Constitutionality of Article 38 of the Regulation to the Administrative Contracting Law on insufficient participation guaranteeConstitucionalidad del artículo 38 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa sobre garantía de participación insuficiente

**I.—On preliminary matters:** This Chamber must first resolve the request of the Office of the Comptroller General of the Republic insofar as it claims that, being a party to the main matter, it was not granted a hearing on the action of unconstitutionality. Now then, by ruling of three fifty p.m. on April twenty-first, two thousand eight, the presidency of this Chamber admitted the action of unconstitutionality filed by Centrocel. Inc. Sociedad Anónima against Article 38 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo No. 33411-H of September 27, 2006, granting a hearing only to the Office of the Attorney General of the Republic. However, Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes that if the admissibility requirements for the action have been met, a hearing will be granted not only to the Attorney General's Office but also to the opposing party appearing in the main matter, which is the amparo appeal (recurso de amparo) No. 07-009913-0007-CO that serves as the basis for the action, and in which the Office of the Comptroller General of the Republic appears as the respondent party. Consequently, given the provisions of Article 81 of the Law governing this jurisdiction, the appropriate course is to recognize the Office of the Comptroller General of the Republic as a party in the present action. On the other hand, having submitted within the fifteen days following the first publication of the notice of filing of the action of unconstitutionality, in Boletín Judicial No. 091 of May 13, 2008, Roy Alpha Sociedad Anónima and Conductiva S.A. are admitted as coadjuvants in the action, insofar as they claim that the challenged rule is a mechanism for correcting non-substantial errors in favor of the Public Administration to achieve general interests. It is noted that due to the effects of coadjuvancy, since the coadjuvant is not a principal party to the proceeding, they will not be directly harmed or benefited by the judgment; that is, the efficacy of the judgment does not extend to the coadjuvant directly and immediately, nor does res judicata affect them, nor are the immediate effects of the execution of the judgment applicable to them, because through coadjuvancy the jurisdictional authority cannot be compelled to issue a ruling in their favor, for not having been a principal party in the proceeding. What can affect them, not due to their status as a coadjuvant but like anyone else, is the erga omnes effect of the ruling. A judgment on constitutional matters does not benefit anyone in particular, not even the plaintiff; it is in the prior proceeding where this may be recognized.

**II.—On standing to file the action of unconstitutionality.** The first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes that to file an action of unconstitutionality it is necessary to have a matter pending resolution before the courts, including habeas corpus or amparo proceedings, in which unconstitutionality is invoked as a reasonable means of protecting the right or interest that is considered harmed. In the case at hand, the underlying matter is the amparo appeal (recurso de amparo) No. 07-009913-0007-CO, within which interlocutory ruling No. 2004-017111 was issued at nine forty-three a.m. on November twenty-third, two thousand seven. Through this ruling, the Chamber suspended the processing of the amparo appeal and granted the appellant company a period of fifteen days to file the action of unconstitutionality against Article 38 of the Reglamento a la Ley de Contratación, under the warning that failing to do so, the case file would be archived. In accordance with the foregoing, the appellant company timely filed the proceeding on April 18, 2008; therefore, it is appropriate to hear the matter in the following manner, besides the fact that upon admitting the amparo, the action would indeed have an impact on this constitutional guaranty proceeding.

**III.—Object of the action.** The provision under study corresponds to Article 38 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa No. 33411-H published in La Gaceta No. 210 of November 2, 2006, by reason of which, by ruling of this Court, the amparo appeal was suspended so that this action could be filed and the constitutionality of the provision examined.

“Article 38.—Insufficient participation bond. The participation bond (garantía de participación) insufficient in term or in amount may be corrected (subsanarse) by the offeror or at the request of the Administration, when such elements have not been offered for less than 80% of what is set in the invitation to bid (cartel).

In the case of partial awards, bids whose participation bonds do not cover the aforementioned 80% in relation to the amount bid may be considered provided that the amount to be awarded is covered.” What this Chamber must determine is the constitutionality of the challenged rule, insofar as it establishes the possibility of correcting a defective participation bond in term or amount, under percentage conditions. In that regard, if the participation bond covers eighty percent or more of what is set in the bid or the invitation to bid, to that extent the insufficiency may be remedied.

**IV.—On the merits.** **A.—Statement of the problem.** The excess of the regulatory power in the obligation of the Executive Branch to develop, interpret, and execute laws is alleged. Subsection 3) of Article 140 of the Constitution establishes that the President of the Republic and the respective Government Minister shall sanction and promulgate laws, regulate them, execute them, and ensure their exact compliance; the regulatory provisions born under a legal provision must adhere to the conceptual framework of that provision. The principle of legality established in Article 11 of the Constitution establishes that the acts and conduct of the Public Administration must be previously authorized in a written provision. The principle of legality establishes that administrative action must be based on the laws of the legal system, which would allow the Executive Branch to act with strict limits by interpreting and developing them; however, it is not permitted to contradict them. Under this conception, every regulatory provision must conform to the hierarchical norms on which it depends. Specifically, to examine the challenged article, the reforms to Law No. 7494 effected through Laws 8511 of May 16, 2006, and 8701 of January 13, 2009, must be analyzed, insofar as they establish:

“Article 33.—Participation bond. The administration shall be empowered to request, from offerors, a participation bond between one percent (1%) and five percent (5%) of the amount of the proposal, which shall be defined in the respective invitation to bid or bidding documents (pliego de condiciones), according to the complexity of the contract.

