Amparo for excessive visitation at Manuel Antonio National ParkAmparo por exceso de visitación en el Parque Nacional Manuel Antonio

011233-23. ENVIRONMENT. ALLEGES THAT PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO RECEIVES A LARGE NUMBER OF VISITORS WHO ARE DAMAGING THE PARK’S ECOSYSTEM AND SUSTAINABILITY, AND THAT THERE ARE NO SCIENTIFIC STUDIES SUPPORTING THE TOURIST CARRYING CAPACITY. GRANTED. A PERIOD OF 24 HOURS IS ORDERED TO REDUCE VISITATION TO THE CARRYING CAPACITY CALCULATED UNDER THE FLOW MODEL APPLIED IN DECEMBER 2022. VCG06/2023 “(…) VI.- Regarding the specific case. In the case under review, the appellant states that Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) receives approximately 3000 people each day. He alleges that this number of visitors damages the park’s ecosystem and sustainability. He notes that no scientific studies support that tourist carrying capacity (capacidad de carga), since the latest study dates from 2010 and justified a maximum daily visitation of only 600 people. He considers that the right to a healthy and ecologically balanced environment has been violated.

After analyzing the record, the Chamber deemed it proven that, through agreement no. 12 of ordinary session no. 06-2014 of June 23, 2014, Consejo Nacional de Áreas de Conservación approved the “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” and instructed the executive director to officially adopt it. In 2016, the first fieldwork was conducted on beaches and trails in the PNMA sector to identify possible indicators to be monitored and establish a baseline (línea base) where required. In 2018, Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central agreed to implement the tool for the protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) of that conservation area. Regarding daily visitation at PNMA, through resolution no. SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021 of 15:05 hours on April 30, 2021, the respondent established a maximum of 1500 visitors per day.

Subsequently, through resolution no. INAC-ACOPAC-DRES-042-2021 of 15:20 hours on August 5, 2021, the respondent authority increased the permitted capacity (aforo) to a maximum of 2000 visitors per day. It was also deemed an undisputed fact—which likewise follows from the evidence submitted with the report provided (see, for example, official letters SINAC-ACOPAC-D-201-2023 and SINAC-ACOPAC-D-190-2023)—that this year the respondent authorities increased the permitted capacity to 3000 visitors per day. As a result, several days in April 2023 recorded visitation exceeding 2000 people: April 2, 2592 people; April 3, 2867 people; April 5, 2765; April 6, 2754 people; April 7, 2734 people; April 8, 2755 people; April 9, 2746 people. In relation to this issue, the respondent Administration estimates that PNMA visitation currently amounts to 267.9% of installed capacity. For this reason, through official letter no. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 of March 16, 2023, the regional director and the director of Áreas Silvestres Protegidas del Área de Conservación Pacífico Central expressed to the executive director of SINAC their concern about the decisions by their superiors regarding PNMA visitation.

Concerning the impact on the ecosystem, that official letter stated: “…Without question, and as indicated above, having increased the carrying capacity to 3000 visitors (50% more than the previously applied limit) entails a total gross load of more than 200%, as indicated in the first section, above what should instead be received at this time; this poses an imminent risk of deterioration of the environmental conditions and sustainability of the sector open to visitors. It must be remembered that tourists wish to visit PNMA because of its scenic beauty and biodiversity, largely because of the opportunity to observe wildlife; if we overexploit that wildlife, future visitors might not have the opportunity to observe it in the short or medium term. Hence the balance between protection and tourism development that we, as the authority in this field, must promote…” Similarly, through official letter no. SINAC-ACOPAC-D-190-2023 of April 17, 2023, the regional director of Área de Conservación Pacífico Central informed the executive director of SINAC: “In light of all the foregoing, and in adherence to the duties entrusted by law, Article 50 of our Political Constitution, Articles 31 and 61 of the Ley de Biodiversidad and Article 25 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad, and to the in dubio (sic) pro natura principle, under the responsibility inherent in my office to apply the body of law governing this subject matter, as well as to implement national policies and all those specified in the binding legal and technical framework, and in fulfillment of my hierarchical duty, within the geographical area under my authority, to implement, evaluate, and systematize internal policies, guidelines, methodologies, standards, and strategies; for all the reasons set forth above, it is my duty, given the absence of formal, written, direct instructions and directives from my superiors concerning the change to and application of a carrying capacity greater than that established through application of the carrying-capacity tool, which moreover has not been made official by any administrative resolution, to state that this directorate lacks the legal and technical basis, as well as the budgetary and staffing capacity, to continue receiving 3000 visitors per day within PNMA.

