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OutcomeResultado
The Constitutional Chamber denies the amparo, finding that the claims do not demonstrate a direct violation of fundamental rights and that the challenged procedural steps do not constitute essential elements of due process.La Sala Constitucional declara sin lugar el recurso de amparo, al considerar que los alegatos no demuestran violación directa a derechos fundamentales y que las pautas procedimentales cuestionadas no constituyen elementos esenciales del debido proceso.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber dismisses an amparo filed by an individual subject to disciplinary proceedings by the Comptroller General (file DJ-71-2009). The petitioner argued that the Comptroller lacked jurisdiction to initiate proceedings ex officio under Article 259 of the Electoral Code, that the proceedings violated municipal autonomy and due process because the same body investigated and decided, and because the oral hearing and final report were prepared by a single member of the deciding panel. The Chamber holds that none of these claims involve a direct violation of fundamental rights, the exclusive subject of amparo. It finds that the Comptroller's sanctioning authority over decentralized entities is constitutionally valid, that Article 259 does not plainly strip its jurisdiction, and that the challenged procedural steps—direct instruction by the decision-maker, single-member hearing—are not essential elements of due process and do not cause defenselessness. The appeal is denied.La Sala Constitucional rechaza un recurso de amparo presentado por un actor que enfrenta un procedimiento sancionatorio de la Contraloría General de la República bajo el expediente DJ-71-2009. El recurrente alegó que la Contraloría carecía de competencia para iniciar el procedimiento de oficio según el artículo 259 del Código Electoral, que se violentaba la autonomía municipal y el debido proceso al ser instruido y decidido por el mismo órgano, y por celebrarse la audiencia oral y prepararse el informe final por un solo miembro del órgano decisor. La Sala determina que los alegatos no implican violación directa a derechos fundamentales, ámbito exclusivo del amparo. Sostiene que la competencia sancionatoria de la Contraloría sobre entes descentralizados está constitucionalmente avalada, que el artículo 259 electoral no le retira competencia de forma palmaria, y que las pautas procedimentales cuestionadas —instrucción directa por el decisor, audiencia unipersonal— no constituyen elementos esenciales del debido proceso ni causan indefensión. Declara sin lugar el recurso.
Key excerptExtracto clave
the arguments raised by the petitioner do not directly relate to the protection of fundamental rights—the exclusive subject of amparo—because although it is considered that he faces a sanctioning proceeding, in which respect for due process is central, not every alleged irregularity in this type of proceeding implies a constitutional violation of due process. The basic elements of the principle in administrative proceedings are set forth in judgment #15-90 of 16:45 on January 5, 1990, and in repeated subsequent rulings... (...) this Court has repeatedly indicated—when defining its scope of jurisdiction—that in due process matters, amparo is available only against evidently arbitrary acts that directly violate fundamental rights, i.e., serious, crude, and clear violations of the right to defense, since this forum was not created to correct all procedural defects, but only to remedy infringements of the essential elements of due process that place the individual in an evident state of defenselessness.los argumentos que plantea el actor no se relacionan de forma directa con la protección de los derechos fundamentales –objeto exclusivo del recurso de amparo–, pues aunque se toma en consideración que enfrenta un procedimiento de índole sancionatorio, en cuyo desarrollo es central el respeto del principio del debido proceso, no toda aducida irregularidad en este tipo de procedimiento implica violación constitucional del debido proceso. Los elementos básicos constitutivos del principio, en sede administrativa, se establecen en la sentencia #15-90 de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990 y en repetidos pronunciamientos subsecuentes... (...) este Tribunal ha indicado en reiteradas ocasiones -al precisar su ámbito de competencia- que en materia de debido proceso el amparo procede solo contra actos evidentemente arbitrarios que conculquen en forma directa derechos fundamentales, es decir, violaciones graves, burdas y claras al derecho de defensa, ya que esta sede no ha sido creada para corregir todos los vicios procedimentales, sino sólo para enmendar las infracciones a los elementos esenciales del debido proceso que colocan al administrado en un evidente estado de indefensión.