In cases where the administration decides not to request the participation bond and an offeror withdraws its proposal, the procedure shall be in accordance with the provisions of Articles 99 and 100 of this Law.” “Article 42.—Minimum structure. The public bidding procedure shall be developed by regulation, and the following minimum criteria shall be respected:

a)…

…

• j)The possibility of correcting (subsanar) defects in bids within the period indicated by the Reglamento of this Law, provided that this does not grant an undue advantage in relation to the other offerors. The following may be subject to correction: the validity period of the bid, as well as the validity period and the amount of the participation bond, when such elements have not been offered for less than eighty percent (80%) of what is set in the invitation to bid. The other elements of the participation bond may be subject to correction, as provided in the Reglamento.

n)…” But before the aforementioned reforms, this Chamber defined the participation bond in judgment No. 1998-0998 as follows:

“Keep in mind that the form, manner, amount, time, and deadline for presenting the bond are regulated by the positive norms of the specific procurement, according to the specifications of the invitation to bid, while its object, purpose, or reason for being is to secure or guarantee the maintenance of the bid during the period stipulated in the bidding documents. This bond guarantees the solemnity of the bid, and as such, constitutes a pre-contractual earnest money intended to ensure the execution of the contract or its non-fulfillment, as a precautionary measure for the offeror's liability. The participation bond constitutes the prerequisite of the bid, in such a way that without the former, the bid cannot be validly legitimized before the administration, while the validity of the bid depends on the maintenance of the bond.” Certainly, in the cited precedent, the Chamber developed the thesis of unconstitutionality regarding the previous Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo 25038-H of March 7, 1996, given that there was no legal norm authorizing the correction of the participation bond. However, given that reforms to Law 7494 have occurred, the regulatory power of the Executive Branch and the regulatory norm being analyzed are under the protection of the provisions of the Ley de la Contratación Administrativa and its reforms. The amendment to the cited Article 42 by Law No. 8511, which in its subsection j) regulates the correction of defects in bids, and Decreto Ejecutivo No. 33411-H of September twenty-seventh, two thousand six, show a perfect synchronization, since both have an effective date starting January 4, 2007. Precisely from a simple reading, it is possible to infer that the current legal normativity refers to regulatory development, in compliance with the ranges set by law, so that, in the opinion of this Chamber, the challenged provision is not the product of an excess of the regulatory power of the Executive Branch, and consequently, the action of unconstitutionality must be declared without merit.

**B.—The problem raised in this constitutional jurisdiction is of another nature.** The Transitory Provision of Law No. 8511 establishes that “Procurement procedures initiated before the effective date of this partial reform of Law No. 7494 shall be concluded in accordance with the provisions in force at the time the decision to initiate the competition (concurso) was made.” The Office of the Comptroller General of the Republic indicates that the applicable normativity was not applied (although it does not indicate the date of the decision to initiate the procurement by the tendering Administration in the matter that gives rise to the amparo appeal) and affirms that the bidding is not governed by it, because the administrative decision to promote the competition was prior to the currently effective reforms, and when it was resolved, it was done in accordance with “… the principles of reasonableness, conservation of acts, administrative efficiency, and public interest…”. Consequently, as noted by the Office of the Comptroller General of the Republic, in the Chamber's opinion what exists in the matter underlying the action is an apparent temporal conflict of the norms applicable to the case, given that according to the cited transitory provision, the normativity prior to the legal reforms made to the Ley de Contratación Administrativa would apply, although, as the Comptroller’s Office accepts, only principles of Administrative Procurement were applied, thus reaching a solution similar to the one reached when resolving the appeal against the awarding act, which is examined in the underlying matter. Furthermore, the Comptroller’s Office points out, for the purposes of the analysis in this matter, that jurisprudential changes by the Constitutional Chamber on the topic of administrative procurement have occurred, which must be analyzed.

A bid that did not fully comply with the percentages of the participation bond defined in the invitation to bid or bidding documents, and the applicable normativity in question, prior to the reforms to Law No. 7494, had to be excluded from the competition. It does not escape this Chamber that when Law No. 7494 sets the percentage of the participation bond as a mandatory element of administrative procurement, material errors could exist, which, precisely, is the determining point for the resolution of this Chamber, because from there lies the possibility that in the underlying matter, a determination can be made as to whether or not the principle of legality has been infringed, which, as explained above, is subject to an interpretation, not to the challenged norm.

