SETENA Granted Environmental Clearance Without Verifying WetlandSETENA otorgó viabilidad ambiental sin verificar existencia de humedal

023507-26. ENVIRONMENT. IT IS CHALLENGED THAT SETENA GRANTED ENVIRONMENTAL VIABILITY TO THE HYBRIDA FARMS PROJECT IN CORIS DE CARTAGO WITHOUT ADEQUATELY VERIFYING THE EXISTENCE OF A WETLAND. IT IS HELD THAT IN THE PRESENCE OF TECHNICAL INDICATIONS OF AN ENVIRONMENTALLY FRAGILE ECOSYSTEM, THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE MUST BE APPLIED AND THE ENVIRONMENTAL INTEGRITY OF THE SITE MUST BE GUARANTEED. THE WRIT IS GRANTED, SOLELY AGAINST SETENA, AND IT IS ORDERED THAT THE PRECAUTIONARY MEASURE BE MAINTAINED UNTIL THE ADMINISTRATIVE FILE IS DEFINITIVELY CONCLUDED. VCG07/2026 "(…) IV.- BACKGROUND. On the matter under discussion, Judgment No. 2021-017783, issued at 12:15 hours on August 11, 2021, is particularly instructive. In the relevant part, it states the following:

IV.On the constitutional obligation to safeguard the right to a healthy environment and the protection of natural beauty. Balancing environmental protection with sustainable development. The jurisprudence of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), drawing on a joint interpretation of Arts. 6, 21, 50, and 89, has developed the scope of, and the state and municipal obligations arising from, the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the protection of natural beauty. Art. 50 also gives shape to the Social Rule of Law (Estado Social de Derecho), from which this Chamber has concluded that environmental protection is an appropriate mechanism for safeguarding and improving the quality of life of all persons, making it necessary for the Public Authorities to intervene with respect to factors that may upset that balance and prevent individuals from developing and thriving in a healthy environment.

This Tribunal has consistently held that it is pursuant to those provisions, as well as the international commitments the country has entered into in this field, that the State's responsibility to exercise a protective and guiding role in this area arises. In that regard, in vote n.°4830-02 (Constitutional Chamber composed of Justices Solano C., Sancho G., Calzada M., Vargas B., Armijo S., Castro A., and Batalla B.), among many others, the Chamber has held the following:

"Our Political Constitution, in its article 50, expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment. Compliance with this requirement is a fundamental guarantee for the protection of life and public health, not only of Costa Ricans, but also of all members of the global community. Violation of these fundamental principles carries the possibility of harm to, or endangerment of, short-, medium-, and long-term interests. Environmental contamination is one of the ways in which the integrity of the environment may be disrupted, with results that are, in most cases, lasting and cumulative. The Costa Rican State is obligated to act preventively, avoiding—through oversight and direct intervention—the carrying out of acts that harm the environment, and is subject to the correlative and equally inescapable prohibition on promoting its degradation." Building on the principle derived from Art. 50, which combines the State's obligation to pursue the greatest well-being of its inhabitants with the right to a healthy and ecologically balanced environment, this Chamber put forward the notion of "sustainable development" even prior to its legislative definition in the Ley Orgánica del Ambiente. Thus, in Judgment n.°4423-1993 (Constitutional Chamber composed of Justices Piza E., Castro B., Solano C., Sancho G., Arguedas R., Calzada M.), this Chamber defined it in the following terms:

"It must be taken into account that environmental protection and the promotion of economic development are not independent challenges. Development cannot survive in an environment where the resource base is deteriorating, nor can the environment be protected when growth plans consistently disregard it. It is necessary to opt for sustainable development, which meets the needs of the present without compromising our capacity to meet those of the future. This is, consequently, a policy whose core is long-term planning through state policies, which must comply with all the requirements imposed by existing standards and which, logically, in this field must be viewed through a restrictive lens, since if natural resources are destroyed or damaged by a hasty decision or when the required conditions are not met, economic, social, and political development will be affected and will decline, bringing with it the logical consequence of a loss in the quality of life of citizens and, therefore, the loss of an invaluable wealth that Nature has generously bestowed upon us. This development means recognizing that if we wish to have continued access to the resources that make life possible, and if we seek to extend the benefits of industrial progress, we must be aware of the implications and limitations entailed in taking that path. (…)

From all of the foregoing it follows that both the right to health and the right to an environment free from contamination—without which the former could not be made effective—are fundamental rights, such that, in accordance with everything stated above, it is the State's obligation to provide for their protection, whether through general policies aimed at achieving that end or through specific acts by the Administration. Sustainable development is one of those general policies that the State enacts to broaden the possibilities for all to fulfill their aspirations to a better life, by increasing productive capacity or by expanding the possibilities of reaching equitable progress between demographic growth or between such growth and natural systems. Sustainable development is the process of transforming the use of resources, directing investment, channeling technological development, making institutional changes, and doing everything else that contributes to meeting the human needs of the present and the future." These principles were subsequently incorporated into the Ley Orgánica del Ambiente (LOA), n.°7554 of October 4, 1995, which in Art. 2° provides, in the relevant part, the following:

"a) The environment is the common heritage of all inhabitants of the Nation, subject to the exceptions established by the Political Constitution, international conventions, and the laws. The State and private parties must participate in its conservation and sustainable use, which are matters of public utility and social interest.

• b)Everyone has the right to enjoy a healthy and ecologically sustainable environment for their development, as well as the duty to conserve it, pursuant to article 50 of our Political Constitution.
• c)The State shall oversee the rational use of environmental elements, with the aim of protecting and improving the quality of life of the inhabitants of the national territory. It is likewise obligated to promote economically and environmentally sustainable development, understood as development that satisfies basic human needs without compromising the options available to future generations. (…)" (Emphasis not in the original.)

These premises are basic and essential to the examination of the rules challenged in the specific case, insofar as the development of projects involving the repair, maintenance, construction, or expansion of public state infrastructure must be clothed in a necessary balance between environmental concerns and community development and advancement, which must necessarily include infrastructure works declared to be of national convenience. In that regard, it is fitting to cite again the LOA, which in Arts. 28 and 29 mandates the following:

"Art. 28.- Land-use planning (ordenamiento territorial) policies. It is the function of the State, municipalities, and other public entities to define and implement national land-use planning policies aimed at regulating and promoting human settlements and the economic and social activities of the population, as well as physical-spatial development, with the goal of achieving harmony between the greatest well-being of the population, the use of natural resources, and environmental conservation.

Art. 29.- Objectives. For purposes of land-use planning in the area of sustainable development, the following objectives shall be considered:

• a)To optimally locate, within the national territory, productive activities, human settlements, zones for public and recreational use, communication and transportation networks, wildlife areas, and other vital infrastructure works, such as energy units and irrigation and drainage districts.
• b)To serve as a guide for the sustainable use of environmental elements.
• c)To balance the sustainable development of the different zones of the country.
• d)To promote the active participation of inhabitants and organized civil society in the drafting and implementation of land-use planning plans and urban regulatory plans, in order to achieve the sustainable use of natural resources." (Emphasis not in the original.)

Likewise, the Ley de Biodiversidad n.°7788 of April 30, 1998, sets out one of the approaches that must be taken in the treatment of biodiversity elements, with the understanding that the use of these elements must guarantee the development options of future generations, food security, ecosystem conservation, the protection of human health, and the improvement of citizens' quality of life. It also mandates that the conservation and sustainable use of biodiversity must be incorporated into sectoral and intersectoral plans, programs, activities, and strategies, so that they become integrated into the development process. (See Art. 11, paragraphs 3 and 4.)

The jurisprudence of this Tribunal has also evolved to encompass the concept of "democratic sustainable development" as a derivative of the provisions of Arts. 50 and 74 of the Political Constitution. That principle was developed at length in Judgment n.°2013-010540 (Constitutional Chamber composed of Justices Armijo S., Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Pacheco S., and Hernández G. It should be noted, however, that Justice Castillo V. filed a dissenting vote in that decision), in which, in the relevant part, the following was held:

"With respect to this last point, it is useful to extend the concept of 'sustainable development,' which is grounded in article 50 of the Constitution, to that of 'democratic sustainable development.' Indeed, until now, when addressing ecological issues, emphasis has typically been placed on the scarcity of natural resources, the need to reduce the consumption of non-renewable resources, the increase in production of renewable ones, and the management of pollutant waste generated by society. Hence, the term that remained in vogue during the last decades was that of sustainable development, which focuses on managing the aforementioned variables and others, in order to promote development that does not conflict with the environment. The concept as it had been elaborated up to that point encompassed an environmental component—environmental protection—an economic component—economic development based on the sustainable exploitation of the environment—and a social component—it was considered that economic development and environmental conservation automatically entailed social well-being.

However, the emphasis of the concept of 'sustainable development' was centered on the first two elements, the economic and the environmental. The third, as stated, was an almost natural consequence of the two preceding ones. In more recent years, the evolution of the concept of sustainable development has led to renewed emphasis being placed on the social element contained within it, which in substance serves as a counterweight to the predominantly economic element up to today. No claim is made that the social element is a novel advancement of the term sustainable development. On the contrary, it can be seen that this has been a factor that has constantly been present in the discussion, but which has in practice been relegated to a secondary position due to the predominance of the other cited elements. Thus, for example, the report delivered in 1987 by the World Commission on Environment and Development to the United Nations stated that sustainable development implies meeting the basic needs of all persons and providing everyone with the opportunity to aspire to a better life, since a world in which poverty is endemic will always be prone to ecological and other types of catastrophes.

Meeting basic needs—the report tells us—means not only a new era of economic growth, but also assuring people living in poverty that they will obtain a fair share of the resources required to sustain growth.

The social element of sustainable development is also reflected in the component of social justice inherent in the Rule of Law, which has been enshrined in our Political Constitution. Indeed, article 50 of the Constitution provides that: 'The State shall promote the greatest well-being of all inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most equitable distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment.' In a single article, the constitutional legislature has included all three elements of sustainable development: the stimulation of production (economic element), the ecologically balanced environment (ecological element), and, in addition, the most equitable distribution of wealth and a healthy environment (social element). The article must also be read in conjunction with article 74 of the Constitution, which explicitly establishes the duty to pursue a permanent policy of national solidarity grounded in the Christian principle of social justice. Already in Resolution No. 1441-92 of 15:45 hours of June 2, 1992, the Chamber identified in both articles the foundation of the Costa Rican Social Rule of Law:

'The general basic principle of the Political Constitution is embodied in article 50, which provides that "the State shall promote the greatest well-being of all inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most equitable distribution of wealth," which, together with the declaration of the Costa Rican State's adherence to the Christian principle of social justice, contained in article 74 ibidem, determines the very essence of the political and social system we have chosen for our country and which define it as a Social Rule of Law State.' Those constitutional postulates have in turn been developed in national legislation. Hence, in environmental matters, the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, the Ley Forestal, the Ley Orgánica del Ambiente, and the Ley de Biodiversidad, among many others, have been enacted. In fact, the latter also contains a development of the social element of sustainable development. Its article 9 reads as follows:

'ARTICLE 9.- General Principles. The following, among others, constitute general principles for purposes of the application of this law:

(…)

1. 4Intra- and intergenerational equity. The State and private parties shall ensure that the elements of biodiversity are used in a sustainable manner, so that the possibilities and opportunities for their use and the benefits derived therefrom are guaranteed in a just manner for all sectors of society and to meet the needs of future generations' (sic)

As can be seen, the democratic element of sustainable development, which is sheltered under Arts. 50 and 74 of the Political Constitution, intrinsically entails the just distribution of both environmental benefits and burdens. In the Social Rule of Law State, this implies the preservation of nature for future generations and the solidary enjoyment of the environment." (Emphasis not in the original.)

Such considerations are relevant because they are precisely set forth in the recitals of decree n.°39838-MINAE challenged in this unconstitutionality action, where it states the following:

"1. That article 50 of the Political Constitution enshrines, for the benefit of all inhabitants of the Nation, the right to a healthy and ecologically balanced environment, with this right including the conservation, use, and sustainable management of biodiversity and the equitable distribution of benefits derived therefrom, ensuring the greatest community participation.

2. That through Resolution No. 10540-13 of 15:50 hours of August 7, 2013, the Constitutional Chamber, drawing on the principle of sustainable development, the principle of just distribution of wealth, and the right to a healthy and ecologically balanced environment, establishes the principle of democratic sustainable development, as a consequence of the interpretation of articles 50, 69, 74, and 89 of the Political Constitution.

3. That in that context, the Constitutional Chamber concludes that 'the democratic element of sustainable development, which is sheltered under Arts. 50 and 74 of the Political Constitution, intrinsically entails the just distribution of both environmental benefits and burdens. In the Social Rule of Law State, this implies the preservation of nature for future generations and the solidary enjoyment of the environment.

9. That the essential and primary function of the State consists of overseeing the conservation, protection, administration, exploitation, and promotion of the country's public resources in accordance with the principle of sustainability, proportionality, and reasonableness in their use. To that end, it promotes among the various public institutions the obligation of mutual assistance, with the aim of fulfilling their respective public objectives and purposes." Accordingly, in the specific evaluation of the rules submitted for challenge, this Tribunal must necessarily proceed from an assessment of these statements as presuppositions of its constitutionality review, since it is apparent that the initiative at issue seeks to authorize the development of infrastructure declared to be of national convenience in ecologically sensitive areas, and that the requirements established in the decree are aimed precisely at controlled intervention in order to harmonize the possibility of development and progress with the conservation, protection, and restoration of ecologically significant systems of public interest.

V. THE ECOLOGICAL IMPORTANCE OF WETLANDS AND THEIR REGULATORY TREATMENT, INTERNATIONAL AND NATIONAL LEGISLATION

The definition of "wetlands" (humedales) was originally set out in the Ley de Conservación de la Vida Silvestre (LCVS), which in Art. 2°, paragraph 15, provided that they are "Extensions of marshes, swamps, peatlands, or bodies of water of a natural or artificial regime, permanent or temporary, stagnant or flowing, fresh, brackish, or saline, including marine water extensions whose depth at low tide does not exceed six meters" (a provision now repealed).

Subsequently, the definition was set forth in the LOA, whose Art. 40 defines them as follows:

"Wetlands are ecosystems dependent on aquatic regimes, whether natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saline, including marine extensions up to the outer boundary of marine phanerogams or coral reefs or, in their absence, up to six meters of depth at low tide." (Emphasis not in the original.)

Likewise, Art. 41 provides that wetlands and their conservation are declared to be of public interest, as they are of multiple use, whether or not they are protected by the laws governing this matter. That provision expressly regulates the following:

"Art. 41.- Public interest. Wetlands and their conservation are hereby declared to be of public interest, as they are of multiple use, whether or not they are protected by the laws governing this matter." That is to say, given how valuable they are in environmental terms, wetlands and, specifically, their conservation constitute a subject matter that the legislature has declared to be a matter of public order. It is practically recognized by all international authorities that healthy and properly functioning natural wetlands are fundamental to human livelihoods and to sustainable development. By virtue of this premise, Costa Rica ratified the "Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat," hereinafter the Ramsar Convention, by Ley n.°7224 of April 9, 1991. That Convention is founded on the recognition of the fundamental ecological functions of wetlands, as regulators of hydrological regimes and as habitats of characteristic fauna and flora and, in particular, of waterfowl.

It also recognizes that wetlands constitute a resource of great economic, cultural, scientific, and recreational value, the loss of which would be irreparable. In that regard, when Costa Rican authorities were carrying out the legislative ratification process, the corresponding mandatory constitutionality consultation was submitted to the Chamber (composed of Justices Rodríguez V., Piza E., Baudrit G., Castro B., Solano C., Mora M., Sancho G.), and on that occasion the following advisory opinion was issued:

"The Chamber finds that the ratification of the present Convention presents no constitutional obstacle, since, if it is so required, article 89 of the Political Constitution itself, even if somewhat undeveloped and incipient, contains a statement of the State's need to protect natural beauty—not as an idle exercise in beauty for its own sake, but rather for what that beauty means and represents for biological or ecological systems. To this must be added the fact that domestic legislation already contains state duties that in many respects exceed those established in the Ramsar Convention, such as articles 3, 4, 5, and 6, but particularly taking into account that, pursuant to article 2 of the Convention, even the inscription of a wetland area on the 'list' referred to in that text is carried out 'without prejudice to the exclusive sovereign rights of the Contracting Party in whose territory the wetland is situated.' If the Costa Rican State has defined its policy by joining an international effort to protect certain types of areas of ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological richness, it will contribute enormously not only to improving the quality of life of the country's inhabitants, but of the world as a whole. If that is the duty and function of the State, the Chamber finds it coherent that a Convention such as the one under discussion should be ratified." (Advisory opinion n.°533-1991.)

