Amparo against municipal authorization for water catchment on private springAmparo contra autorización municipal de captación de agua en naciente privada

“I.- PURPOSE OF THE AMPARO PROCEEDING (OBJETO DEL RECURSO). The petitioners allege that the Mayor of the Municipality of León Cortés issued an administrative act authorizing the community of Montes de Oro to carry out water-catchment works at a spring (naciente) located within a property owned by the protected party, even though the Municipal Mayor lacked jurisdiction to issue such authorization, the legally established procedure for such purposes was not followed, and the corresponding technical studies were not conducted to ensure the protection of water resources.

III. MERITS

As shown by the foregoing statement of proven facts, it has been fully established that the Mayor of the Municipality of León Cortés issued a ruling at 10:00 hours on 17 de agosto del 2010, in which he “authorizes the community of El Montes de Oro to carry out water-catchment works at the aforementioned spring. […] located on property number 88765-A-000, owned by the company called Agropecuaria Hermanos Quirós Sánchez tres mil cuatro sociedad anónima.” In addition, the Mayor of the Municipality of León Cortés seeks to justify that decision based on the need to guarantee the supply of drinking water to the community of Montes de Oro and on the fact that water is a public-domain asset (bien de dominio público). In this regard, although this Chamber understands the concern of the Municipality of León Cortés in seeking to ensure that the inhabitants of its canton have access to water, this cannot justify the Municipality’s assumption of powers that have not been conferred upon it by the legal system or its failure to apply the regulations governing the matter—specifically, the provisions of Articles 17, 27, 176 and following of the Ley de Aguas (Ley No. 276 de 27 de agosto de 1942), concerning the granting of authorizations or concessions for the use of public waters.

This is especially so because those regulations are intended to guarantee the proper use and enjoyment of water resources—and, thereby, the protection of the fundamental rights to life, health, and a healthy and ecologically balanced environment. Regarding this issue, in judgment number 2005-16513 at 20:04 hours on 29 de noviembre del 2005, this Chamber ruled—insofar as relevant—as follows:

“II.- Water as a public-domain asset. Public-domain assets—such as water—have been extensively studied and analyzed by this Court, and, insofar as relevant, it has held:

“... the legal nature and regime differ depending on whether private property or public or State property is involved, because the former is regulated in accordance with Article 45 of the Constitution and the relevant provisions of the Civil Code, so that its inviolability is protected, while the concept of social function is introduced, such that no one may be deprived of their property unless this is justified by a social interest and is effected through a law approved by the Legislative Assembly by a two-thirds vote of its members. The regulation of public-domain property (propiedad demanial), in turn, is based on subsection 14) of Article 121 of the Constitution, as this Chamber already stated in ruling number 2306-91, at fourteen hours and forty-five minutes on seis de noviembre, and thus its legal nature is fundamentally different. That ruling stated: ‘The public domain consists of assets which, by the express will of the legislature, are specially intended to serve the community and the public interest.

They are called State-owned assets (bienes dominicales), public-domain assets (bienes demaniales), or public assets or things (bienes o cosas públicos); they do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special legal regime outside private commerce. In other words, they are dedicated to such use by their nature and purpose. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the term, are dedicated to the service they provide, and that service is invariably essential by virtue of an express provision. Characteristic features of these assets are that they are inalienable, not subject to acquisitive prescription, immune from seizure, incapable of being mortgaged or encumbered under the terms of Civil Law, and administrative action replaces possessory proceedings (interdictos) for recovering control over them. Because they are outside private commerce, these assets cannot be possessed, although a right of use may be acquired, but not a property right; a permit for use (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions, and what is placed in private hands is the beneficial domain (dominio útil) of the asset, while the State always retains direct domain (dominio directo) over the thing.

The revocability (precariedad) of every right or permit for use is inherent in the concept and refers to the Administration’s ability to revoke it at any time, whether because the State needs to occupy the asset fully, because of the construction of a public work, or for reasons of safety, hygiene, or aesthetics. Thus, if a conflict arises between the purpose of the asset and the permit granted, the natural use of the public thing must prevail. Consequently, the national legal regime governing public-domain assets ... places them outside private commerce, and therefore any permits granted will always be revocable and may be unilaterally revoked by the Administration when reasons of necessity or the general interest so require.’” (judgment number 5976-93, at fifteen hours and forty-two minutes on dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres.)

Furthermore, it has also been held that, with respect to such assets, “... the State has full authority, particularly where the protection of our country’s natural resources is concerned, as neither the claimant nor any other private person has any right to such an asset, whether a right of possession, exploitation, or, much less, ownership.

