Irregular management of water and wildlife at Termo Manía tourist centerManejo irregular de aguas y vida silvestre en centro turístico Termo Manía

“I.- Subject matter of the appeal (objeto del recurso). The petitioner states that the Termo Manía Tourist Center, located in La Fortuna de Bagaces, unlawfully uses surface waters, while also operating under a liquor license and keeping wildlife under irregular conditions.

III.Merits (fondo). Regarding the tourist center’s liquor license. As to the appellants’ allegation that the Termo Manía Tourist Center was granted a liquor license in disregard of the minimum distance from an educational institution, besides the fact that this allegation was refuted by the authorizing Municipality on the grounds that the activity is secondary rather than primary, such that the distance is irrelevant, the Chamber has already held that this is a matter that must be litigated in the administrative forum and, potentially, before the ordinary courts, but not before the constitutional jurisdiction (see, e.g., judgments #2008-91 at 9:03 a.m. on 11 de enero del 2008 and #2009-11496 at 9:41 a.m. on 24 de julio del 2009). This aspect of the amparo proceeding (amparo), therefore, must be dismissed.

IV.Regarding the management of wildlife at the tourist center. The keeping of wildlife under inadequate conditions and without the basic authorizations required for that purpose is connected to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (decisions #2000-3896 at 11:21 a.m. on 9 de mayo del 2000, #2000-5348 at 11:39 a.m. on 30 de junio de 2000, #2002-02486 at 10:54 a.m. on 8 de marzo de 2002, and #2003-243 at 10:11 a.m. on 17 de enero de 2003). The tourist center at issue in these proceedings has a certificate issued by a veterinary professional, but it was not authorized to handle the wildlife species seized by officials of the Área de Conservación Arenal Tempisque, although the animals were left in the custody of the establishment’s owners because no better place was available to which they could be transferred. There is no indication that the status of the specimens has been regularized or that arrangements could be made to transfer them elsewhere, such that the practical result of the action taken would merely have been to move them to a different location within the tourist center.

This inadequate oversight violates the aforementioned right to a healthy environment (Article 50 of the Constitución Política). Accordingly, the appeal is granted with respect to this matter, and the Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, in his capacity as head of the institution, is ordered to make the necessary arrangements for the immediate verification of the conditions under which the wildlife species are being kept at the Termo Manía Tourist Center and for the adoption of the measures necessary to protect them.

V.Regarding water use (aprovechamiento de aguas) and the construction of works within the publicly owned watercourse (cauce de dominio público) at the tourist center. Finally, the broadest and most complex issue raised in the amparo proceeding concerns the management of water resources, which is also closely connected to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (see rulings #5893-95, #5445-99, #2003-6322, #2004-13414, #2004-01923, #2006-7994, and #2010-6922). Private parties may not dispose of water at their discretion because it is public-domain property (bien de dominio público) (Articles 4 of the Código de Minería, 50 of the Ley Orgánica del Ambiente, and 17 of the Ley de Aguas); moreover, public powers to authorize and regulate the use of water must fulfill the purpose of conserving that resource and administering it equitably. Regarding the special conditions applicable to public-domain property, the Chamber stated the following in judgment #5976-93 at 15:42 hours on 16 de noviembre de 1993:

“... the legal nature and legal regime differ depending on whether private property or public or State property is involved, because the former is regulated pursuant to Article 45 of the Constitution and the relevant provisions of the Código Civil, so that its inviolability is protected while introducing the concept of social function, such that no one may be deprived of their property unless justified by a social interest and through a law approved by the Asamblea Legislativa with the votes of two-thirds of its members. The regulation of public-domain property (propiedad demanial), for its part, is based on subsection 14) of Article 121 of the Constitution, as this Chamber previously stated in decision number 2306-91, at fourteen hours and forty-five minutes on seis de noviembre, such that its legal nature is fundamentally different. That decision stated: ‘The public domain consists of property that, by the legislature’s express will, is specially intended to serve the community and the public interest.

Such assets are called State-owned property (bienes dominicales), public-domain property (bienes demaniales), or public property or things; they do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce. That is, they are dedicated by virtue of their nature and purpose. Consequently, such property belongs to the State in the broadest sense of the concept, is dedicated to the service it provides, and is invariably essential by virtue of an express rule. Characteristic features of such property are that it is inalienable, not subject to acquisitive prescription, immune from attachment, incapable of being mortgaged or encumbered under the terms of Civil Law, and that administrative action takes the place of possessory actions (interdictos) for recovering control. Because it is outside private commerce, such property cannot be possessed, although a right of use may be acquired, but not a right of ownership.