Therefore, in adherence to the duty to conserve and sustainably use biodiversity and ecosystem services (servicios ecosistémicos) in a manner that ensures a healthy and ecologically balanced environment for all citizens, you are hereby informed that, beginning on April 30, 2023, the conservation area will formally request that the official responsible for SICORE oversight apply resolution SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 of fifteen hours and twenty minutes on August fifth, two thousand twenty-one, currently in force, so as to reduce reservation capacity to two thousand people.” Additionally, it is of utmost relevance to the resolution of the matter sub judice that the Chamber was unable to verify the application of the respective technical tools for increasing PNMA visitation.

The foregoing facts demonstrate that PNMA visitation exceeds the park’s capacity, to the detriment of a healthy and ecologically balanced environment. Indeed, beyond the complaint raised by the appellant, this situation is evident from the reporting officials’ own statements. For example, those authorities estimated that current PNMA visitation amounts to 267.9% of installed capacity. It should be noted that, according to the visitor-flow model prepared in December 2022, the carrying capacity is 1120 visitors per day. However, during this period, daily capacity greatly exceeds that figure, since PNMA received an average of more than 2500 people per day during the first days of April 2023.

From a regulatory standpoint, the Chamber first highlights the ‘Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere’ (law no. 3763):

“The American Governments, wishing to protect and preserve in their natural habitats representatives of all species and genera of their native flora and fauna, including migratory birds, in sufficient numbers and over areas extensive enough to prevent their extinction by any means within man’s control; and Wishing to protect and preserve landscapes of incomparable beauty, extraordinary geological formations, regions and natural objects of aesthetic, historical, or scientific interest, and places where primitive conditions exist in the cases covered by this Convention; and Wishing to enter into a convention for the protection of flora, fauna, and natural scenic beauty for the purposes stated above, have agreed upon the following articles:

ARTICLE 1 Definition of the terms and expressions used in this Convention.

1. 1National Parks shall mean: Regions established for the protection and conservation of natural scenic beauty and nationally significant flora and fauna, which the public may best enjoy when placed under official supervision.

(…)

ARTICLE 3 (…)

The Contracting Governments further agree to provide national parks with facilities for public recreation and education, consistent with the purposes pursued by this Convention.” Consistent with the foregoing, the Reglamento a la Ley de Biodiversidad (executive decree no. 34433) provides:

“Article 70.-Management categories for protected wilderness areas (ASP). For purposes of classifying the various management categories for protected wilderness areas, the following technical criteria are established for each:

(…)

• c)National Parks: Geographical areas—terrestrial, marine, marine-coastal, freshwater, or a combination thereof—of national importance, established to protect and conserve natural beauty and biodiversity, as well as for public enjoyment. These areas contain one or more ecosystems in which the species, habitats, and geomorphological sites are of special scientific, cultural, educational, and recreational interest, or contain a natural landscape of great beauty. (…)” In the particular case of PNMA, the Chamber emphasizes that it has its own regulations, specifically, the Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio (executive decree no. 22482-MIRENEM). As relevant to the subject matter of these proceedings, that decree provides:

“Whereas:

(…)

3º-That, according to an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) conducted concerning Parque Nacional Manuel Antonio, uncontrolled visitation is causing its accelerated deterioration and creating a serious risk to its future preservation.