Subsequently, in Judgment n.°1888-1995, the Chamber (composed of Justices Mora M., Castro B., Solano C., Arguedas R., Calzada M., Arias G., and Molina Q.) addressed the environmental importance of wetlands. In that regard, the following was resolved:

"Wetlands are formed by a series of physical, biological, and chemical components, corresponding to soils, water, animal and plant species, and nutrients. The processes that occur between these components and within each of them allow the wetland to perform certain functions that are beneficial to the area in which it is located, such as flood control and protection against natural phenomena such as storms. It also generates products that benefit individuals and society at large, including: support for wildlife, fisheries, and forestry resources. The importance of wetlands, among other things, lies in their very nature: for countries that promote their development and conservation, they sustain a great quantity and variety of habitats (sic), with favorable socioeconomic impacts for certain sectors of the population engaged in their rational exploitation, and they give rise to a singular landscape readily identifiable by its great beauty and diversity in terms of the wildlife that forms part of the cultural heritage thereof, an important source of tourism for a country or region." (Considerations reiterated in Judgment 5255-1998.)

In Judgment n.°2009-014288—even invoked by the Focal Authority between Costa Rica and RAMSAR—the Chamber distinguished between what must be defined as a "wetland ecosystem" (ecosistema de humedal) and "protected wildlife areas" (áreas silvestres protegidas) (Constitutional Chamber composed of Justices Calzada M., Mora M., Vargas B., Jinesta L., Abdelnour G., González Q., and Araya G.). In that judgment, the following was held, in the relevant part:

"As all parties intervening in the present proceeding emphasize, the term wetland is contemplated in the Ley Orgánica del Ambiente in two dimensions: that of a space or ecosystem, and as a management category for protected wildlife areas. In the first instance, the term 'wetland' is the name given to a particular ecosystem whose principal characteristic is the presence of a soil with special characteristics that allow water deposited in a territory to be stored permanently or intermittently (but with a determined period of flooding or water surface) and whose condition allows for the adaptation of varied species of flora and fauna that make it special—a definition that coincides with that of the Ramsar Convention. The principal aspect for the recognition of a wetland ecosystem lies in its ecological characteristics: a) soil type (hydric or hydromorphic soils), b) hydrophilic vegetation (plants adapted to flooded, predominantly anaerobic soils), c) fauna dependent on this regime and ecosystem, and d) hydrological condition (relative to climate), but classified according to its distinctive pattern based on the presence and distribution of the species found therein.

In its second dimension, the term 'wetland' is not associated with the aforementioned technical concept, but rather with the figure of the Protected Wildlife Area as a management category under article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente. If the State has an interest in declaring a wetland ecosystem and its zone of influence or buffer zone as a Protected Wildlife Area, it must meet the requirements established in the Ley Orgánica del Ambiente, authorizing the State to expropriate or purchase private lands. However, this does not imply discarding the existence and protection of wetland ecosystems merely because they have not been declared a Protected Wildlife Area or because they are in private ownership." (Emphasis not in the original.)

In that decision, the Chamber clearly emphasized the two possible dimensions of wetlands, recognizing their definition on the one hand by virtue of their ecological characteristics, and separately stipulating that, in light of the LOA, there will be some wetlands that, due to their special ecological characteristics, are incorporated into protected wildlife areas as a specific management category.

In Judgment n.°2011-016938 (Constitutional Chamber composed of Justices Armijo S., Mora M., Cruz C., Rueda L., Pacheco S., Araya G., and Ulate C.), the Chamber examined the unconstitutionality challenges against executive decree n.°35803-MINAET of January 7, 2010, entitled "Technical Criteria for the Identification, Classification, and Conservation of Wetlands." In that decision, the Chamber clarified certain concepts of importance for the resolution of this unconstitutionality action:

"The first thing to be said is that the petitioner is incorrect in asserting that there are mangroves or wetlands that do not form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). More specifically, it is clear, based on the normative elements of judgment cited by the parties, including the petitioner, that all wetlands located on State-owned properties (belonging to any state entity, body, or organism) form part of that heritage (…)

From the foregoing citations and the analysis of the normative instruments indicated by the petitioner, it follows that the declaration of a protected wildlife area requires a series of requirements and studies; the mere expression of the Administration's will is not sufficient. (…) A protected wildlife area has a special legal effect, in that it responds to clearly defined special grounds, is supported by scientific and technical studies, is grounded in specific normative instruments, entails a series of obligations for the Administration, and is framed within a planning context that has the purpose of preserving the natural resource." (Emphasis not in the original.)

Finally, it is appropriate to cite the ruling issued by the Constitutional Chamber in voto n.°2016-003855 (which was an unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad) against the law known as "Amendment to Several Articles of Ley No. 7744, Concession and Operation of Tourist Marinas." Specifically, the unconstitutionality of that legislation was challenged on the grounds that it did not exclude wetlands (humedales) from the areas in which concessions may be granted for the construction and operation of tourist marinas and docking facilities (atracaderos turísticos). In that ruling, the Constitutional Chamber addressed not only the ecological importance of wetlands and the ratification of the Convención Ramsar, but also the applicable legal framework (régimen jurídico). To that end, the Chamber distinguished between wetlands assigned to protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), wetlands incorporated into the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE) by virtue of being situated within public domain assets (bienes de dominio público), and wetlands located on private land, concluding that, given that possibility, the tacit authorization to grant concessions over certain types of wetlands was not unconstitutional, provided that they remained subject to environmental protection at all times. In the pertinent part, the Constitutional Chamber (composed of Justices Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Hernández L., Salazar A., and Hernández G.) ruled as follows:

"In this regard, the Chamber observes two matters. On the one hand, our Legal System does not contain a legal framework specific to wetlands as a general category that would absolutely and generally prohibit the possibility of their being granted in concession. On the other hand, the provision in question does make exceptions for the granting of concessions over certain wetlands.

But before examining these two aspects, it is worth recalling the importance that the Chamber has recognized in its case law (jurisprudencia) regarding wetlands. A) On wetlands and their environmental, cultural, and economic importance.- As the Chamber indicated in ruling 2009-014288 of 15:19 hours on September 9, 2009, it has addressed the relevance of these ecosystems and their protection in rulings 2001-12817 of 10:28 hours on December 14, 2001, and 2007-6246 of 19:30 hours on May 8, 2007, among others, noting that wetlands are considered among the most productive ecosystems in the world. (…) The importance of wetlands is not limited to biodiversity and ecological-scale functions, but also to the fact that they provide support functions and essential products for human communities in both the developing and industrialized world. According to legal doctrine and scientific studies, the term "wetlands" encompasses a wide variety of ecosystems with very different characteristics; they can be classified into seven landscape units: estuaries, open coasts, floodplains, freshwater swamps, lakes, peatlands, and flooded forests; or into saltwater wetlands, freshwater wetlands, or artificial wetlands.

Each is made up of a series of physical, chemical, and biological components, such as soils, water, animal and plant species, and nutrients. The processes among and within these components enable wetlands to perform functions such as flood control and storm protection, and to produce goods such as wildlife, fisheries, and forest resources; they also purify water and stabilize the coastline. Not all characteristics are present in every wetland, and few perform all functions in the same manner. In addition, they possess highly valuable attributes such as biological diversity and the uniqueness of their cultural heritage. It is the combination of these functions, products, and ecosystem attributes that makes wetlands important to society. By storing precipitation and releasing runoff in a regulated manner, wetlands can reduce the destructive impact of floods and rivers, such that the conservation of natural deposits can prevent the construction of dams and reservoirs.

Their vegetation can stabilize the coastline by reducing the energy of waves, currents, and other erosive forces, while plant roots hold bottom sediments in place, which can prevent both the erosion of valuable agricultural or inhabited land and damage to property. Wetlands that remove nutrients improve water quality and help prevent eutrophication, which can eliminate the need to build water treatment systems. On the other hand, many wetlands support dense populations of fish, livestock, or wildlife that feed on their nutrient-rich waters or substrate, or graze in their lush meadows. The hydrological, nutrient, and matter cycles and the energy flows of wetlands can stabilize local climatic conditions, particularly rainfall and temperatures, which influences both agricultural activities and those based on natural resources, as well as the stability of natural ecosystems and the wetland itself.

They also contribute to recreation, fisheries, agricultural resources, and tourism, as well as to the direct use of the forest resources they generate, which yield a significant number of goods ranging from firewood, construction timber, and bark, among timber products, to resins and medicines, which are non-timber "secondary" forest products. They are even important as genetic reserves for certain plant species, such as rice. It is for this reason that several international instruments, most notably the Convention on Wetlands, or Convención de Ramsar, ratified by our country under Ley No. 7224 on April 9, 1991, and published in the Diario oficial la Gaceta on May 8 of that same year, are dedicated to their protection. The Convention is an intergovernmental treaty that provides a framework for international cooperation in support of the conservation and rational use of wetlands. The Convention proclaims the duty of States to protect these ecosystems—not only in their own interests but also in the interest of the international community—and therefore countries are obligated to develop national policies aimed at the conservation of these environments within their land-use policies; and each member country, in accordance with the Convention, must include at least one site on the List of Wetlands of International Importance.

For its part, our national legislation gives effect to this commitment through several laws, including the Ley Orgánica del Ambiente, ley Nº 7554 of September 28, 1995, which, in article 32, authorized the Executive Branch to include wetlands in the various management categories (categorías de manejo) of protected wildlife areas, administered by the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET)—with the collaboration of the municipalities—and declares them and their conservation to be a matter of public interest. B) On the absence of an absolute prohibition on granting wetlands in concession: The Chamber certainly observes that the "Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat" (Convención Ramsar), approved by Ley número 7224 of April 9, 1991, does not give rise to an obligation to prohibit the granting of concessions over wetlands. Therefore, it cannot be concluded that the granting of concessions over wetlands for the construction of marinas or tourist docking facilities, in and of itself, constitutes a violation of the obligations assumed under said Convention by the Costa Rican State.

Likewise, the possibility of granting concessions for the construction, management, and operation of tourist marinas and docking facilities cannot, as such, be considered a regression in the level of legally established protection, since no specific legal framework exists for wetlands as a general category that would absolutely and generally prohibit the possibility of their being granted in concession. Notwithstanding the foregoing, it is valid for the legislator to establish a prohibition on granting certain types of wetlands in concession, as in this case, as explained below. C) On the exceptions that the challenged provision makes for certain wetlands that CANNOT be granted in concession: The Chamber, through several rulings, proceeded to examine the legislative bill that gave rise to the challenged law in response to the optional referrals submitted (see rulings 2008-015760, 2009-017511, 2010-012026, and 2010-018702).

Specifically regarding the matter of wetlands and the principle of progressiveness (principio de progresividad) in human rights in environmental matters, for failing to exclude them from the prohibition on marina construction, see the ruling in voto número 2010-018702 of 15:27 hours on November 10, 2010 (Sala Constitucional composed of Justices Calzada, Mora, Armijo, Cruz, Castillo, Abdelnour, and Hernández G.), which held that it was unconstitutional to protect some areas while leaving others unprotected without a technical justification to support such distinction, as this is injurious to the precautionary principle (principio precautorio) and to the principle of progressiveness in the scope of protection of fundamental rights.

(…)

Thus, in that ruling, the Chamber concluded that protecting some areas while leaving others unprotected without a technical justification to support such distinction was injurious to the precautionary principle and to the principle of progressiveness in the scope of protection of fundamental rights. However, from a reading of the challenged provision, it is apparent that the legislator corrected the error identified in the prior ruling and proceeded to exempt certain wetlands from the possibility of being granted in concession. As the Procuraduría General de la República states in its report, the petitioners are incorrect, and the challenged provision does establish three types of exceptions for wetlands that may not be granted in concession, namely: mangrove wetlands (humedales manglares), wetlands with coral ecosystems (ecosistemas coralinos), and wetlands that form part of the natural heritage of the State, in accordance with articles 13 and 14 of the Ley Forestal, and that are under the supervision of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet).

The remaining wetlands (sic) not covered by those exceptions could be granted in concession, including those that, while situated within public domain assets, are administered by the various municipalities or by the Instituto Costarricense de Turismo, under the terms established by the challenged Law itself. But even so, this does not mean in any way that they are left unprotected, since, in the case of marinas, the corresponding concession requires the prior completion of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA), and in the case of docking facilities, an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental), as follows from article 8, paragraph d) of Ley número 7744. Furthermore, the activities that may be carried out within them, notwithstanding the concession, are subject to certain limitations, as will be noted below. In this regard, an important clarification is warranted: Although not all wetlands form part of the Natural Heritage of the State (PNE), but only those situated within public domain assets—since wetlands may also exist on private property—all wetlands are a matter of public interest and are subject to a special legal framework for protection.

Thus, regardless of their location (within public domain assets or on private property), wetlands are a matter of public interest. It is therefore clear that the only wetlands considered to be part of the Natural Heritage of the State are those situated within public domain assets, regardless of whether they have been recognized as protected wildlife areas. In other words, even if not declared as protected wildlife areas, wetlands situated within public domain assets are part of the Natural Heritage of the State, with the exception to be noted below. See what the Chamber established in ruling voto número 2011-016938 of 14:37 hours on December 7, 2011 (Sala Constitucional composed of Justices Armijo, Mora, Cruz, Rueda, Pacheco, Araya, and Ulate), which clearly states that wetlands located on State-owned properties are part of the Natural Heritage of the State, even if they have not been declared protected wildlife areas:

"… The first thing to be said is that the petitioner is incorrect in asserting that there are mangroves or wetlands that do not form part of the Natural Heritage of the State. More specifically, it is clear, based on the normative elements of judgment cited by the parties, including the petitioner, that all wetlands located on State-owned properties (belonging to any State entity, body, or agency) are part of that heritage (…) —in the first place— it is not true that the only wetland ecosystems forming part of that public heritage are those that have been declared a protected wildlife area (…) VI.- CONCLUSION. The Natural Heritage of the State is a legal asset (bien jurídico), defined and individualized in our legal system, whose constituent lands, pursuant to environmental legislation, do not require a declaration as a protected wildlife area in order to be the subject of protection by the Administration …" (Emphasis not in the original).

This position was recently reaffirmed in ruling voto número 2014-001170 of 14:30 hours on January 29, 2014 (Sala Constitucional composed of Justices Armijo, Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Hernández, and Salazar), which stated:

"VIII.- An area is a wetland regardless of whether it has been declared as such by the State or not. (…) In other words, a State declaration is not an essential element for land to be considered a wetland, objectively speaking. The Sala Constitucional has consistently emphasized in its case law the State's duty to protect wetlands even when they have not been formally declared as such. Thus, in ruling No. 2009 – 014288 of 15:19 hrs. on September 9, 2009, it was stated:

"(…) If the State intends to declare a wetland ecosystem and its zone of influence or buffer zone (zona de influencia o amortiguamiento) as a Protected Wildlife Area, it must comply with the requirements established in the Ley Orgánica del Ambiente, which authorizes the State to expropriate or purchase private lands. However, this does not imply disregarding the existence and protection of wetland ecosystems simply because they have not been declared as a Protected Wildlife Area or because they are located on private property. It is for this reason that the challenged provision, by establishing that wetlands must be created by executive decree, is contrary to the provisions of the Convención de Ramsar, which require the protection of these valuable ecosystems that provide countless environmental services to society, whether or not they have been subjected to a special management category by the governing body for natural resources, which in some cases entails their expropriation, or whether they constitute private property.

The obligation of reasonable and rational use of these ecosystems applies to both the State and private individuals; therefore, provisions such as the one challenged constitute an obstacle incompatible with the Costa Rican State's fulfillment of the purposes of the Convention (…) In accordance with the constitutional norms and principles set forth, the Court considers that the challenged provision, insofar as it requires wetlands to be created by executive decree, is not consistent with the obligation to effectively and appropriately protect these ecosystems, as required by the Constitución Política. The provision constitutes an obstacle to the application of the protection framework in force under other statutory provisions, such as those established by the Ley Orgánica del Ambiente, which is inconsistent with the constitutional provisions cited that afford them protection (…)" (emphasis not in the original).