Pull quotesCitas destacadas
"el amparo procede solo contra actos evidentemente arbitrarios que conculquen en forma directa derechos fundamentales, es decir, violaciones graves, burdas y claras al derecho de defensa"
"amparo is available only against evidently arbitrary acts that directly violate fundamental rights, i.e., serious, crude, and clear violations of the right to defense"
Considerando III
"el amparo procede solo contra actos evidentemente arbitrarios que conculquen en forma directa derechos fundamentales, es decir, violaciones graves, burdas y claras al derecho de defensa"
Considerando III
"no toda aducida irregularidad en este tipo de procedimiento implica violación constitucional del debido proceso"
"not every alleged irregularity in this type of proceeding implies a constitutional violation of due process"
Considerando III
"no toda aducida irregularidad en este tipo de procedimiento implica violación constitucional del debido proceso"
Considerando III
"establecer si competía a la Contraloría General de la República o al Tribunal Supremo de Elecciones iniciar el procedimiento, así como si con su prosecución se violenta la autonomía municipal, son extremos ajenos al ámbito competencial de la Sala en amparo"
"determining whether the Comptroller General or the Supreme Electoral Tribunal had jurisdiction to initiate the proceeding, and whether its pursuit violates municipal autonomy, are matters outside the Chamber's jurisdiction in amparo"
Considerando IV
"establecer si competía a la Contraloría General de la República o al Tribunal Supremo de Elecciones iniciar el procedimiento, así como si con su prosecución se violenta la autonomía municipal, son extremos ajenos al ámbito competencial de la Sala en amparo"
Considerando IV
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I.Object of the appeal. The plaintiff considers that the Comptroller General of the Republic could not have initiated ex officio the proceeding being followed under file DJ-71-2009, by virtue of the provisions of Article 259 of the Electoral Code; that it violates municipal autonomy to seek to impose disciplinary and civil liability, as well as the sanction of disqualification from holding public office; and that it contradicts due process for only one of the members of the decision-making body to hold the oral hearing and prepare the base report for the final resolution of the proceeding. The joinder of José Joaquín is admitted.
III.On the merits. The arguments raised by the plaintiff are not directly related to the protection of fundamental rights—the exclusive object of the amparo appeal—since, although it is taken into consideration that he faces a proceeding of a sanctioning nature, in the development of which respect for the principle of due process is central, not every alleged irregularity in this type of proceeding implies a constitutional violation of due process. The basic constitutive elements of the principle, in the administrative venue, are established in judgment #15-90 of 16:45 hours on January 5, 1990, and in repeated subsequent pronouncements, as follows:
"(...) the right of defense guaranteed by Article 39 of the Political Constitution and consequently the principle of due process, contained in Article 41 of our Fundamental Charter, or as it is usually called in doctrine, the principle of 'bilaterality of the hearing' of 'legal due process' or 'principle of contradiction' (...) has been synthesized as follows: a) Notification to the interested party of the nature and purposes of the proceeding; b) right to be heard, and opportunity for the interested party to present arguments and produce evidence deemed pertinent; c) opportunity for the administered party to prepare its pleading, which necessarily includes access to information and administrative records linked to the matter at hand; ch) right of the administered party to be represented and advised by lawyers, technicians, and other qualified persons; d) adequate notification of the decision issued by the administration and of the grounds on which it is based, and e) right of the interested party to appeal the decision issued." "... the right of defense safeguarded in Article 39 ibidem governs not only judicial proceedings, but also any administrative proceeding carried out by the public administration; and that the plaintiff must necessarily be given, if he so wishes, the right to be assisted by a lawyer, in order to exercise his defense. (...)"
On the other hand, this Court has indicated on repeated occasions—when specifying its scope of competence—that in matters of due process, amparo is available only against evidently arbitrary acts that directly violate fundamental rights, that is, serious, crude, and clear violations of the right of defense, since this venue was not created to correct all procedural defects, but only to remedy infringements of the essential elements of due process that place the administered party in an evident state of defenselessness. In this manner, not every infringement of procedural norms becomes, per se, a violation of constitutional relevance, amenable to protection in this venue. On the contrary, amparo only proceeds, due to the summary nature that characterizes it, in the face of serious violations that violate or threaten to violate, directly and effectively, the right of defense or due process (cfr. judgments #98-2109 of 17:24 hours on March 25, 1998, #2001-1545 of 9:31 hours on February 23, and #2001-10198 of 15:29 hours on October 10, the last two from 2001).