4º-That the administration of the State-owned lands comprising this National Park falls to Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Recursos Nacionales, Energía y Minas, which must ensure that a true balance exists between visitation and conservation of the Park’s resources, in order to ensure the perpetual preservation of this wilderness area. Therefore, THEY DECREE:

Article 1º-The purpose of these regulations is to improve the quality of the visitor experience at Parque Nacional Manuel Antonio and to promote its perpetual preservation.

(…)

Article 3: Regarding the carrying capacity of the public-use zone (high intervention): Based on the results obtained by applying the technical tools established by SINAC, the ACOPAC Regional Directorate shall determine, through an administrative resolution, any increase, decrease, or regulation of visitation at the various authorized sites. (…)” (Underlining added).

Based on the provisions just transcribed, the Chamber establishes that the primary purpose of national parks (including PNMA) is the conservation of the ecosystems present within their respective areas or zones. A secondary objective is to enable people to engage in recreation and enjoy the nature found therein. This order of priority derives not only from the applicable regulations but also from the fact that the second objective depends on the first. In other words, the requirement for people to enjoy nature is, inexorably, the conservation of nature; if nature is not conserved, that which people intend to visit disappears. In the case of PNMA, the rationale of the Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio was explicit in stating that visitation was causing “…its accelerated deterioration, creating a serious risk to its future preservation,” and that it was therefore necessary “…to ensure a genuine balance between visitation and conservation of the Park’s resources, in order to secure the perpetual preservation of this protected wilderness area (área silvestre).” Along the same lines, one measure provided for in that body of regulations to achieve such balance and ensure the park’s conservation is the regulation of the number of visitors in the park’s public-use areas.

Accordingly, visitation levels shall be determined “…based on the results obtained through application of the technical tools established by SINAC…” (Article 3). The Chamber endorses this requirement because it is an expression of the principle of objective scientific grounding of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental):

“With respect to the environment, which is the subject of the fundamental right set out above, our Constitution further requires that it be ‘healthy.’ The requirement that it be ‘healthy’ leads us to ‘regenerative capacity’ and ‘successional capacity’ as necessary to sustain life. From both requirements—‘healthy’ and ‘balanced’—arises the need for sustainable development; quality of life and environmental quality depend on it. Now, through the concepts of ‘environment,’ ‘healthy,’ and ‘ecologically balanced,’ the constitutional provision introduced science and technology into environmental decisions, whether legislative or administrative, such that, pursuant to sections 16 of the Ley General de la Administración Pública and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, State actions in environmental matters must be grounded in, and may not contradict, the unequivocal rules of science and technology, in order to achieve the full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and, moreover, ‘greater well-being for all inhabitants of the country.’ With respect to subjecting legislative and administrative decisions to the unequivocal rules of science and technology, the Chamber has termed this the principle of objective scientific grounding of environmental protection: ‘The objective scientific grounding of environmental protection (…) is a principle that cannot in any way be confused with the preceding principle [the precautionary principle or “principle of prudent avoidance”], since, as derived from Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it entails the need to substantiate decision-making in this field through technical studies, both with respect to specific acts and provisions of general application—whether statutory or regulatory—which gives rise to the requirement of adherence to science and technology and thereby constrains the Administration’s discretion in this field.

Thus, based on the results derived from those technical studies—such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)—if there is objective technical evidence indicating the likelihood of manifest harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, work, or activity must be rejected; and where there is “reasonable doubt,” decisions must be made in favor of the environment (pro-nature principle (principio pro-natura)), which may entail the adoption of both compensatory and precautionary measures to protect the environment adequately.’ (Judgments of the Constitutional Chamber Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Decision No. 2012-13367 at 11:33 a.m. on September 21, 2012, reiterated in Decision No. 2022-012509 at 12:10 p.m. on May 31, 2022).