**V.—Continues on the merits of the discussion raised and the avenue of the amparo appeal.—** The case law of the Chamber on topics of Administrative Procurement has been modifying previous legal positions regarding judgment No. 1998-00998, insofar as Article 182 of the Constitution must be interpreted more flexibly. Although aspects of res judicata remain in force in it, such as the declarations of unconstitutionality made under the protection of what is established therein, it is important to highlight that the decisions of this jurisdiction may modify their doctrine, especially if they must be adjusted to a new social and national reality and to the public interest. Along this line of thought, through judgment No. 2005-13910 of this Chamber, it was emphasized that the general rule in Administrative Procurement would not be the public bidding (licitación pública) and only exceptionally the other forms of procurement regulated in the law, as had been previously held, but rather that:

“…, the Chamber now finds, with better elements of judgment, that this is an incorrect way of understanding and interpreting Article 182 of the Political Constitution, not only in adherence to the doctrine established by it, but also with the very foundation provided lines above in judgment number 5947-98 itself, where a more systematic approach in accordance with the meaning and purposes of the constitutional text was essayed, as demonstrated by the following quote:

“II.—ON THE JURISPRUDENTIAL ANTECEDENTS OF THE CONSTITUTIONAL CHAMBER IN MATTERS OF ADMINISTRATIVE PROCUREMENT. This Chamber has pronounced itself regarding administrative procurement, the content of Article 182 of the Political Constitution, and the constitutional principles derived from this norm (in this sense, judgments number 2101-91, of eight forty a.m. on October eighteenth, nineteen ninety-one; 2341-91, of nine a.m. on November eighth, nineteen ninety-one; 1490-92, of four nine p.m. on June third, nineteen ninety-two; 2864-92, of three p.m. on September ninth, nineteen ninety-two; 2202-93, of three thirty-nine p.m. on May twenty-first, nineteen ninety-three; 2633-93, of four three p.m. on June ninth, nineteen ninety-three; 078-7-94, of three twenty-one p.m. on February eighth, nineteen ninety-four; 3348-95, of eight thirty a.m. on June twenty-eighth, nineteen ninety-five; and 1205-96, of nine a.m. on March fifteenth, nineteen ninety-six, among others). In all these opportunities, it was stated that the procurement of the State must be carried out through the bidding procedure (licitación), as it constitutes the ideal means for selecting the co-contractor with the Administration, in the interest of protecting the public interest, specifically with respect to the control of the public treasury, by promoting sound administration of public funds, by virtue of the principles of publicity, equality, and free competition—among others—that guide the competition. More recently, in judgment number 0998-98, of eleven thirty a.m. on February sixteenth of the current year, these principles were concretized under the following considerations:

'first: Article 182 of the Political Constitution enunciates the first constitutional obligation in matters of administrative procurement, by virtue of which, all procurement carried out by the State must be processed through the bidding procedure; second: that the constitutional framers opted for the bidding procedure, considering it the most suitable mechanism for the control of the public treasury and the correct use of the State's financial resources, with the purpose of promoting sound administration of public funds; third: bidding constitutes the ideal means for selecting the co-contractor of the Administration, being a procedure that guarantees the public interest, whose publicity ensures effective participation by all interested parties, so that the Administration may select the best option for the satisfaction of the public interest; fourth: bidding must be understood as the mechanism, modality, means, or set of principles to which the State—in the broadest sense—must adhere in order to carry out its procurement activity, because through it the constitutional principles that inform administrative procurement are fulfilled: free competition, equal treatment among all potential offerors, publicity, legality or transparency of procedures, legal certainty, formalism of bidding procedures, balance of interests, principle of good faith, mutuality of the contract, and control of the procedures under the charge of, and ultimately carried out directly by, the Office of the Comptroller General of the Republic; fifth: from the principle "all administrative procurement shall be done by the bidding procedure," contained in Article 182 of the Political Constitution, all the principles of public law that inform administrative procurement derive with constitutional rank, to the extent that they are reasonable and proportional to the ends pursued; sixth: the administrative procurement system is made up of the constitutional principles that emanate from the Constitution itself, and as a complement, by the control system exercised directly by the constitutional organ charged with the oversight of the public treasury—the Office of the Comptroller General of the Republic, as provided in constitutional Articles 183 and 184—which is established as a guarantee of the correct use of public funds in the interest of satisfying the public interest.