Now, the remaining wetlands that were not exempted from the provision in question may be granted in concession, but it must nonetheless be understood that they are subject to a special legal protection. This is because the matter goes beyond the question of which wetlands may and which may not be granted in concession, and extends to the protection that the State is obligated to afford to all of them in general. Neither private property nor a concession exempts anyone from the norms and protocols of preventive protection to which every private property on which a wetland is located, or any wetland concessionaire, must be subject. As the Chamber has stated on previous occasions (see ruling voto número 2014-01170), all wetlands—whether or not declared by the State, whether or not forming part of protected wildlife areas, or even those on private property—must be protected. That protection consists not only of the requirement that, prior to the granting of the concession, in the case of marinas, an environmental impact study be carried out beforehand, and in the case of docking facilities, an Environmental Management Plan.

But also, by way of example only and without excluding other types of protection established in other norms, compliance with the provisions defining the prohibited conduct established in the Ley de Conservación de Vida Silvestre (…)" (emphasis not in the original).

In this way, the environmental importance of wetlands is made evident. At the doctrinal level, there is near-unanimous agreement that wetlands are essential for human survival, since they include some of the world's most productive ecosystems and provide ecosystem services that produce countless benefits. Wetlands are ecosystems dependent on aquatic regimes that include both permanently or seasonally flooded freshwater habitats, lakes, river swamps, as well as coastal and marine areas such as estuaries, coastal lagoons, mangroves, and reefs. The global water cycle sustains primary production and nutrient recycling and provides fresh water and food for human beings. They are also considered essential in that wetlands can be utilized for transportation and hydroelectric energy. They provide raw materials and genetic resources, including medicinal substances. In addition, they help mitigate flooding, protect coastlines, and store and sequester carbon.

Given this significant range of ecosystem services, it has been asserted that decisions affecting them cannot be short-term in nature, but must be made with the benefits they bring to society as a whole in mind, as they constitute a central element of sustainable development. Therefore, public authorities must not underestimate the value of the benefits they provide to nature and humanity. (source: Convención de Ramsar sobre los Humedales, (2018). Perspectiva mundial sobre los humedales: Estado de los humedales del mundo y sus servicios a las personas. Gland (Switzerland), Secretaría de la Convención de Ramsar, available at: https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/library/gwo_s.pdf). It was precisely on the basis of this recognition that the Convención Ramsar was concluded at the international level. This is the only international legal instrument that focuses principally and specifically on the protection of wetlands (although it must be acknowledged that there are other international instruments ratified by Costa Rica that also seek to promote the sustainable management, conservation, and strengthening of greenhouse gas sinks (sumideros) and reservoirs (depósitos), among which wetlands are included; see, for example, the United Nations Framework Convention on Climate Change, Ley no. 7414 of June 13, 1994).

The Convención Ramsar is recognized for having carried out significant work at the global level to promote the conservation and rational use of wetland ecosystems, ensuring that they play a key role in achieving sustainable development goals, safeguarding the populations of species that inhabit their ecosystems, preventing land degradation, improving water quality, addressing climate change, and working toward disaster risk reduction.

Regarding the commitments assumed by Costa Rica in connection with the ratification of the Convención Ramsar, it should be noted that the contracting parties to that instrument have three main obligations, which have been considered its "pillars"—which were emphasized at the oral hearing:

• a)To conserve and use all wetlands in a rational manner: Art. 3 of the Convention provides that contracting parties shall formulate and implement their planning so as to promote the conservation of the wetlands included in the "List" and, as far as possible, the wise use of wetlands in their territory.
• b)To designate and conserve at least one wetland of international importance, or "Ramsar Site": Art. 2 requires that each contracting party shall designate suitable wetlands within its territory for inclusion on the List of Wetlands of International Importance, which is maintained by the bureau referred to in Art. 8° of the Convention itself. The boundaries of each wetland shall be described precisely and included on a map, and may incorporate riparian and coastal zones adjacent to the wetland and islands or bodies of marine water deeper than six meters at low tide, surrounded by wetlands, especially where those zones, islands, or bodies of water are important as waterfowl habitat. According to the Convention itself, the selection of wetlands to be included on the list must be based on their international significance from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological standpoint.

In the first place, wetlands of international importance for waterfowl in all seasons must be included on the list. The Convention itself acknowledges that the inscription of a wetland on the list is carried out without prejudice to the exclusive sovereign rights of the contracting party on whose territory the wetland is situated. The international commitment consists of each contracting party designating at least one wetland for possible inscription on the list at the time of signing the Convention or depositing its instrument of ratification or accession. Contracting parties shall have the right to add to the list further wetlands situated in their territory, to extend the boundaries of wetlands already included, or, due to urgent national interests, to remove from the list or reduce the boundaries of wetlands already inscribed, which implies that they must simultaneously inform the organization or government responsible for the functions of the permanent bureau of such changes as quickly as possible.

Each contracting party shall consider its international responsibilities for the conservation, management, monitoring, and wise use of migratory waterfowl populations, both when designating wetlands in its territory for inscription on the list and when exercising its right to modify its inscriptions.

• c)To cooperate beyond national borders on transboundary wetlands, shared wetland systems, and shared species: Art. 5 requires that contracting parties shall consult with one another about implementing obligations arising from the Convention, especially in the case of a wetland extending over the territories of more than one contracting party or when a hydrological basin (cuenca hidrológica) is shared by several contracting parties. At the same time, it calls on parties to endeavor to coordinate and actively support current and future policies and regulations concerning the conservation of wetlands, their flora, and their fauna.

The first obligation assumed through the ratification of the Convención Ramsar is reflected in domestic legislation, since, as noted above, there is a declaration of public interest in the conservation of wetlands, and art. 45 of the LOA establishes a prohibition on activities aimed at disrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or inland waters, drainage works, desiccation, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems. This provision is of utmost relevance and must serve as a guiding principle in the interpretation and application of the decree that is the subject of this unconstitutionality action, since under no circumstances should the public interest in the protection of wetland ecosystems be lost sight of, nor the prohibition imposed by the legislator on disrupting their natural cycles or constructing works tending to the deterioration or elimination of such ecosystems.

Nonetheless, in keeping with the provisions of art. 2 of the Convención Ramsar, it is additionally important to note that there is no absolute international prohibition on altering wetland ecosystems; rather, the international treaty emphasizes the "wise use of wetlands in their territory." Finally, it must be noted that, in accordance with the definition of wetlands, they encompass multiple spaces, but not all national wetlands are inscribed on the Ramsar list of wetlands of international importance, since such inscription depends on a technical assessment reflecting their international significance from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological standpoint (art. 2 of the Convention).

It is likewise necessary to clarify that not all wetlands constitute areas protected by the State (as understood in their legal conception and applicable regulatory framework). This is because that delimitation—the classification of protected wildlife areas—must be carried out in light of the provisions of art. 42 of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides as follows:

"Art. 42.- Delimitation of protected zones. El Ministerio del Ambiente y Energía, in coordination with the competent institutions, may delimit protection zones for certain marine, coastal, and wetland areas, which shall be subject to management and land-use plans in order to prevent and combat the contamination or degradation of these ecosystems." This provision must be understood as integrated with the regulation set out in art. 32, paragraph f) of the same law:

"Art. 32.- Classification of protected wildlife areas. The Executive Branch, through el Ministerio del Ambiente y Energía, may establish protected wildlife areas in any of the management categories that may be established and in those listed below:

(…)

• f)Wetlands.

(…)

Those management categories and those to be created in the future shall be administered by el Ministerio del Ambiente y Energía, except for those established in article 33 of this law. The municipalities must collaborate in the preservation of these areas." Likewise, with art. 58 of the Ley de Biodiversidad, which provides as follows:

"Art. 58.- Protected wildlife areas. Protected wildlife areas are delimited geographical zones made up of land, wetlands, and portions of sea. They have been declared as such because they hold special significance by virtue of their ecosystems, the existence of threatened species, impacts on reproduction and other needs, and their historical and cultural significance. These areas shall be dedicated to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general. The objectives, classification, requirements, and mechanisms for establishing or reducing these areas are determined in the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, of October 4, 1995. The prohibitions applicable to natural and legal persons within national parks and biological reserves are set out in the Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, of August 24, 1977.

During the process of fulfilling the requirements for establishing State protected wildlife areas, the relevant technical reports must include the pertinent recommendations and justifications for determining the most appropriate management category to which the proposed area should be subjected. In any event, the establishment of areas and categories shall give due consideration to the previously acquired rights of indigenous or rural communities and other natural or legal persons underlying or adjacent to the area" (emphasis not in the original).

Finally, art. 3, paragraph i of the Ley Forestal incorporates the conceptualization of protected wildlife area in the following terms:

"Art. 3 (…)

i.- Protected wildlife area: A space, regardless of its management category, structured by the Executive Branch to conserve and protect it, taking into consideration its geographical, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest." In accordance with this regulatory analysis, it is necessary to note that the concept of wetland (humedal) is a technical one, derived from the name given to a particular ecosystem whose main characteristic is the presence of soil with special properties that allow water deposited in a given area to be stored permanently or intermittently (but with a defined period of flooding or open water), and whose condition enables the adaptation of diverse species of flora and fauna, making it unique. Hence, the definition of wetland is based on technical aspects and defined characteristics. The main aspect of the definition of a wetland ecosystem lies in its ecological characteristics.

However, not all geographic areas—or, in the terms of the decree, "wetland ecosystems"—automatically constitute a protected wildlife area (área silvestre protegida) to which, at the time of its formal declaration, a special management category (categoría de manejo) is assigned pursuant to Article 32 of the LOA. This formal declaration does not follow from a mere definition, but rather from the public interest of the State in declaring a wetland ecosystem and its zone of influence or buffer zone as a protected wildlife area, which for that purpose must meet the requirements set out in that provision and the subsequent articles of the LOA. In this regard, it is appropriate to quote Art. 36 of the LOA, which enumerates the requirements for formally creating protected wildlife areas:

"Article 36.— Requirements for creating new areas. To create state-owned protected wildlife areas, regardless of the management category established, the following must be met in advance:

• a)Preliminary physiographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify the designation.
• b)Definition of the objectives and location of the area.
• c)Technical feasibility and land tenure study.
• d)Minimum financing to acquire, protect, and manage the area.
• e)Preparation of cadastral plans.
• f)Enactment of the corresponding law or decree." Thus, the inclusion of the term "wetlands" in the body of Art. 32 does not mean that all wetlands are simultaneously protected wildlife areas, but rather that such delimitation corresponds to a specific management category or classification of protected wildlife areas, which must be delimited and defined by the competent authorities upon examining the geographic, biotic, social, and economic parameters that justify the formal declaration on the basis of a duly verified public interest, as set out in the aforementioned requirements.

These premises are important because, in assessing the specific regulatory framework, the PGR held that the principles of rational and sustainable use of wetlands do not require that those ecosystems be dedicated exclusively to conservation, but rather that human activities may be carried out within them in a controlled manner, so long as their ecological characteristics are not affected and the possible impacts are mitigated. It was affirmed, in that regard, that the Convención Ramsar, far from completely prohibiting the development of activities or execution of works in wetlands, promotes the sustainable management and use of wetlands, allowing for the development of economic activities and infrastructure under certain standards and limitations designed to prevent and mitigate any possible negative effects. These findings are consistent with the report submitted by the Minister of the Environment and Energy, Edgar E. Gutiérrez Espeleta, who stated that the national legislation, beyond providing a definition, does not contain a legal regime specific to wetlands (as an ecosystem) as a general category and that, accordingly, it has been acknowledged that certain activities may be carried out without implying a reduction in the level of legally established protection.

These conclusions were shared by the current Minister of the Environment, the Deputy Minister of Water and Seas, and the focal point of the Government of Costa Rica in the Convención Ramsar (oral hearing), who reported that the Convention does not impose a prohibition on carrying out infrastructure works in wetlands, although it does establish a general obligation on States to protect wetlands and grants States a margin of discretion regarding the applicable legal regime. Based on the provisions of Manual 1 of the Conference of the Parties, they concluded that, in compliance with the principles of rational and sustainable use of wetlands, it is possible to carry out activities or interventions in wetlands, provided that the ecological characteristics are not affected and the impacts of such interventions are mitigated; that is, the Convention does not require that wetlands be dedicated exclusively to conservation.

The document cited by the respondent authorities introduces an updated definition of the concept of "rational use of wetlands," which explains that the rational use of wetlands is the maintenance of their ecological characteristics, achieved through the implementation of ecosystem-based approaches, within the context of sustainable development. It further states that the phrase "within the context of sustainable development" is intended to acknowledge that, while it is inevitable that development activities will be carried out in some wetlands, and that many such activities generate significant benefits for society, these may be undertaken in a sustainable manner (source: Secretaría de la Convención de Ramsar, 2010. Uso racional de los humedales: Conceptos y enfoques para el uso racional de los humedales. Manuales Ramsar para el uso racional de los humedales, 4th ed., vol. 1. Secretaría de la Convención de Ramsar, Gland (Switzerland), available at https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/pdf/lib/hbk4-01sp.pdf).

Therefore, based on the analysis of the national regulatory framework as well as the Convención Ramsar and its authoritative interpretations, and additionally the reports submitted by the respondent authorities themselves, three preliminary conclusions may be drawn:

• 1)All wetlands, and specifically their conservation, are clearly in the public interest due to the ecosystem services (servicios ecosistémicos) they provide to the planet;
• 2)Not all wetlands in national territory are registered as internationally important on the Ramsar list, nor are all wetlands in national territory classified as protected wildlife areas, since for such purposes an express delimitation and formal declaration by the Executive Branch through MINAE or by the Legislative Branch is required, taking into account the geographic, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest. It should be recalled that this type of formal declaration is issued for the purpose of formally constituting a protected wildlife area (Art. 32 of the LOA), with all its legal effects, which include, among others, the possibility of expropriation (see voto n.°2014-001170); and
• 3)International regulations do not establish an absolute prohibition on carrying out certain activities or works in wetland ecosystems, but rather, on the contrary, a call is made, within the framework of each country's sovereignty, for the rational use of the wetland ecosystem …"

V. SPECIFIC CASE

The matter at hand concerns whether the environmental viability license (viabilidad ambiental) granted by SETENA to the project known as HYBRIDA FARMS: Nave Industrial, case file number D1-0346-2024-SETENA, is contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment, since, according to the petitioner, there existed technical and scientific inputs issued by the Ministry of the Environment and Energy through the Programa Nacional de Humedales that conclusively establish the existence of a wetland at the location where the project is being developed. The majority of the Court disagrees with the petitioner's assertion that the matter involves only ordinary issues of legality. Nor does it constitute a 'simple failure to comply with obligations and duties legally imposed on the various public administrations in environmental matters, which is properly addressed through the avenue of legality—administrative or jurisdictional—where, with much greater breadth, the alleged failures or omissions may be reviewed,' but rather a matter of determining whether, in the present case, the conduct of the respondent authorities ensured the appropriate management and protection of water resources (recurso hídrico), in accordance with their competencies and the obligations assumed by the country with respect to the protection of wetlands.

In this regard, the matter does not involve a confrontation between technical studies, scientific methodologies, and specialized assessments, as the representative of the developing company argues, but rather of determining whether or not the alleged environmental harm exists, since, as the attorney for Vantage Point Global CR, S.A. rightly points out, this Court has held that in environmental matters, its jurisdiction is limited to: "… verifying whether the competent state agencies have fulfilled the obligation imposed upon them by Article 50 of the Constitución Política …", as has been recognized: "… From the reform of constitutional Article fifty, in which the right to a healthy environment was expressly enshrined as a fundamental right, there was also established—definitively—the State's obligation to guarantee, defend, and protect that right, whereby the State becomes the guarantor of the protection and oversight of the environment and natural resources.