Furthermore, application of the environmental prevention principle (principio preventivo) also requires the Chamber to take measures to prevent the challenged administrative conduct from adversely affecting the ecosystems protected by PNMA. As indicated supra, that principle provides:

“…the prevention principle requires that, when there is certainty regarding possible environmental harm, the activity causing such harm must be prohibited, restricted, or made conditional upon compliance with certain requirements. In general, this principle applies when risks have been clearly defined and identified as at least probable; likewise, the principle is useful when there are no technical reports or administrative permits guaranteeing the sustainability of an activity, but sufficient grounds exist to anticipate possible adverse impacts.” The statements made by the respondent reveal that there is a clear risk to PNMA’s ecosystems if visitation is not regulated through technical tools capable of establishing the carrying capacity (capacidad de carga) that the park can sustainably accommodate. The content of official letter No. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 of March 16, 2023, is reiterated:

“…Without question, and as stated above, increasing the carrying capacity to 3000 visitors (50% above the limit previously applied) represents a total gross load exceeding 200%, as indicated in the first section, above what should instead be accommodated at this time; this poses an imminent risk of deterioration to the environmental conditions and sustainability of the area open to visitors. It should be recalled that tourists wish to visit PNMA because of its scenic beauty and biodiversity, largely because of the opportunity to observe wildlife; if we overexploit that wildlife, future visitors may no longer have the opportunity to observe it, perhaps even in the short or medium term. We must therefore promote, as the authority in this field, a balance between protection and tourism development…” (Emphasis added).

In conclusion, the results of the study conducted by the Chamber demonstrate that the respondent authorities increased the visitation permitted at PNMA without applying the relevant technical tools, even though it was apparent that the park’s installed capacity (capacidad instalada) would be insufficient to guarantee a balance between the conservation of nature and visitors’ enjoyment thereof. In light of the foregoing, the appeal is granted. Given that the flow model applied in December 2022 indicates a carrying capacity of 1120 visitors per day, daily visitation is ordered to be reduced to that number, without prejudice to a new technical study determining such capacity under the park’s current conditions. (…)”

011233-23. AMBIENTE. ACUSA QUE EL PARQUE NACIONAL MANUEL ANTONIO RECIBE UNA GRAN CANTIDA DE VISITANTES QUE ESTÁN DETERIORANDO EL ECOSISTEMA Y SOSTENIBILIDAD DEL PARQUE, ADEMÁS DE QUE NO EXISTE ESTUDIOS CIENTÍFICOS QUE RESPALDEN LA CARGA TURÍSTICA. CON LUGAR. SE ORDENA UN PLAZO DE 24 HORAS PARA REDUCIR LA VISITACIÓN A LA CAPACIDAD DE CARGA CALCULADA EN EL MODELO DE FLUJO APLICADO EN DICIEMBRE DE 2022. VCG06/2023 “(…) VI.- Sobre el caso concreto. En el sub examine, el recurrente señala que el Parque Nacional Manuel Antonio (PNMA) recibe diariamente unas 3000 personas. Acusa que tal cantidad de visitantes deteriora el ecosistema y la sostenibilidad del parque. Apunta que no hay estudios científicos que respalden esa carga turística, pues el último es de 2010 y únicamente justificaba una visitación diaria máxima de 600 personas. Considera que se viola el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Luego de analizar los autos, la Sala tuvo por probado que, mediante acuerdo nro. 12 de la sesión ordinaria nro. 06-2014 del 23 de junio de 2014, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación aprobó la “Herramienta para el manejo de los flujos de visitación en las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” e instruyó al director ejecutivo para que la oficializara. En 2016 se efectúo el primer trabajo de campo en playas y senderos del sector del PNMA para identificar posibles indicadores a monitorear y crear la línea base en los casos requeridos. En 2018, el Comité Científico Técnico del Área de Conservación Pacífico Central acordó la implementación de la herramienta para las áreas silvestres protegidas de esa área de conservación. Con respecto a la visitación diaria del PNMA, mediante resolución nro. SINAC-ACOPAC-DRES-039-2021 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2021, la parte accionada estableció un máximo de 1500 visitantes diarios.