seventh: the constitutional obligation deriving from Article 182 of the Fundamental Charter encompasses the entire contractual activity of the State; therefore, no distinction can be made to exempt any type of contract to be performed—services, execution of works, sales or leases of goods, purchases—or based on the subject matter involved; eighth: the constitutional framers defined that the most suitable procedure for carrying out administrative procurement would be public bidding, and reserved private bidding only for quantitatively and qualitatively smaller procurements.' It is this thesis just transcribed that, in the judgment of the Chamber, must prevail, in such a way that it is understood that although, in effect, public bidding results to be a means favored by the Constitutional Framers, this does not imply the legal necessity of excluding the possibility that—in an equally ordinary manner—recourse may be had to the other established modalities of bidding, which also form part of the set of normal modes of administrative procurement protected by Constitutional Article 182, even though by their own dynamic they entail an attenuation—which turns out to be constitutionally valid—of the constitutional principles that inform administrative procurement.” Likewise, the Office of the Comptroller General of the Republic points to this change in the criteria of the Constitutional Chamber in judgment No. 2004-14421, in which it is necessary to highlight two important aspects with greater precision: a) it is a judgment that further materializes the flexibility—in general, of the institutes of administrative procurement—as a way to achieve the ends pursued by the Public Administration and the general interest; and b) the normative basis for reaching said conclusion is the same one that would concern us, Article 4 of the Ley de Contratación Administrativa. In this way, the cited judgment indicated that:

“Under this understanding, all the formal requirements provided by the legal system to ensure the regularity or validity of procurement procedures, the awarding act, and the administrative contract itself, must also seek the prompt satisfaction of the general interest through the effective construction of public works and the provision of public services; consequently, they cannot become instruments to delay the efficient and effective provision of public services and, above all, their adaptation to the new socio-economic and technological needs of the community. On this particular, Article 4°, paragraph 2°, of the Ley de la Contratación Administrativa, in enunciating the ‘Principle of efficiency,’ provides that ‘(…) In all stages of the procurement procedures, substance shall prevail over form. The acts and actions of the parties shall be interpreted in a way that favors their conservation and facilitates the adoption of the final decision, under conditions favorable to the general interest (…)’. It follows from the foregoing that the forms typical of administrative procurement procedures, as well as the procedural requirements established by the legal system for the validity and efficacy of an administrative contract, must be interpreted flexibly in the interest of the purpose of every administrative contract, without neglecting, of course, the soundness and correctness in the way public funds are invested. From this perspective, administrative procurement procedures are the shadow (form) that must inexorably follow the body (substance) which are the ends and purposes of the administrative contract to satisfy the general interest and, of course, to ensure the rational, due, and correct use of public funds.” In this sense, the cited Article 4 indeed corresponds to the norm prior to the reform effected by Law No. 8511, related to the principle of efficiency, which this Chamber must clearly take into account to determine the propriety of what was resolved by the Office of the Comptroller General of the Republic. Given the discussion in the underlying matter, it falls to this Chamber to rule through another avenue, as provided by subsection b) of Article 73 of the law governing this jurisdiction, because even though the action of unconstitutionality proceeds against subjective acts of public authority, this occurs when they are not susceptible to the amparo appeal or habeas corpus, and precisely, the last paragraph of Article 29 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional admits this possibility, given that in this avenue it “shall proceed not only against arbitrary acts, but also against actions or omissions based on erroneously interpreted or improperly applied rules,” which must be determined in the underlying matter. In this sense, the conflict refers more to the manner of interpreting the Ley de la Contratación Administrativa by the Office of the Comptroller General of the Republic in its role of safeguarding the public treasury, than to a discussion proper to the action of unconstitutionality, specifically when it comes to determining the application of legal or regulatory norms, which is a matter of ordinary legality.

**V.—Conclusion.—** For all the foregoing reasons, the action of unconstitutionality must be declared without merit.

“I.- Sobre cuestiones preliminares: Debe resolver primero esta Sala, la solicitud de la Contraloría General de la República en cuanto alega que al ser parte en el asunto principal, no se le otorgó audiencia de la demanda de inconstitucionalidad. Ahora bien, por resolución de las quince horas cincuenta minutos del veintiuno de abril de dos mil ocho, la presidencia de esta Sala dio curso a la acción de inconstitucionalidad interpuesta por Centrocel. Inc. Sociedad Anónima contra el artículo 38 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo No. 33411-H del 27 de septiembre de 2006, otorgándole audiencia únicamente a la Procuraduría General de la República. Sin embargo, el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que si estuvieran cumplidos los requisitos de admisibilidad de la acción, se conferirá no sólo audiencia a la Procuraduría sino a la contraparte que figure en el asunto principal, que es el recurso de amparo No. 07-009913-0007-CO que le sirve de base a la acción, y en el cual la Contraloría General de la República figura como parte recurrida. En consecuencia de lo anterior, dado lo dispuesto por el artículo 81 de la Ley que rige esta jurisdicción, lo procedente es tener como parte en la presente acción a la Contraloría General de la República. Por otra parte, habiendo presentado dentro de los quince días posteriores a la primera publicación del aviso de la interposición de la acción de inconstitucionalidad, en el Boletín Judicial No. 091 del 13 de mayo de 2008, se admite como coadyuvante de la acción a Roy Alpha Sociedad Anónima y de Conductiva S.A., en cuanto alega que la norma impugnada es un mecanismo de saneamiento de errores no substanciales a favor de la Administración Pública para alcanzar intereses generales. Se advierte que por los efectos de la coadyuvancia, al no ser el coadyuvante parte principal del proceso, no resultará directamente perjudicado o beneficiado por la sentencia, es decir, la eficacia de la sentencia no alcanza al coadyuvante de manera directa e inmediata, ni le afecta cosa juzgada, no le alcanzan tampoco los efectos inmediatos de ejecución de la sentencia, pues a través de la coadyuvancia no se podrá obligar a la autoridad jurisdiccional a dictar una resolución a su favor, por no haber sido parte principal en el proceso, lo que si puede afectarle, pero no por su condición de coadyuvante, sino como a cualquiera, es el efecto erga omnes del pronunciamiento. La sentencia en materia constitucional, no beneficia particularmente a nadie, ni siquiera al actor; es en el juicio previo donde esto puede ser reconocido.