IV.In this way, establishing whether the Comptroller General of the Republic or the Supreme Electoral Tribunal had the authority to initiate the proceeding, as well as whether its continuation violates municipal autonomy, are matters outside the scope of competence of the Chamber in amparo (resolution #2006-10777 of 14:49 hours on July 26, 2006). The first scenario described does not involve the intervention of a manifestly incompetent body to act, since in repeated pronouncements the constitutionality of Articles 68 and 73 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic has been upheld, even vis-à-vis decentralized entities (judgments #2001-4835 of 14:46 hours on June 6, 2001; #2002-7044 of 15:07 hours on June 16, 2002; #2003-13140 of 14:37 hours on November 12, 2003; #2004-3904 of 15:11 hours on April 21, 2004). Article 259 of the 2009 Electoral Code does not clearly withdraw any competence from the Comptroller General, as recognized by the Supreme Electoral Tribunal itself in the recent resolution #6061-M-2010 of 12:15 hours on September 13, 2010, in which the cancellation of the credentials of the Municipal Mayor of the Central Canton of Alajuela is decreed, following a proceeding initiated by the Comptroller General, ex officio, in March 2010, to verify whether the legal framework governing municipal and public finance matters had been transgressed. The Tribunal considered the prescriptions of Article 259 of the Electoral Code to have been fulfilled, in that case and without objection (Considerando III of the resolution).
V.Furthermore, the constitutional compatibility of the sanctioning powers of the Comptroller General with municipal autonomy was established in the already cited pronouncement #2004-3904 of 15:11 hours on April 21, 2004. The fact that the Constitution grants those entities political and administrative autonomy does not free their leaders from respecting the duty of probity and complying with the norms for the protection of public finances, the infringement of which it falls to the respondent Comptroller General to verify. The allegations of violation of due process due to material incompetence of the Comptroller General must, therefore, be discarded and this aspect of the amparo dismissed.
VI.Lastly, the appellant complains of procedural guidelines that likewise do not entail disregard for the essence of the constitutional principle of due process, such as the investigation of the proceeding carried out directly by the person who will issue its final act, and the holding of the oral hearing and preparation of the base report for the final resolution of the proceeding by only one of the members of the decision-making body. The claimed separation of functions does not constitute a basic element of the principle in question, nor does it imply a disadvantage for the plaintiff in the exercise of his right of defense. It is for practical reasons, and not for impartiality, that investigation and decision may fall to different bodies, but if the decision-maker can immediately assume the handling of the proceeding, no defenselessness is caused to the investigated party. Regarding the holding of the hearing in a single-person format, the allegation lacks support, since the Comptroller General indicates, in her report, that it is the decision-making body as a collegiate panel that participates in that procedural act. And as for the preparation of a final report by one of the members of the decision-making body and its subsequent submission to the collegiate panel for approval, if it constitutes a procedural defect, it lacks the gravity and relevance defined above for purposes of being heard via amparo. The appeal, consequently, must be declared without merit.
“I.- Objeto del recurso. Estima el actor que la Contraloría General de la República no podía iniciar de oficio el procedimiento que se sigue bajo el expediente DJ-71-2009, en virtud de lo dispuesto por el artículo 259 del Código Electoral; que viola la autonomía municipal pretender imponerle responsabilidad disciplinaria y civil, así como la sanción de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos; y que contradice el debido proceso que solo uno de los miembros del órgano decisor celebre la audiencia oral y prepare el informe base para la resolución final del procedimiento. Se admite la coadyuvancia de José Joaquín III.- Sobre el fondo. Los argumentos que plantea el actor no se relacionan de forma directa con la protección de los derechos fundamentales –objeto exclusivo del recurso de amparo–, pues aunque se toma en consideración que enfrenta un procedimiento de índole sancionatorio, en cuyo desarrollo es central el respeto del principio del debido proceso, no toda aducida irregularidad en este tipo de procedimiento implica violación constitucional del debido proceso. Los elementos básicos constitutivos del principio, en sede administrativa, se establecen en la sentencia #15-90 de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990 y en repetidos pronunciamientos subsecuentes, como sigue:
“(...) el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de 'bilateralidad de la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de contradicción' (...) se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada." "... el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública; y que necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de ser asistido por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa. (...)"