Luego, por resolución nro. INAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las 15:20 horas del 5 de agosto de 2021, la autoridad recurrida aumentó el aforo a un máximo de 2000 visitantes diarios. Asimismo, se tuvo como hecho incontrovertido -lo que se deriva también de las pruebas aportadas con el informe rendido (véanse, por ejemplo, los oficios SINAC-ACOPAC-D-201-2023 y SINAC-ACOPAC-D-190-2023)- que las autoridades accionadas aumentaron este año el aforo permitido a 3000 visitantes diarios. Como consecuencia de lo anterior, varios días de abril de 2023 registraron cantidades de visitación superiores a las 2000 personas: 2 de abril, 2592 personas; 3 de abril, 2867 personas; 5 de abril, 2765; 6 de abril, 2754 personas; 7 de abril, 2734 personas; 8 de abril, 2755 personas; 9 de abril, 2746 personas. Atinente a este tema, la Administración recurrida estima que la visitación del PNMA corresponde actualmente a un 267.9% de la capacidad instalada.

Por este motivo, mediante oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 del 16 de marzo de 2023, el director regional y la directora de Áreas Silvestres Protegidas del Área de Conservación Pacífico Central externaron al director ejecutivo del SINAC su preocupación por las decisiones jerárquicas concernientes a la visitación del PNMA. En cuanto a la afectación al ecosistema, ese oficio indicó: “…Sin lugar a dudas y tal y como se indicó líneas arriba, haber aumentado la capacidad de carga a 3000 visitantes (50% de más del límite que se venía manejando) supone una carga bruta total de más del 200%, como se indicó en el primer apartado, por encima de lo que se debería más bien estar recibiendo en este momento; lo que supone un riesgo inminente de deterioro a las condiciones ambientales y de sostenibilidad del sector habilitado para visitantes. Hay que recordar que los turistas desean visitar el PNMA por su belleza escénica y biodiversidad, en gran medida por la oportunidad de observar fauna silvestre, misma que si sobre explotamos, no tendrían quizás a corto o mediano plazo la oportunidad de observar los futuros visitantes, por ello el balance entre protección y desarrollo turístico que debemos promover como autoridad en la materia…” En igual sentido, por oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-190-2023 del 17 de abril de 2023, el director regional del Área de Conservación Pacífico Central comunicó al director ejecutivo del SINAC: “Por todo lo anterior, y en apego a las funciones encomendadas por Ley, artículo 50 de nuestra constitución política, artículos 31 y 61 de la Ley de Biodiversidad y 25 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, y al principio indubio (sic) pro natura, bajo la responsabilidad en el ejercicio de mi cargo de aplicar el ordenamiento jurídico que rigen la materia, asimismo, de implementar las políticas nacionales y todas las indicadas en el ordenamiento jurídico y técnico vinculante, así como el deber jerárquico en el ámbito geográfico a mi cargo de implementar, evaluar y sistematizar, las políticas, lineamientos, metodologías, normas y estrategias internas; por todo lo expuesto anteriormente, es mi deber que ante la ausencia de instrucciones y directrices directas de manera formal y escrita por parte de mis jerarquías en cuanto al cambio y aplicación de una capacidad de carga, superior a la establecida mediante la aplicación de la herramienta de capacidad de carga y no siendo además oficializada por resolución administrativa alguna, esta dirección no tiene base legal y técnica, así como capacidad presupuestaria y de personal, para continuar recibiendo la visitación de 3000 personas diarias dentro del PNMA, por lo anterior en apego al deber de conservación y uso sostenible de la biodiversidad y de los servicios ecosistémicos que permitan asegurarles a todos los ciudadanos un ambiente ecológicamente equilibrado, se le comunica que a partir del día 30 de abril del 2023, el área de conservación estará solicitando formalmente al encargado de la fiscalización del SICORE, se aplique la resolución SINAC-ACOPAC-DRES-042-2021 de las quince horas veinte minutos del cinco de agosto del dos mil veinte uno, vigente a la fecha, en el sentido de reducir la capacidad de reservaciones a dos mil personas”. Adicionalmente, es de suma relevancia para la resolución del sub iudice, que la Sala no pudo verificar la aplicación de las herramientas técnicas respectivas para aumentar la visitación del PNMA.