II.- Sobre la legitimación para interponer la demanda de inconstitucionalidad. El párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que para interponer una acción de inconstitucionalidad resulta necesario contar con un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de habeas corpus o de amparo, en que se invoque la inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En el caso que nos ocupa, el asunto base es el recurso de amparo No. 07-009913-0007-CO, dentro del cual se dictó la resolución interlocutoria No. 2004-017111 de las nueve horas cuarenta y tres minutos del veintitrés de noviembre de dos mil siete, con ella la Sala suspendió la tramitación del recurso de amparo y le otorgó a la empresa recurrente el plazo de quince días para la interposición de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 38 del Reglamento a la Ley de Contratación, bajo el apercibimiento de no hacerlo, se procedería a archivar el tiempo el proceso el 18 de abril de 2008, por lo que procede conocer del asunto de la siguiente manera, amén de que al admitirse el amparo, la acción sí tendría incidencia en este proceso constitucional de garantías.

III.- Objeto de la acción. La disposición bajo estudio corresponde al artículo 38 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa No. 33411-H publicado en La Gaceta No. 210 del 2 de noviembre de 2006, por el cual por resolución de este Tribunal, se suspendió el recurso de amparo para que se interpusiera esta demanda, y se analizara la constitucionalidad de la disposición.

“Artículo 38.- Garantía de participación insuficiente. La garantía de participación insuficiente en plazo o en monto, podrá subsanarse por el oferente o a petición de la Administración, cuando tales extremos no se hayan ofrecido por menos del 80% de lo fijado en el cartel.

En caso de adjudicaciones parciales, podrán considerarse ofertas cuyas garantías de participación no cubran el citado 80% en relación con el monto ofertado siempre que se abarque el monto a adjudicar”.

Lo que esta Sala debe determinar es la constitucionalidad de la norma impugnada, en el tanto que establece la posibilidad de subsanar una garantía de participación defectuosa en el plazo o en el monto, bajo condicionales porcentuales. En tal sentido, si la garantía de participación cubre el ochenta por ciento o más de lo fijado en la oferta o el cartel, en tal medida la insuficiencia puede ser remediada.

IV.- Sobre el fondo.

A.- Planteamiento del problema. Se acusa el exceso de la potestad reglamentaria en la obligación del Poder Ejecutivo de desarrollar, interpretar y ejecutar leyes. El inciso 3) del artículo 140 constitucional establece en el Presidente de la República y el respectivo Ministro de Gobierno sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento; las disposiciones reglamentarias que nacen al amparo de una disposición legal debe sujetarse al marco conceptual de ésta. El principio de legalidad establecido en el artículo 11 constitucional establece que los actos y conductas de la Administración Pública deben estar previamente habilitadas en una disposición escrita. El principio de legalidad establece que la actuación administrativa debe estar fundada en las leyes del ordenamiento jurídico, lo que le permitiría al Poder Ejecutivo actuar con estrictos límites interpretándolas y desarrollándolas, sin embargo no le es permitido contradecirlas. Bajo esta concepción toda disposición reglamentaria debe ajustarse a las normas jerárquicas de las cuales depende. En lo particular para examinar el artículo impugnado debe analizarse las reformas a la Ley No. 7494 operadas mediante Leyes 8511 de 16 de mayo de 2006 y 8701 del 13 de enero de 2009, en cuanto establecen:

“Artículo 33.- Garantía de participación. La administración estará facultada para solicitar, a los oferentes, una garantía de participación entre un uno por ciento (1%) y un cinco por ciento (5%) del monto de la propuesta, el cual se definirá en el respectivo cartel o pliego de condiciones, de acuerdo con la complejidad del contrato.

En los casos en que la administración decida no solicitar la garantía de participación y un oferente retire su propuesta, se procederá conforme a lo previsto en los artículos 99 y 100 de esta Ley”.