A use permit (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private party is the beneficial domain (dominio útil) of the property, while the State always retains direct domain (dominio directo) over the thing. The revocability of every right or permit of use is inherent in the legal device and refers to the possibility that the Administration may revoke it at any time, whether because the State needs to occupy the property fully, because of the construction of a public work, or for reasons of safety, hygiene, or aesthetics. All of this applies insofar as, if a conflict arises between the purpose of the property and the permit granted, the natural use of the public property must prevail. Consequently, the national regime governing public-domain property ... places it outside private commerce, and therefore any permits granted shall always be temporary and revocable unilaterally by the Administration when required by necessity or the general interest.’” It has also been held that, over such property, “...the State has full authority, particularly when the protection of our country’s natural resources is involved, as neither the claimant nor any other private person has any right over such property, whether of possession, exploitation, and much less ownership.

(...) Article 45 of the Constitution cannot be deemed to have been violated, ... because no restrictions are imposed on private property; rather, in regulating the public domain, the law establishes the conditions under which private parties may use and enjoy it.... Thus, anyone who attempts by unauthorized means to exercise exclusive use (uso privativo) of that area shall be barred from doing so, since it has also been accepted since time immemorial that such property cannot be acquired by private parties through prescription and lies outside private commerce.” (judgment #5399-93 at 16:39 hours on 26 de octubre de 1993. See, to the same effect, decision #2005-16513 at 20:04 hours on 29 de noviembre del 2005).

VI.In these proceedings, it was established that the use of surface waters reported by the appellants takes place with the authorization and partial supervision of the Dirección de Aguas, but it was reported in 2002 and first confirmed in 2003 that part of such use was being carried out through illegal intakes (tomas ilegales). The study and findings issued in 2003 further established that works had been constructed within the watercourse and that, to date, they still lack formal authorization. An order had been issued to discontinue the use of the illegal intakes and release the waters. In 2005, that order was reiterated to the person identified as the owner of the works and intakes. This state of affairs persisted even at the end of 2010. The fact that, eight years later, the rights of the parties involved remain undefined, the pending authorizations remain unresolved, and the ordered measures for releasing the waters have not been implemented allows the Chamber to conclude that the ineffective public protection violated the local inhabitants’ fundamental right to a healthy environment.

Thus, although determining the technical details of the solution to the conflicts among local residents over the use of the waters—such as the locations of intake points, authorized flow rates, permissible works within the watercourse, and so forth—falls outside the Chamber’s jurisdiction, its function of protecting fundamental rights does encompass compelling the respondent authorities of the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones to promptly regulate, in the exercise of their powers, the use of water in the area and, above all, to exercise their regulatory and enforcement powers to require the private parties involved to comply with the applicable legal framework. For the foregoing reasons, this aspect of the amparo proceeding is granted, and the Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones and the Director de la Dirección de Aguas are ordered to take prompt measures to regulate and oversee the water resources at the site.”

“I.- Objeto del recurso. Señala el actor que en el funcionamiento del Centro Turístico Termo Manía, ubicado en La Fortuna de Bagaces se emplea ilegalmente aguas superficiales, a la vez que se opera una patente de licores y se mantiene animales silvestres en condiciones irregulares.

III.Sobre el fondo. Acerca de la patente de licores del centro turístico. En lo que se refiere al alegato de los recurrentes de haberse conferido al centro turístico Termo Manía una patente de licores en inobservancia de la distancia mínima con un centro educativo, además de ser refutado el hecho por la Municipalidad autorizante, en el sentido que la actividad es secundaria y no principal, con lo que la distancia no es relevante, ya ha establecido la Sala que se trata de un tema que debe discutirse en la sede administrativa y, eventualmente, en la jurisdiccional ordinaria, pero no en la constitucional (v. gr. las sentencias #2008-91 de las 9:03 horas del 11 de enero del 2008 y #2009-11496 de las 9:41 horas del 24 de julio del 2009). Este extremo del amparo, por ende, debe desestimarse.

IV.Sobre el manejo de animales silvestres en el centro turístico. El hecho que se mantengan animales silvestres en condiciones inadecuadas y sin las autorizaciones básicas para ese fin está vinculado con el derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado (resoluciones #2000-3896 de las 11:21 horas del 9 de mayo del 2000, #2000-5348 de las 11:39 horas del 30 de junio de 2000, #2002-02486 de las 10:54 horas del 8 de marzo de 2002 y #2003-243 de las 10:11 horas del 17 de enero de 2003). El centro turístico al que se refiere este proceso cuenta con certificado emitido por un profesional en veterinaria, pero no estaba autorizado para manejar especies silvestres que funcionarios del Área de Conservación Arenal Tempisque decomisaron, aunque dejándolas en depósito de los propietarios del establecimiento, a falta de un mejor lugar donde trasladarlas. No se indica que se haya regularizado la situación de los ejemplares, ni que haya podido disponerse su traslado a algún otro sitio, con lo que el resultado material de la gestión habría implicado solamente cambiar su ubicación dentro del centro turístico.