...

Article 45 of the Constitution cannot be deemed to have been violated ... because no restrictions are imposed on private property; rather, in regulating the public domain, the law establishes the conditions under which private persons may use and enjoy it .... Thus, anyone seeking by unauthorized means to exercise exclusive use (uso privativo) of that area will be barred from doing so, since it has likewise been accepted from time immemorial that such assets cannot be acquired by private persons through prescription and are outside private commerce.” (judgment number 5399-93, at sixteen hours and thirty-nine minutes on veintisésis de octubre de mil novecientos noventa y tres.)

III.The specific case. In this case, the petitioner alleges that the Ministry of Environment and Energy has improperly permitted the extraction or exploitation of water sources in the protected area of Monteverde, thereby benefiting only a small group of people to the detriment of the community as a whole, and for that reason requests this Court’s intervention. In this regard, it must be recalled that water is public in nature, as recognized in Article 4 of the Mining Code, which provides:

‘…mineral springs and waters, and groundwater and surface water, are reserved to the State…’ Along the same lines, Article 50 of the Ley Orgánica del Ambiente provides:

‘Water is in the public domain; its conservation and sustainable use are matters of social interest.’ Because water is public in nature, the State exercises its ownership through the Ministry of Environment and Energy, as established in Article 17 of the Ley de Aguas:

‘Authorization is required for the use of public waters, particularly when devoted to undertakings of public or private interest. Such authorization shall be granted by the Ministry of Environment and Energy in the manner prescribed by this law; that institution is responsible for making determinations and rulings concerning the ownership, development, use, governance, or oversight of public-domain waters, in accordance with law N° 258 de 18 de agosto de 1941…’

IV.It therefore follows from the transcribed articles that water is a public-domain asset for whose use authorizations may be granted, and that the Ministry of Environment and Energy is precisely the authority charged with granting such authorizations, after assessing the advisability and appropriateness of granting them through a water-use concession proceeding (procedimiento de concesión de aprovechamiento de aguas). This proceeding is justified because water is vital and necessary for humanity’s optimal development and because it is a scarce asset, which increases its economic and social value. The water-use concession proceeding is established in the Ley de Aguas and must be followed strictly because it sets forth a series of requirements ultimately intended to protect that resource and the environment in general.” (underlining not in the original)

Meanwhile, in ruling number 2007-000649, at 11:40 hours on 19 de enero del 2007, this Chamber reiterated:

“(…) Clearly, the right to life entails—among its many aspects—the individual’s right to obtain the water required for a dignified existence. However, this right cannot be distorted in the manner attempted by the claimant when he asserts that they have a fundamental right to use the waters from an easement (servidumbre) that he says he began using in the 60’s to supply his property with water. On the contrary, pursuant to Article 50 of the Political Constitution, the State is required to guarantee, defend, and preserve the nation’s natural resources—including water springs—in order to give effect to the right of all inhabitants to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, if the claimant wishes to use any spring or river near his property, he must apply to the Ministry of Environment and Energy for the corresponding concession, in accordance with the law. In this regard, Articles 27 and 176 of Ley de Aguas number 276 provide:

‘Article 27.- When granting concessions for special uses of public waters, the following order of preference shall be observed:

1. Water-supply systems for communities whose oversight remains under the responsibility of the Secretaría de Salubridad Pública:

11-. Supply for communities, domestic services, livestock watering facilities, dairies, and baths; ...’ ‘Article 176. - The Ministry of Environment and Energy shall exercise authority and control over public waters in order to grant or deny concessions to applicants, in accordance with the following rules:

1. 1…

11-For all other uses, in accordance with the rules of this law....’” (underlining not in the original) This confirms that the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications—and not the respondent Municipality—is the authority with jurisdiction to grant an authorization or concession for the use of public waters, after compliance with the procedure established for that purpose in the Ley de Aguas. Furthermore, this Chamber has held that the purpose of that procedure is to protect water resources—as may be seen from the precedents partially transcribed above—and to provide the owners of the properties where the water sources or springs to be used are located with an opportunity to defend their rights and interests (see, in this regard, judgment number 2009-009936 at 14:08 hours on 19 de junio del 2009). Those requirements have not been met in the case under consideration, thereby creating an undue risk to the protection of water resources and leaving the protected party without an opportunity to defend herself.

This Chamber therefore concludes that Articles 21, 39, 45 and 50 of the Political Constitution have been violated. This does not preclude the Municipality from resorting to other mechanisms duly authorized by the legal system to seek to ensure an adequate supply of drinking water for the inhabitants of the canton. Accordingly, the amparo petition under consideration must be granted, as hereby ordered.”