It is by virtue of this provision, in relation to Articles twenty, sixty-nine, and eighty-nine of the Constitución Política, that the State's responsibility to exercise a supervisory and regulatory function in this area was derived, as provided by the constitutional provision itself, a function that is developed by environmental legislation. Thus, the constitutional mandate establishes the State's duty to guarantee, defend, and preserve that right. In this regard, it should be noted that the regulatory framework designates MINAE as the governing body for the sector of natural resources, energy, and mines, as provided in Article two of the Organic Law of that Ministry, number seven thousand one hundred and fifty-two, of the fourth of June, nineteen ninety. This governing function in environmental matters, in the Court's view, encompasses not only the establishment of adequate regulations for the use of forest resources and natural resources, as also provided in Article fifty-six of the Ley Orgánica del Ambiente, but also confers upon it the important function of exercising regulatory authority over environmental matters, which consists of maintaining a leading role in this area.

In this regard, the control and oversight of environmental matters and activities constitutes an essential function of the State pursuant to Article 50 of the Constitución, inasmuch as its third paragraph provides, in the relevant part: 'The State shall guarantee, defend, and preserve that right'; which is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article nine of the Constitución Política, which expressly prohibits the Branches of Government from delegating the exercise of functions that are inherent to them, especially when those functions are essential. Thus, in the area of environmental protection, the functions of regulatory authority, control, and oversight over environmental matters belong to the State, to be carried out by the various administrative agencies …" (sentencia No. 2010006922 of 14:35 hours of April 16, 2010).

The record shows that Vantage Point Global CR, S.A., tax ID number (cédula jurídica) 3-101-890607, is developing the project known as "HYBRIDA FARMS: Nave Industrial," case file Setena D1-0346-2024, on the property in the partido de Cartago numbered 72271-B-000, cadastral plan C-0693669-1987, which is registered as the property of Gringo Green, Limitada, tax ID number 3-102-856385. It was likewise established that, by resolution of SETENA No. 0779-2024-SETENA of May 2, 2024, the Viabilidad (Licencia) Ambiental was granted to that project, opening the Environmental Management (Gestión Ambiental) stage. Setting aside what was alleged by the acting secretary-general of SETENA to the effect that the agency is not empowered to determine or rule out the existence of an aquatic ecosystem on that property and that for such purposes it relies on the official inputs generated by SINAC, as well as that the initial geospatial analysis of the project and the "Guía de uso de la capa de Humedales" allowed for the ruling out of the existence of wetlands on the property and in the vicinity of the Área Protectora Cerros de la Carpintera, the truth is that since the beginning of 2024 there is evidence that the wetlands identified by the petitioner exist at the location, since it was confirmed that in February 2024, the Área de Conservación Central recommended the inclusion of the property on which the project in question, case file number D1-0346-2024-SETENA, was being carried out, in the Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT), so that it would be incorporated into the Registro Nacional de Humedales layer, in order to prevent its deterioration.

In addition, it was ordered that a more detailed study be conducted in the area so as to include it in the Registro Nacional de Humedales, and that the Municipalidad de Cartago be informed of its existence so that the corresponding consultations with SINAC could be made for matters within that body's competence. It was also verified that, in that same month, SINAC officials conducted an inspection at the site in question to verify whether the registered owner had set fire to an area of thermal water bodies, finding evidence of a burn covering just over one hectare, and consequently recommended informing the Comisión Nacional de Humedales so that it could assess the property to determine whether it constituted a wetland and, if so, protect it; days later, SINAC requested the Dirección de Agua to issue its opinion on five possible springs (nacientes) on the property with registration number 72271.

Subsequently, on March 8, 2024, SINAC conducted an inspection of that same property, in which the presence of parked heavy machinery was observed, along with evidence of earthworks (movimientos de tierra), removal of the organic horizon (horizonte orgánico) in an area adjacent to the burn zone and in the possible protection area for the springs and streams, as well as the placement of gravel for a road in a wetland area. For the foregoing reasons, that same day the registered owner was officially warned to refrain from carrying out earthworks or construction and from continuing the works on part of the property. Despite the foregoing, by resolution of SETENA No. 0779-2024-SETENA of May 2, 2024, the environmental viability license challenged herein was granted. This occurred, as the executive director of SINAC explains, without any prior coordination regarding the project in question, even though, as the same official states, on other occasions such coordination was conducted routinely between the two institutions.

He further notes that the fact that the wetland was not listed in the Inventario Nacional de Humedales and did not appear in the SNIT at that time does not imply that it did not exist or that it should not have been recognized and protected, since such protection is not conditioned upon the wetlands forming part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), as stated in Legal Opinion No. 026-J of the Procuraduría General de la República of March 19, 2019, as that same advisory body rightly notes: "… It is possible that wetland units have not been registered for reasons such as: physical remoteness, lack of awareness among field experts, disappearance of the wetland at the time of the visit (due to natural or anthropogenic causes), or denial of access to the wetland site, among others. Therefore, the non-representation of a wetland in this layer does not mean that it does not exist in the field …".

Consequently, assuming that only registered wetlands merit protection is a conclusion that lacks technical basis. From this perspective, in the present case, the Court finds that the granting of the environmental viability license demonstrates a complete lack of inter-agency coordination, as well as the inaction of SETENA in the exercise of its competencies, since it had previously been alerted to the ecological sensitivity of the site, the need to establish a technical precedent for the management of the territory in question, and the need to obtain SINAC's technical opinion as part of the environmental assessment process; however, this did not occur, as the executive director of SINAC himself explains, as a result of the fact that the currently applicable legal regulations allow SETENA to verify environmentally fragile areas (áreas ambientalmente frágiles, AAF) by consulting solely the available digital tools, which is compounded by the fact that the regulations classify wetlands as environmentally fragile areas only if they form part of the State Natural Heritage, which contradicts the obligations assumed by Costa Rica with respect to the recognition and protection of all wetland ecosystems identified in the country, something that did not occur in the present case.

It is also worth noting that, as reported, once the wetland ecosystem is delimited and characterized, that information acquires official and binding status. This means that, regardless of the status of registration on digital platforms, the technical content of the report must be considered in all environmental assessment processes and decisions related to land use (uso del suelo). It is therefore unacceptable to this Court what was alleged by the acting secretary-general of SETENA, to the effect that the manner in which the agency proceeded was correct, since there is no obligation to conduct a field inspection for all case files processed to obtain an environmental viability license, given that there are technical criteria that determine the prioritization of field visits, such as the significance of environmental impact, the absence of sufficient information to make a decision, and the location of the project in an environmentally fragile area (AAF), since in this case it was determined that a field inspection was not necessary in conformity with the geographic data and information and the technical studies submitted, given that, during the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) process, the developer may submit a justification for not conducting the biological study, with such justification being recognized as a sworn declaration (Declaración Jurada) pursuant to Decreto Ejecutivo No. 43848-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC; for there were technical elements giving rise to a presumption that a wetland existed at the site, and it was even overlooked that the property is located within the hydraulic reserve zone (zona de reserva hidráulica) defined by ICAA for the prevention of water intakes for public water supply, established to limit the quantity of uses, drawdowns, and water flows in the Corredor Biológico Cobri-Surac.

For the foregoing reasons, the precautionary principle (principio precautorio) should have been applied in order to thoroughly evaluate the activity so that it would not negatively affect the sustainable management of the water and natural resources of the area; however, this did not occur until July 2, 2025, when by resolution No. 1041-2025-SETENA of 9:51 hours, it was agreed to issue a precautionary measure (medida cautelar) suspending all works throughout the entire project area until SINAC conducted the corresponding ecological integrity study (estudio de integridad ecológica).

On the other hand, with regard to SINAC and the Municipalidad de Cartago, this Court finds that they did seek to protect the wetland ecosystems present in Coris, since, as was established, prior to the opening of the environmental viability process, officials of that agency and that local body sought to identify the wetland and to suspend those activities that could negatively affect the sustainable management of natural resources, issuing a formal alert to the competent institutions. In addition, they issued the protective measures deemed appropriate in light of the incidents that occurred at the site, including burns and removal of the organic horizon in one zone of the property. It was likewise verified that they addressed the environmental complaints filed regarding the encroachment into the protection area of the springs located at the site, the installation of a perimeter fence within the protection area of the existing springs, and the construction and earthworks within the protection areas of the water bodies and the new thermal springs (afloramientos termales).

Furthermore, it was demonstrated that joint meetings were held between SINAC and the Municipalidad, in which staff from SETENA also participated. In addition, they shared relevant technical information and agreed on inter-institutional coordination mechanisms to ensure that any future management activities in the area would be subject to the corresponding technical analysis, including by staff of SINAC's Programa Nacional de Humedales. Additionally, they conducted inspections, among which stands out one in which evidence was found of hydromorphic soils (suelos hidromórficos) characteristic of wetland ecosystems, as well as Gley-type colorations produced by the prolonged saturation of mineral soils that causes iron to transition between its oxidized and reduced forms, and it was verified that the hydrological condition is the result of thermal springs and two streams, in addition to the contribution of subsurface waters that flow toward the wetland ecosystem.

Likewise, the property on which the project under discussion is located was delimited and characterized as a wetland ecosystem, thereby acquiring official and binding status. It was further verified that the Municipalidad de Cartago rejected the land-use certificates (certificados de uso de suelo) filed for the construction of an agroindustrial warehouse (for drying and storage) of 500 m2 and an agroindustrial warehouse (for drying and storage) of 1,000 m2, and the closure of the construction works was ordered. Additionally, in June 2025, the Municipal Department of Urban Planning verified on site that certain works had been carried out without building permits and closed some of the completed works. Furthermore, it was verified that SINAC formally required the developer to submit an endorsed proposal for a Plan de Uso Sostenible incorporating all findings set out in the ecological integrity study, to be filed before SETENA, which, once submitted, was forwarded to that Secretariat for action within its mandate.

Accordingly, the Court finds that SINAC and the Municipalidad de Cartago did not violate the fundamental rights invoked. For the foregoing reasons, insofar as these agencies are concerned, the appeal must be dismissed, as is hereby ordered.

Finally, contrary to what the legal representative of the developing company asserts—namely, that this appeal is based on technical criteria that do not correspond to the property where the company is developing its project, but to different properties located in the area, and that both the official queries to the Registro Nacional de Humedales through the SNIT and various specialized technical studies (edaphological, biological, and hydrogeological) confirm that no wetland ecosystem exists within the project property—SINAC reports that "… as part of the results of the cartographic analysis and field sampling conducted, two wetland ecosystems are located within the study area, totaling 16.23 ha² …". In this regard, official memorandum SINAC-ACC-CH-064-2024 of March 14, 2025 states that: "… the correct, current, and duly substantiated technical report by which SINAC determines the existence of a wetland ecosystem in the Coris area corresponds to official memorandum SINAC-ACC-CH-064-2024, of March 14, 2025.

Said report was prepared by qualified technical staff of the Área de Conservación Central (ACC), with the participation of the Programa Nacional de Humedales, in response to the request processed within case VUI-74.1_231, and was developed applying the technical criteria established in Decreto Ejecutivo No. 42760-MINAE, the current regulatory framework governing the identification, classification, and delimitation of wetland ecosystems. The report was prepared under a comprehensive ecosystem-based approach, based on the principle that wetlands constitute functional units that are not strictly limited to cadastral boundaries, particularly in scenarios where historical anthropogenic interventions have taken place. For these purposes, a methodology was applied in accordance with current technical regulations, which included, among other aspects: • Geospatial analysis using Geographic Information Systems (GIS/SIG) and Digital Elevation Models. • Intensive soil sampling (muestreo edáfico), with 35 soil samples taken at 23 georeferenced points within the assessed area. • Identification of hydromorphic soils through color analysis using Munsell color charts. • Assessment of hydrological conditions, both surface and subsurface, including streams and springs. • Identification of hydrophilic vegetation (vegetación hidrófila) and associated fauna, particularly ecosystem-dependent avifauna.

As a result of the cartographic analysis and field work conducted, report SINAC-ACC-CH-064-2024 expressly and on the basis of technical findings concludes that two wetland ecosystems are located in the study area, with a total approximate extent of 16.23 hectares. The study likewise verified the presence of the three technical criteria required for the identification of wetland ecosystems, namely: • Soil criterion (Criterio edáfico): presence of hydromorphic soils, with gley colorations, anaerobic conditions, and evidence of prolonged saturation. • Hydrological criterion (Criterio hidrológico): presence of permanent streams, a thermal spring, and natural water accumulation, facilitated by predominantly gentle slopes of less than 1%. • Biological criterion (Criterio biológico): identification of obligate and facultative hydrophilic plant species, as well as records of associated fauna, in particular aquatic birds dependent on the ecosystem.

The reduced vegetation cover (cobertura vegetal) observed in some sectors was analyzed in the context of historical anthropogenic disturbances, a circumstance that was duly considered and does not exclude the wetland condition pursuant to the applicable environmental regulations. In order to avoid erroneous interpretations, it is considered necessary to clarify that the SNIT is an official public consultation platform whose purpose is to integrate, display, and make available geospatial information from various State institutions. In that context, the Registro Nacional de Humedales layer, accessible through the SNIT, constitutes a cartographic reference tool that compiles relevant information resulting from the progressive national survey of wetlands that have been studied, characterized, and technically validated at the national level. However, that layer does not contain the complete delimitation of all wetlands existing in national territory, given that the process of identification, characterization, and delimitation of wetland ecosystems is an ongoing one …".

Furthermore, as the secretary-general of SETENA indicates, the cadastral data coincide with the information received by that Secretariat on April 17, 2024, through the Environmental Assessment Document (D1 + Declaración Jurada de Compromisos Ambientales) for the Project: HYBRIDA FARMS: Nave Industrial. (…)"

023507-26. AMBIENTE. SE CUESTIONA QUE LA SETENA OTORGÓ VIABILIDAD AMBIENTAL AL PROYECTO HYBRIDA FARMS EN CORIS DE CARTAGO SIN VERIFICAR ADECUADAMENTE LA EXISTENCIA DE UN HUMEDAL. SE CONSIDERA QUE ANTE INDICIOS TÉCNICOS DE UN ECOSISTEMA AMBIENTALMENTE FRÁGIL DEBE APLICARSE EL PRINCIPIO PRECAUTORIO Y GARANTIZARSE LA INTEGRIDAD AMBIENTAL DEL SITIO. SE DECLARA CON LUGAR, ÚNICAMENTE CONTRA LA SETENA Y, SE ORDENA MANTENER LA MEDIDA CAUTELAR HASTA QUE CONCLUYA DEFINITIVAMENTE EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO. VCG07/2026 “(…) IV.- ANTECEDENTES. En lo que concierne al tema en discusión, es particularmente ilustrativa la sentencia No. 2021-017783 de las 12:15 horas de 11 de agosto de 2021, que en lo que interesa, señala lo siguiente:

IV.- sobre la obligación constitucional de velar por el derecho a un ambiente sano y la protección de las bellezas naturales. equilibrio CON el desarrollo sostenible. La jurisprudencia de la Sala Constitucional, a partir de una interpretación conjunta de los arts. 6, 21, 50 y 89, ha desarrollado los alcances y las obligaciones estatales y municipales derivadas de los derechos fundamentales a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como la protección de las bellezas naturales. El art. 50 también perfila el Estado Social de Derecho, de lo que esta Sala ha concluido que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todas las personas, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. Este Tribunal ha insistido que es a tenor de dichos numerales, así como los compromisos internacionales que el país ha suscrito en la materia, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia. En este sentido, en el voto n.°4830-02 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Solano C., Sancho G., Calzada M., Vargas B., Armijo S., Castro A. y Batalla B.), entre muchos otros, la Sala ha considerado lo siguiente:

“Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando —a través de la fiscalización y la intervención directa¯ la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación.” A partir del postulado derivado del art. 50 que conjuga la obligación estatal de procurar por el mayor bienestar de sus habitantes y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, esta Sala propuso la noción del “desarrollo sostenible”, incluso de previo a su definición legislativa en la Ley Orgánica del Ambiente.

Así, en la sentencia n.°4423-1993 (Sala Constitucional con integración de los Magistrados: Piza E., Castro B., Solano C., Sancho G., Arguedas R., Calzada M.) esta Sala lo delimitó en el siguiente sentido:

“Se debe tomar en consideración que la protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo económico no son desafíos independientes. El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de recursos y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello. Es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Se trata, en consecuencia, de una política cuyo núcleo es una planificación a largo plazo a través de políticas estatales, las cuales deben cumplir con todos los requisitos exigidos por las normas existentes y que, lógicamente, en este campo deben ser vistos con criterios restringidos, pues si se destruyen o se dañan los recursos naturales por una decisión precipitada o bien cuando las condiciones requeridas no son cumplidas, el desarrollo económico, social y político se afectará y decaerá, trayendo como consecuencia lógica la pérdida de la calidad de vida del ciudadano y, por ende, la pérdida de una riqueza invaluable que bondadosamente la Naturaleza nos ha regalado.