Los hechos anteriores evidencian que la cantidad de visitación del PNMA sobrepasa la capacidad de ese parque en detrimento de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Incluso, más allá del reproche esgrimido por el accionante, tal situación se desprende de las propias manifestaciones de los informantes. Verbigracia, dichas autoridades estimaron que la visitación actual del PNMA corresponde a un 267.9% de la capacidad instalada. Obsérvese que, según el modelo de flujo de visitantes, efectuado en diciembre de 2022, la capacidad de carga es de 1120 visitantes diarios. Empero, para esta época, el aforo diario supera por mucho esa cantidad, ya que el PNMA recibió un promedio superior a las 2500 personas diarias durante los primeros días de abril de 2023.

En el plano normativo, primeramente, la Sala destaca la ‘Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de américa’ (ley nro. 3763):

“Los Gobiernos Americanos deseosos de proteger y conservar en su medio ambiente natural, ejemplares de todas las especies y géneros de su flora y su fauna indígenas, incluyendo las aves migratorias, en número suficiente y en regiones lo bastante vastas para evitar su extinción por cualquier medio al alcance del hombre; y Deseosos de proteger y conservar los paisajes de incomparable belleza, las formaciones geológicas y extraordinarias, las regiones y los objetos naturales de interés estético o valor histórico o científico, y los lugares donde existen condiciones primitivas dentro de los casos a que esta Convención se refiere; y Deseosos de concertar una convención sobre la protección de la flora, la fauna, y las bellezas escénicas naturales dentro de los propósitos arriba enunciados han convenido en los siguientes artículos:

ARTICULO 1 Definición de los términos y expresiones empleados en esta Convención.

1. 1Se entenderá por Parques Nacionales: Las regiones establecidas para la protección y conservación de las bellezas escénicas naturales y de la flora y la fauna de importancia nacional, de las que el público pueda disfrutar mejor al ser puestas bajo la vigilancia oficial.

(…)

ARTICULO 3 (…)

Los Gobiernos Contratantes convienen además en proveer los parques nacionales de las facilidades para el solaz y la educación del público, de acuerdo con los fines que persigue esta Convención”.

En consonancia con lo anterior, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad (decreto ejecutivo nro. 34433) dispone:

“Artículo 70.-Categorías de manejo de ASP. Para efectos de la clasificación de las distintas categorías de manejo de áreas silvestres protegidas se establecen los siguientes criterios técnicos para cada una de ellas:

(…)

• c)Parques Nacionales: Áreas geográficas, terrestres, marinas, marino-costeras, de agua dulce o una combinación de éstas, de importancia nacional, establecidas para la protección y la conservación de las bellezas naturales y la biodiversidad, así como para el disfrute por parte del público. Estas áreas presentan uno o varios ecosistemas en que las especies, hábitat y los sitios geomorfológicos son de especial interés científico, cultural, educativo y recreativo o contienen un paisaje natural de gran belleza. (…)” En el caso particular del PNMA, la Sala resalta que cuenta con una regulación propia, en concreto, el Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio (decreto ejecutivo nro. 22482-MIRENEM). En lo que interesa al objeto de este proceso, ese decreto dispone:

“Considerando:

(…)

3º-Que de conformidad con un estudio de impacto ambiental, efectuado sobre el Parque Nacional Manuel Antonio, la visitación no controlada esta (sic) provocando su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura.

4º-Que administración de los terrenos propiedad del Estado que conforman este Parque Nacional, le corresponde al Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Recursos Nacionales, Energía y Minas, debiendo velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre. Por tanto,

DECRETAN:

Artículo 1º-EI presente reglamento tiene como finalidad mejorar la calidad de experiencia del visitante al Parque Nacional Manuel Antonio y procurar su preservación a perpetuidad.

(…)

Artículo 3: Sobre la capacidad de carga de la zona de uso público (alta intervención): Basados en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC, la Dirección Regional del ACOPAC determinará el aumento, disminución o regulación de la visitación de los diferentes sitios autorizados, vía resolución administrativa. (…)” (El subrayado es agregado).