“I.- OBJETO DEL RECURSO. Los recurrentes acusan que el Alcalde de la Municipalidad de León Cortés dictó un acto administrativo en el que autorizó a la comunidad de Montes de Oro para que realizara trabajos de captación de agua en una naciente ubicada dentro de una finca propiedad de la amparada, pese que el Alcalde Municipal carece de competencia para emitir tal autorización, no se observó el procedimiento legalmente establecido para tales efectos, ni se realizaron los correspondientes estudios técnicos para garantizar la protección del recurso hídrico.

III. SOBRE EL FONDO

Según se desprende de la anterior relación de hechos probados, se tiene por plenamente acreditado que el Alcalde de la Municipalidad de León Cortés emitió resolución de las 10 horas del 17 de agosto del 2010, en la que “autoriza a la comunidad de El Montes de Oro para que realice los trabajos de captación de agua de la indicada naciente. […] ubicada en la finca número 88765-A-000, propiedad de la empresa denominada Agropecuaria Hermanos Quirós Sánchez tres mil cuatro sociedad anónima”. A lo que se añade que el Alcalde de la Municipalidad de León Cortés pretende justificar tal determinación en la necesidad de garantizar el suministro de agua potable a la comunidad de Montes de Oro y en el hecho que el agua es un bien de dominio público. En cuyo caso, si bien esta Sala entiende la preocupación de la Municipalidad de León Cortés por procurar que los habitantes de su cantón tengan acceso al agua, ello no puede justificar que la Municipalidad asuma competencias que no le han sido atribuidas por el ordenamiento jurídico y que desaplique la normativa que rige la materia –en específico, lo dispuesto en los artículos 17, 27, 176 y siguientes de la Ley de Aguas (Ley No. 276 de 27 de agosto de 1942), en lo referente al otorgamiento de autorizaciones o concesiones para aprovechamiento de aguas públicas-.

Máxime que tal normativa tiene por propósito garantizar el debido uso y disfrute del recurso hídrico –y, con ello, la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado-. En cuanto a este tema, en sentencia número 2005-16513 de las 20:04 horas del 29 de noviembre del 2005, esta Sala resolvió –en lo que interesa- que:

“II.- Sobre el agua como bien de dominio público. Los bienes de dominio público -tales como el agua- han sido estudiados y analizados por este Tribunal de manera exhausta, y en lo que interesa se ha señalado:

"... la naturaleza y régimen jurídicos son diferentes tratándose de propiedad privada o de propiedad pública o del Estado, ello por cuanto la primera es regulada de conformidad con el artículo 45 Constitucional y la normativa del Código Civil pertinente, de manera que se protege la inviolabilidad de la misma, introduciéndose el concepto de función social, de manera que no se puede privar a nadie de la suya si no es motivado en un interés social y mediante ley aprobada por la Asamblea Legislativa con el voto de las dos terceras partes de sus miembros. Por su parte, la regulación de la propiedad demanial se fundamenta en el inciso 14) del artículo 121 Constitucional, como ya lo indicó esta Sala por resolución número 2306-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre, de modo que su naturaleza jurídica es virtualmente diferente, la cual indicó que: "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.

Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravámen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad, el permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.

La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiéne, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, ... los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan." (sentencia número 5976-93, de las quince horas cuarenta y dos minutos del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres.)

Por otra parte, también se ha señalado que, sobre tales bienes, "... el Estado tiene plena potestad, y más tratándose de la protección de los recursos naturales de nuestro país, bien sobre el que la accionante ni particular alguno tiene derecho, sea de posesión, de explotación, y mucho menos de propiedad.

...

no es posible tener por violado el artículo 45 Constitucional, ... ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute ..., por parte de los particulares. Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptable también, desde tiempo inmemorial, que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera de comercio." (sentencia número 5399-93, de las dieciséis horas treinta y nueve minutos del veintisésis de octubre de mil novecientos noventa y tres.)

III.Sobre el caso concreto. En el caso particular acusa el recurrente que el Ministerio de Ambiente y Energía ha permitido, de forma irregular, la extracción o explotación de fuentes de agua en la zona protegida de Monteverde, con lo cual se beneficia solo a un pequeño grupo de personas en detrimento de la colectividad y es por ello que pide la intervención de este Tribunal. Sobre el particular debe recordarse que el agua es de naturaleza pública, tal y como se ha reconocido en el artículo 4 del Código de Minería que establece:

"…las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales se reservan para el Estado…" Bajo la misma línea el artículo 50 de la Ley Orgánica del Ambiente indica:

"El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social".