Este desarrollo significa reconocer que si deseamos tener acceso continuo a los recursos que posibilitan la vida y si hacemos expandir los beneficios del progreso industrial, tenemos que estar conscientes de las implicaciones y limitaciones que supone tomar ese derrotero. (…)

De todo lo anterior se desprende que, tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, de acuerdo con todo lo que se ha señalado, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro.” Dichos principios fueron posteriormente incorporados en la Ley Orgánica del Ambiente (LOA), n.°7554 del 4 de octubre de 1995, que en el art. 2° dispone, en lo conducente, lo siguiente:

“a) El ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación, con las excepciones que establezcan la Constitución Política, los convenios internacionales y las leyes. El Estado y los particulares deben participar en su conservación y utilización sostenibles, que son de utilidad pública e interés social.

• b)Todos tienen derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente sostenible para desarrollarse, así como el deber de conservarlo, según el artículo 50 de nuestra Constitución Política.
• c)El Estado velará por la utilización racional de los elementos ambientales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional. Asimismo, está obligado a propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible, entendido como el desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas, sin comprometer las opciones de las generaciones futuras. (…)” (Lo destacado no corresponde al original).

Estas premisas son básicas y esenciales para el examen de la normativa cuestionada en el caso concreto, en el tanto el desarrollo de los proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal deben estar revestidos de un necesario equilibrio entre los aspectos medio ambientales y el desarrollo e impulso de las comunidades, dentro de lo que se debe incluir, necesariamente, las obras de infraestructura declaradas de conveniencia nacional. En tal sentido conviene citar nuevamente la LOA, que en los arts. 28 y 29 ordena lo siguiente:

“Art. 28.- Políticas del ordenamiento territorial. Es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente.

Art. 29.- Fines. Para el ordenamiento territorial en materia de desarrollo sostenible, se considerarán los siguientes fines:

• a)Ubicar, en forma óptima, dentro del territorio nacional las actividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso público y recreativo, las redes de comunicación y transporte, las áreas silvestres y otras obras vitales de infraestructura, como unidades energéticas y distritos de riego y avenamiento.
• b)Servir de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente.
• c)Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país.
• d)Promover la participación activa de los habitantes y la sociedad organizada, en la elaboración y la aplicación de los planes de ordenamiento territorial y en los planes reguladores de las ciudades, para lograr el uso sostenible de los recursos naturales.” (Lo destacado no corresponde al original).

Asimismo, la Ley de Biodiversidad n.°7788 del 30 de abril de 1998 apunta uno de los enfoques que debe darse al tratamiento de los elementos de la biodiversidad entendiéndose que el uso de estos elementos deberá garantizar las opciones de desarrollo de las futuras generaciones, la seguridad alimentaria, la conservación de los ecosistemas, la protección de la salud humana y el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. También, ordena que la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad deben incorporarse a los planes, los programas, las actividades y estrategias sectoriales e intersectoriales, para los efectos de que se integren al proceso de desarrollo. (ver art. 11 incisos 3 y 4).

La jurisprudencia de este Tribunal ha evolucionado, además, a contemplar el concepto del “desarrollo sostenible democrático” como derivación de lo dispuesto en los arts. 50 y 74 de la Constitución Política. Tal principio fue desarrollado con amplitud en la sentencia n.°2013-010540 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Armijo S., Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Pacheco S. y Hernández G. Conviene aclarar, no obstante, que en dicha resolución salvó el voto el Magistrado Castillo V.) en la que, en lo conducente, se consideró lo siguiente:

“Con respecto a esto último, resulta de utilidad extender el concepto de "desarrollo sostenible", que tiene asidero en el artículo 50 constitucional, al de “desarrollo sostenible democrático”.

En efecto, hasta ahora, al tratar temas ecológicos, usualmente se hace énfasis en la escasez de los recursos naturales, la necesidad de reducir el consumo de los recursos no renovables, el aumento la producción de los renovables, y el manejo de los desechos contaminantes producidos por la sociedad. De ahí que el término que se mantuvo en boga durante las últimas décadas fue el de desarrollo sostenible, que se centra en el manejo de las variables anteriormente citadas y otras más, a fin de propiciar un desarrollo que no riña con el ambiente. El concepto hasta entonces elaborado abarcaba un componente ambiental -la protección del ambiente-, uno económico -el desarrollo económico basado en la explotación sustentable del ambiente-, y uno social –se consideraba que el desarrollo económico y la conservación del ambiente conllevaban automáticamente el bienestar social. Sin embargo, el énfasis del concepto “desarrollo sostenible” se centraba en los primeros dos elementos, el económico y el ambiental.

El tercero, como se dijo, era una consecuencia casi natural de los dos anteriores. En años más recientes, la evolución del término de desarrollo sostenible ha llevado a poner nuevamente énfasis en el elemento social que se encuentra en él y que, en el fondo, viene a servir de contrapeso al elemento económico predominante hasta hoy. No se pretende afirmar que el elemento social sea un avance novedoso del término desarrollo sostenible. Por el contrario, se puede apreciar que ese ha sido un factor que constantemente ha estado presente en la discusión, pero que ha sido relegado en la práctica a un segundo plano ante la preponderancia de los otros elementos citados. Así, por ejemplo, el informe rendido en 1987 por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo ante las Naciones Unidas señaló que el desarrollo sostenible implica satisfacer las necesidades básicas de todas las personas y proveer a todos de la oportunidad de aspirar a una mejor vida, pues un mundo en el que la pobreza sea endémica será siempre propenso a catástrofes ecológicas y de otro tipo.

La satisfacción de las necesidades básicas -nos dice el informe- significa no solo una nueva era de crecimiento económico, sino también asegurarles a las personas en pobreza que van a obtener una parte justa de los recursos requeridos para mantener el crecimiento.

El elemento social del desarrollo sostenible se verifica también en el componente de justicia social propio del Estado de Derecho y que ha sido recogido por nuestra Constitución Política. En efecto, el artículo 50 constitucional establece que: “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” En un mismo artículo, el legislador constitucional ha incluido los tres elementos del desarrollo sostenible: la estimulación de la producción (elemento económico), el ambiente ecológicamente equilibrado (elemento ecológico) y, además, el reparto más adecuado de la riqueza y el ambiente sano (elemento social). La lectura del artículo también debe hacerse en conjunto con el artículo 74 de la Constitución, que explícitamente establece el deber de procurar una política permanente de solidaridad nacional con asidero en el principio cristiano de justicia social. Ya en la resolución número 1441-92 de las 15:45 horas del 2 de junio de 1992, la Sala observó en ambos artículos la base del Estado Social de Derecho costarricense:

"El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza" lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibidem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado Social de Derecho".

Esos postulados constitucionales han sido desarrollados a su vez en la legislación nacional. De ahí que en materia ambiental se hayan promulgado la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, la Ley Forestal, la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley de Biodiversidad, entre muchas otras. De hecho, esta última también contiene un desarrollo del elemento social del desarrollo sostenible. En su artículo 9 se lee lo siguiente:

“ARTÍCULO 9.- Principios Generales Constituyen principios generales para los efectos de la aplicación de esta ley, entre otros, los siguientes:

(…)

1. 4Equidad intra e intergeneracional. El Estado y los particulares velarán porque la utilización de los elementos de la biodiversidad se utilicen en forma sostenible, de modo que las posibilidades y oportunidades de su uso y sus beneficios se garanticen de manera justa para todos los sectores de la sociedad y para satisfacer las necesidades de las generaciones futuras” (sic)

Como se ve, el elemento democrático del desarrollo sostenible, que se encuentra amparado en los numerales 50 y 74 de la Constitución Política, conlleva intrínsecamente la distribución justa tanto de los beneficios como de las cargas ambientales. En el Estado Social de Derecho, esto implica la preservación de la naturaleza para las generaciones futuras y el aprovechamiento solidario del ambiente.” (Lo destacado no corresponde al original.

Tales consideraciones resultan relevantes pues justamente están consignadas en la parte considerativa del decreto n.°39838-MINAE cuestionado en esta acción de inconstitucionalidad, al señalar lo siguiente:

“1. Que el artículo 50 de la Constitución Política consagra a favor de todos los habitantes de la Nación el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, siendo que este derecho incluye la conservación, uso y manejo sostenible de la biodiversidad y la equitativa distribución de beneficios derivados de ésta, asegurando la mayor participación de la comunidad.

2. Que mediante la resolución número 10540-13 de las 15:50 horas del 7 de agosto del 2013, la Sala Constitucional, tomando como base el principio del desarrollo sostenible, el principio de justa distribución de la riqueza y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, establece el principio del desarrollo sostenible democrático, como consecuencia de la interpretación de los artículos 50, 69, 74 y 89 de la Constitución Política.

3. Que en ese contexto, la Sala Constitucional concluye que "el elemento democrático del desarrollo sostenible, que se encuentra amparado en los numerales 50 y 74 de la Constitución Política, conlleva intrínsecamente la distribución justa tanto de los beneficios como de las cargas ambientales. En el Estado Social de Derecho, esto implica la preservación de la naturaleza para las generaciones futuras y el aprovechamiento solidario del ambiente.

9. Que la función esencial y prioritaria del Estado consiste en velar por la conservación, protección, administración, aprovechamiento y fomento de los recursos públicos del país de acuerdo con el principio de sostenibilidad, proporcionalidad y razonabilidad de su uso. A tal efecto fomenta entre las diversas instituciones públicas la obligación de ayuda recíproca, con el fin de cumplir con sus respectivos objetivos y fines pública”.

De manera que en la evaluación concreta de la normativa sometida a impugnación, este Tribunal debe partir necesariamente de la valoración de estos enunciados como presupuestos del examen de su constitucionalidad, pues se observa que se trata de una iniciativa que pretende autorizar el desarrollo de infraestructura declarada de conveniencia nacional en áreas ecológicamente sensibles, de manera que los requisitos establecidos en el decreto persiguen, precisamente, la intervención controlada en aras de armonizar la posibilidad del desarrollo y el progreso, con la conservación, protección y restauración de sistemas ecológicos de interés público.

V.- la importancia ecológica de los humedales Y SU TRATAMIENTO NORMATIVO, LEGISLACIÓN INTERNACIONAL Y NACIONAL. La definición de “humedales” se encontraba dispuesta originalmente en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (LCVS), que en el art. 2° párrafo 15 disponía que son “Extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros” (normativa ya derogada).

Posteriormente, su definición se plasmó en la LOA, cuyo art. 40 los define de la siguiente manera:

“Los humedales son los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja.” (Lo destacado no corresponde al original).

Asimismo, el art. 41 refiere que se declaran de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén estos protegidos o no por las leyes que rijan esta materia. Dicho numeral regula “Art. 41.- Interés público. Se declaran de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén o no estén protegidos por las leyes que rijan esta materia.” Es decir, por lo valiosos que son en términos ambientales, los humedales y, concretamente, su conservación constituye una temática declarada por el legislador como de orden público. Es prácticamente reconocido por todas las autoridades internacionales que los humedales naturales sanos y en adecuado funcionamiento son fundamentales para los medios de subsistencia humanos y para el desarrollo sostenible. En virtud de tal premisa, Costa Rica aprobó la “Convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas”, en adelante, Convención Ramsar, Ley n.°7224 del 09 de abril de 1991.

Dicha Convención parte del reconocimiento de las funciones ecológicas fundamentales de los humedales, en su calidad de reguladores de los regímenes hidrológicos y en tanto que hábitats de una fauna y flora características y, particularmente, de las aves acuáticas. Además, de que constituyen un recurso de gran valor económico, cultural, científico y recreativo, cuya pérdida sería irreparable. Al respecto, cuando las autoridades costarricenses estaban llevando a cabo el proceso de aprobación legislativa, se planteó la correspondiente consulta preceptiva de constitucionalidad ante la Sala (integrada por los Magistrados Rodríguez V., Piza E., Baudrit G., Castro B., Solano C., Mora M., Sancho G.), y en esa oportunidad se vertió la siguiente opinión:

“La Sala encuentra que la aprobación del presente Convenio no ofrece obstáculo de tipo constitucional, pues si requiere, la propia redacción del artículo 89 de la Constitución Política, aun cuando poco terminada e incipiente, contiene una definición de la necesidad del Estado de proteger las bellezas naturales, no como un ejercicio ocioso de la belleza en sí y por sí, sino más bien, por lo que esas bellezas significan y constituyen para los sistemas biológicos o ecológicos. Debe agregarse a esto el hecho que ya la propia legislación interna, contiene deberes del Estado que en mucho exceden a los que se establecen en la Convención de Ramsar, como serían los artículos 3, 4, 5 y 6 pero especialmente tomando en consideración que de conformidad con lo que establece el artículo segundo de la Convención, inclusive la inscripción de una zona húmeda en la "lista" a que se refiere ese texto, se realiza "sin perjuicio de los derechos exclusivos de soberanía de la parte contratante cuyo territorio se encuentra situado dicha zona húmeda".

Si el Estado Costarricense ha definido su política inscribiéndose en un esfuerzo internacional por proteger cierto tipo de zonas de riqueza ecológica, botánica, zoológica, limnológica o hidrológica, contribuirá enormemente no sólo a mejorar la calidad de vida de los habitantes del país, sino del mundo como un todo. Si ese es el deber y la función del Estado, encuentra la Sala coherencia que se suscriba una Convención como la de comentario.” (opinión consultiva n.°533-1991).

Posteriormente, en la sentencia n.°1888-1995 la Sala (integrada por los Magistrados Mora M., Castro B., Solano C., Arguedas R., Calzada M., Arias G. y Molina Q.) se pronunció en relación con la importancia medio ambiental de los humedales. Al respecto, se resolvió lo siguiente:

“Los humedales se encuentran formados por una serie de componentes físicos, biológicos, químicos, que corresponden a suelos, agua, especies animales y vegetales y nutrientes. Los procesos que se producen entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permite que el humedal realice ciertas funciones, positivas en la zona en que se ubica, tales como el control de inundaciones y la protección contra fenómenos naturales como las tormentas. Genera también productos en beneficio de las personas y de la sociedad en general, tales como: mantenimientos de la vida silvestre, pesquería y recursos forestales. La importancia de los humedales, entre otros, estriba entonces dada su naturaleza para los países que fomentan su desarrollo y conservación, lo es el sostenimiento de gran cantidad y variedad de habitad (sic), con impactos socio-económicos favorables para ciertos sectores de la población que se dediquen a su explotación racional y la aparición de un singular paisaje identificable plenamente por su gran belleza y diversidad en cuanto a la vida silvestre que forman parte de su patrimonio cultural, fuente importante para el turismo de un país o región”. (Consideraciones reiteradas en la sentencia 5255-1998).

En la sentencia n.°2009-014288 –incluso invocada por la autoridad Focal entre Costa Rica y RAMSAR– la Sala distinguió entre lo que corresponde definir entre un “ecosistema de humedal” respecto a las “áreas silvestres protegidas” (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Calzada M., Mora M., Vargas B., Jinesta L., Abdelnour G., González Q. y Araya G.). En dicha sentencia, se consideró, en lo conducente, lo siguiente:

“Tal y como resaltan todos los intervinientes en el presente proceso, el término humedal está contemplado en la Ley Orgánica del Ambiente en dos dimensiones: la de espacio o ecosistema y como categoría de manejo de las áreas silvestres protegidas. En el primer caso, el término “humedal” es el nombre con que se conoce a un determinado ecosistema cuya particularidad principal es la presencia de un suelo con características especiales que permiten que el agua depositada en un territorio se almacene de forma permanente o intermitente (pero con un periodo determinado de inundación o espejo de agua) y cuya condición permite la adaptación de variadas especies de flora y fauna que lo hacen especial, definición que coincide con la de la Convención de Ramsar. El aspecto principal para el reconocimiento de un ecosistema de humedal radica en sus características ecológicas: a) tipo de suelo (suelos hídricos o hidromórficos), b) vegetación hidrófila (plantas adaptadas a suelos inundados, anaeróbicos en la mayoría de los casos), c) fauna dependiente de este régimen y ecosistema y, d) condición hídrica (relativo al clima), pero según la presencia y distribución de las especies presentes se clasifica de acuerdo a su patrón distintivo.