Con base en las disposiciones recién transcritas, la Sala establece que la finalidad prioritaria de los parques nacionales (entre ellos, el PNMA) es la conservación de los ecosistemas presentes en sus respectivas áreas o zonas. Un objetivo secundario es posibilitar a las personas el esparcimiento y el disfrute de la naturaleza que hay en ellos. Este orden de prelación no se deriva únicamente de la normativa, sino que es la consecuencia de la dependencia que el segundo tiene de la primera. Es decir, el requisito para que las personas puedan disfrutar de la naturaleza es inexorablemente la conservación de la naturaleza; si esta no se conserva, desaparece lo que se pretende visitar. En el caso del PNMA, la ratio del Reglamento de Uso Público para el Parque Nacional Manuel Antonio fue manifiesta en señalar que la visitación causaba “…su deterioro en forma acelerada, creando un grave riesgo para su preservación futura”, por lo que se debía “…velar porque exista un verdadero equilibrio entre la visitación y la conservación de los recursos del Parque, con el fin de asegurar la preservación a perpetuidad de esta área silvestre”.

En ese mismo orden de ideas, una medida que contempla ese cuerpo normativo para alcanzar el citado equilibrio y asegurar la conservación del parque es la regulación de la cantidad de visitantes en las zonas de uso público del parque. Así, la determinación de la visitación se basará “…en los resultados de la aplicación de las herramientas técnicas establecidas por el SINAC…” (artículo 3). La Sala avala esta exigencia, dado que es una expresión del principio de objetivación de la tutela ambiental:

“En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”.

En cuanto al sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, la Sala lo ha denominado principio de objetivación de la tutela ambiental: “De la objetivación de la tutela ambiental (…) es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos -tales como los estudios de impacto ambiental-, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Resolución nro. 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, reiterada en la resolución nro. 2022-012509 de las 12:10 horas del 31 de mayo de 2022).

Por otro lado, la aplicación del principio preventivo en materia ambiental también obliga a la Sala a tomar medidas para evitar que la conducta administrativa reprochada incida de manera negativa en los ecosistemas que protege el PNMA. Según se indicó supra, ese principio señala:

“…el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.” Las manifestaciones de la parte recurrida revelan que existe un riesgo claro para los ecosistemas del PNMA, si la visitación no es regulada mediante herramientas técnicas que permitan establecer la carga que puede manejar ese parque de manera sostenible. Se reitera lo indicado en el oficio nro. SINAC-ACOPAC-D-140-2023 del 16 de marzo de 2023:

“…Sin lugar a dudas y tal y como se indicó líneas arriba, haber aumentado la capacidad de carga a 3000 visitantes (50% de más del límite que se venía manejando) supone una carga bruta total de más del 200%, como se indicó en el primer apartado, por encima de lo que se debería más bien estar recibiendo en este momento; lo que supone un riesgo inminente de deterioro a las condiciones ambientales y de sostenibilidad del sector habilitado para visitantes. Hay que recordar que los turistas desean visitar el PNMA por su belleza escénica y biodiversidad, en gran medida por la oportunidad de observar fauna silvestre, misma que si sobre explotamos, no tendrían quizás a corto o mediano plazo la oportunidad de observar los futuros visitantes, por ello el balance entre protección y desarrollo turístico que debemos promover como autoridad en la materia…” (El subrayado es agregado).

En conclusión, el resultado del estudio efectuado por la Sala demuestra que las autoridades accionadas aumentaron la visitación permitida al PNMA sin aplicar las herramientas técnicas respectivas, aun cuando se evidenciaba que la capacidad instalada del parque sería insuficiente para garantizar el equilibrio entre la conservación de la naturaleza y su disfrute por parte de los visitantes. En virtud de lo expuesto, se declara con lugar el recurso. Visto que en el modelo de flujo aplicado en diciembre de 2022 se indica una capacidad de carga de 1120 visitantes diarios, se ordena reducir la visitación diaria a esa cantidad, sin demérito de que un nuevo estudio técnico determine tal capacidad en las condiciones actuales del parque. (…)”