Debido a la naturaleza pública del agua, la titularidad que ostenta el Estado se ejerce a través del Ministerio de Ambiente y Energía según lo establece el artículo 17 de la Ley de Aguas:

"Es necesaria autorización para el aprovechamiento de las aguas públicas, especialmente dedicadas a empresas de interés público o privado. Esa autorización la concederá el Ministerio del Ambiente y Energía en la forma que se prescribe en la presente ley, institución a la cual corresponde disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno o vigilancia sobre las aguas de dominio público, conforme a la ley N° 258 de 18 de agosto de 1941…"

IV.De lo artículos trascritos se desprende entonces que el agua es un bien de dominio público respecto del que se pueden otorgar autorizaciones para su aprovechamiento, siendo precisamente el Ministerio de Ambiente y Energía el llamado a conceder tales autorizaciones, previa valorización de la oportunidad y conveniencia de su otorgamiento en un procedimiento de concesión de aprovechamiento de aguas; procedimiento que se justifica debido a la naturaleza vital y necesaria del agua para el óptimo desarrollo de la humanidad y porque se trata de un bien escaso lo que incrementa su valor económico y social. El procedimiento de concesión de aprovechamiento de aguas se encuentra establecido en la Ley de Aguas y el mismo debe ser seguido a cabalidad porque establece una serie de requisitos que pretenden, en última instancia, proteger ese recurso y el ambiente en general.” (el subrayado no corresponde al original)

Mientras que en la resolución número 2007-000649, de las 11:40 horas del 19 de enero del 2007, esta Sala reiteró:

"(…) Evidentemente, el derecho a la vida implica -entre otros múltiples aspectos- el derecho del individuo a abastecerse del agua que requiere para una existencia digna. Sin embargo, este derecho no puede ser tergiversado de la forma en que pretende el accionante cuando manifiesta que tienen un derecho fundamental sobre el aprovechamiento de las aguas de una servidumbre que dice empezó a utilizar desde los años 60’, para abastecer su finca de agua. Por el contrario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, el Estado está obligado a garantizar, defender y preservar los recursos naturales de la nación, -entre ellos las nacientes de agua- con la finalidad de hacer efectivo el derecho que tienen todos los habitantes a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De manera que si el accionante desea aprovechar alguna naciente o río cerca de su propiedad, deberá solicitar al Ministerio del Ambiente y Energía la concesión respectiva, de conformidad con lo dispuesto en la ley. Al respecto establecen los artículos 27 y 176 de la Ley de Aguas número 276:

" Artículo 27.- En la concesión de aprovechamientos especiales de aguas públicas, se observará el siguiente orden de preferencia:

1. Cañerías para poblaciones cuyo control quede a cargo de la Secretaría de Salubridad Pública:

11-. Abastecimiento de poblaciones, servicios domésticos, abrevaderos, lecherías y baños; .. ." " Artículo 176. - El Ministerio del Ambiente y Energía ejercerá el dominio y control de las aguas públicas para otorgar o denegar concesiones a quienes lo soliciten, de acuerdo con las siguientes reglas:

1. 1…

11-Para los demás aprovechamientos, conforme a las reglas de la presente ley...". (el subrayado no corresponde al original) Con lo que se corrobora que es el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones -y no la Municipalidad recurrida- la instancia competente para otorgar una autorización o concesión para el aprovechamiento de aguas públicas, previa observancia del procedimiento establecido al efecto en la Ley de Aguas. A lo que se añade que esta Sala ha indicado que dicho procedimiento tiene por objeto proteger el recurso hídrico –como así se desprende de los precedentes parcialmente transcritos-, así como otorgarle a los propietarios de los inmuebles, en donde se ubican las fuentes o nacientes de agua a utilizar, la posibilidad de ejercer la defensa de sus derechos e intereses (ver, al efecto, sentencia número 2009-009936 de las 14:08 horas del 19 de junio del 2009). En el caso en estudio no se han cumplido tales exigencias, con lo que se ha generado un riesgo indebido para la protección del recurso hídrico, y se ha dejado a la amparada en un estado de indefensión, por lo que esta Sala concluye que se han infringido los artículos 21, 39, 45 y 50 de la Constitución Política.

Lo que no obsta para que la Municipalidad pueda acudir a otros mecanismos, debidamente autorizados por el ordenamiento jurídico, para procurar por el debido abastecimiento de agua potable para los habitantes del cantón. Por ende, procede estimar el amparo en estudio, como así se dispone.”