En su segunda dimensión, el término “humedal” no está asociado al referido concepto técnico, sino a la figura de Área Silvestre Protegida como una categoría de manejo al amparo del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. Si el Estado tiene interés en declarar un ecosistema de humedal y su zona de influencia o amortiguamiento como Área Silvestre Protegida, debe cumplir los requisitos establecidos en la Ley Orgánica del Ambiente, facultando al Estado a expropiar o pagar los terrenos privados. Sin embargo, ello no implica descartar la existencia y protección de los ecosistemas del humedal, solo porque no están declarados como Área Silvestre Protegida, o por estar en propiedad privada.” (Lo destacado no corresponde al original).

En dicha resolución la Sala enfatizó claramente las dos posibles dimensiones de los humedales, reconociendo su definición por un lado en virtud de sus características ecológicas y, por aparte, estipulando que a la luz de la LOA existirán algunos humedales que, por sus especiales características ecológicas, sean integrados a las áreas silvestres protegidas como una específica categoría de manejo.

En la sentencia n.°2011-016938 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Armijo S., Mora M., Cruz C., Rueda L., Pacheco S., Araya G. y Ulate C.) la Sala conoció los reparos de inconstitucionalidad contra el decreto ejecutivo n.°35803-MINAET del 7 de enero de 2010, denominado “Criterios Técnicos para la identificación, clasificación y conservación de Humedales”. En dicha resolución la Sala aclaró algunos conceptos de importancia para la resolución de esta acción de inconstitucionalidad:

“Lo primero que debe decirse es que no lleva razón el accionante cuando afirma que hay manglares o humedales que no forman parte del Patrimonio Natural del Estado. Más concretamente, está claro, de acuerdo con los elementos normativos de juicio que citan las partes, incluyendo a la accionante, que todos los humedales que se encuentren en propiedades del Estado (que pertenezcan a cualquier ente, órgano u organismo estatal), forman parte de ese patrimonio (…)

De las citas anteriores y el análisis de los instrumentos normativos indicados por la accionante, se desprende que la declaración de área silvestre protegida requiere una serie de requisitos y estudios, no basta la mera manifestación de voluntad de la Administración. (…) Un área silvestre protegida tiene una eficacia jurídica especial, en tanto obedece a motivos especiales claramente definidos, se sustenta en estudios científicos y técnicos, está fundamentada en instrumentos normativos específicos, implica una serie de obligaciones para la Administración y está enmarcada dentro de un contexto de planificación que tiene la finalidad de preservar el recurso natural.” (lo resaltado no corresponde al original).

Finalmente, corresponde citar lo resuelto por la Sala en el voto n.°2016-003855 (que fue una acción de inconstitucionalidad contra la ley denominada “Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”. Concretamente se cuestionó la inconstitucionalidad de dicha normativa por no excluir a los humedales de las áreas en las cuales se pueden dar concesiones para la construcción y operación de marinas y atracaderos turísticos. En dicha resolución la Sala no solo se pronunció en relación con la importancia ecológica de los humedales y a la suscripción de la Convención Ramsar, sino también a su régimen jurídico. Para lo anterior, distinguió los humedales adscritos a las áreas silvestres protegidas, los humedales integrados al Patrimonio Natural del Estado (PNE) por estar inmersos en bienes de dominio público y humedales que están en terrenos privados concluyendo que, por esa posibilidad, no resultaba inconstitucional la autorización tácita de otorgar concesiones en algunos tipos de humedales, aunque siempre sometidos a protección ambiental. En lo conducente, la Sala (integrada por los Magistrados Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Hernández L., Salazar A. y Hernández G.) resolvió lo siguiente:

“Al respecto, esta Sala observa dos cuestiones. Por un lado, nuestro Ordenamiento Jurídico no contiene un régimen jurídico propio de los humedales como categoría general que prohíba de forma absoluta y general la posibilidad de ser dados en concesión. Por otro lado, la norma en cuestión sí hace excepciones para el otorgamiento de concesiones en ciertos humedales.

Pero antes de examinar estos dos aspectos, recuérdese la importancia que esta Sala ha reconocido en su jurisprudencia a los humedales. A) Sobre los humedales y su importancia ambiental, cultural y económica.- Tal como esta Sala lo indicó mediante 2009-014288 de las 15:19 horas del 09 de setiembre del 2009, se ha referido a la relevancia de estos ecosistemas y su protección, en las sentencias 2001-12817 de las 10:28 horas del 14 de diciembre del 2001 y 2007-6246 de las 19:30 horas del 8 de mayo del 2007, entre otras, señalando que los humedales son considerados de los ecosistemas más productivos del mundo. (…) La importancia de los humedales no lo es sólo en función de la biodiversidad y de las que se desarrollan a escala ecológica, sino porque proveen de funciones de apoyo y productos esenciales para las comunidades humanas en el mundo en desarrollo e industrializado. Según la doctrina y estudios científicos, el término humedales comprende una gran variedad de ecosistemas, con características muy distintas, se pueden clasificar en siete unidades paisajísticas: estuarios, costas abiertas, llanuras de inundación, pantanos de agua dulce, lagos, turberas y bosques de inundación; o en humedales de agua salada, de agua dulce o humedales artificiales.

Cada uno está formado por una serie de componentes físicos, químicos y biológicos, tales como suelos, agua, especies de animales, vegetales y nutrimentos. Los procesos entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permiten que el humedal desempeñe funciones, como el control de inundaciones y la protección contra tormentas, y que se generen productos, como la vida silvestre, pesquería y recursos forestales, purifican el agua y estabilizan la línea de la costa. No todas las características están presentes en cada humedal, pocos desempeñan todas las funciones de la misma manera. Además, presentan atributos muy valiosos como la diversidad biológica y la singularidad del patrimonio cultural. Es la combinación de estas funciones, productos y atributos de los ecosistemas la que hace que los humedales sean importantes para la sociedad. Mediante el almacenamiento de las precipitaciones y la liberación uniforme de la escorrentía, los humedales pueden disminuir la embestida destructiva de las crecidas y los ríos, por lo que la conservación de los depósitos naturales puede evitar la construcción de presas y embalses.

Su vegetación puede estabilizar la línea costera mediante la reducción de la energía de las olas, corrientes u otras fuerzas de erosión, al mismo tiempo que con las raíces de las plantas, sostiene los sedimentos del fondo en su lugar, lo que puede prevenir tanto la erosión de valiosas tierras agrícolas o habitadas, como el daño a la propiedad. Los humedales que remueven nutrientes, mejoran la calidad del agua y ayudan a prevenir la eutrofización, lo que puede evitar la necesidad de construir sistemas de tratamiento del agua. Por otro lado, muchos sostienen la vida de densas poblaciones de peces, ganado o vida silvestre, que se alimentan de sus aguas ricas en nutrientes o de su sustrato, o bien comen en sus exuberantes pastizales. Los ciclos hidrológicos, de nutrientes y de materia, y los flujos de energía de los humedales, pueden estabilizar las condiciones climáticas locales, en particular, las precipitaciones y las temperaturas, lo que influye tanto en las actividades agrícolas como en aquellas basadas en los recursos naturales, como en la estabilidad de los ecosistemas naturales y en el mismo humedal.

Coadyuvan además en la recreación, pesquerías, recurso agrícola y el turismo, así como en el aprovechamiento directo de los recursos forestales que generan en un importante número de bienes, que van desde leña, madera para la construcción y corteza, entre los productos maderables, hasta resinas y medicinas, que son productos forestales “secundarios” no maderables. Son incluso importantes como reserva genética de ciertas especies vegetales –como el arroz-. Es por ello que varios instrumentos internacionales, entre los que destaca la Convención sobre los Humedales o Convención de Ramsar, suscrita por nuestro país según Ley No. 7224 el 9 de abril de 1991 y publicada en el Diario oficial la Gaceta el 8 de mayo del mismo año, se ocupan de su protección. La Convención es un tratado intergubernamental que ofrece un marco de referencia para la cooperación internacional en pro de la conservación y uso racional de los humedales.

La Convención proclama el deber de los Estados de proteger –en aras no solamente de sus propios intereses, sino de intereses internacionales- estos ecosistemas, por lo que los países tienen la obligación de desarrollar políticas nacionales que tiendan a la conservación de estos ambientes en sus políticas del uso de la tierra y cada país miembro de acuerdo a la Convención, debe incluir por lo menos un sitio en la Lista de Humedales de Importancia Internacional. Por su parte, nuestra legislación nacional desarrolla tal compromiso en algunas leyes como la Ley Orgánica del Ambiente, ley Nº 7554 de 28 de setiembre de 1995, la cual en el artículo 32, facultó al Poder Ejecutivo a incluir a los Humedales en las distintas categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas, que están bajo la administración del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) -con la colaboración de las municipalidades- y los declara de interés público, así como a su conservación.

• B)Sobre la no prohibición absoluta de que humedales puedan ser dados en concesión: Ciertamente esta Sala observa que de la “Convención relativa a los humedales de importancia internacionales especialmente como hábitat de aves acuáticas” (Convención Ramsar), aprobada por Ley número 7224 de 9 de abril de 1991, no se desprende la obligación de prohibición de la concesión en humedales. Así que no se puede concluir que la concesión en humedales para la construcción de marinas o atracaderos turísticos, por sí misma, constituye una violación a las obligaciones adquiridas en dicha Convención por el Estado costarricense. De igual forma, la posibilidad de dar concesiones para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos no puede considerarse, en cuanto tal, una desmejora en el nivel de tutela jurídicamente establecido, pues no existe un régimen jurídico propio de los humedales como categoría general que prohíba de forma absoluta y general la posibilidad de ser dados en concesión.

Pese a ello, es válido que el legislador establezca la prohibición de dar en concesión cierto tipo de humedales, como en este caso, según se ciertos humedales que NO pueden ser dados en concesión: Esta Sala, mediante varios votos, procedió a examinar el proyecto de ley que dio origen a la ley cuestionada según las consultas facultativas presentadas (véanse los votos números 2008-015760, 2009-017511, 2010-012026 y 2010-018702). Propiamente sobre el tema de los humedales y el principio de progresividad de los derechos humanos en materia ambiental, por no excluirlos de la prohibición de construcción de marinas, véase lo resuelto en el voto número 2010-018702 de las 15:27 horas del 10 de noviembre del 2010 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Calzada, Mora, Armijo, Cruz, Castillo, Abdelnour y Hernández G.), donde se resolvió que resultaba inconstitucional proteger unas zonas y otras no, sin un criterio técnico que así lo sustente, pues ello resulta lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales.

(…)

Así entonces, en esta resolución la Sala concluyó que proteger unas zonas y otras no sin un criterio técnico que así lo sustente, resultaba lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales. Ahora bien, de la lectura de la norma impugnada se constata que el legislador, corrigió el error apuntado en la sentencia anterior, y procedió a excepcionar algunos humedales de la posibilidad de ser dados en concesión. Tal como lo indica la Procuraduría General de la República en su informe, los accionantes no llevan razón, y la norma impugnada sí establece tres tipos de excepciones a humedales que no puedan ser dados en concesión, a saber a: humedales manglares, humedales con ecosistemas coralinos y humedales que forman parte del patrimonio natural del Estado, de conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal , y que están bajo la supervisión del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet).

El resto de humedales (sic), no contenidos en dichas excepciones, sí podrían ser dados en concesión, incluidos aquellos que, estando en bienes de dominio público, son administrados por las distintas municipalidades o por el Instituto Costarricense de Turismo, en los términos en que la misma Ley impugnada lo establece. Pero aun así, ello no significa en modo alguno, que queden desprotegidos, por cuanto, para el caso de las marinas, la respectiva concesión requiere de la realización previa de un estudio de impacto ambiental (EsIA), y para el caso de los atracaderos un Plan de Gestión Ambiental, según se desprenden del artículo 8, inciso d) de la Ley número 7744. Además, las actividades que se pueden desarrollar en ellos, pese a la concesión, están sujetas a ciertas limitaciones, según se dirá. En este sentido conviene realizar una precisión relevante: Aunque no todos los humedales forman parte del patrimonio natural del Estado (PNE), sino sólo aquellos que están en bienes de dominio público -pues pueden existir humedales en propiedad privada- todos los humedales son de interés público y están sometidos a un régimen jurídico especial de protección.

Así que, independientemente de su ubicación (en bienes de dominio público o privado), los humedales son de interés público. Queda claro entonces que, los únicos humedales que se consideran parte del patrimonio natural del Estado son aquellos que se encuentran en bienes de dominio público, independiente de que hayan sido reconocidos como áreas silvestres protegidas. En otras palabras, pese a no ser declarados como áreas silvestres protegidas, los humedales que están dentro de bienes de dominio público, son parte del patrimonio natural del Estado, con la excepción que se dirá. Véase lo que esta Sala estableció mediante el voto número 2011-016938 de las 14:37 horas del 07 de diciembre del 2011 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Armijo, Mora, Cruz, Rueda, Pacheco, Araya y Ulate), cuando claramente indica que los humedales que se encuentren en propiedades del Estado son parte del Patrimonio Natural del Estado, aunque no hayan sido declarados áreas silvestres protegidas:

“… lo primero que debe decirse es que no lleva razón el accionante cuando afirma que hay manglares o humedales que no forman parte del Patrimonio Natural del Estado. Más concretamente, está claro, de acuerdo con los elementos normativos de juicio que citan las partes, incluyendo a la accionante, que todos los humedales que se encuentren en propiedades del Estado (que pertenezcan a cualquier ente, órgano u organismo estatal), forman parte de ese patrimonio (…) -en primer lugar- no es cierto que los ecosistemas de humedales que forman parte de ese patrimonio público, son solo, los que cuentan con una declaratoria de área silvestre protegida (…) VI.- CONCLUSIÓN. El Patrimonio Natural del Estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico, cuyos terrenos que lo conforman según la legislación ambiental, no necesitan de una declaratoria de área silvestre protegida para ser objeto de protección por parte de la Administración …” (Resaltado no corresponde al original).

Posición que es ratificada recientemente mediante el voto número 2014-001170 de las 14:30 horas del 29 de enero de 2014 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Armijo, Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Hernández y Salazar) cuando se dijo:

“VIII.- Un humedal lo es, independientemente que haya sido declarado por el Estado o no. (…) En otras palabras, la declaratoria del Estado no es un elemento esencial para que un terreno sea un humedal, objetivamente hablando. Esta Sala Constitucional ha insistido en su jurisprudencia, en el deber del Estado de proteger los humedales aun cuando no hayan sido declarados. Así, en la sentencia No. 2009 – 014288 de las 15:19 hrs. de 9 de setiembre de 2009, se indicó:

“(…) Si el Estado tiene interés en declarar un ecosistema de humedal y su zona de influencia o amortiguamiento como Área Silvestre Protegida, debe cumplir los requisitos establecidos en la Ley Orgánica del Ambiente, facultando al Estado a expropiar o pagar los terrenos privados. Sin embargo, ello no implica descartar la existencia y protección de los ecosistemas del humedal, solo porque no están declarados como Área Silvestre Protegida, o por estar en propiedad privada. Es por ello que la norma impugnada, al establecer que los humedales deben ser creados por decreto ejecutivo, resulta contraria a las disposiciones de la Convención de Ramsar, que obligan a la protección de estos valiosos ecosistemas, que brindan sinnúmero de servicios ambientales a la sociedad, ya sea que hayan sido sometidas a una categoría especial de manejo por el ente rector de los recursos naturales, lo que en algunos casos implica su expropiación o bien se trate de propiedad privada.

La obligatoriedad de uso razonable y racional de estos ecosistemas atañe tanto al Estado como a los particulares, por lo que disposiciones como la impugnada constituyen un obstáculo incompatible con el cumplimiento de los fines de la Convención por parte del Estado Costarricense (…) De conformidad con las normas y principios constitucionales señalados, estima este Tribunal que la norma impugnada, en tanto exige la creación de los humedales por decreto ejecutivo, no es acorde con la obligación de tutelar eficaz y apropiadamente estos ecosistemas, según lo exige la Constitución Política. La disposición constituye un obstáculo para la aplicación del régimen de protección vigente en otras disposiciones de rango legal, como las que establece la Ley Orgánica del Ambiente, lo que no es acorde con los preceptos constitucionales señalados que les brindan protección (…)” (el énfasis no pertenece al original).

