Principle of Inter-Administrative Coordination in Environmental MattersPrincipio de Coordinación Interadministrativa en Materia Ambiental

PRINCIPLE OF COORDINATION “(…) VI.- REGARDING THE PRINCIPLE OF INTERADMINISTRATIVE COORDINATION. Coordination, inasmuch as it ensures administrative efficiency and efficacy, is a virtual or implicit constitutional principle that permeates the entire administrative legal order and obligates all public entities. This can be interorganic –between the various bodies that make up a public entity not subject to a hierarchical relationship– or intersubjective, that is, between public entities, each with its own legal personality, budget, autonomy, and specific competencies. The administrative autonomy, or other degree thereof, enjoyed by public entities obligates them to coordinate their actions, since they cannot be reciprocally subjected to hierarchical relationships due to their interorganic nature. The purpose of administrative coordination is to avoid duplication and omissions in the exercise of the administrative functions of each public entity, that is, to ensure they are performed in a rational and orderly manner; and it is achieved through the establishment of fluid and permanent levels or channels of information among public entities, all of which can be achieved through meetings, reports, or the creation of formal coordination bodies. In environmental matters, this principle takes on a differentiated nuance, given that what this Court stated in Judgment No. 2012-008892 of 4:03 p.m. on June 27, 2012 is relevant:

“(…) “III.- Coordination among public agencies must guarantee the protection of the environment. On various occasions, constitutional jurisprudence has indicated that environmental protection is a task that falls to everyone equally, that is, that there is an obligation on the State –as a whole– to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid levels of contamination, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inadequate use of natural resources, that endanger the health of citizens. In this task, ‘public institution’ should be understood to include both the Central Administration –Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health, which, by reason of subject matter, have broad participation and responsibility regarding the conservation and preservation of the environment; which act, most of the time, through their specialized agencies in the matter, such as, for example, the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); as well as decentralized institutions, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, the Instituto Costarricense de Turismo, or the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; a task in which, of course, the municipalities bear great responsibility, regarding their territorial jurisdiction.

It is for this reason that one might think that this multiple responsibility would cause chaos in administrative management, which is not true, because in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, as well as the confusion of rights and obligations among the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordination relationships between the various agencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to carry out the functions entrusted to them. This Chamber previously –and quite clearly– referred to the principle of coordination of public agencies with municipalities in the pursuit of common goals –which, obviously, must be extended to the relationship that the institutions of the Central Administration and the decentralized ones perform in this important function–, for which it refers to what was indicated on that occasion (Judgment number 5445-99, of two thirty p.m. on July fourteenth, nineteen ninety-nine):

"Thus, coordination is the ordering of relationships between these diverse independent activities, which takes charge of that concurrence on the same object or entity, to make it useful for a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the acting subjects. Since there is no hierarchical relationship between the decentralized institutions, nor of the State itself in relation to the municipalities, it is not possible to impose certain conducts on them, which gives rise to the essential inter-institutional ‘agreement’, in the strict sense, in that the autonomous and independent centers of action agree on that preventive and global scheme, in which each one plays a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, the relationships of municipalities with other public entities can only be carried out on a level of equality, resulting in agreed-upon forms of coordination, to the exclusion of any imperative form to the detriment of their autonomy, that would allow subjecting corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest of the State (through the ‘administrative oversight’ of the State, and specifically, in the function of legality control vested in it, with powers of general surveillance over the entire sector).” On the other hand, omissions of the duty to protect the environment and to comply with environmental regulations are of constitutional relevance, because, as a consequence of the Administration’s inertia in this matter, damage to the environment and natural resources can occur, sometimes with similar or greater consequences than those derived from the actions of the Administration; such as the authorization of regulatory plans, or constructions without the approval of the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, or the lack of control and oversight in the execution of management plans for protected areas by the Dirección General de Vida Silvestre of the Ministry of Environment and Energy, or allowing the operation of businesses without health permits regarding the treatment of black water or wastewater (Acueductos y Alcantarillados and Ministry of Health), or not verifying sonic controls in bars, karaoke establishments, and discotheques (municipalities and Ministry of Health), among others (see in this regard Judgment number 2006-005159 of one oh four p.m. on April seventh, two thousand six).” In other words, what matters is the technical cooperation that the different entities can provide each other, the technical elements they can contribute, and respect for the competencies of each one; in order to guarantee without any doubt that the impact of the projects being evaluated is not negative, and thus guarantee the sustainable management of water resources and the full right to a healthy and ecologically balanced environment, as enshrined in the constitutional norm.