“Artículo 42.- Estructura mínima. El procedimiento de licitación pública se desarrollará reglamentariamente, y se respetarán los siguientes criterios mínimos:

a)…

…

• j)La posibilidad de subsanar los defectos de las ofertas en el plazo que indique el Reglamento de esta Ley siempre y cuando con ello no se conceda una ventaja indebida, en relación con los demás oferentes. Podrán ser objeto de subsanación, el plazo de vigencia de la oferta, así como el plazo de vigencia y el monto de la garantía de participación, cuando tales extremos no se hayan ofrecido por menos del ochenta por ciento (80%) de lo fijado en el cartel. Los demás extremos de la garantía de participación podrán ser objeto de subsanación, conforme lo que disponga el Reglamento.

n)…” Pero antes de las mencionadas reformas, esta Sala definió en la sentencia No. 1998-0998, la garantía de participación de la siguiente forma:

“Téngase en cuenta que la forma, modo, monto, momento y plazo para presentar la garantía están regulados por las normas positivas de la contratación específica, según las especificaciones del cartel, en tanto su objeto, finalidad o razón de ser, es asegurar o afianzar el mantenimiento de la oferta durante el plazo estipulado en el pliego de condiciones. Esta garantía avala la solemnidad de la oferta, y como tal, constituye una seña precontractual destinada a asegurar la celebración del contrato o su no cumplimiento, como medida cautelar de la responsabilidad del oferente. La garantía de participación constituye el presupuesto de la oferta, de manera tal, que sin la primera no puede válidamente legitimarse la oferta ante la administración, a la vez que del mantenimiento de la garantía depende la validez de la oferta“.

Ciertamente la Sala en el precedente citado desarrolló la tesis de la inconstitucionalidad sobre el anterior Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo 25038-H del 7 de marzo de 1996, dado que no existía una norma legal que autorizara la subsanación de la garantía de participación. Pero, dado que han operado reformas a la Ley 7494, la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo y la norma reglamentaria que se analiza se encuentra al amparo de las disposiciones de la Ley de la Contratación Administrativa y sus reformas. La enmienda al artículo 42 citado por Ley No. 8511, que en su inciso j) regula la subsanación de defectos de las ofertas, y el Decreto Ejecutivo No. 33411-H de los veintisiete días de septiembre de 2006, evidencian un perfecta sincronización, toda vez que ambos tienen fecha de rige a partir del 4 de enero de 2007. Precisamente de la simple lectura es posible inferir que la normativa legal vigente remite al desarrollo reglamentario, en cumplimiento de los rangos fijados por la ley, por lo que, en el criterio de esta Sala, la disposición impugnada no es producto del exceso de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, y por consecuencia debe declararse sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

B.- El problema que se plantea en esta jurisdicción constitucional es de otra naturaleza. El Transitorio de la Ley No. 8511 establece que “Los procedimientos de contratación iniciados antes de la vigencia de esta reforma parcial de la Ley No. 7494 se concluirán conforme a las disposiciones vigentes en el momento en que se adopte la decisión de iniciar el concurso”. La Contraloría General de la República indica que no se aplicó la normativa vigente (aunque no indica la fecha de la decisión de dar inicio a la contratación por parte de la Administración licitante en el asunto que origina el recurso de amparo) y afirma que no rige la licitación, pues la decisión administrativa de promover el concurso fue anterior a las reformas vigentes actualmente, y cuando se resolvió se hizo conforme a “… los principios de razonabilidad, de conservación de los actos, el de eficiencia administrativa y del interés público… ”. Consecuentemente, según señala la Contraloría General de la República, en el criterio de la Sala lo que existe en el asunto base de la acción es un aparente conflicto temporal de las normas aplicables al caso, dado que conforme a la disposición transitoria citada se aplicaría la normativa anterior a los reformas legales operadas a la Ley de Contratación Administrativa, aunque, como acepta la Contraloría, solo se aplicó principios de la Contratación Administrativa con lo que llegó a una solución similar al resolverse el recurso de apelación contra el acto adjudicatario, que se analiza en el asunto base. Además señala la Contraloría, para los efectos del análisis en este asunto, que han operado cambios jurisprudenciales de la Sala Constitucional en el tema de contrataciones administrativas, que deberán analizarse.

Una oferta que no cumpliera cabalmente con los porcentajes de la garantía de participación definidos en el cartel o pliego de condiciones, y la normativa aplicable en cuestión, con anterioridad a las reformas a la Ley No. 7494, debía excluirse del concurso. No escapa a esta Sala que al fijar la Ley No. 7494 el porcentaje de la garantía de participación, como un elemento obligatorio de la contratación administrativa, pudieran existir errores materiales, lo cual, precisamente, es el punto determinante de dilución de esta Sala, porque de ahí radica que en el asunto base se pueda resolver determinando que existe o no infracción al principio de legalidad, lo cual según se explica arriba está sujeto a una interpretación, no a la norma impugnada.