Ahora bien, el resto de humedales que no fueron excepcionados de la norma en cuestión, pueden ser dados en concesión, pero aun así, debe entenderse que están sujetos a una protección jurídica especial. Ello por cuanto la cuestión va más allá de cuáles humedales pueden y cuáles no pueden ser dados en concesión, sino la protección que el Estado está obligado a darles a todos en general. Ni la propiedad privada ni la concesión excluyen normas y protocolos de tutela preventiva a la que debe someterse toda propiedad privada en donde haya un humedal o el concesionario de un humedal. Como ha dicho esta Sala en anteriores oportunidades (véase el voto número 2014-01170), todos los humedales, sean o no declarados por el Estado, formen parte o no de áreas silvestres protegidas, o aún los que están en propiedad privada, deben ser protegidos. Esa protección consiste, no sólo en la necesidad que, de previo a la concesión se requiere, para el caso de las marinas, la realización previa de un estudio de impacto ambiental (EsIA), y para el caso de los atracaderos un Plan de Gestión Ambiental. Sino además, sólo a modo de ejemplo y sin excluir otro tipo de protección establecido en otras normas, acatar las disposiciones que definen las conductas prohibidas que establece la Ley de Conservación de Vida Silvestre (…)” (Lo destacado no corresponde al original).

De este modo queda patente la importancia ambiental de los humedales. A nivel doctrinario hay prácticamente unanimidad en el sentido de que los humedales son esenciales para la supervivencia humana, esto, por cuanto incluyen algunos de los ecosistemas más productivos del mundo y proporcionan servicios ecosistémicos que producen innumerables beneficios Los humedales son ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos que incluyen tanto hábitats de agua dulce inundados de forma permanente o estacional, lagos, ríos pantanos, así como áreas costeras y marinas tales como estuarios, lagunas costeras, manglares y arrecifes. El ciclo global del agua sustenta la producción primaria y el reciclaje de nutrientes y proporciona agua dulce y alimentos para los seres humanos. También se les considera esenciales por cuanto los humedales pueden ser aprovechados para el transporte y la energía hidroeléctrica.

Proporcionan materias primas y recursos genéticos, incluidos medicamentos. Además, ayudan a mitigar las inundaciones, proteger las costas y almacenar y secuestrar el carbono. Por esa importante cantidad de servicios ecosistémicos, se ha llegado a afirmar que las decisiones que les afecten no pueden ser a corto plazo, sino pensando en los beneficios que traen a toda la sociedad, pues constituyen un elemento central del desarrollo sostenible. De manera que corresponde que las autoridades públicas no subestimen el valor de sus beneficios para la naturaleza y la humanidad. (fuente: Convención de Ramsar sobre los Humedales, (2018). Perspectiva mundial sobre los humedales: Estado de los humedales del mundo y sus servicios a las personas. Gland (Suiza), Secretaría de la Convención de Ramsar, disponible en la página: https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/library/gwo_s.pdf). Partiendo de tal reconocimiento fue precisamente que, a nivel internacional se suscribió la Convención Ramsar.

Este es el único instrumento jurídico internacional que se centra principal y concretamente en la protección de los humedales (aunque se debe reconocer que hay otros instrumentos internacionales ratificados por Costa Rica que también procuran promover la gestión sostenible, la conservación y el reforzamiento de sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero, entre los que se encuentran los humedales; ver, por ejemplo, el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Ley no. 7414 de 13 de junio de 1994). Ahora bien, se le reconoce a la Convención Ramsar el haber realizado una gran labor a nivel mundial para promover la conservación y el uso racional de los ecosistemas de humedal; velando por que los mismos desempeñen un papel clave en el cumplimiento de los objetivos del desarrollo sostenible, resguardan las poblaciones de especies que se desenvuelven en su ecosistema, evitan la degradación de las tierras, mejoren la calidad del agua, enfrenten el cambio climático y procuren por la reducción del riesgo de desastres.

Respecto de los compromisos adquiridos por Costa Rica en relación con la suscripción de la Convención Ramsar conviene señalar que las partes contratantes en dicho instrumento tienen tres obligaciones principales que se han considerado los “pilares” –respecto de los cuales se insistió en la vista oral-:

• a)Conservar y usar de manera racional todos los humedales: El art. 3 de la Convención dispone que las partes contratantes deberán elaborar y aplicar sus planes de gestión de forma que favorezcan la conservación de las zonas húmedas inscritas en la “Lista” y, siempre que ello sea posible, la explotación racional de los humedales de su territorio.
• b)Designar y conservar, al menos, un humedal de importancia internacional o “Sitio Ramsar”: El art. 2 ordena que cada parte contratante deberá designar los humedales adecuados de su territorio, que incluirán en la lista de zonas húmedas de importancia internacional y de la que se ocupa la oficina contemplada en el art. 8° del propio convenio. Los límites de cada humedal deberán describirse de manera precisa y ser incluidos en un mapa y podrán comprender las zonas de las orillas o de las costas adyacentes a la zona húmeda y de las islas o extensiones de agua marina de una profundidad superior a los seis metros a marea baja, rodeadas por humedales, especialmente cuando estas zonas, islas o extensiones de agua son importantes para el hábitat de las aves acuáticas. Según el propio convenio la selección de los humedales que se inscriban en la lista debe basarse en su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico.

En primer lugar, deben inscribirse las zonas húmedas que tengan importancia internacional para las aves acuáticas en todas las estaciones del año. El propio convenio reconoce que la inscripción de una zona húmeda en la lista se realiza sin perjuicio de los derechos exclusivos de soberanía de la parte contratante sobre cuyo territorio se encuentra situada dicha zona húmeda. El compromiso internacional consiste en que cada parte contratante señalará, por lo menos, un humedal que pueda inscribirse en la lista en el momento de firmar la convención o de depositar su instrumento de ratificación o de adhesión. Las partes contratantes tendrán derecho a añadir a la lista otras zonas húmedas situadas en su territorio, a ampliar las que ya están inscritas o, por motivos urgentes de interés nacional, a retirar de la lista o a reducir los humedales ya inscritos, lo que implica que paralelamente deben informar de estas modificaciones, lo más rápidamente posible, a la organización o al gobierno responsable de las funciones de la Oficina permanente.

Cada parte contratante deberá tener en cuenta sus responsabilidades, a nivel internacional, para la conservación, gestión, control, explotación racional de las poblaciones migrantes de aves acuáticas, tanto señalando las zonas húmedas de su territorio que deban inscribirse en la lista, como haciendo uso de su derecho para modificar sus inscripciones.

• c)Cooperar más allá de las fronteras nacionales en humedales transfronterizos, sistemas de humedales compartidos y especies compartidas: El art. 5 ordena que las partes contratantes se consultarán sobre el cumplimiento de las obligaciones que se deriven de la Convención, especialmente en el caso de una zona húmeda que se extienda por los territorios de más de una parte contratante o cuando una cuenca hidrológica sea compartida por varias partes contratantes. Al mismo tiempo, hace un llamado a las partes para que se esfuercen por coordinar y apoyar activamente sus políticas y reglamentos actuales y futuros relativos a la conservación de los humedales, de su flora y de su fauna.

La obligación primera contraída mediante la suscripción de la Convención Ramsar se refleja en la legislación interna, pues como ya se indicó supra, hay una declaratoria de interés público en la conservación de los humedales y el art. 45 de la LOA establece una prohibición de las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como por ejemplo, la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas. Esta norma es de suma relevancia y debe servir de norte en la interpretación y aplicación del decreto que es objeto de esta acción de inconstitucionalidad, pues por ningún motivo se debe perder de vista el interés público en la protección de los ecosistemas de humedal y, además, la prohibición impuesta por el legislador de interrumpir sus ciclos naturales, o la construcción de obras que tiendan al deterioro o la eliminación de tales ecosistemas.

No obstante, en consonancia con lo dispuesto en el art. 2 de la Convención Ramsar es importante señalar, adicionalmente, que no existe una prohibición internacional absoluta de alterar los ecosistemas de humedal, sino que el tratado internacional enfatiza en la “explotación racional de los humedales de su territorio”. Finalmente, es preciso distinguir que conforme a la definición de humedales, estos abarcan múltiples espacios, pero no todos los humedales nacionales están inscritos en la lista de zonas húmedas de importancia internacional Ramsar, pues dicha inscripción obedece a una valoración técnica que responde a su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico (art. 2 de la Convención).

Corresponde aclarar, asimismo, que no todos los humedales corresponden a zonas protegidas por el Estado (entendidas estas en su concepción legal y el marco regulatorio aplicable). Lo anterior, dado que dicha delimitación –clasificación de las áreas silvestres protegidas– se debe realizar a la luz de lo dispuesto en el art. 42 de la Ley Orgánica del Ambiente, que regula lo siguiente:

“Art. 42.- Delimitación de zonas protegidas. El Ministerio del Ambiente y Energía, en coordinación con las instituciones competentes, podrá delimitar zonas de protección de determinadas áreas marinas, costeras y humedales, las cuales se sujetarán a planes de ordenamiento y manejo, a fin de prevenir y combatir la contaminación o la degradación de estos ecosistemas”.

Disposición que debe entenderse integrada con lo regulado en el art. 32 inciso f) de la misma regulación:

“Art. 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:

(…)

• f)Humedales.

(…)

Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas”.

Asimismo, con el art. 58 de la Ley de Biodiversidad que estipula lo siguiente:

“Art. 58.- Áreas silvestres protegidas. Las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. Los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir estas áreas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995. Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977.

Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. En todo caso, el establecimiento de áreas y categorías tomará muy en cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella” (Lo destacado no corresponde al original).

Finalmente, el art. 3 inciso i de la Ley Forestal retoma la conceptualización de área silvestre protegida en el siguiente sentido:

“Art. 3 (…)

i.- Área silvestre protegida: Espacio, cualquiera que sea su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo, tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público”.

Conforme a este análisis normativo es preciso señalar que el concepto de humedal es uno técnico que deriva del nombre con que se conoce a un determinado ecosistema, cuya principal característica es la presencia de un suelo con particularidades especiales que permiten que el agua depositada en un territorio se almacene de forma permanente o intermitente (pero con un período determinado de inundación o espejo de agua) y cuya condición permite la adaptación de variadas especies de flora y fauna que lo hacen especial, de ahí que la definición de humedal esté basada en aspectos técnicos y rasgos definidos. El aspecto principal de la definición de un ecosistema de humedal radica en sus características ecológicas. Sin embargo, no todos los espacios geográficos o, en los términos del decreto —los ecosistemas de humedal¯, equivalen a ser, automáticamente, un área silvestre protegida al que, en el momento de su declaratoria, se le asigna una categoría especial de manejo al amparo del artículo 32 de la LOA.

Esta declaratoria no obedece a una definición, sino al interés público del Estado por declarar un ecosistema de humedal y su zona de influencia o amortiguamiento como área silvestre protegida, que para ello debe cumplir con los requisitos establecidos en esa norma y siguientes de la LOA. Al respecto, conviene citar lo señalado en el art. 36 de la LOA, pues allí se enumeran cuáles son los requisitos para crear formalmente áreas silvestres protegidas:

“Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente con lo siguiente:

• a)Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen.
• b)Definición de objetivos y ubicación del área.
• c)Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.
• d)Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.
• e)Confección de planos.
• f)Emisión de la ley o el decreto respectivo.” De manera que la inclusión del término “humedales” en el cuerpo del art. 32 no significa que todos los humedales sean, al mismo tiempo, áreas silvestres protegidas, sino que dicha delimitación obedece a una categoría de manejo específica o clasificación de las áreas silvestres protegidas, que debe ser delimitada y definida por las autoridades competentes al examinar los parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen la declaratoria formal en virtud de un interés público debidamente comprobado en los requisitos mencionados.

Estas premisas son importantes, por cuanto para la valoración de la normativa concreta, la PGR sostuvo que los principios de uso racional y sostenible de los humedales no implican que esos ecosistemas deben estar dedicados a la conservación absoluta, sino que en ellos es posible llevar a cabo actividades humanas de una manera controlada, de forma que no se afecten sus características ecológicas y se mitiguen los posibles impactos. Se afirmó, en ese sentido, que la Convención Ramsar, lejos de prohibir por completo el desarrollo de actividades o ejecución de obras en los humedales, lo que hace es promover el manejo y uso sostenible de los humedales, permitiendo el desarrollo de actividades económicas e infraestructura bajo ciertos estándares y limitaciones que permitan evitar y mitigar los posibles efectos negativos que se puedan producir. Estas afirmaciones son coincidentes con el informe rendido por el Ministro del Ambiente y Energía, Edgar E. Gutiérrez Espeleta, quien manifestó que la legislación nacional, aparte de definir, no contiene un régimen jurídico propio de los humedales (como ecosistema) como categoría general y, por lo tanto, se ha admitido que sea posible realizar ciertas actividades sin que ello implique una desmejora en el nivel de tutela jurídicamente establecido.

Esas conclusiones fueron compartidas por la actual Ministra del Ambiente, la Viceministra de Agua y Mares y el punto focal del Gobierno de Costa Rica en la Convención Ramsar (audiencia oral), quienes informaron que la Convención no impone la prohibición de hacer obras de infraestructura en humedales, aunque sí establece la obligación general de los Estados de proteger los humedales y otorga a los Estados un margen de discrecionalidad sobre el régimen jurídico aplicable para ello. A partir de lo dispuesto en el Manual 1 de la Conferencias de las Partes concluyeron que, bajo el cumplimiento de los principios de uso racional y sostenible de los humedales, es posible efectuar actividades o intervenciones en los humedales, mientras no se afecten las características ecológicas y se mitiguen los impactos de dichas intervenciones, es decir, la Convención no dispone que los humedales deban estar dedicados de manera absoluta a la conservación.

En el documento citado por las autoridades recurridas se introduce una definición actualizada del concepto de “uso racional de los humedales” en el que se explica que el uso racional de los humedales es el mantenimiento de sus características ecológicas, logrado mediante la implementación de enfoques por ecosistemas, dentro del contexto del desarrollo sostenible. Además refiere que la frase “dentro del contexto del desarrollo sostenible” está dirigida a reconocer que si bien es inevitable que se lleven a cabo actividades de desarrollo en algunos humedales, y que muchas de esas actividades generan importantes beneficios para la sociedad, estas pueden emprenderse de manera sostenible (fuente: Secretaría de la Convención de Ramsar, 2010. Uso racional de los humedales: Conceptos y enfoques para el uso racional de los humedales. Manuales Ramsar para el uso racional de los humedales, 4ª edición, vol. 1. Secretaría de la Convención de Ramsar, Gland (Suiza), disponible en https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/pdf/lib/hbk4-01sp.pdf ).

Entonces, a partir del análisis normativo nacional así como la Convención Ramsar y sus interpretaciones autorizadas y, además, de los propios informes de las autoridades recurridas, es posible realizar tres conclusiones preliminares:

• 1)Todos los humedales y concretamente su conservación tienen un claro interés público por los servicios ecosistémicos que brindan al planeta;
• 2)No todos los humedales del territorio nacional están inscritos como de importancia internacional en la lista Ramsar, ni todos los humedales del territorio nacional están catalogados como áreas silvestres protegidas, pues, para tales efectos se requiere una delimitación y declaratoria expresa por parte del Poder Ejecutivo a través del MINAE o del Poder Legislativo tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público. Recuérdese que este tipo de declaratoria se emite para efectos de constituir formalmente un área silvestre protegida (art. 32 de la LOA), con todos sus efectos jurídicos, que alcanzan, entre otros, la posibilidad de expropiación (ver voto n.°2014-001170) y
• 3)La normativa internacional no establece una prohibición absoluta de realizar ciertas actividades u obras en los ecosistemas de humedales, sino que, por el contrario, se hace un llamado, en el marco de la soberanía de cada país, a realizar una explotación racional del ecosistema de humedal …”

V. CASO CONCRETO

En la especie se discute si la viabilidad ambiental que otorgó la Secretaría Técnica Nacional Ambiental al proyecto denominado HYBRIDA FARMS: Nave Industrial, expediente número D1-0346-2024-SETENA, es contraria al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pues, según afirma la parte actora, existían insumos técnicos y científicos, emitidos por el Ministerio de Ambiente y Energía a través del Programa Nacional de Humedales, que acreditan fehacientemente la existencia de un humedal en el lugar donde se desarrolla ese proyecto. Difiere la mayoría de la Sala de la afirmación del actor, en el sentido que se trata de aspectos de legalidad ordinaria. Tampoco se trata de un “simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental es propio de ser conocido en la vía de legalidad – administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen”, sino de determinar si en la especie el proceder de las autoridades recurridas procuraron el adecuado manejo y cuidado del recurso hídrico, conforme a sus competencias y a las obligaciones suscritas por el país en materia de protección de humedales.