De otra parte, este Tribunal ha indicado en reiteradas ocasiones -al precisar su ámbito de competencia- que en materia de debido proceso el amparo procede solo contra actos evidentemente arbitrarios que conculquen en forma directa derechos fundamentales, es decir, violaciones graves, burdas y claras al derecho de defensa, ya que esta sede no ha sido creada para corregir todos los vicios procedimentales, sino sólo para enmendar las infracciones a los elementos esenciales del debido proceso que colocan al administrado en un evidente estado de indefensión. De esta manera, no toda infracción a las normas de procedimiento se convierte, per se, en una violación de relevancia constitucional, amparable en esta sede. Por el contrario, el amparo tan sólo procede, debido a la sumariedad que lo caracteriza, ante violaciones graves que conculquen o amenacen conculcar, de forma directa y efectiva el derecho de defensa o el debido proceso (cfr. las sentencias #98-2109 de las 17:24 horas del 25 de marzo de 1998, #2001-1545 de las 9:31 horas del 23 de febrero y #2001-10198 de las 15:29 horas del 10 de octubre, últimas dos del 2001).
IV.- De este modo, establecer si competía a la Contraloría General de la República o al Tribunal Supremo de Elecciones iniciar el procedimiento, así como si con su prosecución se violenta la autonomía municipal, son extremos ajenos al ámbito competencial de la Sala en amparo (resolución #2006-10777 de las 14:49 horas del 26 de julio de 2006). No se trata, el primer supuesto descrito, de la intervención de un órgano manifiestamente incompetente para actuar, pues en repetidos pronunciamientos se ha sustentado la constitucionalidad de los artículos 68 y 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aún frente a entes descentralizados (sentencias #2001-4835 de las 14:46 horas del 6 de junio de 2001; #2002-7044 las 15:07 horas del 16 de junio de 2002; #2003-13140 de las 14:37 horas del 12 de noviembre de 2003; #2004-3904 de las 15:11 horas del 21 de abril de 2004). El artículo 259 del Código Electoral de 2009 no retira competencia alguna de forma palmaria a la Contraloría, tal y como lo reconoció el propio Tribunal Supremo de Elecciones, en la reciente resolución #6061-M-2010 de las 12:15 horas del 13 de setiembre de 2010, en la cual se decreta la cancelación de las credenciales de la Alcaldesa Municipal del Cantón Central de Alajuela, a partir de un procedimiento iniciado por la Contraloría, oficiosamente, en marzo de 2010, para verificar si se había transgredido el ordenamiento jurídico que rige la materia municipal y de hacienda pública. Tuvo el Tribunal por cumplidas, en ese caso y sin objeción, las prescripciones del artículo 259 del Código Electoral (considerando III de la resolución).
V.- Por otra parte, la compatibilidad constitucional de las competencias sancionatorias de la Contraloría con la autonomía municipal quedó establecida en el ya citado pronunciamiento #2004-3904 de las 15:11 horas del 21 de abril de 2004. Que la Constitución confiera a esos entes autonomía política y administrativa no libera a sus jerarcas del respeto del deber de probidad y del cumplimiento de las normas de protección de la hacienda pública, cuya infracción corresponde verificar a la Contraloría General accionada. Los alegatos de violación al debido proceso por incompetencia material de la Contraloría deben, por ende, descartarse y desestimarse este extremo del amparo.
VI.- Por último, reclama el recurrente contra pautas procedimentales que tampoco aparejan desconocimiento de la esencia del principio constitucional del debido proceso, como es la instrucción del procedimiento ejecutada directamente por quien emitirá su acto final, y la celebración de la audiencia oral y preparación del informe base para la resolución final del procedimiento por parte de uno solo de los integrantes del órgano decisor. El desdoblamiento reclamado no constituye un elemento básico del principio en cuestión, ni implica desventaja para el actor en el ejercicio de su derecho de defensa. Es por razones prácticas, y no de imparcialidad, que puede recaer en órganos distintos instrucción y decisión, pero si el decisor puede inmediatamente asumir el trámite del procedimiento, no se causa indefensión al investigado. Sobre la celebración de la audiencia en forma unipersonal, el alegato carece de sustento, pues indica la Contralora General, en su informe, que es el órgano decisor como colegio quien participa de ese acto procesal. Y en lo que concierne a la preparación de un informe final por uno de los integrantes del órgano decisor y su posterior sometimiento al colegio para su aprobación, de constituir un vicio de procedimiento, carece de la gravedad y relevancia arriba definidos, a efectos de ser conocido en vía de amparo. El recurso, en consecuencia, debe declararse sin lugar.”
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