V.- Continúa sobre el fondo de la discusión planteada y la vía del recurso de amparo.- La jurisprudencia de la Sala, sobre temas de la Contratación Administrativa ha venido modificando anteriores posiciones jurídicas respecto de la sentencia No. 1998-00998, en el tanto que el artículo 182 constitucional debe interpretarse más flexiblemente. Aunque, en ella se mantiene vigente aspectos de cosa juzgada, como las declaratorias de inconstitucionalidad realizadas al amparo de lo establecido en ella, es importante destacar que las decisiones de esta jurisdicción pueden modificar su doctrina, especialmente si se deben ajustar a una nueva realidad social, nacional y al interés público. Bajo esta línea de pensamiento, mediante sentencia No. 2005-13910 de esta Sala, se destacó que la regla general en la Contratación Administrativa no sería la licitación pública y solo excepcionalmente las otras formas de contratación reguladas en la ley, como se había sostenido con anterioridad, sino que:

“…, encuentra ahora la Sala con mejores elementos de juicio, que esta es una forma incorrecta de entender e interpretar el artículo 182 de la Constitución Política, no solo en apego a la doctrina establecida por ella, sino con el propio fundamento brindado líneas antes en la propia sentencia número 5947-98 en donde se ensayó una sistematización más acorde con el sentido y fines del texto constitucional como se demuestra con la siguiente cita:

“II.- DE LOS ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES DE LA SALA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. Esta Sala se ha manifestado respecto de la contratación administrativa, el contenido del artículo 182 de la Constitución Política y los principios constitucionales que de esta norma se derivan (en este sentido, las sentencias número 2101-91, de las ocho horas cuarenta minutos del dieciocho de octubre de mil novecientos noventa y uno, 2341-91, de las nueve horas del ocho de noviembre de mil novecientos noventa y uno, 1490-92, de las dieciséis horas nueve minutos del tres de junio de mil novecientos noventa y dos, 2864-92, de las quince horas del nueve de setiembre de mil novecientos noventa y dos, 2202-93, de las quince horas treinta y nueve del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres, 2633-93, de las dieciséis horas tres minutos del nueve de junio de mil novecientos noventa y tres, 078-7-94, de las quince veintiuno de ocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, 3348-95, de las ocho horas treinta minutos del veintiocho de junio de mil novecientos noventa y cinco, y 1205-96, de las nueve horas del quince de marzo de mil novecientos noventa y seis, entre otras). En todas estas oportunidades se señaló que la contratación del Estado debe verificarse mediante el procedimiento de la licitación, por constituir el medio idóneo para la selección del cocontratante con la Administración, en aras de proteger el interés público, concretamente en lo que respecta al control de la hacienda pública, al promover una sana administración de los fondos públicos, en virtud de los principios de publicidad, igualdad y libre concurrencia -entre otros- que orientan el concurso. Más recientemente, en sentencia número 0998-98, de las once horas treinta minutos del dieciséis de febrero del año en curso, se concretaron estos principios bajo las siguientes consideraciones:

"primero: en el artículo 182 de la Constitución Política, se enuncia la primera obligación constitucional en materia de contratación administrativa, en virtud del cual, toda contratación que celebre el Estado debe tramitarse por medio del procedimiento de la licitación; segundo: que el constituyente optó por el procedimiento de la licitación, por considerarlo el mecanismo más apto para el control de la hacienda pública y del correcto uso de los recursos financieros del Estado, con la finalidad de promover una sana administración de los fondos públicos; tercero: la licitación constituye el medio idóneo para la selección del cocontratante de la Administración, por ser un procedimiento de garantía del interés público, cuya publicidad garantiza una efectiva participación de todos los interesados, para que la Administración seleccione la mejor opción para la satisfacción del interés público; cuarto: por licitación debe entenderse el mecanismo, modalidad, medio o conjunto de principios a los que debe sujetarse el Estado -en el sentido más amplio-, para poder realizar su actividad de contratación, por cuanto en ella se dan cumplimiento los principios constitucionales que informan la contratación administrativa: libre concurrencia, igualdad de trato entre todos los potenciales oferentes, publicidad, legalidad o transparencia de los procedimientos, seguridad jurídica, formalismo de los procedimientos licitatorios, equilibrio de intereses, principio de buena fe, mutualidad del contrato, y control de los procedimientos a cargo y en última realizado directamente por la Contraloría General de la República; quinto: del principio "toda contratación administrativa se hará por el procedimiento de la licitación", contenida en el artículo 182 de la Constitución Política, derivan con rango constitucional, todos los principios de derecho público que informan la contratación administrativa, en la medida en que resulten razonables y proporcionados a los fines que se persiguen; sexto: el sistema de contratación administrativa está conformado por los principios constitucionales que emanan de la propia Constitución, y como complemento, por el sistema de control ejercido directamente por el órgano constitucional encargado y vigilancia de la hacienda pública, -Contraloría General de la República, según se dispone en los artículos 183 y 184 constitucionales-, que se establece como garantía de la correcta utilización de los fondos públicos en aras de la satisfacción del interés público.