En este sentido, no se trata de la confrontación de estudios técnicos, metodologías científicas y valoraciones especializadas como lo expresa el representante de la empresa desarrolladora, sino de determinar si existe o no la afectación ambiental acusada, pues, como bien lo apunta el apoderado de Vantage Point Global CR, S. A., este Tribunal ha sostenido que en materia ambiental, su competencia se limita a: “… constatar si las dependencias estatales competentes han cumplido la obligación que les impone el artículo 50 de la Constitución Política …”, pues, según se ha reconocido: “… A partir de la reforma del artículo cincuenta constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales.

Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos veinte, sesenta y nueve y ochenta y nueve de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo dos de la Ley Orgánica de este ministerio, número siete mil ciento cincuenta y dos, de cuatro de junio de mil novecientos noventa. Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no solo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo cincuenta seis de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia.

En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo nueve de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas …” (sentencia No. 2010006922 de las 14:35 horas de 16 de abril de 2010).

En la especie consta que de Vantage Point Global CR, S. A., cédula jurídica 3-101-890607, desarrolla el proyecto denominado “HYBRIDA FARMS: Nave Industrial, expediente Setena D1-0346-2024, en la finca del partido de Cartago número 72271-B—000, plano C-0693669-1987, que es propiedad registral de Gringo Green, Limitada, cédula jurídica 3-102-856385. Igualmente, se comprobó que por resolución de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental No. 0779-2024-SETENA de 2 de mayo de 2024 se otorgó la Viabilidad (Licencia) Ambiental a ese proyecto, quedando abierta la etapa de Gestión Ambiental. Ahora bien, al margen de lo alegado por el secretario general a.i. de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en cuanto a que esa administración no está facultada para determinar o descartar la existencia del ecosistema acuático en ese inmueble y que a esos efectos dependen de los insumos oficiales generados por el SINAC, así como que el análisis geoespacial inicial del proyecto y la Guía de uso de la capa de Humedales”, permitió descartar la existencia de humedales en la propiedad y en las cercanías del Área Protectora Cerros de la Carpintera, lo cierto es que desde inicios del año 2024, hay evidencia de que en el lugar existen los humedales que apunta la parte actora, pues, se corroboró que en el mes de febrero de 2024, el Área de Conservación Central recomendó la inclusión del inmueble en el que se efectuaba el proyecto en cuestión, expediente número D1-0346-2024-SETENA, en el Sistema Nacional de Información Territorial, para que se incorporara en la capa del Registro Nacional de Humedales, para evitar su deterioro.

Además, se ordenó realizar un estudio más detallado en el área para incluirlo en el Registro Nacional de Humedales, e informar a la Municipalidad de Cartago de su existencia para que se realizaran las correspondientes consultas al Sistema Nacional de Área de Conservación para gestiones de su competencia. También, se verificó que, en ese mismo mes, funcionarios del SINAC, realizaron una inspección en el lugar denunciado, para verificar si el propietario registral había realizado un incendio en un área de cuerpos de agua termales, encontrándose una quema de poco más de una hectárea, por lo que recomendaron informar a la Comisión Nacional de Humedales para que valorara el inmueble a efectos de determinar si se trataba de un humedal para protegerlo; días después, SINAC solicitó a la Dirección de Agua emitir criterio sobre cinco posibles nacientes en la propiedad con matrícula 72271. Luego, el 8 de marzo de 2024, el SINAC realizó una inspección en ese mismo fundo, en la que se observó la presencia de maquinaria pesada estacionada, indicios de movimientos de tierra, remoción de horizonte orgánico en una zona contigua al área del incendio y en la posible área de protección de las nacientes y quebradas, así como la colocación de lastre para un camino, en una zona de humedal.

Por lo anterior, ese mismo día se previno al propietario registral que se abstuviera de realizar movimientos o construcciones y continuar las obras en parte del inmueble. Pese a lo anterior, por resolución de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental No. 0779-2024-SETENA de 2 de mayo de 2024 se otorgó la viabilidad ambiental aquí reclamada. Lo anterior según explica el director ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, sin realizar ninguna coordinación previa respecto del proyecto en cuestión, pese a que, según afirma el mismo funcionario, en otras oportunidades esto se hizo de manera rutinaria entre ambas instituciones. Además, apunta que el hecho de que el humedal no se encontrara contemplado en el Inventario Nacional de Humedales y que no apareciera publicado en el Sistema Nacional de Información Territorial, en ese momento, no implica que el mismo no existiera y que no debiera ser reconocido ni protegido, pues, esta tutela no está condicionada a que los mismos formen parte del Patrimonio Natural del Estado, conforme se indicó en la Opinión Jurídica de la Procuraduría General de la República No. 026-J de 19 de marzo de 2019, pues, como bien lo señala ese mismo órgano consultivo: “…

Es posible que no se hayan registrado unidades de humedal por razones como: lejanía física, desconocimiento de los expertos en el campo, desaparición del humedal al momento de la visita (por causas naturales o antropogénicas), o no autorización para acceder al sitio del humedal entre otros. Por lo tanto, la no representación de un humedal en esta capa, no significa que el mismo no exista en el campo …”. Por lo anterior, suponer que solo los humedales registrados merecen protección, es una decisión que carece de sustento técnico. Desde esa perspectiva, en este caso, estima la Sala que el otorgamiento de la viabilidad ambiental, evidencia una total descoordinación interadministrativa, así como la inercia de Secretaría Técnica Nacional Ambiental en el ejercicio de sus competencias, pues, previamente había sido advertida respecto de la sensibilidad ecológica del sitio y de la necesidad de establecer un precedente técnico para la gestión del territorio en cuestión y de contar con el criterio técnico del SINAC como parte del proceso de evaluación ambiental; sin embargo, esto no ocurrió, según explica el mismo director ejecutivo del SINAC, como consecuencia de que, actualmente, la normativa legal aplicable contempla la posibilidad de que SETENA constate las áreas ambientalmente frágiles únicamente consultando las herramientas digitales disponibles, lo que se agrava al clasificar la normativa a los humedales como áreas ambientalmente frágiles únicamente si forman parte del patrimonio natural del Estado, lo que contradice las obligaciones adquiridas por Costa Rica respecto del reconocimiento y protección de todos los ecosistemas de humedal que se identifiquen en el país, lo que no ocurrió en la especie.

También, no está de más recordar, que según se informa, con la delimitación y caracterización del ecosistema de humedal, esa información adquiere carácter oficial y vinculante. Esto significa que, independientemente del estado del registro en plataformas digitales, el contenido técnico del informe debe ser considerado en todos los procesos de evaluación ambiental y toma de decisiones relacionados con el uso del suelo. De ahí que, resulta inaceptable para este Tribunal lo alegado por el secretario general a.i. de la SETENA, en cuanto a que es correcta la forma en la que se procedió pues, no existe obligación alguna de realizar una inspección de campo a todos los expedientes que se tramitan para obtener esa viabilidad ambiental, puesto que se tienen criterios técnicos que determinan una priorización de las visitas de campo, tales como la significancia de impacto ambiental, la ausencia de información suficientes para tomar una decisión y la ubicación del proyecto en un área ambientalmente frágil (AAF), dado que, este caso se determinó la no necesidad de una inspección de campo de conformidad con los datos e información geográfica y los estudios técnicos presentados, pues, durante el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, el desarrollador puede aportar una justificación para no elaborar el estudio biológico, reconociéndose dicha justificación como una Declaración Jurada según el Decreto Ejecutivo No. 43848-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, por cuanto existían elementos técnicos que hacían presumir que en el sitio existía un humedal, incluso se obvió que el fundo se ubica dentro de la zona de reserva hidráulica, definida por ICAA, para la prevención de las tomas de agua para el abastecimiento poblacional, definidas para limitar la cantidad de aprovechamientos, usos, caudales en el Corredor Biológico Cobri- Surac.

Por lo anterior, se debió aplicar el principio precautorio a fin de evaluar con profundidad la actividad, de forma que no incida negativamente en la gestión sostenible de los recursos hídricos y naturales de la zona; sin embargo, esto no ocurrió, sino hasta el 2 de julio de 2025, cuando por resolución No. 1041-2025-SETENA de las 9:51 horas, se acordó, el dictado de una medida cautelar de suspensión de obras en la totalidad del área de proyecto, hasta tanto, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), realizara el estudio de integridad ecológica correspondiente.

De otra parte, en lo que respecta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación y la Municipalidad de Cartago, estima este Tribunal sí han procurado la protección de los ecosistemas de humedal presentes en Coris, pues, según pudo acreditarse, con antelación a la apertura del proceso de vialidad ambiental, funcionarios de esa dependencia y de ese ente local procuraron la identificación del humedal, así la suspensión de aquellas actividades que pudiera incidir negativamente en la gestión sostenible de los recursos naturales, emitiendo una alerta formal a instituciones competentes. Además, decretaron las medidas de protección que se estimaron apropiadas, en vista de las incidencias que ocurrieron en el lugar, entre otras cosas por quemas y remoción de horizonte orgánico en una zona del inmueble. Igualmente, se verificó que atendieron las denuncias ambientales que se plantearon respecto de la invasión al área de protección de las nacientes ubicadas en el sitio, la colocación de una malla perimetral dentro del área de protección de las nacientes existentes en el lugar, así como de las construcciones y movimientos de tierra dentro de las áreas de protección de los cuerpos de agua y los nuevos afloramientos termales.

Aunado a lo anterior, se demostró que se llevaron a cabo reuniones conjuntas entre el SINAC, y la Municipalidad, en las que participó incluso personal de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Además, compartieron información técnica relevante y acordaron mecanismos de coordinación interinstitucional para asegurar que cualquier gestión futura en el área se sometiera al análisis técnico correspondiente, incluso con personal del Programa Nacional de Humedales del SINAC. Adicionalmente, realizaron inspecciones entre las que se destaca aquella en la que se encontró evidencia de suelos hidromórficos característicos de ecosistemas de humedal, así como las coloraciones tipo Gley producidos por la saturación prolongada de los suelos minerales que provocan el hierro a partir de su forma oxidada y su forma reducida y se verificó que la condición hídrica es producto de afloramientos termales y dos quebradas además del aporte de aguas subsuperficiales que escurren hacia el ecosistema del humedal.

Igualmente, se delimitó y caracterizó el inmueble en el que se ubica en proyecto en discusión como ecosistema de humedal, adquiriendo carácter oficial y vinculante. Incluso, se verificó que la Municipalidad de Cartago rechazó los certificados de uso de suelo que se formularon para la construcción de una bodega de uso agroindustrial (secado y almacenamiento), 500 m2 y de una bodega de uso agroindustrial (secado y almacenamiento) de 1000 m2 y, se ordenó la clausura en las obras de construcción. Adicionalmente, en junio de 2025, el Departamento de Urbanismo de la Municipalidad verificó in situ que se habían realizado algunas obras sin contar con permisos de construcción y clausuró algunas de las obras realizadas. Aunado a lo anterior, se verificó que SINAC le previno al desarrollador que aportara una propuesta de Plan de Uso Sostenible avalada, que contemplara todo lo indicado en el estudio de integridad ecológica ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, el cual, una vez aportado se remitió a esa Secretaría para lo de su cargo.

De ahí que, descarta la Sala que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y la Municipalidad de Cartago, vulneraran los derechos fundamentales reclamados. Por lo anterior, en lo que a estas atañe, se impone desestimar el recurso, como en efecto se dispone.

Finalmente, contrario a lo que apunta el representante legal de la empresa desarrolladora en cuanto a que este recurso se sustenta en criterios técnicos que no corresponden a la finca donde su representada desarrolla ese proyecto, sino a propiedades distintas ubicadas en la zona y que tanto las consultas oficiales al Registro Nacional de Humedales del SNIT como diversos estudios técnicos especializados (edáficos, biológicos e hidrogeológicos) confirman que no existe un ecosistema de humedal dentro de la propiedad del proyecto, según informa el Sistema Nacional de Áreas de Conservación “… como parte del resultado del análisis cartográfico y el muestreo de campo realizado, en el área de estudio se ubican dos ecosistemas de humedal sumando un total de 16.23 ha2 …”. En este sentido, el oficio SINAC-ACC-CH-064-2024 de 14 de marzo de 2025 señala que: “… el informe técnico correcto, vigente y debidamente fundamentado, mediante el cual el SINAC determina la existencia de un ecosistema de humedal en el sector de Coris, corresponde al oficio SINAC-ACC-CH-064-2024, del 14 de marzo de 2025.

Dicho informe fue elaborado por personal técnico idóneo del ACC, con participación del Programa Nacional de Humedales, en atención a la solicitud tramitada dentro del caso VUI-74.1_231, y fue desarrollado aplicando los criterios técnicos establecidos en el Decreto Ejecutivo No. 42760-MINAE, normativa vigente en materia de identificación, clasificación y delimitación de ecosistemas de humedal. El informe citado se elaboró bajo un enfoque ecosistémico integral, partiendo del principio de que los humedales constituyen unidades funcionales que no se limitan estrictamente a los linderos catastrales, particularmente en escenarios donde han existido intervenciones antrópicas históricas. Para tales efectos, se aplicó una metodología conforme a la normativa técnica vigente, que incluyó, entre otros aspectos: • Análisis geoespacial mediante Sistemas de Información Geográfica (SIG) y Modelos Digitales de Elevación. • Muestreo edáfico intensivo, con 35 muestras de suelo tomadas en 23 puntos georreferenciados dentro del área evaluada. • Identificación de suelos hidromórficos mediante análisis de coloración con tablas Munsell. • Evaluación de la condición hídrica, tanto superficial como subsuperficial, incluyendo quebradas y afloramientos. • Identificación de vegetación hidrófila y fauna asociada, particularmente avifauna dependiente del ecosistema.

Como resultado del análisis cartográfico y del trabajo de campo realizado, el informe SINAC-ACC-CH-064-2024 concluye de manera expresa y técnicamente fundamentada que en el área de estudio se localizan dos ecosistemas de humedal, con una extensión total aproximada de 16,23 hectáreas. Asimismo, el estudio verificó la concurrencia de los tres criterios técnicos exigidos para la identificación de ecosistemas de humedal, a saber: • Criterio edáfico: presencia de suelos hidromórficos, con coloraciones gley, condiciones anaeróbicas y evidencia de saturación prolongada. • Criterio hidrológico: presencia de quebradas permanentes, afloramiento termal y acumulación natural de agua, favorecida por pendientes predominantemente menores al 1%. • Criterio biológico: identificación de especies vegetales hidrófilas obligatorias y facultativas, así como registros de fauna asociada, en particular aves acuáticas dependientes del ecosistema.

La cobertura vegetal reducida observada en algunos sectores fue analizada en el contexto de alteraciones antrópicas históricas, circunstancia que fue debidamente valorada y que no excluye la condición de humedal, conforme a la normativa ambiental vigente. Con el fin de evitar interpretaciones erróneas, se considera necesario aclarar que el Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT) es una plataforma oficial de consulta pública, cuyo objetivo es integrar, visualizar y poner a disposición información geoespacial proveniente de diversas instituciones del Estado. En ese contexto, la capa del Registro Nacional de Humedales, visible mediante el SNIT, constituye un instrumento cartográfico de referencia, que reúne información relevante producto del levantamiento nacional progresivo de humedales que han sido estudiados, caracterizados y validados técnicamente a nivel nacional. No obstante, dicha capa no contiene en su totalidad la delimitación de todos los humedales existentes en el territorio nacional, debido a que el proceso de identificación, caracterización y delimitación de ecosistemas de humedal es continuo ...”.

Aunado a lo anterior, según señala el secretario general de SETENA, los datos catastrales, coinciden con la información recibida el día 17 de abril de 2024 por esa Secretaría, mediante el Documento de Evaluación Ambiental (D1 + Declaración Jurada de Compromisos Ambientales) del Proyecto: HYBRIDA FARMS: Nave Industrial. (…)”