Thus, the precautionary principle –which seeks to prevent or suspend any activity that could negatively affect said management– obligates the Administration, first, to summon those affected and interested, and the institutions that may be involved. This is so that they can make the corresponding allegations and present the corresponding technical criteria, and ensure effective participation of the competent bodies in the matter in order to protect and preserve the environment and water resources. And it obligates, secondly, that the warnings issued by an institution legally empowered to protect the water resource regarding the danger of contamination be taken into consideration (…)”. (…)” VCG06/2026

PRINCIPIO DE COORDINACIÓN “(…) VI.- EN CUANTO AL PRINCIPIO DE COORDINACIÓN INTERADMINISTRATIVA. La coordinación, en cuanto asegura la eficiencia y eficacia administrativas, es un principio constitucional virtual o implícito que permea el entero ordenamiento jurídico administrativo y obliga a todos los entes públicos. Esta puede ser interorgánica –entre los diversos órganos que conforman un ente público no sujetos a una relación de jerarquía– o intersubjetiva, esto es, entre los entes públicos, cada uno con personalidad jurídica, presupuesto propio, autonomía y competencias específicas. La autonomía administrativa o de otro grado de cuya titularidad gozan los entes públicos los obliga a coordinar sus acciones, puesto que, no pueden estar sometidos recíprocamente a relaciones de jerarquía por su naturaleza interorgánica. La coordinación administrativa tiene por propósito evitar las duplicidades y omisiones en el ejercicio de las funciones administrativas de cada ente público, esto es, que sean desempeñadas de forma racional y ordenada; y se logra a través del establecimiento de niveles o canales fluidos y permanentes de información entre los entes públicos, todo lo cual se puede lograr a través de reuniones, informes o la creación de instancias formales de coordinación. En materia ambiental, este principio toma un matiz diferenciado, siendo que resulta de relevancia lo dicho por este Tribunal en Sentencia No. 2012-008892 de las 16:03 horas de 27 de junio de 2012:

“(…) “III.- La coordinación entre las dependencias públicas debe garantizar la protección del ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que, por supuesto, tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.

Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad –y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):

"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes y discoteques (municipalidades y Ministerio de Salud), entre otros (ver al respecto sentencia número 2006-005159 de las trece horas cuatro minutos del siete de abril del dos mil seis).” En otras palabras, interesan la cooperación técnica que puedan brindarse los distintos entes, los elementos técnicos que éstos puedan aportar y el respeto a las competencias de cada uno; a fin de garantizar sin lugar a duda que la incidencia de los proyectos que se evalúen no sea negativa, y así garantizar la gestión sostenible de los recursos hídricos y el pleno derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tal como lo consagra la norma constitucional.

Así, el principio precautorio -que pretende evitar o suspender cualquier actividad que pueda incidir negativamente en dicha gestión- obliga a la Administración, en primer lugar, a emplazar a los afectados e interesados, y a las instituciones que puedan verse involucradas. Ello para que puedan hacer las alegaciones correspondientes y presentar los criterios técnicos correspondientes, y asegurar una efectiva participación de los órganos competentes en la materia en aras de proteger y preservar el ambiente y el recurso hídrico. Y obliga, en segundo lugar, a tomar en consideración las advertencias que haga una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico sobre el peligro de contaminación (…)”. (…)” VCG06/2026