Esta fiscalización precaria lesiona el indicado derecho a un medio ambiente sano (artículo 50 de la Constitución Política). Consecuentemente se estima el recurso, en lo que corresponde a este aspecto, ordenando al Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, en su condición de jerarca de la institución, disponer lo necesario para que se verifique, de inmediato, las condiciones en que se encuentran las especies de vida silvestre en el centro turístico Termo Manía y se adopten las medidas necesarias para su protección.

V.Sobre el aprovechamiento de aguas y la construcción de obras en el cauce de dominio público en el centro turístico. Finalmente, el problema de mayor amplitud y complejidad que se plantea en el amparo es el del manejo del recurso hídrico, también en estrecha conexión con el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (v. los pronunciamientos #5893-95, #5445-99, #2003-6322, #2004-13414, #2004-01923, #2006-7994 y #2010-6922). Los particulares no pueden disponer del agua discrecionalmente, debido a su condición de bien de demonio público (artículos 4 del Código de Minería, 50 de la Ley Orgánica del Ambiente y 17 de la Ley de Aguas), pero, además, las facultades de autorización y regulación públicas del uso del agua deben cumplir el fin de conservar ese recurso y administrarlo equitativamente. Sobre las condiciones especiales de los bienes de dominio público señaló la Sala en la sentencia #5976-93 de las 15:42 horas del 16 de noviembre de 1993 lo siguiente:

“... la naturaleza y régimen jurídicos son diferentes tratándose de propiedad privada o de propiedad pública o del Estado, ello por cuanto la primera es regulada de conformidad con el artículo 45 Constitucional y la normativa del Código Civil pertinente, de manera que se protege la inviolabilidad de la misma, introduciéndose el concepto de función social, de manera que no se puede privar a nadie de la suya si no es motivado en un interés social y mediante ley aprobada por la Asamblea Legislativa con el voto de las dos terceras partes de sus miembros. Por su parte, la regulación de la propiedad demanial se fundamenta en el inciso 14) del artículo 121 Constitucional, como ya lo indicó esta Sala por resolución número 2306-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre, de modo que su naturaleza jurídica es virtualmente diferente, la cual indicó que: "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.

Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad, el permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.

La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, ... los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan.” También se ha señalado que, sobre tales bienes “...el Estado tiene plena potestad, y más tratándose de la protección de los recursos naturales de nuestro país, bien sobre el que la accionante ni particular alguno tiene derecho, sea de posesión, de explotación, y mucho menos de propiedad.

(...) no es posible tener por violado el artículo 45 Constitucional, ... ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute ..., por parte de los particulares. Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptable también, desde tiempo inmemorial, que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera de comercio." (sentencia #5399-93 de las 16:39 horas del 26 de octubre de 1993. V. en igual sentido la resolución #2005-16513 de las 20:04 horas del 29 de noviembre del 2005).

VI.En este proceso se tuvo por demostrado que el aprovechamiento de aguas superficiales denunciado por los recurrentes se desarrolla con autorización y supervisión parcial de la Dirección de Aguas, pero se denunció desde el año 2002 y pudo corroborarse, por primera vez, desde el 2003 que parte de ese aprovechamiento se efectúa por medio de tomas ilegales. En el estudio y conclusiones formuladas en el 2003, además, se estableció que se había construido obras en el cauce, que a la fecha siguen sin contar con una autorización formal. Se había ordenado suspender el uso de las tomas ilegales y liberar las aguas. En el año 2005 se reiteró la orden a quien se identificó como dueño de las obras y de las tomas. Aún a finales del 2010 se mantenía tal estado de cosas. El hecho que ocho años después continúen sin definirse los derechos de los involucrados, sin resolverse las autorizaciones pendientes y que no se haya ejecutado las medidas ordenadas de liberación de aguas, permite a la Sala concluir que la ineficiente tutela pública quebrantó el derecho fundamental a un medio ambiente sano de los habitantes del lugar.

De este modo, aunque resulta ajeno a la competencia de la Sala establecer los detalles técnicos de la solución a los conflictos entre los vecinos de la zona por el aprovechamiento de las aguas, como serían la ubicación de los puntos de toma, caudales autorizados, obras en el cauce que pueden permitirse, etc., sí resulta propio de su función de tutela de los derechos fundamentales compeler a las autoridades recurridas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones a ordenar prontamente, en ejercicio de sus competencias, el uso de las aguas de la zona y, principalmente, emplear sus potestades de regulación y ejecución para obligar a los particulares involucrados a apegarse a lo que el ordenamiento jurídico establece en la materia. Por lo dicho hasta aquí es que se estima este extremo del amparo, ordenando al Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y al Director de la Dirección de Aguas tomar medidas prontas de regulación y fiscalización del recurso hídrico en el lugar. “