sétimo: la obligación constitucional que deriva del artículo 182 de la Carta Fundamental comprende toda la actividad contractual del Estado; por lo que no puede distinguirse para exceptuarse en el tipo de contrato a realizar -de servicios, ejecución de obras, ventas o arrendamientos de bienes, compras- o en razón de la materia de que se trate; octavo: el constituyente definió que el procedimiento más apto para realizar la contratación administrativa sería la licitación pública, y reservó la licitación privada únicamente para las contrataciones cuantitativa y cualitativamente menores." Es esta tesis recién transcrita la que a juicio de la Sala que debe prevalecer, de modo tal que se entienda que si bien, en efecto la licitación pública, resulta ser un medio favorecido por el Constituyente, ello no implica la necesidad jurídica de excluir que -de forma igualmente ordinaria- pueda acudirse a las demás modalidades de licitación establecidas, las cuales, también forman parte del conjunto de modos normales de contratación administrativa amparados por el artículo 182 Constitucional, aún cuando por su propia dinámica conlleven una atenuación -que resulta ser constitucionalmente válida- de los principios constitucionales que informan la contratación administrativa”.

De igual manera, la Contraloría General de la República apunta a este cambio de criterio de la Sala Constitucional en la sentencia No. 2004-14421, y en la que con mayor precisión se hace necesario destacar dos aspectos importantes: a) se trata de una sentencia que materializa aún más la flexibilidad –en general de los institutos de la contratación administrativa- como una forma para conseguir los fines perseguidos por la Administración Pública y el interés general; y b) el fundamento normativo para llegar a dicha conclusión es el mismo que nos ocuparía, el artículo 4 de la Ley de Contratación Administrativa. De esta forma, en la sentencia citada se indicó que:

“Bajo esta inteligencia, todos los requisitos formales dispuestos por el ordenamiento jurídico para asegurar la regularidad o validez en los procedimientos de contratación, el acto de adjudicación y el contrato administrativo mismo, deben, también, procurar la pronta satisfacción del interés general a través de la efectiva construcción de las obras públicas y la prestación de los servicios públicos, consecuentemente no pueden transformarse en instrumentos para retardar la prestación eficiente y eficaz de los servicios públicos y, sobre todo, su adaptación, a las nuevas necesidades socio-económicas y tecnológicas de la colectividad. Sobre este particular, el artículo 4°, párrafo 2°, de la Ley de la Contratación Administrativa al enunciar el “Principio de eficiencia” estatuye que “(…) En todas las etapas de los procedimientos de contratación, prevalecerá el contenido sobre la forma. Los actos y las actuaciones de las partes se interpretarán de forma que se favorezca su conservación y se facilite adoptar la decisión final, en condiciones favorables para el interés general (…)”. Síguese de lo anterior que las formas propias de los procedimientos de la contratación administrativa así como los recaudos de carácter adjetivo que establece el ordenamiento jurídico para la validez y eficacia de un contrato administrativo deben interpretarse de forma flexible en aras del fin de todo contrato administrativo, sin descuidar, claro está, la sanidad y corrección en la forma en que son invertidos los fondos públicos. Desde esta perspectiva, los procedimientos administrativos de contratación son la sombra (forma) que debe seguir, irremisiblemente, al cuerpo (sustancia) que son los fines y propósitos del contrato administrativo de satisfacer el interés general y, desde luego, procurar por el uso racional, debido y correcto de los fondos públicos”.

En tal sentido, el artículo 4 que se cita efectivamente corresponde a la norma anterior a la reforma operada por la Ley No. 8511, relacionado con el principio de eficiencia, el cual, es claro que esta Sala debe tomar en cuenta para determinar la procedencia de lo resuelto por la Contraloría General de la República. Por la discusión en el asunto base, corresponde a esta Sala pronunciarse en otra vía, según lo dispuesto por el inciso b) del artículo 73 de la ley que rige esta jurisdicción, pues aunque proceda la acción de inconstitucionalidad contra los actos subjetivos de la autoridad pública, ello ocurre cuando no sean susceptibles del recurso de amparo o de habeas corpus, y precisamente, el párrafo último del artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, admite esta posibilidad, dado que en esta vía “procederá no solo contra los actos arbitrarios, sino también contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas erróneamente interpretadas o indebidamente aplicadas”, lo cual deberá determinarse en el asunto base. En tal sentido, el conflicto se refiere más a la forma de interpretar la Ley de la Contratación Administrativa por la Contraloría General de la República en función de tutela de la hacienda pública, que a una discusión propia de la acción de inconstitucionalidad, concretamente cuando se trata de determinar la aplicación de normas legales o reglamentarias, que es un tema de legalidad ordinaria.

V.- Conclusión.- Por todo lo expuesto, la acción de inconstitucionalidad debe declararse sin lugar.”