Además, nótese que, previo a resolver lo que en derecho corresponde, sería menester establecer si los terrenos ocupados por las personas amparadas son administrados por la corporación local de Talamanca o por alguna otra institución estatal, puesto que recientemente se ampliaron las áreas protegidas en la ZMT, ante lo cual las autoridades accionadas han explicado que “hay una circunstancia real y es el hecho de la posibilidad de que algunos ocupantes de ZMT estén dentro de las áreas protegidas y por lo tanto esas áreas dejan de ser parte del territorio que administra la municipalidad”.

De este modo, para pronunciarse sobre lo acusado por la parte recurrente sería necesario efectuar diligencias probatorias lentas y complejas, cuestión que, al ser incompatible con la naturaleza sumaria del recurso de amparo, más bien compete ser dilucidada en la vía jurisdiccional ordinaria.

Ergo, no se acoge el recurso en los términos en que fue planteado.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso”.

Así las cosas, nótese que la Sala ya se ha pronunciado sobre la consulta a los pueblos tribales, lo cual se reclama en el sub lite. Asimismo, tal y como se indicó en la supracitada sentencia nro. 2026010993 de las 9:20 horas del 27 de marzo de 2026, conviene advertir que el recurso de amparo es de naturaleza eminentemente sumaria, motivo por el que su tramitación es incompatible con el diligenciamiento de pruebas extensas o complejas, ya que ello corresponde ser dilucidado en la vía ordinaria. Así las cosas, no compete a este Tribunal Constitucional determinar, de acuerdo con la normativa infraconstitucional que rige la materia y las particularidades del caso bajo estudio, si las personas amparadas son miembros o no del Pueblo Tribal de Cahuita y si este forma parte del Foro del Pueblo Tribal Afrocostarricense reconocido en el decreto ejecutivo nro. 43532-MP-MINAEMCJ-MEP.

De este modo, para pronunciarse sobre lo acusado por la parte recurrente sería necesario efectuar diligencias probatorias lentas y complejas, cuestión que, al ser incompatible con la naturaleza sumaria del recurso de amparo, más bien compete ser dilucidada en la vía jurisdiccional ordinaria.

Ergo, no se acoge el recurso en los términos en que fue planteado. (…)”